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附条件不起诉实证研究——以宁波市北仑区为样本
来源：北仑检察院 &
潘申明 刘浪日，第十一届全国人大第五次会议通过了《关于修改的决定》，新修正的刑事诉讼法（以下简称新刑事诉讼法）将于日起施行。根据新刑事诉讼法的相关规定，所谓的附条件不起诉是指公诉机关在审查起诉过程中，对于涉嫌刑法分则第四、五、六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的未成年犯罪嫌疑人，暂时不对其提起公诉，而是设立一段考察期，责令其在该期限内履行相应的义务、接受教育和矫治，如果其在该期限内履行了相应的义务并没有发生法定撤销的情形，期满就不再提起公诉的制度。在刑事诉讼法修正之前，许多地方检察院已就附条件不起诉制度进行了尝试，并积累了一定的经验。在新刑事诉讼法即将在全国实施的背景下，总结前期试点经验、着力解决前期制度在试行中所出现的问题是我们优化制度，尤其是在修正《人民检察院刑事诉讼规则》时需要重点考虑的问题。2010 年中央政法委提出要深入“推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。为贯彻中央司法体制改革的精神，推进社会矛盾的化解，浙江省宁波市北仑区人民检察院决定进行社会管理制度创新。经过前期论证并在考察其他地方检察院附条件不起诉制度的基础上，北仑区检察院于2010年5月出台了《附条件不起诉实施规则（试行）》（以下简称《实施规则》），并开展附条件不起诉试点工作。北仑区检察院两年的实践为我们观察附条件不起诉的实际效果和制度运行中出现的问题提供了一个绝佳的“样本”。本文将以宁波市北仑区检察院前期附条件不起诉制度的实际运行状况为研究的切入点，着力剖析制度在运行过程中所呈现出的一些问题，并在此基础上总结经验，揭示出制度在运作过程中所呈现的规律，进而以此为指导，围绕新刑事诉讼法的相关规定对有关附条件不起诉的刑事诉讼规则进行构建。一、北仑区人民检察院《实施规则》的内容为使附条件不起诉的实施有章可循，宁波市北仑区人民检察院从总则、适用范围、适用程序、考察帮教、法律后果等五个方面对附条件不起诉制度进行了规定：1、总则《实施规则》的总则部分界定了附条件不起诉的内涵，并就适用附条件不起诉的指导思想、主要原则等进行了规定。2、适用范围《实施规则》规定，嫌疑人的行为已涉嫌犯罪，且具有悔罪表现是适用的前提。但在适用主体上，与新刑事诉讼法的规定有所不同。《实施规则》的适用对象范围更广，还包括了成年人。就犯罪的严重程度而言，新刑事诉讼法限定于可能被判处一年有期徒刑以下刑罚的案件。《实施规则》规定的适用范围则为可能被判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。《实施规则》还将我国刑法规定的常见的十二项法定从轻、减轻或免除刑罚的量刑情节及四项常见的可以酌定从轻处罚的量刑情节，如积极赔偿被害人损失，取得被害人谅解等作为可参考适用附条件不起诉的积极条件。此外列举了诸如累犯等八项不适用附条件不起诉的消极条件。3、适用程序《实施规则》规定了适用附条件不起诉的具体程序。即先由案件承办人在征得嫌疑人同意的基础上，提出书面建议，阐明理由和依据。然后由公诉部门进行讨论，并由公诉部门负责人审核，经主管检察长同意后，提交人民监督员讨论，最后由检察委员会讨论决定。如果有被害人的案件，检察机关还需听取被害人或其亲属的意见，并尽力促成嫌疑人和被害人或其亲属之间的刑事和解。如果拟适用附条件不起诉而嫌疑人被羁押的，应对其变更强制措施为取保候审。在检察委员会讨论通过之后，应当制作附条件不起诉决定书，并向嫌疑人宣布，同时向公安机关送达。附条件不起诉决定书应当载明嫌疑人的基本情况、案件事实、附条件不起诉的理由、考察期、附加条件、考察期提前终止的情形、不服决定的救济方式等内容。4、考察帮教《实施规则》规定，考察期为三个月以上一年以下，并规定人民检察院可以根据具体情况决定缩短或者延长。同时规定了嫌疑人除应当遵守取保候审的相关规定外，还需履行的条件和义务主要包括如下的一项或几项：向被害人道歉；真诚悔罪并出具悔过书；提供一定时间的公益劳动；进行一定的公益捐赠；通过戒瘾治疗、心理辅导或其他适当矫正疗程，取得一定效果等。实践中具体的帮教组织有青年志愿者协会、敬老院、交警大队等。在操作实践中，我们还设计了考察表，表内包含了嫌疑人的具体情况，嫌疑人需履行的条件和义务，完成所附条件（如进行公益劳动）的具体情况，嫌疑人的自我思想汇报、帮教组织的评价等，由帮教组织具体记载嫌疑人在考察期内的表现情况，并由嫌疑人在考察期满时对自己进行总结和评估。5、法律后果《实施规则》规定：如果嫌疑人在考察期内犯新罪或者有漏罪；违反取保候审的规定，情节严重；未履行设定的义务和条件等，人民检察院将撤销附条件不起诉，并提起公诉。如果嫌疑人在考察期内未发现需撤销附条件不起诉决定的情形的，人民检察院则应当作出不起诉决定。总体而言，《实施规则》的规定相对完备，除了在适用范围、考察期等方面与新刑事诉讼法的相关规定不一致外，其余绝大部分的内容并不违背新刑事诉讼法的相关规定的原则和精神，具体的操作规程也具有极强的可操作性。因而该规则的实际运行状况可作为我们研究附条件不起诉制度的一个有效“切入点”。二、实践中的问题、分析与规律1、概况从2010年5月至2012年4月，北仑区检察院适用附条件不起诉的案件共有18件22人。其中，未成年人附条件不起诉案件5件9人。分别为抢劫案2件6人，抢夺案1件1人、盗窃案1件1人、协助组织卖淫案1件1人。成年人附条件不起诉案件13件13人。分别为盗窃案3件3人，非法处置查封、扣押、冻结的财产案1件1人，交通肇事案9件9人。从统计数据来看，未成年人适用附条件不起诉所涉嫌的罪名均为刑法第四、五、六章中的罪名。而成年人作附条件不起诉的案件则超出了上述三章所规定的罪名，包含了交通肇事罪等其他罪名。2、问题与特点（1）附条件不起诉与相对不起诉界限很难分清从理论上而言，附条件不起诉与相对不起诉二者的区分是明显的。即被附条件不起诉的嫌疑人是需要判处刑罚的，而相对不起诉的嫌疑人是不需要判处刑罚的。但在实践中，由于相对不起诉的适用范围过于狭窄，不能满足司法实践的需要，因此，实践中相对不起诉并不仅仅适用于刑法所明文规定的可以免除刑事处罚的案件，有扩大化的趋势。这样一来，必然会导致二者在适用的界限上难以区分。例如程某抢夺案，有人认为，程某系未成年人，抢夺数额刚达构罪标准，又有自首情节，可直接作相对不起诉处理。也有人认为，对程某直接作相对不起诉不能促其悔改，起不到惩戒和警示作用。还有人认为，对程某作附条件不起诉，让其从事公益劳动，对其进行考察帮教，徒增诉讼负担，对其也不公平，同时六个月考察期太长，也不符合诉讼效率原则。又如张某强奸案，有人认为，张某系未满十六周岁的未成年人，其和未满十四周岁的幼女发生性行为，虽造成了被害人怀孕、流产的后果，但是其有自首情节，被害人又与之存在恋爱关系，且对其表示谅解，因此，张某可以作相对不起诉处理。有人则认为，张某即使有自首情节，但显然本案后果严重，因而不能作相对不起诉，作附条件不起诉比较合适。（2）总体适用率偏低、承办人因工作量增加而适用积极性不高如果严格按照新刑事诉讼法，仅对未成年人作附条件不起诉，那么北仑区检察院两年实践只做了5件9人。这一数据与同期北仑区法院判决情况及同期北仑区检察院相对不起诉的适用情况相比较而言，都是比较低的。同期北仑区法院未成年人刑事判决情况是：刑期在有期徒刑一年以下，并判处缓刑的案件为15件15人；被判处单处罚金的案件为5件5人；免予刑事处罚的案件为3件3人。如果上述案件均可作附条件不起诉处理，附条件不起诉显然还有较大的适用空间。从理论上而言，附条件不起诉的适用范围应该比相对不起诉的适用范围大得多。但实践情况恰恰相反。横向比较，同期北仑区检察院作相对不起诉的案件和人数均超过附条件不起诉案件和人数的2倍以上。 此外，案件承办检察官基本上丧失了适用附条件不起诉的积极性。相比较而言，办理一个附条件不起诉案件的工作量通常是办理一个简单起诉案件工作量的6倍。因为案件承办检察官在办理附条件不起诉案件时，不但在检察机关内部要就适用附条件不起诉进行说理、向科室长、主管检察长、人民监督员、检察委员会汇报，还要对嫌疑人进行帮教，并与其他单位协调具体的工作，有时还需要面对上级的检查。嫌疑人的考察期又比较长，这势必导致案件久拖不决、积案上升，这些都对案件承办检察官形成了一定的压力。所以当遇到起诉与不起诉在两可之间时，一般承办检察官都会选择起诉，而非作附条件不起诉处理。（3）帮教形式多样、规范性有待加强 & &在附条件不起诉制度适用之初，北仑区检察院与北仑区交警大队、青年志愿者协会、老年协会等单位取得联系，并让嫌疑人在这些单位的安排下从事一些公益活动，如做交警协管、到社区、敬老院等做义工等。其中做交警协管的仅限于交通肇事案的嫌疑人。这些工作首先要取得上述单位的协助和配合。但由于附条件不起诉是北仑区检察院的一项创新工作，具体工作的展开有时依赖于领导人的个人关系，让上述单位安排嫌疑人做义工仅是检察院个别领导与这些单位领导达成的“口头协议”，没有形成制度化的规范文件，因而显得不够规范。此外，未成年人的考察帮教虽具有一定的效果，但也不够规范。因为有些嫌疑人考察期较长（最长的为一年），检察官虽然会和嫌疑人进行多次教育和谈话，但由于精力有限，检察官又面临着办案压力，因此，教育谈话基本上限于一个月一次，或者在嫌疑人“故态复萌”时及时进行教育。但这需要未成年犯罪嫌疑人的监护人及时通知检察官，否则检察机关无从知晓。且有些未成年犯罪嫌疑人受社会不良风气影响，其行为方式的转变和人格障碍的消除，并非一朝一夕之事。检察官虽可要求未成年犯罪嫌疑人不再继续接触社会不良人员或者进入网吧等营业场所，但检察官也不可能时刻对其进行监督，未成年犯罪嫌疑人的监护人有时也无力管教。（4）交通肇事类案件适用率高交通肇事类案件在北仑区检察院所办理的案件中的比例并不大，也远远少于盗窃、抢劫等高发案件，但其在北仑区检察院附条件不起诉的案例中却占据高达50%的比例。从时间上来看，则更是占据了绝对优势地位。从2010年5月北仑区检察院试行附条件不起诉开始至2012年4月，交通肇事类的案例一直都有，而自2011年7月之后，除了交通肇事类案，北仑区检察院就再也没有对其他类型的案件适用附条件不起诉了。3、分析毋庸置疑，附条件不起诉显然扩大了检察机关不起诉的自由裁量权，这也是该项制度在创新时饱受非议的重要原因。在制度创新之初，对附条件不起诉制度合法性的质疑给检察机关平添了很大的压力。为了确保附条件不起诉能“经得起历史的检验”，北仑区检察院对附条件不起诉的适用十分谨慎，并严格限定了附条件不起诉案件的适用范围。这必然导致检察院在制度试行时不敢放开手脚来做。甚至有些应作相对不起诉处理的案件也作了附条件不起诉处理。又由于附条件不起诉制度在推出时就受到社会舆论的额外关注，这使得检察院经常要面临上级部门的检查，这也在一定程度上导致了后期适用的萎缩。另一方面，程序的繁琐复杂也是导致附条件不起诉适用率低的重要原因。面对着是否会存在滥用不起诉权力的质疑，在程序规则设计上，程序的严密性和监督的全面性得到了更多的强调。如在内部规则方面，附条件不起诉的作出需要案件承办人汇报附条件不起诉方案，经公诉科全体成员讨论通过，科室长审核，再报主管检察长同意，最后由检察委员会集体讨论决定。从附条件不起诉的作出到最终不起诉决定的作出，共需经过两次检察委员会的讨论，并且检察委员会的整个讨论过程均进行全程同步录音录像。同时人民监督员监督程序也被引入。每个案件在附条件不起诉作出之前，都要经过人民监督员讨论同意。监督制度的严密设计虽然能最大限度地杜绝制度被滥用的风险，但显然会导致效率的低下。况且几个月乃至一年的考察耗时、费力。检察官一边在办理其他的刑事案件，一边还要对嫌疑人进行考察、帮教。这些都将牵扯办案人员大量的精力，而这将最终导致具体承办案件的检察官没有足够的动力和积极性去主动地提出适用附条件不起诉。正是程序的繁琐、复杂造成了原本应该具有更大适用空间的附条件不起诉适用率反而比相对不起诉适用率低的情况。有些原本应该适用附条件不起诉的案件最终选择以相对不起诉的方式处理掉，这样就不能充分发挥附条件不起诉制度的优势。但与此同时，我们也发现，交通肇事类案件适用附条件不起诉的比例较高。对交通肇事类案件大量适用附条件不起诉，一方面是基于宁波市北仑区的现实需要，是北仑区化解社会矛盾，构建和谐社会的客观要求。宁波北仑港是全国四个最大的港口之一，交通运输业十分发达。相应地，货车司机的交通肇事案的案发率也比较高。这类案件均属于过失犯罪案件，嫌疑人的主观恶性不大。涉案人群主要为货车司机，他们从事货运工作，而且往往是家庭重要的生活支柱。如果嫌疑人被判刑，其将被吊销驾驶执照而不能执业，这必将对其整个家庭今后的生活产生影响，甚至会将其家庭拖入贫困的边缘。另一方面，对于交通肇事案可不予追究刑事责任的情形，北仑区检察院有明确、具体的适用条件。条件分为肯定性条件和否定性条件。肯定性的条件分为犯罪事实和量刑情节两方面。犯罪事实方面的条件为：交通肇事致一人死亡，嫌疑人负主要或全部责任。量刑情节方面的条件为：具有自首情节、积极抢救伤员、具有悔罪表现、积极赔付被害方的损失并取得被害方的谅解。否定性的条件为：肇事后逃逸、酒后、吸食毒品后驾驶、明知制动系统失灵依然驾驶、无证驾驶、严重超载等等。只有符合所有肯定性条件，且没有任何否定性条件的情况下，北仑区检察院才会对嫌疑人作出附条件不起诉。由于适用条件明确，北仑区检察院一直对符合条件的交通肇事案件嫌疑人实行附条件不起诉，并形成了的惯例。4、规律从北仑区检察院附条件不起诉规则的实施情况来看，我们可发现如下两条规律：（1）程序越复杂则效率越低，程序的效率越低则程序的适用率越低。这一规律在北仑区检察院附条件不起诉的实践中已经得到验证。因此，为了提高程序的适用率，必须精简程序，保持最重要和最有力的监督途径，而舍弃一些仅具形式的监督方式。只有这样才能达到程序的公正和效率的统一，尽最大可能地提高程序的适用率，发挥制度的价值和功效，同时有力、有效的监督也可以最大限度地防止权力的滥用。（2）规则的适用条件越明确，其操作性就越强，就越容易得到实施。这一规律在北仑区检察院对交通肇事类案件嫌疑人适用附条件不起诉的情况中得到了明显的体现。因此，要提高附条件不起诉的适用率，其前提条件是对个罪的适用条件进行清晰、明确的规定。适用的条件越细致，自由裁量的空间就越小，其施行就越具有可操作性，并可有效排除人为因素的干扰。三、附条件不起诉规则的设置公正和效率从来都是制度设计时需要考虑的两个重要价值。如何在确保公正的前提下，尽可能地提高效率，并在二者之间取得平衡，这是制度设计者需要认真考虑的问题。结合实践中的具体情况，我们认为，在设置附条件不起诉刑事诉讼规则时应注意如下几个方面。1、适用范围的清晰界定——类型化处理新刑事诉讼法规定的适用附条件不起诉的条件是比较原则的。即适用于可能被判处有期徒刑一年以下刑罚的，有悔罪表现的未成年人。但法律原则性的规定需要予以细化和明确，否则在实践中不易操作。北仑区检察院对具备特定情形的交通肇事案嫌疑人即作附条件不起诉处理的类型化处理方式可以给我们一定的启发。这种个罪类型化处理的方式可以保证同样或相似案情的嫌疑人能够得到同样的处理，最大限度地保证对嫌疑人处理的公正性。这样做的好处是：一旦类型化处理即可对案件承办人乃至检察机关自身产生拘束力。防止案件承办人因为适用附条件不起诉增加了额外的工作而拒绝适用。在没有特殊情况下，承办检察官必须提出附条件不起诉的动议。如果存在例外情况的，则应当说明拒绝适用的理由，这样才可保证法律实施的统一。具体言之，附条件不起诉的类型化可从如下两个方面展开。（1）“有悔罪表现”的类型化“有悔罪表现”可体现为一些酌定的量刑情节。例如具有良好的认罪态度（能如实供述自己的罪行，具有坦白情节）、积极退赃、赔偿被害人损失、向被害人赔礼道歉等。对于“向被害人赔礼道歉、积极赔偿被害人的损失”究竟应作为适用附条件不起诉的前提还是作为考察期内对其所附加的义务，是有争议的。2012年5月在全国检察机关未成年人刑事检察工作会议上，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定（讨论稿）》（以下简称《讨论稿》）规定，“具有向被害人赔礼道歉，赔偿损失的意向或行为”是“悔罪表现”的具体体现。并将“向被害人赔礼道歉，支付相当数额的物质损害赔偿”规定为可对嫌疑人附加的义务。我们认为，“积极赔偿被害人损失”应当作为具有“悔罪表现”的具体体现，而非对其所附加的义务。理由是：新刑事诉讼法已就附条件不起诉被害人的救济途径与相对不起诉作了同样的规定，那么，被害人不服附条件不起诉决定就有申诉和向法院提起自诉的权利。如果嫌疑人未能对被害人积极赔偿，那么被害人就有可能不服附条件不起诉决定而申诉或提起自诉，这样对于检察机关而言是比较被动的。因为如此一来，附条件不起诉的效力就会受到法院和上级检察机关的影响。如果被害人提起自诉，且法院判决被附条件不起诉的犯罪嫌疑人有罪，那么，附条件不起诉也就会“付之东流”。同样地，如果被害人提起申诉，而附条件不起诉被上级检察机关撤销，那么，作出附条件不起诉的下级检察机关也就只能撤销附条件不起诉而提起公诉。即使被害人的申诉未被上级检察机关所支持，但也难以避免被害人的上访和继续申诉，难以达到附条件不起诉的良好社会效果，检察机关的角色会比较尴尬，其权威性也会受到一定的影响。而且被害人的申诉和自诉也会造成诉讼资源的浪费，不利于和谐社会的构建。因此，为了尽可能地避免此种情况的出现，在作出附条件不起诉之前检察机关应尽可能地促成刑事和解，以减少被害人的抵触。事实上，被害人申诉、提起自诉往往是由于嫌疑人未对被害人进行赔偿、受损的社会关系未能得到修复造成的。在社会矛盾日益凸显的今天，嫌疑人对被害人损失的积极赔偿可有效化解社会矛盾，减少检察机关作出附条件不起诉的阻力，使附条件不起诉的作出更能够得到刑事诉讼当事人和社会的认同。所以，我们建议将“赔偿被害人损失”作为具有“悔罪表现”的具体体现，而非附条件不起诉作出之后所对嫌疑人所附加的义务。（2）常见罪名类型化从司法实践来看，未成年犯罪嫌疑人涉嫌的案件罪名比较集中，且不同罪名中所可能出现的量刑情节也比较集中，因此对于常见罪名附条件不起诉的类型化是可以操作的。具体可依照罪名、犯罪构成事实、量刑情节等因素确立各类罪名案件可适用附条件不起诉的具体条件。如对于涉嫌盗窃罪的未成年犯罪嫌疑人适用附条件不起诉的肯定性条件可设立为：盗窃数额在构罪数额2倍以下（或仅具备两种构罪的事实，如三次盗窃且数额较大等），具有自首情节，全额退赃，且系初犯、偶犯等。否定性条件为：曾有犯罪前科等。2、听取意见与征得同意从解决纠纷、化解社会矛盾的角度来看，在作出附条件不起诉之前，听取被害人意见非常有必要。但附条件不起诉主要是着眼于构建一种对未成年人从宽处理的制度。因此，被害人的意见仅是影响附条件不起诉作出的重要因素而非决定因素。又因为附条件不起诉毕竟会给未成年犯罪嫌疑人设置一定的义务和负担，所以，事先告知其相关的规定和法律后果并征得其同意是对其适用的前提。新刑事诉讼法对此也作了明确规定。为了减少不必要的诉讼资源的浪费，检察机关在拟作出附条件不起诉时就应当征得未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意，否则一旦附条件不起诉的程序已经启动，而未成年犯罪嫌疑人又不同意时，检察机关又应当起诉，那么前期所做的工作也就丧失意义了。3、检察委员会讨论的必要性我们认为，附条件不起诉决定及撤销附条件不起诉均需要经过检察委员会讨论。首先，附条件不起诉的适用的对象为宣告刑在一年以下有期徒刑的未成年犯罪嫌疑人。“宣告刑为一年以下有期徒刑”本身存在着较大的自由裁量的空间，且附条件不起诉需要对嫌疑人附加一定的义务、确定矫治和教育的具体计划和方案，同时也要平衡被害人、公安机关等各方面的关系，这些均需要全面考量案件及未成年犯罪嫌疑人的具体情况。因此一般应由检察机关的最高权力机构检察委员会讨论作出。而撤销附条件不起诉的决定，相当于推翻了前次检察委员会的决定，显然只有检察委员会自己才享有这项权力。另一方面，撤销附条件不起诉的决定剥夺了被附条件不起诉犯罪嫌疑人的不起诉利益，基于充分保障被附条件不起诉人权益的考虑，也需要通过检察委员会的充分讨论，权衡利弊来最终决定。此外，对于撤销附条件不起诉的情形之一即是否属于“违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重”也需要进行裁量和判断，由检察委员会进行讨论比较稳妥。当然，附条件不起诉的不起诉是“附条件”的，并不必然就意味着不起诉。但从北仑区检察院的实践来看，附条件不起诉几乎最终都作了不起诉，极少发现嫌疑人有漏罪、犯新罪或者违反规定需撤销的情形。那么最终不起诉决定的作出是否要通过检察委员会讨论决定呢？我们认为，如果没有出现需撤销附条件不起诉的情形，最终作不起诉处理的，可考虑在考察期满之后，由案件承办人层报部门负责人、主管检察长作出最终不起诉决定，以提高效率。4、听证程序似无必要许多地方检察院在附条件不起诉的内部程序中设立了听证制度。听证程序只是为了提高检察机关作出附条件不起诉决定的公信力。但一方面，根据新刑事诉讼法的规定，附条件不起诉的适用主体是未成年人，对未成年人案件的公开听证对于保护未成年人的隐私是不利的。另一方面，从实践来看，附条件不起诉制度在适用中的最大问题是程序繁琐和适用率不高。听证制度会使原本已经比较复杂的制度变得更加繁琐。况且科学、有效的监督机制可以替代听证程序的功能，因而在将来制度中没有必要再设置附条件不起诉的事前听证程序。5、监督方式的选择为防止检察机关自由裁量权的滥用，防止制度在适用过程中出现偏差，确立有效的监督制度是必要的，这也是确保司法公正的重要途径。具体可考虑以下两种方式：（1）人民监督员监督程序人民监督员监督程序是司法民主的象征。我国宪法也规定，一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督。在附条件不起诉制度中引入人民监督员监督程序可以防止检察人员权力滥用，规范检察人员执法行为，提高附条件不起诉的公信力。因此，人民监督员的意见可以为检察机关决定是否作出附条件不起诉提供参考。从北仑区检察院的实践来看，提交人民监督员监督的附条件不起诉案件都经过了人民监督员的讨论同意。但人民监督员作为非法律专业人士，其立场和观点很容易受到检察官的影响。因此，其监督的有效性是一个问题。当然，如果附条件不起诉案件均作类型化处理，明确各类案件的具体适用条件，那么人民监督员的监督将更具实效性。（2）上级检察机关的监督 从监督的效果来看，目前最有效的监督是自上而下的监督。主要理由如下：一是上级检察机关作为“业内人士”，其监督比较专业。二是上级检察机关对下级检察机关处于领导地位，其有权撤销下级检察机关作出的不起诉决定，其监督更具权威性。具体的监督方法是设置附条件不起诉案件的备案和抽查制度。而且最好是由上级检察机关事先就不同罪名附条件不起诉的适用设定具体的条件以便维护整个地区法制的统一。6、帮教组织的设立人民检察院是附条件不起诉决定的作出机关，其对案件以及未成年犯罪嫌疑人的情况比较清楚，有利于制定出适合于未成年犯罪嫌疑人的教育和矫治方案。因此，新刑事诉讼法规定，在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。此外，要加强附条件不起诉的实施工作，对未成年犯罪嫌疑人进行教育和矫治，机构和人才的专业化必不可少，检察机关应当指定熟悉未成年人身心特点的检察人员办理未成年人附条件不起诉的刑事案件，有条件的可以设立专门工作机构，如未成年人刑事检察部门等。未成年犯罪嫌疑人的监护人对未成年犯罪嫌疑人有教育和抚养的义务，其又与未成年犯罪嫌疑人生活在一起，可以及时了解、掌握其学习、生活情况和思想动态。监护人的积极配合有利于考察机关对未成年犯罪嫌疑人进行教育和矫治。因此，新刑事诉讼法规定，未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。检察机关主导的、多方参与的帮教机制可以吸纳社会资源对未成年犯罪嫌疑人实施监管和帮教，提升帮教效果。人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员建立考察小组，定期对其考察、教育，实施跟踪帮教。必要时可指定擅长青少年帮教工作的社区志愿者对未成年犯罪嫌疑人实行一对一结对帮教，提升教育和矫治效果。7、教育和矫治方式的设置对未成年犯罪嫌疑人的教育和矫治，要根据未成年人的身心特点进行。一方面要注重对其思想的教育、消除其人格障碍。另一方面应尽可能地隔绝诱发其犯罪的因素，这样才能有效地预防犯罪。此外，采用的矫治和教育的方式要起到一定的惩戒作用，使嫌疑人“不能流血但必须流汗”，吓阻其再犯的欲念。具体而言，可设定如下一些条件：（1）定期思想汇报。具体时间可设定每月一次。未成年犯罪嫌疑人法律意识的淡薄是其走向犯罪道路的重要原因。因此，应固定每月由嫌疑人向检察官汇报其近段时间的思想情况和行为表现，并由检察官对其进行思想教育。同时嫌疑人的监护人应当协助、配合。监护人的协助配合主要是及时向检察官汇报其近期的表现情况，一旦嫌疑人“故态复萌”，应及时联系检察官进行再教育，防止其继续进行违法犯罪活动。（2）亲自参加一定时间的公益劳动。设定一定时间的必要公益劳动可使嫌疑人将其犯罪行为的不利后果与其所为的犯罪行为建立联系。公益劳动既可起到对嫌疑人惩戒的作用，又可培养其良好的生活习惯，有利于其行为方式的转变。之所以要强调“亲历性”就是为了使未成年犯罪嫌疑人在亲自参加的劳动中受到教育，促其反省，防止出现让他人代劳，逃避教育和矫治的情况。（3）禁止进入特定场所。从现实发生的案例来看，未成年人涉足“黑网吧”等成为其走上犯罪道路的重要诱因。有些未成年人正是在“黑网吧”内结识了一些“不良少年”，从而走上犯罪的道路。有些则因为沉溺于网络游戏，需要钱去上网、购买游戏装备等而实施了犯罪行为。因此，在对未成年犯罪嫌疑人进行矫治教育时可附加禁止其在考察期内进入网吧等场所、接触特定人员的条件，隔绝诱发其犯罪的因素。（4）禁止接触被害人或证人。被害人是未成年犯罪嫌疑人侵害的对象。犯罪嫌疑人的行为无疑给被害人造成了伤害。有些未成年犯罪嫌疑人的犯罪行为甚至给被害人造成了心理阴影。另有些犯罪嫌疑人会因为被害人报案或犯罪事实被人揭发而嫉恨被害人或证人，意图报复。如有必要，应附加禁止未成年犯罪嫌疑人接触被害人或证人的义务。8、应当撤销附条件不起诉的情形新刑事诉讼法明确规定了两种应撤销附条件不起诉的情形：一是“实施新的犯罪或者发现决定附条件不起诉以前还有其他犯罪需要追诉的。”这种情形比较好理解和掌握，在实践操作中不会产生疑义。二是“违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重的。”我们认为，这里的监督管理规定显然是指新刑事诉讼法第二百七十二条第三款的四项规定。也就是说，如果未成年犯罪嫌疑人严重违背了考察机关对其所设定的义务，情节严重的，检察机关有权撤销附条件不起诉，提起公诉。由于考察机关会根据每个案件及未成年犯罪嫌疑人具体情况设定不同的教育和矫治方式以及不同的义务，其违反监督管理规定的情形也可能各不相同，因此在《人民检察院刑事诉讼规则》中不宜作具体规定，应该让检察机关在实践中根据案件的不同情况进行裁量。 附：《人民检察院刑事诉讼规则（草案）》（附条件不起诉部分）第一条 &对于未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，经检察委员会讨论决定，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。必要时在决定之前可先交由人民监督员评议。“有悔罪表现”是指未成年犯罪嫌疑人犯罪后认罪悔过，如实供述自己的罪行，对于有被害人的案件，还应当积极退赃，赔偿被害人的损失。人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前，应当听取公安机关、被害人的意见，并记录在案。对附条件不起诉的决定，公安机关要求复议、提请复核或者被害人申诉的，适用本规则第X条至X条的规定。人民检察院拟作出附条件不起诉的，应当告知未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人附条件不起诉的相关规定及可能的法律后果。未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人对人民检察院附条件不起诉的决定有异议的，人民检察院应当作出起诉的决定。第二条 &人民检察院作出附条件不起诉的决定后，应当制作附条件不起诉决定书，并在三日内送达公安机关、被害人、未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人。附条件不起诉决定书的主要内容包括：（一）被附条件不起诉人的基本情况，包括姓名、出生年月日、出生地、民族、文化程度、职业、住址、身份证号码，是否受过刑事处罚，拘留、逮捕、取保候审的年月日等；（二）案由和案件来源；（三）案件事实以及作为附条件不起诉决定根据的事实；（四）附条件不起诉的根据和理由，写明作出附条件不起诉适用的法律条款；（五）有关告知事项，包括考验期限、在考验期内应当遵守的规定以及违反规定应负的法律责任、救济方式等。人民检察院应当当面向未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人宣布附条件不起诉决定，并制作宣布笔录。人民检察院对未成年犯罪嫌疑人决定附条件不起诉后，审查起诉部门应当将附条件不起诉决定书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。第三条 &附条件不起诉决定的考验期为六个月以上一年以下，从人民检察院作出附条件不起诉的决定之日起计算。第四条 &在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员建立考察小组，定期对其考察、教育，实施跟踪帮教。第五条 &被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定：（一）遵守法律法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；（四）按照考察机关的要求接受矫治和教育。第六条 &考察机关可以要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人接受下列矫治和教育：（一）完成戒瘾治疗、心理辅导或者其他适当的处遇措施；（二）向社区或者公益团体提供公益劳动；（三）不得进入特定场所，接触特定人员，从事特定活动；(四）接受相关教育或者心理咨询；（五）遵守其他保护被害人、证人安全以及预防再犯的禁止性规定。第七条 &被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，在考察期内发现有下列情形之一的，经检察委员会讨论决定撤销附条件不起诉的决定，提起公诉：（一）实施新的犯罪的；（二）发现决定附条件不起诉以前还有其他犯罪需要追诉的；（三）违反治安管理规定或者考察机关有关附条件不起诉的监督管理规定，情节严重的。第八条 &被附条件不起诉的犯罪嫌疑人，在考察期内没有本规则第七条规定的情形，考验期满的，经检察长批准作出不起诉决定。 注释：程某系已满十六周岁、未满十八周岁的未成年人，其在一手机店内趁店员不备，夺取手机1部，价值人民币1040元。案发后其主动到公安机关投案，并如实供述自己的罪行。该案系作附条件不起诉处理。张某系已满十四周岁、未满十六周岁的未成年人，其与未满十四周岁的幼女在谈恋爱期间发生性关系，后导致该名幼女怀孕、流产。案发后其主动到公安机关投案，并如实供述自己的罪行。该案系作相对不起诉处理。 2010年5月至2012年4月，北仑区检察院作附条件不起诉的案件共计18件22人，同期作相对不起诉的案件为45件57人。这一规律在我国台湾地区“缓起诉”制度的适用中也得到了验证。我国台湾地区的“缓起诉”制度程序架构的复杂、拖沓导致其适用率非常低。以2002年为例，台湾地区全年缓起诉4915件，仅占全部终结侦查案件之1.3%、全部不起诉案件之3.33%。参见林钰雄：《刑事诉讼法（下册）》，中国人民大学出版社2005年版，第67页。德国学者罗科信也认为，“较好的解决方法是，将不起诉原因详细明列，然后据此规定为程序障碍原因；如此一来，即可将公共利益的空白形式的规定用以客观的标准，例如损害的范围、犯罪行为是否为初犯、或行为人的社会处境来加以代替，进而解决问题。”参见[德]克劳思o罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第106页。如无锡市惠山区检察院的《附条件不起诉操作规则》、重庆市涪陵区检察院的《附条件不起诉实施规则》等。参见张智辉主编：《附条件不起诉制度研究》，中国检察出版社2011年版，第374、383页。在日本，类似的制度是检察审查会制度。该项制度被认为是公民参加公诉程序的法律制度，但检察审查会的决议仅作为参考，对检察官并无约束力。参见[日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第111-112页。但在2012年7月，北仑区检察院曾有一起人民监督员会议否决附条件不起诉的案例。人民监督员会议否决的理由是：该交通肇事案的犯罪嫌疑人系逆向行驶致一人死亡，情节恶劣，不宜作附条件不起诉。在日本法上，相类似的制度应为上级检察官行使的指挥监督权，这是日本法上三种不起诉处分的审查制度之一。参见[日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第111页。
& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & （作者单位：宁波市北仑区人民检察院）
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