《中共福建省委党校学报｝２０１０年第２期 ?经济与社会?我国城乡二元结构模式的制度安排与创新何立胜（中国浦东干部学院。上海 ２０１２０４）摘要：中国城乡二元结构内生于以户籍制度为核心的城乡分割体制和农业支持工业的赶超型发展战略，英 特点是在同一社会经济制度条件下的城乡二元户籍制度、社会保障制度，以及差异的生产
力水平与经济发展状态。 这种由内部制度安排形成的城乡二元结构，具有很强的路径依赖。破解城乡二元结构问题。必须实现强制性制度 变迁与诱致性制度变迁相结合的制度变革，实施城乡协同发展、推进城乡一体化制度创新。 关键词：城乡分割；二元结构；制度安排；逆向选择中图分类号：Ｆ１２１文献标识码：Ａ文章编号：１００８―４０８８（２０１０）０２－００５７－０７城乡二元结构是发展中国家普遍存在的问题，在中国也同样比较突出，且具有一定的复杂 性与特殊性。中国的城乡二元结构包括二元的经济、社会结构，二元经济社会结构的形成，既有 刘易斯城乡二元经济结构的历史延续因素，又有重大制度变迁与国家发展战略的因素。一、城乡二元结构模式的提出中国二元经济结构的形成。２０世纪５０年代，新中国建立时，作为一个贫穷落后的传统农业 国家，人民迫切希望改变一穷二白的状况，实现民族振兴，而重工业的快速发展被当作国家富强 的标志，加上当时苏联在高度集权的计划经济体制下实现工业化的成功，给了中国强烈的示范 效应。因此，国家根据当时的政治和经济实际情况，实施了以重工业为主的赶超型发展战略，国 家以法令的方式自上而下推行城乡分割的二元管理体制，使生活资料供应、劳动就业、社会保 障、财政投资等制度安排全面偏向城市，而农村基础设施、教育等方面的投入不足，造成农村和城市在经济、生态、社会发展等各个方面的差距越显突出，同时，农业部门和农民不得不付出相对较高的价格购进工业品支持工业发展，而农产品却受到规定价格的限制，以工农产品价格“剪刀差”的方式从农业和农民身上提留积累，全面支持重工业发展。正是伴随着计划经济体制的形成过程，城乡二元经济结构制度也内生地形成。１１］（ｖｔ２ｓ）诚然，选择优先发展重工业的赶超型发展战收稿日期：２００９－１２－１２ 基金项目：本文为国家哲学社会科学基金项目《转型期政府行为与政府社会性规制变革研究》（项目编号：０６ＢＪｌ０２３） 的研究成果之一。 作者简介：何立胜，中国浦东干部学院科研部教授、博导，研究方向为制度经济学与政府经济学。?５７?万方数据《中共福建省委党校学报））２０１０年第２期 略并非仅仅中国特色，也不简单是实行社会主义制度的必然结果，它普遍存在于后发展中国家， 充分体现了结构主义的思路。 中国城乡的二元社会结构，形成于以户籍制度为核心的城乡分割制度。１９５８年颁布了《中华 人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口丽种户籍，限制了农 村人口向城市的转移。除户籍制度外，国家在粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方 面也颁布了一系列的政策和法令，把城市人口和农村人口分割开来。因为依据当时的资源禀赋 条件，要实施以计划为特征的偏好重工业、调整农业全面支持工业的赶超型发展战略，就必须实 现制度安排的创新，实施计划命令体制，取消市场机制的作用。一方面，人为地压低资本、原材 料、农产品和劳动的价格，利用国家的力量降低重工业发展的成本，并对农产品统购统销；另一 方面，限制资本、劳动力、土地与产品的自由流动，强调农村发展农业，城乡发展工业的布局，进 而导致城乡居民收入差距逐渐拉大。最终形成了具有中国特色的工人与农民“身份”封闭、城市与乡村互相割裂的二元经济社会结构。闭㈣中国城乡二元结构的核心是以户籍制度为代表的一系列制度的集合，主要包括户籍制度、 土地制度、社会保障制度与就业制度等。诸如此类的城乡二元结构的制度安排，限制农民人身自 由、阻碍农村劳动力流动和转移、造成城乡发展的不平衡性，成为农民人均收入相对水平和公共 服务水平低下、农民收入增长缓慢的根本原因，已经成为阻碍我国城乡统筹发展的制度瓶颈。 １９７８年农村改革伊始，我国城乡居民收入差距为２．３７：１。农村改革首先使广大农民得益，城乡居 民人均收入差距迅速缩小，到１９８４年城乡居民人均收入差距已缩小到１．７１：１，接近世界多数国 家１．５：１的水平。１９８５年起，随着改革的重心逐步转移到城市，城乡居民收入差距又重新扩大起 来。１９８５年差距达到１．８６：１，１９９０年２．２０：１，１９９５年２．７１：１，２０００年２．７９：１，２００５年３．２２：１。２００７ 年，农民的人均纯收入为４１４０元，城镇居民人均可支配收入为１３７８６元，差距已扩大为３．３３：１。 如果考虑到城镇居民享受的医疗卫生、教育、社会保障和各种福利性的补贴，城乡居民收入的实际差距可能已达到５－６：１。同时，以户籍制度为基础的城乡壁垒，将城乡居民分成了农业人口和非农业人Ｅｌ两种不同的社会身份，农业户口的人不能随便向城市迁移户口，也分享不了经济社 会发展的社会福利保障。户籍制度是限制农民自由进入城市的制度，通过户籍制度把农民限定 在土地上，而实质是城乡的二元利益，根源于城乡经济社会发展的非均衡性与城乡二元化的制 度安排。城乡二元结构既是过去中国城乡非协同发展实践累积的结果，又是政府制定的一系列 诸如城乡二元户籍制度、不平等的城乡二元交换制度、差别化城乡二元教育制度、歧视性城乡二元社会福利制度以及城市政治资源、经济资源和公共品资源优先配置制度等固化的结果。且凭借市场机制使城市优势进一步强化、乡村劣势进一步突出，最终使城乡二元结构的表象特征――城乡差距越来越大。 二、城乡二元结构模式的制度安排如前所述，我国城乡二元结构与模式的形成与运行是由政府制定的～系歹Ⅱ在户籍、社会保障等方面的二元性制度为支撑，以城乡非均衡性的政治、经济与公共品资源配置为手段，致使城乡非协同发展已破坏了城乡经济社会发展的系统平衡。１、二元的户籍制度――城乡二元结构模式的体制基础。户籍制度的逆向安排表现在人为地 把居民划分为“城市户口”和“农村户口”，城市户籍的居民享有许多与生俱来舶福利，这些福利 是通过相关社会政策和城市户籍结合在一起的，它将劳动用工、住房、医疗、教育等公民权益与?５８?万方数据我国城乡二元结构模式的制度安排与创新 户口性质相挂钩，使城市户口成为身份与福利保障的象征。户籍制度造成的社会壁垒，不仅人为 地在城市与农村之间，而且在城市内部也划分为“本地人”与“外地人”两大群体，由此形成了二 元体制之外的城市内的二元社会结构，限制了农村人口向城市的流动与流动人口对城市社会经 济资源和发展成果的共享。二元户籍制度的实质是出身区域的差异导致了身份不平等，权利的 不平等。１３］１９５８年的《中华人民共和国户口登记条例》的实施，标志着旨在限制农村人口迁往城镇 的人口隔离制度的开始，而此时的户籍制度已经被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会 和经济功能，而这些功能又在不断的累积与强化。户籍制度上所负载的利益与权力已经远远超 过户籍制度本身，并成为户籍制度改革难以推进的根本原因。改革开放以来，我国户籍制度为适 应经济发展的需要，已做出了许多重要调整，但由于这些改革并没有从根本上触及“二元化”户 籍制度，使限制农民进城的制度樊篱仍在发挥作用，严重阻碍了城乡统筹发展的进程。现行户籍 制度仍将公民划分为“农业”和“非农业”户ＶＩ，并且人口必须跟着户口走，居民在户口居住地可 享受相对低廉的社会服务和一些特殊待遇，在非户口居住地则无权享受这些待遇。如上学和就 业，就要受到严格的户籍限制。当前的户籍制度还承载了太多的附加功能，如就业中对拥有本地 户口居民的保护，中小学招生优先面向本地生源等等，犹如城镇居民之间筑起的一道“屏障”，对 农村人Ｅｌ的城市化有很大的限制作用。非户ＶＩ所在地的居民为了得到同等待遇往往要支付较高 的成本，一些到大城市寻找工作的农民因为没有城市户口而受到排斥和歧视。就目前来讲，即使 在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也完全不能够享受城市居民所享有的待遇。同时，因 农业经营的风险和细碎化的经营方式，以及缺乏规模效益和收入保障，使得劳动力、资金在向城 市集中，在向边际效益高的区域流动，在向农业以外的产业流动。 与户籍制度相关联的是劳动就业制度的非公正性。２０世纪７０年代末的农村经济体制改革， 极大地提高了农村的劳动生产率，也使得农村剩余劳动力被释放出来，并构成了城市化进程的 伴随物与推动力，而传统户籍制度的存在和以户籍制度为基础的城市社会保障与福利体制使得 流入城市就业的大量农民工成为长期没有劳动合同，又未被城市社会保障体系所覆盖的生存于 正规体制之外的就业群体，其主体是大量的非正规的就业者。从改革开放初期对农民到城市就 业，称之谓“盲流”的歧视，以及后来的“民工潮”，甚至农民就业已经成为一些城市或区域的产业 主体时，仍然不忘身份特征，称之谓“农民工”。改革开放以来，让如此众多的农村劳动力工作、生 活在城市体制之外是对农村人Ｅｌ的剥夺，是继工业与农业产品“剪刀差”后对农村劳动力的剥 夺，即流动人Ｅｌ的非正规就业由于低工资和缺乏足够的社会保障权益而恰恰为城市产业发展提 供了特殊的“制度性收益”。据彭希哲等人的推算：２００４年国务院发展研究中心的一份调查报告 显示：仅珠江三角洲地区的农民工工资在１２年间仅提高了６８元，而当时全国农民工的工资水 平基本处在４００－６００元之间。而同期城市居民职工的收入在９２２元的水平，考虑到农民工没有社 会保障与其它福利，其工资实际上就是其所有的收入。依此进行初步估算，１亿农民工１０年间与 城市职工收入的差异在１万亿左右。闱∞这正是中国企业发展因户籍制度而产生的巨大的制度性 收益。在中国二元结构发展的格局下，以户籍制度为基础的城乡二元结构以及由此产生的２亿多 体制外的廉价的劳动力的存在，是中国产品得以以低成本占领世界市场、使中国成为“世界工厂” 的重要原因，也是中国改革开放以来得以顺利发展、经济得以高速增长的最重要的制度因素之一。城乡分害糊显的就业制度差异表现在：一是就业政策上，较长一段时间，国家只负责城市居民的就业安排（包括下岗再就业安置）和就业登记，而农村居民基本上处于自发就业状态。与城镇 职工享受系统的职业培训相比，农村劳动力在相当一段时间里享受不到国家扶持的职业技能培 训，即使最近国家出台了农民工培训规划，但是无论是从资金数量还是从培训规模上比，与城镇?５９?万方数据《中共福建省委党校学报））２０１０年第２期 职工还是有很大差距。二是就业准入上，与城镇职工自由流动就业相比，国家对农村劳动力就业 设置了许多限制和规定，有些限制是不合理的，有些规定甚至是歧视性的，造成了农村劳动力与 城镇劳动力在就业准入上的极不平等。三是劳动保障上，进城民工一般不纳入城市劳动就业管 理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇，“同工不同酬”的现象普遍存在。四是服务 管理上，与城镇劳动力相比，农村劳动力在就业过程中享受到的政府服务较少，国家没有将农村 劳动力转移就业纳入统一的管理和服务中，农村劳动转移就业难度增加，同时也严重阻碍了农村 劳动力的转移。２、二元的土地制度――城乡二元结构模式的利益差异。目前城乡土地制度依然维持着二元性，这种二元性不是由自然的级差地租来产生，是由国家或政府对城市土地市场一级市场的垄 断而致，其结果造成了利益分配的非公正性。中国土地政策的一个重要特征是对待城市与农村 土地上的制度安排是截然分割的，两类土地受制于不同的权利体系并由此分立的机构与法规所 管理。作为土地分割的主要结果是政府成为农村土地转变城市土地的唯一裁决者，其拥有从农 村获得土地以及将之转换给城市使用者的排他性权力。即在土地转换用途的过程中，无论土地 使用的目的如何，都不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行 直接交易。正因为如此，使得农村土地的转换与使用受到了越来越多的质疑。一是对农村土地使 用者的非公正性。现实中的做法使得农村土地的所有者与使用者既不能分享自己的土地在城市 化的市场中所产生的巨大的增值效益，也不能将自己的土地直接投放市场进行交易；二是城市发展以人为低价从农村获得土地资源，使得城市发展依然没有摆脱依靠农村支持与农村资源的路径依赖，助长了土地粗放利用的投资方式，推动了城市的外延扩张。从计划经济时代的工农产 品的“剪刀差”到农民工的非正规就业，城乡劳动者同工不同酬的劳动力价值差异，再到现在同 一土地资源“双轨制价格”，以及公共产品分布的非均衡性等，对城市发展采取了倾斜的支持政 策；三是强制征地与补偿措施的不公平性。地方政府强制征地的动因是通过廉价土地征用支持 城市公益事业，或通过低价吸引投资，促进第二、三产业的发展，或通过土地征用获得收益（依靠 征用土地获得预算外收入）以及补偿城市基础设施投资的过度依赖，这加剧了城乡发展的非协 调性。与强征土地的低补偿有关的是不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额同土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额相关联。这是城市与农村土地在权力拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，它加剧了城乡收入的差别；四是城市与农村土地市场之间， 土地价值与产权体系之间存在着尖锐、人为的分割，农民对承包的土地权利一直处于相对弱势， 土地征用的做法没有给农民带来公平分享土地增值的结果。土地权利要得到有效实施，要求对土 地的位置和附着其上的权利有明确的界定，且有交易权。事实上，因农民对土地的承包权受到各种 限制，加上缺乏切实可行的有效机制来捍卫他们的权利，难以使农民对以任何侵犯他们权利的行为进行抵制，常常使农民容易遭受不公正的待遇，也由此制约了他们参与经济增长的能力。附螂翰从２０世纪８０年代开启的联产承包责任制对农村集体产权制度进行了创新，把农村土地的 使用权与所有权做适当的分离，这种分离在早期确实调动了农民的生产积极性。但在城市化过 程中却不能有效地保护农民自身的利益，阻碍了城乡统筹发展。主要表现在两个方面：一是土地所有者权利主体模糊，土地产权不明晰。按照《土地管理法》规定，农村土地属于“集体所有”，事实上是国家和集体双重所有，农民作为集体中的一员，应该拥有土地的所有权。但是实际上，国家经常利用产权不清晰来低收高卖土地，从中获得利益，农民空有“所有”的名义。农民的土地产权权益被分割、被侵犯，在政府主导的农村土地征用过程中，出现了大量的损害农民权益的行 为：征地补偿费标准过低，低价强占农民承包地，截留、扣缴农民的补偿安置费用等等。二是土地?６０?万方数据我国城乡二元结构模式的制度安排与创新 产权流动性差。土地作为一种特殊的生产要素，虽然其本身不能在地区间流动，但其使用权的可 流动性对依附于土地之上的生产要素的流动却具有重要的影响作用。但农民无权转让自己所拥 有的土地产权，也不能将土地承包经营权进行抵押，农民的承包地与宅基地除了耕种与自居外， 没有其它功能。农民一旦离开土地就失去了生活来源和保障，在城市打工又没有相应的社会保 障，所以进城打工农民不愿放弃土地，准备随时重操旧业。我们经常看到农民工大多利用农闲季 节性地在城市和农村之问往返流动，呈“候鸟式迁徙”，这些事实上已经非农化的农民，不能转化 为真正意义上的城市人口，必然导致我国农村劳动力向城市转移的过程受阻。３、二元的社会保障模式――城乡二元结构的公共品供给的非均衡性。据中国社科院发布的２００７年社会保障绿皮书指出，２００７年覆盖面最大的是基本养老保险制度。城镇养老保险的覆盖 面为７０％以上，城市老年人的养老保险覆盖率也达到７０％以上；城镇职工基本医疗保险和城镇非 从业居民基本医疗保险参保人数达到２．２１亿人，覆盖率达到４０％左右。相比之下，农村城市最低 生活保障体系还处于初建阶段，２００７年只有３４５１．９万人纳人保障范围，约占农村居民人数的５％ 左右。近年来新型农村合作医疗制度虽然发展很快，２００７年覆盖率达到８４．４％，但保障水平特别 是大病保障水平低，与城市相比差距较大；城乡居民最低生活保障标准相差较大，２００７年城镇 居民最低生活保障标准为１７９．２元／月，农村居民为７０．９元／月。近年来，农村地区开始实行养老 保险、合作医疗和最低生活保障的改革试点，真正意义上的社会保障才刚刚起步，但是统筹层次 低、覆盖面小、共济性差、管理水平低、可持续性较弱的现象仍然十分突出。偏向城市的社会保障 制度的存在，使得无论在保障项目、保障内容和保障水平上，农民所享受到的保障都比较少。 城乡公益性服务供给的二元化，即目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村 公共产品却基本由农民自己解决。因城乡公共产品和公共服务的供给机制不同，城市公共产品 和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受 了政府提供的各种公共产品和服务是由国家财政投入，基础设施建设水平和服务水平也是农村 无法相比的。而在农村，除大型水利建设、农村电网改造等外，农村中的教育、卫生、交通基础设 施等，村一级的农田水利基本建设、购置生产性固定资产等，国家的投入则相当有限，有相当一 部分由农民和农民所在的地方政府财政负担。国家把地方建设的主要任务交给县、乡政府。中央 政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本 应由国家财政来承担其发展的资金，但由于城乡分割的体制，却由农民负担。农村的低保标准与 农民的社会养老保险还未完全建立，农村文化生活贫乏。近年来，国家虽然加大了对农村交通、 通讯、教育、文化、卫生等基础设施建设的投入，明显提高了农村公共服务的水平，但长期形成的 城乡公共服务利益二元结构并没从根本上得到改变。Ｎｏ，５４）三、实施城乡协同发展，必须进行制度创新解构城乡二元结构将是一个长期的、复杂的历史过程。这一过程的逻辑起点是消除城乡协 同发展中的逆向制度安排，根据城乡协同发展的需要，实现城乡协同发展的制度创新。 １、户籍价值重构，回归公民的迁徙权，给农民平等的就业权。城乡二元户籍制度的存在无疑 是造成城乡分割的主要制度因素。户籍改革的本质是改革决策者放弃以限制人口自由迁徙的权利及其相关的社会福利来实现经济社会发展的目标，将流动人口的权利保障及其正义性纳入自身的社会总福利函数之中，并赋予其权利价值。户籍身份制度的改革，就是给农民以真正的国民 待遇，需要依据城市能够提供公共产品或公共服务的能力和流动人口居留城市的工作时间、贡?６１?万方数据《中共福建省委党校学报））２０１０年第２期 献或义务水平给农民更多的选择机会。因为对已经长期在流入地工作、生活并成为事实上的常 住人口的那部分流动人口或“新市民”，解决其户籍问题，不仅能使他们在就业、社会保障、子女 教育等方面获得公平合理的市民待遇，而且使他们更能积极地融入城市生活。对于具备流动能 力和正在流动的那部分人群，户籍改革将给他们选择的权利。这是建立开放的城乡发展机制、避 免城乡差距不断扩大的必要措施，是实现城乡人Ｅｌ和劳动力合理流动、加速城市化进程的前提 条件。【田邢１因此，拆除一些城乡户籍的藩篱，建立城乡统一的全新的户籍制度，城乡统筹发展才 有可能、才有希望。进行户籍制度创新要从两个方面着手：一是淡化城市偏向，使户籍与其所享受 的福利待遇逐步分离，削弱其吸引力；二是加大力度放宽农村户口迁向城镇的限制，先从小城镇 再到中小城市、最后到大城市，逐步推广以公民住房生活基础为落户标准的户籍迁移办法。在中 小城市探索建立城乡一体化的户籍管理制度，同时将进城农民工作为市民管理，在就业、子女教 育、医疗卫生、养老、最低生活保障以及住房等方面逐步让他们享受市民待遇，从制度上保障农 民工进得来、留得住。统筹城乡社会保险制度改革，制定实施可行的农民工养老保险关系和医疗 保险关系等区际转移接续办法。 建立城乡统一的现代就业制度，给农民平等的就业权利。按照现有的就业制度安排，农民和 城市居民被人为隔离在两个截然不同的就业领域。由于户籍身份的体制限制，农民不能到国有企 业就业，更不能到党政机关和事业单位工作。国家行政事业单位招干招工的首要条件就是必须具 备非农业户口，这就把农民排除在国家政权机关和国有企业之外，人为地剥夺了农民公平参与 管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在就业服务上，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，没有资格享受就业培训、失业救济和最低生活保障。就业制度创新的目标是建立城乡统一、公平、有序的劳动力市场，彻底消除限制 农村剩余劳动力进入城镇就业的各种制度障碍。加快农村剩余劳动力转移，是现阶段和今后一个 长时期增加农民收入最现实的途径。首先要规范农民进城就业的各种制度，取消对农民就业的歧 视性政策，依法保障农民的合法权益不受侵害。对拖欠民工工资的单位，要依法进行查处，为农村 剩余劳动力向城镇和非农产业转移创造良好的制度环境。其次要建立城乡统一的公共教育制度， 使农民享受平等的教育权利。开展多渠道、多层次、多形式的农民职业技术教育和培训，提高农 村远程教育水平，以此推动和提高农业从业人员的素质和技能。以优惠政策吸引城镇产业园区 集中，进一步降低企业的迁移成本和商品交易成本，从而带动第三产业的发展，吸引更多的人口向城镇集聚和为农民创造更多的就业机会。同凹㈣２、改革农村的土地制度，保障农民承包土地的权益。积极探索建立城乡统一的建设用地市 场、按照同地同价原则依法征收农村集体土地等问题，完善相关法律法规和配套政策。土地制度 是农村的基础制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。首先，应完善农民的土地财 产权利制度，要稳定农民的土地使用权和经营权并依法保障农民对土地承包经营的各项权利。 其次，要完善土地流转制度，设立土地流转专项基金，鼓励农民走向规模化经营，在政策上对他 们进行倾斜，在资金链上加大扶持力度。如建立土地流转信息平台、服务中心等，通过管理规范 合同，妥善解决土地流转中出现的一些问题。建立农村土地交易市场，积极探索农村土地使用权 的流转形式，允许农村集体土地的建设用地进入市场进行出售、转让、赠予、交换、作价入股等， 以促使农村劳动力向城镇转移；三要注重加强土地流转的农民利益长效保持机制的建立，有效解 决土地流转后农民的就业、收益和生活保障。当然土地承包经营权的流转必须按依法、自愿、有 偿的原则进行。这样，离开土地的农民才能放心转出土地，才能有助于实现农村土地的适度规模 经营。在土地流转和置换过程中，要确保农民的利益不受损害。同时，为增强城镇对进城农民的吸?６２?万方数据我国城乡二元结构模式的制度安排与创新 引力，还应降低城镇土地和房地产的使用成本（政府可进行补贴）。从制度上保障被征地农民的合 法权益，积极探索对被征地农民公平和合理的补偿办法，保证失地农民就业有出路、生计有保障。 ３、构建城乡公共品供给均衡的新型社会保障体系，让农民平等地享受国家提供的社会保障。 解除城乡二元结构，应该抓着二元利益这一关键环节，从制度安排人手，通过增加农民收入、缩 小城乡居民收入差距等措施，构建以保护和发展农民利益为导向的城乡经济社会发展一体化体 制与机制。这项改革目标成功的前提是政府公共财政和提供公共服务的能力不断提高，从而能 够为农村人群提供良好的社会福利和保障。鉴于目前城乡经济社会条件差别比较大，农民的社 会保障基本处于无助的自然状态，试图让城乡两种不同水平的社会保障制度马上并轨，短期实 行统一的社会保障制度既不现实，也不可能。较为妥善的改革路径是城乡宜分两步走：第一步是 城乡分头推进，创造相对均衡的条件和基础。借鉴城市经验，逐步建立农村社会保障基金，国家 财政应给予大力支持。同时根据不同地区的发展状况，着手建立不同形式的养老、医疗保险制 度，拓宽社会保障覆盖范围，缩小城乡保障方面的差别。第二步是逐步实行城乡并轨。如东部沿 海地区，条件较好，可先行先试，逐步推进统一的社会保障制度。积极将长期进城务工就业的农 民纳入城市社会保障范围，尽快建立针对农民工的低保制度，将已经在城市落户并将承包土地 一次性出让的农民纳入城市最低生活保障的范围。只有这样，才能彻底打消进城农民的顾虑，农 民向城镇的转移才会稳定。 ４、建立相对均衡的现代公共服务制度，使农民享有公共服务的平等权利。按照城乡统筹经 济社会发展的要求，将农村公共产品的供给纳人政府负担的范围，改革财税制度。一是统筹城乡 基础设施建设，初步实现城乡基础设施建设一体化；二是各级政府应扩大公共财政覆盖农村的 范围和领域，加大农村教育、文化、医疗卫生与基础设施建设等方面的资源配置，使农村居民逐 步获得与城市居民一样的公共服务。此外，需要增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环 节，提高农业财政资金使用效率；按照建立公共财政体制和现代税制的要求，取消专门对农民设 置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。适当扩大地方政府的税权，以提高农村基层财政自给率；放宽农村金融准入政策，拓宽农村融资渠道，引导更多资金投向农村，鼓励各种金融机构下乡入村为农民开展贷款服务，支持农业农村发 展；尽快建立政策性农业保险制度，探索农业再保险和巨灾保险办法，稳步建立农村信贷担保机 制，扩大放宽农村地区银行金融机构准人政策的试点范围，鼓励、规范和引导民间借贷健康发展。参考文献：【１】陆益龙．进城人口的户籍制度改革Ｄ】．北京大学学报（哲学社会科学版），２００２（２）． 【２１蔡防，都阳等．户籍制度与劳动力市场保护Ⅱ】．经济研究，２００１（１２）． 【３】唐勇林．调查称９１．７％的公众认为户籍改革很有盛要Ｄｑ．中国青年报，２００７―０２―２６． 【４】彭希哲等．户籍制度改革的政治经济学思考Ｄ】．复旦大学学报（社会科学版），２００９（３） 【５】韩俊主编．中国农村政策调查报告：第２期【Ｍ】．上海远东出版社，２００８． 【６】赵伟．中国的城乡差距：原因反思与政策调整Ｕ］．武汉大学学报，２００４（６）． 阴蔡肪．城乡收入差距与制度变革的临界点９１．中国社会科学，２００４（５）．【责任编辑林娜】?６３?万方数据我国城乡二元结构模式的制度安排与创新作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 引用次数： 何立胜 中国浦东干部学院,上海,201204 中共福建省委党校学报 JOURNAL OF FUJIAN PROVINCIAL COMMITTEE PARTY SCHOOL OF CPC 2010，&&(2) 0次参考文献(7条) 1.陆益龙.进城人口的户籍制度改革[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2002(2). 2.蔡P,都阳等.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究,2001(12). 3.唐勇林.调查称91.7%的公众认为户籍改革很有必要[N].中国青年报,. 4.彭希哲等.户籍制度改革的政治经济学思考[J].复旦大学学报(社会科学版),2009(3). 5.韩俊主编.中国农村政策调查报告:第2期[M].上海远东出版社,2008. 6.赵伟.中国的城乡差距:原因反思与政策调整[J].武汉大学学报,2004(6). 7.蔡P.城乡收入差距与制度变革的临界点[J].中国社会科学,2004(5).相似文献(10条) 1.期刊论文 一鸣 人多地少、城乡分割的二元结构亟待突破 -中国乡镇企业2004,&&(3)&三农&问题是关系中国全局的不容忽视的问题.人多地少和城乡分割对立的二元社会经济结构,是造成&三农&主要问题的根本症结所在.引导农民非农 化充分就业,是解决&三农&问题的关键.越来越多的情况表明,进人21世纪的中国,&三农&中最突出的问题不再是农村土地问题,而是农民的充分就业问题 .它不仅直接影响到农村的发展、农村社会的安定,而且影响到社会主义市场经济体制的形成及整个国民经济和社会的发展与稳定.2.期刊论文 章志平.漆明亮 西部多维二元结构:问题与突破 -经济论坛2004,&&(20)刘易斯的二元经济结构指的是以城市为中心的现代工业部门和以农村为中心的传统农业部门共存,城乡分割的一种社会经济状况.而在中国西部,不仅 存在城市工业与农村农业的对立和分割,在农村内部还存在农村工业与农村农业之间的分割,即所谓双重二元经济结构.西部在经济体制方面还存在二元体 制的共存,即计划经济与市场经济的共同存在并发生作用.而当我们更进一步把目光投向西部农村与城市的政治、社会、文化等社会生活的各个方面,不难 发现,城乡分割的二元结构并非只存在于西部经济之中,还存在于西部社会、政治、文化等各个方面.因此我们可以借用刘易斯的二元经济结构模型,来说 明目前西部在经济、政治、社会、文化各个方面都存在一种城乡分割与对立的现实,可以称之为多维二元结构.3.期刊论文 李远行.董颖鑫 对中国城乡分割政策的道德审视--与早期华人在美国社会境遇的比较 -学术界 2001,&&(3)本文主要目的是:通过对中国城乡分割政策因道德维度的缺失所招致的消极结果的批评和分析,以求对一些政策制订者和部分社会理论者的道德意识 弱化现象给予警示.文中主要提出三个论点:第一,城乡分割政策是造成中国社会和经济二元结构的基本原因;第二,中国社会结构分析研究应从城市阶层和 农民阶层的基本分野入手,否则没有任何现实意义;第三,社会理论的后现代论者的道德意识弱化是他们形成看似激进,实则保守的观点的主要原因.4.学位论文 侯晓丽 城乡统筹制度变迁视角分析 2009城乡关系问题是国家战略发展的首要问题之一，是所有现代宏观发展理论都不能绕过的问题。当前我国城乡发展失衡，城乡差距大，其根本的原因 之一在于制度，是城乡二元结构制度所造成的。我国是个典型的二元结构国家，不仅存在经济二元，还存在社会二元，二元结构的制度生成有其特殊的 历史背景。 在新制度经济学里，制度是一种资源，任何一项制度安排或制度选择都是出于成本-效益的权衡，同时，制度作为一种公共物品，当制度不均衡状态 出现时，制度变迁便有可能发生，即从成本-收益，需求-供给角度来解释制度变迁。林毅夫提出了诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁 是由个人或群体，在响应应获利机会是自发倡导、组织和实行的自下而上的变迁。由于制度安排不能获取专利，诱致性制度变迁可能会碰到外部性和 “搭便车”问题。强制性制度变迁是一种通过政府法令实施的自上而下的变迁。诱致性制度变迁不能满足一个社会中制度安排的最优供给，但是“国家 干预可以补救持续的制度供给不足”从二元结构制度变迁过程可以看出，城乡一体化是基于打破二元结构的一种制度创新，是诱致性制度变迁和强制性 制度变迁共同作用的结果；城乡一体化是目标，也是手段，要实现真正的城乡融合，必须要进行制度创新。统筹城乡发展，实现城乡一体化，这一制度 变迁的过程中要把握：变迁主体的选择问题，诱致性主体还是强制性主体，因为不同的主体其耗费的成本是不同的：制度变迁的过程也是利益格局被打 破和利益主体协调的过程，对于在变迁中受损者利益应该补偿；在政府主导的强制性制度变迁中，不仅要注重法规形式的问题，还应考虑市场机制作用 ；政府应注重制度环境的构建。 统筹城乡发展，推进城乡一体化的过程，是新一轮的制度变迁。根据制度历时和共时关联得出，城乡统筹的制度变迁的路径是：整体推进，重点突 破。即要从打破城乡分割的制度全局出发，从当前最主要的矛盾户籍制度入手，通过其实现连锁反应，整体推进城乡一体化。在制度变迁的方式上应该 是诱致性和强制性共同作用的结果；在制度变迁的时机上应该准确把握临界点。 城乡统筹的制度变迁应把握的原则：制度变迁应保证制度公正，城乡分割的二元制度是典型的制度歧视，统筹城乡发展，应该把城乡制度变迁纳入 同一个系统统筹，保证其制度的公正性。统筹城乡制度变迁应尊重民意，满足制度需求，提供制度供给：统筹城乡的制度变迁应采取一定的农村偏向政 策，扶持发展农业，解决三农问题。在统筹城乡制度变迁中要把握好中央和地方政府的关系。统筹城乡发展，克服制度障碍，实现制度创新，构建制度 体系，应以户籍改革为突破点，在劳动就业，社会保障，土地流转等方面实现制度创新。5.期刊论文 赵力 城镇化与“二元结构”的破解 -城市问题2002,&&(3)中国目前仍然存在的城乡分割的“二元结构”，是造成中国现阶段城镇化滞后于工业化、经济结构优化升级缓慢、市场有效需求不足的总根子。要 破解这一重大难题，须花大力气清除“二元结构”的历史沉淀，而改变“二元结构”的根本出路在于广大农村地区迅速地城镇化。6.学位论文 陶恒 中国西部地区城市化发展研究――关于城市化发展的国际经验与西部地区城市化发展措施的思考2004本文通过对城市化发展主要基本理论问题的分析,理论结合实际,通过对世界、中国和中国西部地区城市化发展的考察比较,总结出一些城市化发展的 基本经验,并结合中国西部地区城市化发展中存在的实际问题,探讨了制约中国西部地区城市化发展的原因,进一步探索了中国西部地区城市化发展的措施 .各章主要内容如下:第一章:城市和城市化涵义的界定,城市化有关理论的阐释.从区域经济学、城市经济学的角度出发,通过对比较优势、规模经济和聚 集经济的考察,揭示了推动城市化发展的经济根源与动力.城市化在经济空间结构上是一个动态演变的过程.发展中国家的经济发展要求农村人口由传统农 业向现代工业转移、由农村向城市转移,要求改善城乡分割的&二元结构&,实现城乡一体化.城市化无论是其经济过程还是社会过程都是在一定的制度框架 内进行的,当制度与城市化的发展相适应时,就能够促进维护城市化规范有序地进行,反之则会阻碍制约城市化的进程.工业化与信息化相结合的新型工业 化是中国西部地区进一步实现可持续城市化发展的必由之路.第二章:作为世界城市化以及中国城市化的一部分,中国西部地区城市化的发展一方面与前两 者存在相似的特征,另一方面也有着自身的不同之处.通过世界、中国和中国西部地区的城市化发展比较,结合城市化的基础理论,总结出一些城市化发展 的国际经验,并根据中国西部地区的实际情况,得出对中国西部地区城市化发展的启示.第三章:中国西部地区的城市化经历了与全国大致相同的制度变迁 和政策起伏,同时,国家在工业化模式、产业设置、国防建设、社会经济发展以及改革开放等方面对西部地区采取过不同于全国其他地区的政策措施,因此 ,西部地区城市化发展中存在的问题既有与全国相同的地方,也有一些不同之处.在对西部地区城市化发展中存在问题的进行实证分析的基础之上,从制度 安排、产业结构、资金、开放程度、区位因素、基础设施以及科教水平等方面探讨了制约西部地区城市化发展的原因,为进一步探索西部地区城市化发展 的措施作出铺垫.第四章:制度创新,为合理有序推进西部地区城市化提供制度保障;构建西部地区城市经济带,发挥城市经济带对区域社会经济发展的整体 推动作用;城市产业结构和产业布局调整,实现产业升级换代,打造优势产业集群,为区域发展培育核心竞争力;完善西部地区城市等级网络系统,充分发挥 城市在区域社会经济增长中的带动作用;加强区域统筹、城乡统筹,从根本上改变西部地区二元经济结构和城乡分割的局面,实现城乡一体化发展;注重人 口、资源与环境的协调,走有西部特色的新型工业化和可持续发展的城市化道路.7.期刊论文 钟剑凤 农村劳动力有序转移的经济意义及政策建议 -经济研究导刊2008,&&(2)建国以后的相当长的历史时期,我国实行的是城乡分割的二元体制,在户口、政策、福利待遇等各个方面,城市和农村完全不同.这种二元结构在特定 的历史条件下也许有某种合理成分和积极意义,但随着改革开放的不断深化,社会的不断进步和经济的持续发展,这种人为的二元结构的弊端日益显现.如 何消除我国的城乡二元经济结构,已成为了政府和学术界非常关心的政策和理论问题.8.期刊论文 贾亚男.Jia Yanan 乌鲁木齐城乡统筹发展问题探讨 -新疆财经2006,&&(1)乌鲁木齐县作为首府的直辖县,发挥着缓解首府经济、社会与环境矛盾的重要作用.但是基于&大城市、小郊区&的现状,鸟鲁木齐存在着城乡分割、二 元结构逐步扩大的趋势,影响着首府经济、社会的和谐发展和乌昌经济一体化进程.本文在分析了乌鲁木齐二元结构现状和制约因素基础上,提出了构建鸟 鲁木齐城乡统筹发展的新机制.9.学位论文 郑慧玲 基于城乡统筹视角的城市化问题研究――以四川为例 2006城市化水平是衡量一个国家经济发展水平的重要标志。它直接反映了一个国家工业化和现代化水平的高低。正因为如此，我国城市化道路的设计 ，以及相关的理论研究更多的是考虑如何通过工业化和现代化来推动城市化。但是，在我国这样一个农业人口占多数的发展中国家，城市化水平低下的 问题更多地集中到了城乡二元结构上：偏低的城市化水平形成了这种明显的二元结构，而城乡的二元分化也制约了城市化的进程。这种城乡经济社会结 构的“二元性”不仅表现在经济结构中，也存在于人们的价值观和生活方式上。因此，我国城市化必须坚持城乡统筹的思路和理念。 第一章，导论 本章在总结我国关于城市化问题研究现状的基础上，通过对我国城市化过程中城乡二元结构的描述，建立了城市化和城乡一体化互动影响概念模型 ，提出了以城乡统筹为指导思路的城市化思路和理念。鉴于此，本章对城乡统筹和城市化的相关研究成果进行了文献综述。关于城乡统筹，主要从我国 的城乡差距、二元经济结构等方面进行文献综述；在此基础上阐述了城乡统筹的内涵和意义。关于城市化，在界定其概念的基础上，引用了国内外学者 的研究成果对我国城市化道路与模式进行了研究。 第二章，城乡统筹和城市化的基本理论研究 本章在城市化基本理论的研究中，阐述了城市化水平的度量方法、描述了世界城市化发展的S型曲线以及全球城市化趋势的特点；同时通过对城市化 与农村城镇化的内涵进行甄别，解释了本文采用“城市化”这一说法的原因。 在城乡统筹基本理论的研究中，分析了“城乡统筹”这一概念在整体、全面性，协调性，持续性三个方面的内涵，以及城乡统筹在改变城乡的二元 结构方面的属性；并针对我国的现实情况说明了城乡统筹的必要性。 在这些理论指导下本章还分析了城市化与城乡统筹的关系：即城市化是城乡统筹的实现途径之一，是城乡统筹顺利发展的重要对策；而城乡统筹是 城市化进程的指导原则；城乡统筹框架下的城市化是一种可持续的城市化道路。 第三章，四川城市化的历史进程与现状分析 本章简要地回顾了四川改革开放以来的城市化进程。从数量、城市等次结构、城市布局等方面阐述了四川城市化的现实水平，从城乡统筹的角度对 四川城市化的问题进行了分析。同时对四川城市化的滞后给城乡统筹发展带来的影响进行了研究。这一章着重于实证分析，采用了不少数据对四川城市 化的现状进行了描述和分析。 第四章，城乡分割的二元体制制约了城市化水平的提高和城市功能的发挥 这一章从更深层的角度阐释了影响和制约四川城市化进程的城乡二元结构。分析了城乡分割体制对城市化的影响及其机理。 与全国一样，四川的城乡二元结构源自片面强调工业增长，以及随之而来的“城乡分治、一国两策”的严格户籍制度等。虽然改革开放以来相关政 策制度的实施在一定程度上缓解了城乡分离的状况，但城乡差距仍然悬殊。城乡二元格局主要体现在二元经济结构上，也存在于人们的价值观和生活方 式上。在城乡差距不断扩大，农村经济萧条，农民收入、消费水平低下时，即使是以行政手段推动城市化，也难以从根本上解决二元结构问题。因此 ，必须彻底改变片面发展城市的旧观念，在城市化进程中把解决农民利益问题放在突出位置，把打破城乡二元结构、统筹城乡发展作为城市建设和2推进 城市化的根本出发点和归宿。 第五章，在城乡统筹的框架内推进四川城市化的模式与对策本章是全文的重点，在前文对相关理论进行阐述，以及对四川城市化水平进行分析的基 础上，具体讨论四川城市化发展的模式以及相关政策。本章借鉴了国内外城市化发展模式的经验，着重探讨了四川城市化发展道路的总体战略以各区域 城市化的具体模式：通过对以往以小城镇建设为主的城市化道路的反思，提出了建立都市带与城市群体以及适当发展小城镇的城市化途径，并从其对城 乡统筹的影响的角度进行了深入地阐释。在相关政策的选择上，本章着重从关注农民、市民，建立一个良好的城市治理模式出发，探讨了户籍制度与城 市人口管理政策的改革、基于城乡统筹的社会保障制度的改革、城市化进程中土地所有权和使用权制度的改革、以及城市基础设施建设与发展的融投资 政策的改革等。 论文的主要创新： 1、在选题方面，对城市化理论从城乡统筹的视角进行了研究，并以四川为例进行了实证分析。本文提出了以城乡统筹理论指导城市化建设实践的理 念。在对城乡统筹和城市化较为系统地进行理论梳理与分析的基础上，以四川为例进一步分析了在城乡统筹框架内推进城市化建设的模式与对策。 2、在观点和内容方面，本文主要有以下创新： (1)本文摒弃了理论界“城镇化”的说法，统一采用“城市化”的概念。并对二者进行概念甄别；指出了“城市化”这一概念的优点，也从内涵的角 度提出了本文主张的不再遍地开花建设小城镇的城市化战略。 (2)本文对于城市化和城乡统筹进行了全面深入的研究，对四川省城乡分割的现象和以城乡统筹思路指导城市化的措施进行了细致的分析和研究，具 有一定的现实意义和政策上的可操作性。10.期刊论文 丛安滋 消除二元结构统筹城乡发展 -山东省农业管理干部学院学报)城乡二元结构造成我国长期工农分割、城乡分割.消除城乡二元结构,统筹城乡发展,必须加快农村城镇化进程,建立城乡统筹的社会就业体系,建立城 乡统一的户籍制度.本文链接：http://d..cn/Periodical_zgfjswdxxb.aspx 下载时间：日
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