环境公益诉讼原告资格研究--《昆明理工大学》2012年硕士论文
环境公益诉讼原告资格研究
【摘要】：随着社会经济的快速发展,尤其是工业化、城市化进程的加快,人们对环境资源的依赖程度不断加深；由于无节制的开发与利用,使得环境矛盾日益尖锐。虽然我国已经构建了环境法律体系,但它是上个世纪八十年代的产物,已经不能完全满足新时期人民群众对环境的新期待；特别是近年来国内重特大环境污染事故频发,公共环境利益遭受严重侵害而得不到有效救济,仅仅依靠现有法律规定和行政力量“单打独斗”式的保护模式已经明显捉襟见肘,同时也桎梏了各种力量参与到环境保护中来,使得环境保护遇到十分尴尬的局面：一方面颁布实施的有关环境保护的法律法规数量不断增多,另一方面环境状况呈现逐年恶化的趋势。尽管导致这一被动局面的原因有很多,但是我国立法上的缺位——特别是尚未建立环境公益诉讼制度,无疑是不可忽视的原因之一。这就要求我们必须采取有力措施,尽快建构符合我国国情的环境公益诉讼制度,在环保领域中形成广泛的合力,共同面对困难,解决矛盾,维护国家和公众的环境权益。
建立环境公益诉讼制度首要解决的是原告资格范围及顺位选择的问题,对此长期以来争论喋喋不休。哪个或哪几个主体应当享有原告资格呢,而且能够有效的预防污染、增加社会财富、维护公众环境权益呢?这是本文分析的重点。立足于经济分析法学和制度法学的相关理论,总结国内已有学说的基础上,借鉴国外环境公益诉讼的成熟经验,根据现阶段的实际需求,建构我国环境公益诉讼原告资格法律制度。
本文除绪论和结语外,共分为五章：
第一章对环境公益诉讼原告资格的相关理论进行概述。公共信托理论、私人检察总长理论、环境权理论为环境公益诉讼原告享有诉权提供了理论积奠,同时也为放宽环境公益诉讼原告资格,降低司法审查门槛提供了前提。这些理论发挥着环境诉权从自然权利、应有权利到实有权利转化过程中的纽带性作用,主要表现在：首先,保障权利的实现和权利体系的牢固；其次,促使具体权利的产生及整个权利体系的自我完善。
第二章分析我国环境公益诉讼原告资格的现状。首先,介绍规范性文件对原告范围的规定；其次,介绍司法实践情况,一方面,对近几年发生的案件进行概述并简介各类原告主体的典型案例；另一方面,从已有的实践中归纳出各个主体所存在的问题。
第三章考察国外的环境公益诉讼原告资格的典型样态。内容包括介绍“以民众为原告”、“以社会团体为原告”、“以检察机关为原告”、“以环境保护行政部门为原告”和“以检举人为原告”的经验,并在此基础上总括出国外成熟经验对我国环境公益诉讼原告资格制度构建的借鉴意义。
第四章重点介绍笔者心目中的环境公益诉讼原告资格制度,此部分为本文的核心。提出论文核心观点：依据现实的国情,应当广泛赋予检察院、环境保护行政部门以及公民和社会团体环境公益诉讼原告资格,解决各个主体代表利益的狭隘性问题,真正地具备代表公众利益的特性。并通过法经济学的相关理论对四个主体进行分析比较后得出：环境保护行政部门是环境公益诉讼原告资格的最优选择,检察院是次优选择,公民和社会团体是其他选择,充分利用各自的现有优势资源,以最小的投入换取最大的环境保护效益。
第五章是对四个主体作为原告起诉的制度设计。起诉制度设计中,结合我国现行法律,从起诉范围、诉讼地位、举证责任分配、诉讼费用承担及赔偿金分配和防止滥诉等方面综合考虑,对环境保护行政部门、检察机关、公民和社会团体四个主体分别作出制度安排将国家力量和社会力量有机地结合起来,不但能够保证公平与效率的兼顾,而且能有效地维护公共环境权益。
【关键词】：
【学位授予单位】：昆明理工大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2012【分类号】：D925;D922.6【目录】：
摘要3-5Abstract5-11绪论11-18 (一) 研究背景和意义11-12 (二) 国内外研究状况及发展动态12-16 (三) 研究方法16-18一、环境公益诉讼原告资格的相关理论概述18-21 (一) 公共信托理论18-19 (二) “私人检察总长”理论19-20 (三) 环境权理论20-21二、环境公益诉讼原告资格的现状分析21-29 (一) 规范性文件的梳理21-23 (二) 司法实践探索23-29
1. 案件概况及典型案例23-26
2. 存在的问题26-29三、国外环境公益诉讼原告资格的典型样态分析29-36 (一) 典型样态的介绍29-33
1. 以民众为原告29-30
2. 以社会团体为原告30-31
3. 以检察机关为原告31-32
4. 以环境保护行政部门为原告32
5. 以检举人为原告32-33 (二) 对我国的启示33-36四、我国环境公益诉讼原告的选择36-57 (一) 原告资格范围的确定36-38 (二) 最优选择——环境保护行政部门38-44
1. 成本优势38-42
2. 效益优势42-43
3. 现实优势43-44 (三) 次优选择——检察机关44-49
1. 均衡理论支撑44-48
2. 现实优势48-49 (四) 其他选择——公民及社会团体49-57
1. 博弈理论支撑49-54
2. 现实优势54-57五、环境公益诉讼原告提起诉讼的制度设计57-68 (一) 环境保护行政部门起诉的制度设计57-60
1. 起诉范围问题57-58
2. 诉讼地位问题58-59
3. 举证责任分配问题59
4. 诉讼费用承担及赔偿金分配问题59-60
5. 反诉、和解、调解、撤诉以及上诉问题60 (二) 检察机关起诉的制度设计60-64
1. 起诉范围问题61
2. 诉讼地位问题61
3. 举证责任分配问题61-62
4. 诉讼费用承担及赔偿金分配问题62
5. 反诉、和解、调解、撤诉以及上诉问题62-63
6. 前置程序问题63-64
7. 环境保护行政部门与检察机关的冲突协调问题64 (三) 公民和社会团体起诉的制度设计64-68
1. 起诉范围问题64
2. 举证责任分配问题64-65
3. 诉讼费用承担及赔偿金分配问题65-66
4. 反诉、和解、调解、撤诉以及上诉问题66
5. 前置程序问题66-67
6. 对社会团体起诉资格限制问题67
7. 公民、社会团体与国家机关的冲突协调问题67-68结语68-69致谢69-70参考文献70-75附录：作者攻读硕士期间发表文章75
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京公网安备74号杨朝霞:如何授权检察机关提起环境公益诉讼
时间： 08:00:00作者：杨朝霞新闻来源：正义网-检察日报
　　诉讼规则，是指当事人或诉讼参与人在诉讼中应当遵守的规则。检察机关提起环境民事公益诉讼的规则如何规定?
　　一般来说，检察机关提起环境民事公益诉讼的案件来源主要有三种:一是公民、法人和其他组织的检举、揭发和控告;二是环保机关的通告;三是法院的建议或告知，即法院在办理有关案件时，发现有损害环境公益或有损害之虞情形的，可建议检察机关提起或加入环境民事公益诉讼。
　　作为法律监督机关，检察机关可通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护，而直接起诉很多时候并非必要也非最佳选择。因此，可酌情对检察机关提起环境民事公益诉讼设定前置程序:向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责;对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议;督促有关环保机关起诉，等等。检察机关认为确有必要的，也可参与或直接提起诉讼。
　　当然，在法律中应当明确规定，检察机关有权对污染或破坏环境的环境致害者或有关公共机构调查取证，如要求提供有关环境信息和文件等。司法实践中有过这方面的探索，可以借鉴。比如，无锡市2008年在《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能的部门向检察机关提供证据的意见》中规定，检察机关可向有关环保机关发出《协助提供证据材料通知书》，调取有关证据材料。不过，必须注意的是，基于辩论原则，检察机关调取的非官方证据材料必须经过法庭审理和双方质证后，方能作为法院裁判的依据。
　　关于举证责任，我国现行法律规定，对环境污染侵权责任的追究实行举证责任倒置的规则。然而，对举证能力很强的检察机关而言，仍应实行传统的“谁主张，谁举证”原则，否则对于环境致害者显失公平。这样做也有利于防止检察机关滥用民事公诉权。
　　关于调解、撤诉、反诉、上诉和抗诉等问题，法律应考虑检察机关可以灵活采用调解的方式结案。
　　事实上，近年来检察机关提起环境民事公益诉讼的司法实践中，为了防止被告上诉以致二审败诉(以原告不适格为由)，许多案件都通过签订调解协议而圆满结案。对于环境民事公益诉讼，由于检察机关与案件并无直接的利害关联性，因此被告无权对其提起反诉。当然，为防止检察机关滥用公诉权和有效保护环境公益，应严格限制其撤诉。至于上诉和抗诉，检察机关应享有同传统民事诉讼程序一样的权利。
　　鉴于检察机关本身没有经济收入，其起诉也是为了维护环境公益，其提起公益诉讼的费用建议由国库承担，或由专门成立的环境公益诉讼基金承担。此外，因胜诉而获得的生态补偿金或环境损害赔偿金，应当作为专门设立的环境公益基金的来源，用于恢复和治理环境。
　　综上，关于公益诉讼，建议民事诉讼法规定:“对污染和破坏环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉，或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”关于环境公益诉讼，建议环境保护法规定:“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”
[责任编辑：谢天维]
　　　　　　　
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15:04:42　 来源：最高人民法院网站最高人民法院就环境民事公益诉讼案件司法解释征求意见
　　为正确审理环境民事公益诉讼案件，推动环境民事公益诉讼的有序开展，最高人民法院近日制定了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》。　　为进一步深化司法公开，促进司法民主，最高人民法院决定将该司法解释征求意见稿全文（《意见》全文见中华人民共和国最高人民法院官方网站）向社会公开，广泛听取意见和建议，征求意见时间自日始,为期一个月,社会各界人士可采取书面寄送或者电子邮件的方式，对征求意见稿提出具体的修改建议。提出建议时，应说明具体理由。书面意见可寄往北京市东城区东交民巷27号，最高人民法院环境资源审判庭，邮编100745；电子邮件可发至。（记者罗书臻）
最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释
（征求意见稿）
　　为正确审理环境民事公益诉讼案件，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，制定本解释。　　第一条【起诉条件】　　法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理。　　第二条【社会组织的类型】　　依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织。　　第三条【设区的市级以上人民政府民政部门的范围】　　设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。　　第四条【专门从事环境保护公益活动连续五年以上的界定】　　社会组织成立五年以上，章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”。　　社会组织提起的诉讼涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。　　第五条【无违法记录的认定】　　社会组织在提起诉讼前五年内未因违反法律、行政法规受到行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。　　第六条【管辖】　　第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地或者损害结果地的中级以上人民法院管辖。　　经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定一至五个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院对于环境民事公益诉讼案件的管辖区域由高级人民法院确定。　　中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。　　第七条【原告应提交的起诉材料】　　提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：　　（一）符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本；　　（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者有损害社会公共利益重大风险的证据材料。　　社会组织提起诉讼的，还应当向人民法院提交登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。　　第八条【法院释明】　　人民法院对原告提出的诉讼请求进行审查后，认为其诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。　　第九条【受理公告和参加诉讼】　　人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本送达被告，并公告案件受理情况。　　其他法律规定的机关和有关组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。　　第十条【支持起诉人】　　检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会团体、企业事业单位通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼的，人民法院可以将其列为支持起诉人。　　第十一条【公益诉讼与行政监管的衔接】　　人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。　　第十二条【举证责任分担】　　原告应当就存在污染环境、破坏生态行为和损害承担举证责任，并应就行为与损害之间存在关联性作出说明。　　被告应就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。　　实行排污许可管理的被告提交充分证据证明排污符合排污许可证要求的，原告应就污染环境、破坏生态行为和损害之间存在因果关系承担举证责任。　　第十三条【拒不提供环境信息的后果】　　原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关信息的内容不利于被告的，人民法院可以推定原告的主张成立。　　第十四条【依职权调取证据和依职权委托鉴定】　　对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。　　对于原告承担举证责任的事实确有必要进行鉴定的，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。　　第十五条【对原告自认的限制】　　原告在诉讼过程中认可的证据和承认的对己方不利的事实，人民法院认为损害社会公共利益的，可以不予确认。　　第十六条【对被告反诉的限制】　　环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉形式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。　　第十七条【责任承担方式】　　对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，人民法院可以判决污染者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。　　第十八条【预防性责任承担方式】　　原告为防止生态环境损害的发生和扩大，请求停止侵害、排除妨碍、消除危险的，人民法院可以依法予以支持。　　第十九条【恢复性责任承担方式】　　原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决污染者将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。　　人民法院判决恢复原状的，可以同时确定生态环境修复费用，该费用包括制定、实施修复方案的费用和监管费用。　　第二十条【赔偿性责任承担方式】　　污染者赔偿损失范围包括：　　（一）生态环境修复期间服务功能的损失；　　（二）应急处置费用；　　（三）检验、鉴定费用；　　（四）合理的律师费及其他为诉讼支出的费用等。　　第二十一条【惩罚性责任承担方式】　　污染者有环境保护法第六十三条规定的行为之一，尚不构成犯罪，或者因污染环境、破坏生态行为被追究刑事责任，原告请求其承担生态环境修复费用一倍以下赔偿责任的，人民法院可以予以支持。　　污染者在一审庭审结束前积极采取有效措施修复生态环境的，可以减轻或者免除前款规定的赔偿责任。　　第二十二条 【生态环境修复费用的酌定情形】　　生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需评估鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、污染物种类、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、污染者因侵害行为所获得的利益等因素，并可以参考专家意见，予以合理确定。　　第二十三条 【生态环境修复费用和期间损失的支付】　　人民法院判决被告承担生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失以及本解释第二十一条规定的赔偿款的，应当判令被告向环境公益诉讼专项资金账户支付。　　第二十四条【撤诉和调解的审查及公告】　　环境民事公益诉讼当事人经调解达成调解协议或者自行达成和解协议，申请人民法院出具调解书或者申请撤诉的，人民法院应将协议内容公告。公告期间不少于三十日。　　人民法院经审查认为调解协议或者和解协议的内容损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，应当不予确认或者裁定不准许撤诉。　　第二十五条【原告诉讼请求全部实现时的处理】　　因负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求已经全部实现，原告不申请撤诉的，人民法院可以裁定驳回起诉。　　第二十六条【其他机关和组织另行起诉的处理】　　环境民事公益诉讼案件的裁判生效后，其他法律规定的机关和有关组织就同一污染环境、破坏生态行为另行起诉，有下列情形之一的，人民法院应予受理：　　（一）前案原告的起诉被裁定驳回的；　　（二）前案原告申请撤诉被裁定准许的；　　（三）发现新的证据并据此提出新的诉讼请求的。　　第二十七条【公益诉讼和私益诉讼的关系】　　法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起民事诉讼。依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起民事诉讼的原告申请中止诉讼的，人民法院可以予以准许。　　第二十八条【公益诉讼裁判对私益诉讼的影响】　　已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起民事诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告一方对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。　　对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系以及污染者承担责任的大小等所作的认定，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起民事诉讼的原告主张适用的，人民法院应予支持。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。　　第二十九条【公益诉讼和私益诉讼的受偿顺位】　　污染者因污染环境、破坏生态同时被环境民事公益诉讼和其他民事诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部义务的，应当先履行其他民事诉讼判决所确定的义务，但法律另有规定的除外。　　第三十条【移送执行】　　发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的判决，需要采取强制执行措施的，人民法院应当移送执行。　　第三十一条【司法救助】　　原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交诉讼费用的，人民法院应予准许。　　败诉或者部分败诉的原告申请减交诉讼费用的，人民法院可以视原告的经济状况和案件的审理情况决定。　　第三十二条【通过诉讼牟取经济利益的处理】　　社会组织存在通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益情形的，人民法院应裁定驳回其起诉，并可根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款;涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。　　社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应向其主管部门或者登记机构发送司法建议，由有关机关依法对其进行处罚。　　第三十三条【基本概念】 　　本解释所称的污染者，是指污染环境、破坏生态的企业事业单位和其他生产经营者。　　第三十四条【司法解释的时间效力】　　本解释自2015年 月 日起施行；本解释施行前最高人民法院发布的司法解释和规范性文件，与本解释不一致的，以本解释为准。 日期： 15:04:42 |}