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【法规标题】国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知
【颁布单位】国务院办公厅关于妥善解决当前
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国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知 国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知
（国办发明电〔2004〕21号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
今年以来，党中央、国务院相继出台了一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策措施，调动了广大农民群众发展粮食生产的积极性，农业生产出现了多年未有的好形势。但是在农民耕种土地积极性高涨的同时，一些地方也出现了土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。为妥善解决当前土地承包纠纷，切实维护农民土地权益，保持农村社会稳定和促进农村经济发展，经国务院同意，现就有关问题通知如下：
一、充分认识妥善解决当前农村土地承包纠纷的重要性
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。目前一些地方出现的土地承包纠纷，实际上是没有贯彻落实好党的农村政策、土地承包关系不稳定的反映。对此，各级政府和有关部门务必高度重视，一定要站在政治和全局的高度，充分认识妥善解决农村土地承包纠纷是进一步落实党的农村政策，稳定和完善农村土地承包关系的重要任务；是贯彻当前中央关于农业和粮食工作各项决策，保护农民发展粮食生产积极性的重要基础，对维护农民群众的合法权益、保持农业健康发展和农村社会稳定具有重要作用。
二、正确把握解决当前农村土地承包纠纷的原则
《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对法律和政策已有明确规定的，必须坚决按规定执行。农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。要认真落实二轮延包政策。没有开展二轮延包或者二轮延包没有完成的地方，必须及时认真组织完成延包工作，依法确权、确地到户。对没有具体法规为处理依据的土地承包纠纷，要从实际出发，实事求是，根据《农村土地承包法》和党的农村土地承包政策的基本精神，以维护农民合法权益为核心，按照民主协商、分类指导的原则，在当地政府的领导下，积极稳妥地探索处理方式，妥善化解矛盾。
三、要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权
按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家迁入设区的市转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。乡村组织已经将外出农民的承包地发包给别的农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作。如果是长期合同，可以修订合同，将承包地及时还给原承包农户；或者在协商一致的基础上，通过给予或提高原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
四、坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地
要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理。
五、严格禁止违背农民意愿强迫流转承包地
流转土地承包经营权是农民享有的法定权利，任何组织和个人不得侵犯和剥夺。要坚决制止和纠正各种违背农民意愿、强迫农民流转土地的做法。强迫农民流转承包土地的，流转关系无效，侵害承包方土地承包经营权的责任人应当承担民事责任，对擅自截留、扣缴流转收益的行为应予查处并退还款项。乡村组织应将被强迫流转的承包地归还原承包农户，由其自主决定是否继续流转。各地不得为租赁土地的企业和大户利益，而侵犯农户的土地承包权益。
六、认真处理好占用基本农田植树造林的遗留问题
近几年，一些地方和企业大量违法圈占平原农田造林，不少农户的承包地被强迫用于植树，不仅基本农田遭到破坏，而且农民生计也受到了影响。各地要认真贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）精神，对本地区基本农田保护情况进行一次全面检查。市、县、乡（镇）政府未经承包农户同意与企业签订的承包、租赁或提供农民集体土地特别是基本农田植树的合同，属无效合同，应予废止。林业部门不得颁发林权证，已颁发的要立即收回并注销。已经植树的，当地政府应做好工作，限期将其移植至非基本农田；在规定期限不能移植的，允许农民拔树种田。对企业没有与农户直接签订合同占用农户承包的非基本农田植树的，应由企业与农民协商是否继续种树。农户不愿意种树的，可比照基本农田植树的处理办法办理。对大量圈占基本农田造林的地区和企业，国务院有关部门要依法查处，追究责任。
七、切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导
各地政府要加强对解决农村土地承包纠纷的领导，依据有关法律法规和政策，提出解决当前农村土地承包纠纷的具体工作措施。乡镇人民政府和村组要切实承担起调解农村土地承包纠纷的责任。各级农业主管部门要认真履行职责，依法加强农村土地承包管理，抓好农村土地承包纠纷仲裁试点，加大对土地承包纠纷的调处力度。各地政府及其信访部门要全力做好上访群众的接待工作，消除对立情绪，坚决防止发生群体性事件。对农民反映强烈的农村土地承包纠纷，要及时调处解决，不能推诿，不能久拖不决，努力把矛盾化解在当地，化解在基层。对因违反政策法律和处理不当引发群体性事件的，要严肃追究有关领导的责任。地方各级政府要加强农村土地承包新情况和新问题的调查研究，及时采取有效措施，不断完善农村土地承包关系，努力巩固农业和农村发展的好形势。
各省、自治区、直辖市人民政府要根据本通知精神，从本地实际出发，制定指导本地妥善解决当前农村土地承包纠纷的意见，抓紧进行工作部署。
国务院办公厅
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农民对征地补偿标准有争议如何申请裁决
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：闫凤翥&&本页面已被访问 3465 次
&&& 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”日前，各省、市自治区正在建立征地补偿标准争议裁决制度，全国首部《征地补偿标准争议裁决办法》由湖南省率先出台，为解决农民对征地补偿标准争议提供了新的救济途径。 　　农民对征地补偿标准争议如何申请裁决？目前，许多省虽尚未制定单一法规，但申请裁决是有法律依据的。针对农民现阶段如何运用土地补偿标准争议裁决机制，维护土地权利，减少上访，稳定社会秩序，引导农民自觉运用法律程序解决土地补偿标准争议提出以下几点操作办法： && 第一、申请裁决的条件&& 所谓申请裁决是专指对征地补偿标准有争议的纠纷，不服土地征收批复、土地补偿方式争议、土地征收程序违法、强行征占土地、以租代征、违法征收等均不符合申请裁决条件。标准争议是指：依据的产值标准争议和确定的补偿倍数标准争议，其中一项有争议则构成补偿标准争议。&&& 第二、申请裁决依要据法定程序进行&&& 首先应向市、县级人民政府申请协调；协调申请要有明确的要求，标准争议的事实依据和证据，科学的计算依据和统计标准。经协调不成或自申请协调之日起60日内不予协调的，再向批准征收该土地的政府（国务院或省级）申请裁决。如果当事人对裁决机关作出的裁决决定不服，仍然可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，但国务院裁决除外。&&& 第三、注意申请人的主体资格&&& 申请人应是征地相对人或者利害关系人。即被征土地的所有权人、使用权人。可以是法人也可以是自然人 。具体的说包括：村委会、村民小组、土地承包人、土地租赁人。　　 &&& 第四、找准协调和裁决的主管机关&&& 征地补偿标准争议裁决是批准征地的人民政府的职责，涉及政府办公厅、法制机构和国土资源管理部门三个单位的职能，具体协调、裁决的办事机构是国土资源部门的法制机构。 　　根据国土部的要求：征地补偿标准争议协调、裁决遵循以下原则：一是要确保公正性；二是要体现便民原则；三是程序透明；四是要体现专业化。 &&& 第四、申请裁决的注意事项&&& 1、对进入裁决程序的案件不再接受信访请求 　　信访一直是农民解决征地争议的主要途径。近年来农民集体上访反映征地补偿安置问题的占集体上访总数的80％以上，个别地方甚至还高。许多征地补偿争议都通过信访渠道反馈到国土资源管理部门或当地政府，作为信访事项给予答复，没有得到有效的解决和处理。因为信访部门没有处理和裁决权利。 　　同信访相比，征地补偿标准争议裁决程序在解决征地补偿标准争议纠纷方面更具专业性和规范性。因此，我们建议农民通过申请裁决来解决补偿标准争议纠纷。国土部2005年提出要求，今后凡是信访人通过来信、来访反映征地补偿标准争议的，有关国土资源管理部门将引导其申请裁决。对于已经受理并在办理中的裁决案件，信访人就同一事项提出信访请求的，有关国土资源管理部门将书面告知信访人不予受理。 　　2、补偿标准争议不是行政复议、行政诉讼案件受理范围　　行政复议、行政诉讼虽是解决征地纠纷的主要途径之一，但行政复议和行政诉讼对补偿标准争议没有行政决定权和司法判决权，标准争议裁决作为一项具有土地补偿争议自身特点的纠纷解决机制，不是行政复议、行政诉讼受理的范围。 && 首先，行政复议和行政诉讼程序是审查具体行政行为合法性的监督行为，征地补偿标准不属于行政行为合法性审查的范围，是一种民事权益争议范围。裁决机关只能是批准征地的机关即国务院和省级人民政府，被申请机关只能是市、县人民政府，裁决机关不是征地主体、不是征地实施机关，不是上一级政府而是上级政府即土地征收的批准机关。&&& 其次，行政复议、行政诉讼强调的是纠错功能，主要表现在撤消具体行政行为上，对权益争议不适用于调解；而征地补偿标准争议裁决是以解决补偿权益纠纷为目的，可以适用调解，在调解不成时才行使裁决权；&&& 第三，行政复议、行政诉讼的内容涵盖行政管理的方方面面，而裁决制度专门针对征地补偿标准争议，专业化程度更高；并不针对批准征地的行政批复行为和在征地过程中有关政府实施的其他具体行政行为。&&& 总之，农民面对征收土地行政行为的不满，一定要分清是非。采取不同的法律救济途径，切莫不知所以、盲目上访，造成矛盾激化。那样，不仅不能有效的维护自己的权利，还会劳民伤财，对补偿标准有争议的不妨按照法律程序行使自己的权利吧！
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胡朝娟：关于农村“三大纠纷”案件调处工作的现状及建议
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&&&&胡 朝 娟&&&&目前农村“三大纠纷”频发，如何依法有效调处、化解“三大纠纷”、维护当前社会稳定、促进城乡经济发展成了我们当前工作的要务之一。本人根据近十年来办理农村“三大纠纷”确权案件所了解的情况，结合现行“三大纠纷”，主要是土地纠纷调处机制，提出一些工作建议，以期对我市“三大纠纷”调处工作能有所裨益。&&&&一、我市“三大纠纷”案件现状&&&&“三大纠纷”调处，是指人民政府依法定职权和程序，以第三者的身份对农村单位之间、个人之间或单位与个人之间发生的土地、山林、水利所有权或者使用权争议居间进行的调解和裁决，其中绝大部分是土地（含林地）的权属纠纷。对此类案件的裁决，当事人往往依照《行政复议法》的规定，先申请行政复议，对行政复议决定不服的，再依法向人民法院提起行政诉讼。因此，政府法制部门处理案件时要审核把关、拟定处理决定和应对纠纷当事人的行政复议、行政诉讼甚至申诉、上访。如北海铁山港区政府兴港镇竹仔塘村和贵和垌村土地权属纠纷一案，铁山港区政府从1996年立案、1998年裁决，历经市政府行政复议、法院一、二审判决，当事人仍不服申诉至自治区高院，2002年自治区高院再审判决撤销处理决定，要求铁山港区政府重新作出处理决定。案件回到起点。又如高飞权与合浦县山口永安一、三队1.09亩土地纠纷案，2003年合浦县政府裁决后，经行政复议、诉讼，合浦县政府先后三次重作确权处理决定，2007年7月高飞权不服市政府复议决定又起诉到法院，县政府三次处理、市政府两次复议仍解决不了纠纷。在此过程中，有关部门多次调查、处理和复议，花费的人力物力不说，单是从效率成本来讲就远远超过案件本身的意义。&&&&我国1989年和1990年正式确立行政诉讼与行政复议制度，1999年《行政复议法》规定对“公民、法人或者其它组织认为具体行政行为侵犯其已依法取得的自然资源的所有权或者使用权的”行政案件，实行复议前置。十几年来政府行政复议案件大增，以北海市政府复议案件为例，《行政复议法》施行前的七年共办理行政复议案件60多件，年均约10件，《行政复议法》施行后每年行政复议案件均在60件左右，是复议法施行前的六倍。在行政复议案件中，“三大纠纷”案件占的比例很大，2006年市政府行政复议63件，“三大纠纷”为28件，约占总数一半。&&&&近两年来“三大纠纷”案件增多，几乎所有的土地确权，争议的各方当事人都要申请复议和起诉，在走完所有法定程序后当事人仍然不服，拒绝依法履行判决，申请执行往往遭到农民集体阻挠和抗争，案件不能执行，亦找不到有效的解决办法，加大了“三大纠纷”案件调处的难度。&&&&二、“三大纠纷”案件调处中存在的问题及成因&&&&农村“三大纠纷”的形成有其复杂的历史原因和多方面的现实原因，而纠纷调处机制存在的种种弊端、调处主体和权属管理的混乱，影响了调处工作的顺利开展，制约了案件的了结。&&&&（一）立法体制上的原因导致土地的多头管理。《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。”、国土部《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定“各级人民政府依法调处本行政区域内发生的权属纠纷。县级以上人民政府土地行政主管部门、林业行政主管部门、水行政主管部门（以下简称有关主管部门）分别负责调解土地、山林、水利权属纠纷，并负责办理人民政府对以上相应权属纠纷作出处理决定的具体工作。县级以上人民政府设立的权属纠纷调处机构组织协调、督促指导权属纠纷调处工作。”以及林业部《林木林地权属争议处理办法》第二条、第四条规定“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”&&&&依照上述规定，农村“三大纠纷”案件是按土地用途分别由国土、林业、草原和水行政主管部门受理、调处和审核。法律规定的多头管理造成以下后果：一是农村农用地用途不断变化，特别是林地、荒地及耕地，用地的变化关系着管理主体的不同，长此以往导致农村土地的多头发证或者没有颁发权属证。二是土地用途的改变过于灵活，有关职能部门不能及时掌握情况，分清责任，导致土地管理职责不明，处理渠道不畅。三是面对存在问题有关职能部门没有采取主动态度提出解决问题的办法。以1962年“四固定”时的土地证为例，当时不论土地、林地统一确权发证，但1981年及往后的山界林权证就由林业主管部门牵头审核报政府审批发放。由于主管单位不同加上历史资料的缺失，不可避免地存在土地权属的重复发证。这种以土地用途划分调处职能的状态如不及时纠正，有关土地的重复发证还将继续存在并增加。&&&&（二）土地政策的不稳定和管理状况混乱是纠纷多的重要原因。建国以来土地政策一直处于多变的状态：从土地改革到“四固定”的计划经济时期，农村管理体制多次变动，加上档案资料不全，造成了日后纠纷大量发生；五、六十年代建立的部分农、林场和监狱劳改场，手续不尽完善，界限不够明确。加上部分农林场划定场界时，没有考虑到周边群众的生产生活和发展需要，给群众的生产生活造成了许多困难，为纠纷的产生埋下了隐患。由于缺乏相应技术手段和经费，八、九十年代以来农村“三大纠纷”的处理确权因缺乏固定参照物作界限、没有领取权属证书及执行难等问题，同样面临界至不清、缺少权属凭证和案结事未了的情况，土地权属状况没有得到根本性的改变。长期以来政府没有对农村土地管理工作进行整体规划和统一管理，历史欠账多，造成无据可查、无章可循的状态，以及许多地区没有根据国家法律、政策的改变对土地及时进行调整，加上立法源头上的多头管理等因素形成的农村土地现状混乱，导致农村土地纠纷的大量产生。&&&&（三）现行的“三大纠纷”调处程序不符合法律规定也不能满足调处工作的实际需要。由于农村“三大纠纷”发生在基层，纠纷的发生以激烈冲突开始，直接影响乡镇的治安和社会稳定，一旦有纠纷农民往往直接找到纠纷所在地的乡镇政府，乡镇政府比较掌握农民集体的情况，也迫切要为农民解决纠纷、平息纷争。因此，目前纠纷立案调查一般都在乡镇政府。以北海市为例,目前“三大纠纷”绝大部份是土地（含林地）权属纠纷，其调处程序是：调查机关（乡镇政府）立案调结后形成审查报告――县区调处部门――法制部门审核――县区政府作出处理决定――市法制部门受理审查拟办复议决定――市政府作出复议决定――法院受理审理行政诉讼案件――上级法院二审终审。&&&&法律明确土地和林地纠纷的调处职能在国土和林业部门，但我们现行的这些程序中缺少国土部门和林业部门的参与，这样的处理程序与现行法律规定不符。尽管《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第18条规定乡镇政府有权调解农村土地权属纠纷，但没有赋予其全部的调处权，这样调解与调处主体的分离造成工作渠道的不畅与重复，并且该规定与国家法律相冲突，在某种程度上是超越权限和违反法律规定的。&&&&而且按上述的程序，“三大纠纷”案件从调查取证、裁决到复议、诉讼应对的八个必经程序中涉及三级政府、两级法制机构和法院，层层监督，每一层监督都设置有期限。除乡镇政府的调处，其余协调、审核、裁决、诉讼应对程序都符合现行法律的规定，案件从报请政府确权时起，由法制部门审核、作出裁决及应对上级政府的复议和法院的诉讼，工作量大且多次反复。如此繁复且多头多部门的监督，只要一个部门认为存在事实和法律的问题，案件都将发回原调查单位重新处理，这样就难以保证案件办理效率和办案责任。尽管行政机关殚精竭虑，案件被发回重审仍在所难免。这种过于繁复的调处监督程序不符合纠纷调处实际需要和责任分工，也有悖于行政“精简务本，行必责实”的要求。&&&&（四）“三大纠纷”调处机构不完善和工作的局限性。土地确权是一项专业性较强的工作，除了熟悉政策法律、掌握相应土地资料和技术手段外，还要配备相应的技术仪器作科学、准确的土地界至定位。北海市农村“三大纠纷”案件绝大部分是土地（含林地）纠纷，以现行调处机制和程序，调查工作放在基层乡镇政府，但乡镇政府调处人员素质参差不齐，人员变动频繁，未经系统的业务培训。同时受办案的技术条件和工作经费制约（现阶段土地纠纷基本上还是沿用旧踏界模式，以相邻土地为界，没有固定的参照物和准确定位地点，土地界至地点不够准确），难以对确权的土地作全面准确查证。作为对纠纷案件直接确权的政府法制机构，履行审核把关和应对行政复议和行政诉讼等职责，但其设置普遍不够健全，特别是在县、区政府，有的没有法制机构，有的虽然有法制机构却没有专职办案人员，专项经费没有按照《行政复议法》的规定落实，无法保障工作的开展。由于法制机构不够健全，导致大量依法应当通过调处、复议等法律程序加以解决的土地纠纷案件未能依法解决，行政确权和复议工作无法适应纠纷调处的客观需要。&&&&（五）国家法律依据不足、相关规定冲突以及现行司法监督程序的设置，导致案件的处理循环往复，加大了案件处理的难度。目前，国家没有严格统一的调处依据和程序规定，适用于农村“三大纠纷”土地确权问题的法律寥寥无几，为适应调处工作需要制订的地方法规与法律规定不完全相符，案件的调处时常存在法律适用冲突和无依据状态，土地确权的法律规范十分欠缺。现行司法监督的审查通常表现在对法律的理解适用、证据的采信等法律问题上，强调行政机关的举证和法律适用，忽略纠纷案件客观性、查证的不可能性以及政府对纠纷双方民事权益争议问题处理的平衡等因素。加上具体调查、确权审查部门和司法审判机关对法律适用理解的差异，基层政府办案人员素质和技术条件限制，政府的裁决往往存在这样或那样的法律问题，政府败诉率居高不下。而法院的司法监督不能对行政行为的实体进行处理，对案件只能判决撤销或发回政府重作，行政机关由于主客观条件原因迟延不作出的，又会引起新的不作为案件，或因作出新的居间裁决又引起新的诉讼案件等，这必然使法院与行政机关之间形成撤销―重作―再撤销―再重作的不良循环，造成案件长期得不到解决，争议不能平息，行政机关疲于应付，农民集体的合法权益得不到保护。这种久拖不决的问题非常突出，造成了行政资源和司法成本的巨大浪费。&&&&三、意见和建议&&&&一是完善立法，在现有法律规定的条件下进一步明确农村“三大纠纷”调处主体。&&&&根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作”、国土部《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜”、第九条“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”的规定，结合《国土资源部关于加强土地权属争议调处工作的通知》国土资发〔2007〕94号文，明确：农民集体所有的土地（含林地）的权属管理主体为国土资源局，具体负责土地权属的受理申请、审核和登记。土地权属纠纷调处作为土地确权的其中一环，从目前法律规定和资源整合来讲应由国土资源局负责。权属纠纷涉及林木、水利、草原、水面、滩涂的，参照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条关于对该混合性权属纠纷处理的规定，由国土部门会同其他部门共同调解，并负责政府作出处理决定的具体工作，以解决土地、林地纠纷多头管理和调处主体混乱的状况。&&&&二是理顺调处、司法、法制和国土等部门的职能关系，优化“三大纠纷”调处机制。&&&&首先，重新整合行政资源，建立和充实国土部门的调处机构和人员。结合上述立法意见，建立国土部门的调处机构，先解决一般土地的调处问题，待条件成熟后可考虑将林地纳入国土资源统一管理，由政府直接指定国土部门负责林地纠纷案件的立案受理、调查、审核等具体工作，再依法报政府审批确权。土地纠纷涉及林木、水利的则会同其他部门共同负责调解，这样可减少纠纷调查环节，提高效率和节约行政成本。&&&&其次，加强土地普查与业务培训。针对现阶段农村土地权属登记混乱与人员素质问题，结合目前进行的农村集体土地发证工作，对农村土地利用现状、性质进行全面普查、登记，建立翔实的土地资源库，对已经稳定下来没有权属争议的登记发证，有纠纷的集中力量分期分批逐步解决。同时按国土部的要求，把调处工作列入年度目标责任制，加强对典型案件的指导，及时解决调处工作中的实际困难，提高工作条件和办案人员专业能力，逐步使调处队伍专业化、专职化；定期进行业务培训，提高法律政策水平，注意从源头上减少土地权属争议升级的可能性，有效化解矛盾，实现“定纷止争”。 &&&&三是要明确责任，充实行政复议机构人员。&&&&明确责任，切实把各级各种调处任务落到实处：一是明确“政府主导”的责任，作为政府调处案件的协调与把关的调处机构和法制机构在调处职能上均代表政府，工作有重复，可考虑将两机构整合，减少协调环节、提高工作效率。二是明确“部门主办”的责任。国土和林业部门依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地权属争议调查处理办法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》赋予本部门的调处职责，认真办理各级政府对土地（含林地）和林木的权属纠纷作出处理决定的具体调处工作，并完成该案件需要本部门所做的各项工作。三是要明确涉及政府裁决的相关部门责任。政府裁决之后，上述部门应积极配合法制部门应对行政复议与诉讼。四是确保复议机构的办案人员。政府法制机构是政府的法律服务部门，依法代政府行使法律监督权和司法代理权。基于法制部门在办理土地确权案中的多项职责和担任的多个角色，政府尽快为法制部门增人增编，以便法制部门能依法正常履行职责。&&&&四是重构农村“三大纠纷”确权案的司法监督制度。&&&&“三大纠纷”处理确权是由人民政府依法定职权和程序，以第三者的身份对民事争议进行居间裁决，平息化解双方的权益争端。这种行政处理主要是政府对现有争议利益的分配与平衡，是服从和服务于群众利益的，在这个处理过程中，政府不是依公权力进行的，其裁决不仅仅依法律还要考虑各方利益衡平与实际情况，与行政机关依据公权力对行政管理相对人单方课以权利义务的行政处罚等行政行为迥然不同，它在某种程序上具有行政司法化的性质。法律把这种对民事争议的居间裁决行为置于法院的司法审查之下，但法院又不能对其民事争议作出判决，以致案件在层层监督后法院与政府之间还面临：撤销―重作―再撤销―再重作的不良循环的诉累，案件处理逾三、五年未结是常有的，而且该监督模式没有对案件质量形成有效保障，相反加重行政和司法负担，这样的设置是不够科学且浪费资源的。&&&&建议弱化对行政机关居间裁决的司法监督，重构农村“三大纠纷”确权案的司法监督制度。针对这类案件，司法实践有人提出通过完善相关立法，赋予法院对居间裁决案件中民事争议部分的处置权。但是这个设想不符合我国行政与司法体系的设置。本人认为：解决此问题，应立足于政府居间裁决的行政司法化性质，保持政府内部行政复议层级监督，把其作为终局的行政行为。同时为防止行政权的扩张，参照现行的民事审判申诉和抗诉程序，设置行政审判监督程序，即根据当事人的申请，由人民法院对已经发生法律效力的行政裁决书进行审查，让确有错误的行政裁决进入审判的程序。进入行政审判监督审理的案件的具体要求可参照我国《民事诉讼法》185条规定，设定：当事人对政府已经发生法律效力的行政裁决，发现有下列情形之一的，可以按照行政审判监督程序提出申请：（一）原行政裁决认定事实的主要证据不足的；（二）原行政裁决适用法律确有错误的；（三）人民政府违反法定程序，可能影响行政裁决正确的；（四）人民政府在处理裁决该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。各级人民法院对同级人民政府已经发生法律效力的行政裁决，发现有前款规定情形之一的，应当按照审判监督程序立案。按照行政诉讼程序对案件进行审理，以确保司法机关对行政机关这种居间裁决行为的有效监督。（作者系北海市法制办公室复议应诉科科长）&&&&
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