摘　要：我国城市房屋商业拆迁，立法上由商业和公益不分到而今被定位为纯属民事法律关系的商业行为。从域外国家和地区的经验看，大多也定位为民事领域的市场行为，但也进行了适度的国家干预。现行立法模式，利于纠正过去的拆迁乱象，确保私权神圣，但弊端也客观存在。通过检讨，为解决现实问题，兼顾公平和效率，建议构建一种以体现意思自治原则的自由协商方式为主，以体现国家适度干预的附条件的强制售卖方式为辅的法律模式。但补偿标准应规定下限，政府主要行使审查和监管职能，纠纷化解和强制措施的实施由法院担当，以平衡自由与强制之间的张力。

商业拆迁，系指因商业开发需要，拆迁人向被拆迁人支付一定对价，进行补偿、安置，从而取得被拆迁人的房屋所有权并予以拆除的一系列活动。本文所指商业拆迁仅限城市房屋，即国有土地上房屋的商业拆迁，与公益拆迁相对应。严格讲，自2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“征收条例”）出台后，“拆迁”一词便淡出历史舞台，公益拆迁被“征收”和“搬迁”所取代（为了行文的方便，本文一般仍表述为“拆迁”）。但是，商业拆迁却无对应的词汇和制度安排，换言之，《征收条例》将商业拆迁排除在外，仅仅规定了公益征收的相关规则。事实上，商业拆迁所占比重仍然比较大，因商业拆迁所衍生的社会矛盾仍然比较突出，在法治理念逐渐深入人心的背景下，如何将商业拆迁纳入有序的轨道，有必要对城市房屋商业拆迁的法律适用情况进行梳理和检讨。

一、我国城市房屋商业拆迁法律适用之概况

上世纪90年代初，为加快旧城区改造和新城区建设，国务院于1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称1991年《拆迁条例》），并于是年6月1日起实施。这是我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规，也是我国上个世纪城市房屋拆迁所依据的主要法规。

为适应城市房屋拆迁的新形势、新情况，2001年6月6日，国务院第40次常务会议通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)，自2001年11月1日起施行。新条例对1991年《拆迁条例》进行了修改补充，建设部和各级地方政府也制定了相应的法规、配套规章，形成了相对比较全面的城市房屋拆迁管理制度。但随着我国经济发展和社会进步，很多问题与缺陷也暴露出来，尤其是2004年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案首次将征收制度上升到宪法层面，而2007年的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）更是明确把以公共利益为前提的拆迁行为定义为征收，致使《拆迁条例》与《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《物权法》等相关法律明显冲突，促使国务院法制办将《拆迁条例》纳入了修改日程。

2011年1月21日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自公布之日起施行。《征收条例》体现了立法理念和设计模式的转变：从“拆迁”到“征收”，法规名称变化的背后体现的是对国有土地上房屋征收和商业拆迁进行区分的理念转变，同时在模式设计上，更是对国有土地上房屋征收的程序控制、补偿机制以及救济制度等进行了不同程度的完善。但令人遗憾的是，《征收条例》虽区分了公益拆迁和非公益拆迁（即商业拆迁），但对商业拆迁却只字未提。过去的《拆迁条例》将两者混为一谈，不予区分，采用行政强制手段进行商业拆迁，加之补偿标准低，又几乎是单方说了算，导致双方尖锐对立，民怨沸腾。现行《征收条例》对此虽予以了纠正，却对约占80%左右的商业拆迁视而不见，由之前政府站在开发商一边到如今对商业拆迁不予规制，似乎矫枉过正了。

当然，学界以及社会热心人士对此倒是一片叫好声，普遍认为这一制度设计合乎情理，值得赞扬。他们认为其回归了商业拆迁的本来面目，其本属市场行为，理应由各主体之间自由协商，政府不应介入其中，否则，又会回到过去公益非公益不分的状态，又会制造新的人间悲剧。但不同的声音也是有的，虽然微弱，有人认为商业拆迁不纯为市场行为，政府仍应予以干预[1]，否则，过高的补偿会制约市场经济的健康发展，会产生新的不公平[2]。孰是孰非，商业拆迁应向何处去？颇值探讨。

二、域外房屋拆迁法律适用模式之审视

（一）域外房屋拆迁法律适用模式

在美国，房屋拆迁分为商业性拆迁和公益性拆迁，但对于商业性拆迁并无明确的法律规定。在实际操作中，政府部门、开发商和房屋权利人是美国商业性拆迁的参与主体，其中，开发商和房屋权利人是利益博弈的双方，共同完成一项民事交易关系；政府不参与利益分配，只是负责保证城市规划与维持拆迁秩序的中立行政官。拆与不拆由房屋和土地的权利人决定。开发商必须向区划委员会递交详细的开发方案。其后，区划委员会面向公众召开听证会，但凡利益相关的民众全部有资格参与，充分表达意见。听证结束后，区划委员会应当依据听证结果进行表决并作出最终决定。

如果表决结果支持了开发方案，开发商则与房屋土地权利人按照市场规律自由公平地进行协商。如果协商不成，则会交由中立的第三方（即法院）独立作出裁决。

韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律，如《城市开发法》和《土地补偿法》等，对土地征用补偿有着非常详尽的规定。公司若想购买并拆迁住户的私有房屋建大楼，要经过漫长的谈判。

谈判前，要由双方认可的中介认证机构对土地价格做出基本评估，以此为基础协商。如果开发商想连片开发，韩国住户会自发成立“拆迁对策委员会”，以群体的名义维权。私营企业拆迁开发住宅，若提供的补偿金不足以令住户满意，即宣告谈判失败，放弃项目。

在英国，中央政府和地方政府征用土地都很困难，得依据在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》。

在拆迁户赔偿方面，拆迁户将得到其受损利益的市价。在此基础上，在《强制征购土地法》实施的第二个月，拆迁户可以得到10%的额外补偿。商户还会得到因搬迁造成的商业损失的补　偿。若赔偿价格协商未果，将进入司法裁决。

努力安置拆迁户是英国政府的法定职责。而对于开发商，重新安置拆迁户可以减少支付给被拆迁户的赔偿金额。

台湾没有城市房屋拆迁的专门性立法，但已形成完整的解决房屋拆迁的立法机制和纠纷处理机制。台湾地区除了《土地征收条例》，还有《都市更新条例》。后者第22条规定：“实施者拟定或变更都市更新事业计划报核时，……申请获准实施都市更新事业者，应对灾害或配合重要建设，应经更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过二分之一，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过二分之一之同意。

已经划定应实施更新的地区，土地及合法建筑物所有权人均超过五分之三，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过三分之二之同意。未划定应实施更新的地区，土地及合法建筑物所有权人可以依法自行划定更新单元申请，应经更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过三分之二，并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过四分之三以上之同意。” [3]

可见，在台湾地区就拆迁问题的“投票”也是有效的，而且最苛刻的条件也不过是80%同意。补偿费用包括地价、房屋和安置补偿，以及预期商业利益等；规定了严格的程序要件，严格区分公共利益和商业利益，并且安置先行。

我国香港特区政府为了促进私人重新发展旧物业，于1998年制定了《土地（为重新发展而强制售卖）条例》。该条例规定，“多数份数拥有人”可以要求政府（土地审裁处）作出强制售卖令，准许通过公开拍卖的方式强制售卖其与“少数份数拥有人”的共同地段物业，进行重新开发。

开发商首先通过与业主协商、谈判等方式拥有某地段的不分割份数中不少于90%的不分割份数时（2010年4月，部分强制售卖标准下调到80%），以作为“多数份数拥有人”向土地审裁处提出申请，要求做出一项强制售卖该地段所有不分割份数的命令。

之后，土地审裁处还要听取“少数份数拥有人”的反对意见。多数份数拥有人、少数份数拥有人以及其他第三人，都有权在拍卖过程中竞投该物业。这既可以保证少数份数拥有人的权利，又可以有效避免个别钉子户要价过高，损害大多数人发展的权益。有时，土地审裁处裁定的赔偿金甚至还低于政府提议的补偿价格。

在赔偿问题上，香港依据的是立法会制定的标准，还会邀请不少于7家的独立估价师参与最终赔偿定价的评估，且全程由受动迁影响的居民、地区代表监督。在估价师估出价格后，去掉最高和最低价，再平均得出最终定价。政府动迁时，也不是谁先搬就给谁奖励，更没有拖得越久就给更多钱，业主都是同一标准。这些操作对于内地的法律建设有一定借鉴意义[4]。

（二）对域外房屋拆迁法律适用模式的审视

笔者从比较法的角度列举了国外几个主要国家及台湾、香港地区房屋拆迁法律适用的基本情况，为了较为全面的了解和审视，上文并未仅限于介绍商业拆迁的情况，以作他山之石。从对域外房屋拆迁法律适用模式的介绍中不难看出：

1、域外房屋拆迁普遍区分为公益拆迁和商业拆迁，注重保护当事人的财产权利，甚至上升到宪法保护的高度；注重依法拆迁，彰显公平正义。

2、大多数国家和地区都没有专门针对商业拆迁的法律法规，但实际都存在着商业拆迁现象。

3、对于商业拆迁，一般均视作民事行为而适用民事法律规范，贯彻的是意思自治原则，充分尊重当事人的意志，具体方式上采用自由协商。

4、补偿方面，不但补偿房屋的市场价值，还包括土地价值、安置费用、停产停业损失甚至扩展到预期商业利益等等，但补偿标准是统一的。

5、政府一般不介入商业拆迁，但也绝不袖手旁观，事前审批把关、事中事后的监督毫不含糊。对于拆迁纠纷，采用司法最终裁决的原则，不允许行政强拆。

6、台湾的投票多数决和香港的强制售卖制度，是对自由协商的适度干预，规定了严格的条件和程序，对于故意拖延、漫天要价等恶意行为予以遏制，以提高土地利用效率和确保公平公正。

三、现行立法模式下我国城市房屋商业拆迁法律适用利弊之检讨

对于城市房屋的商业拆迁，立法上由最初的商业和公益不分，到严格区分商业和公益，并将商业拆迁置于民事领域，双方平等协商，政府不再直接介入，彰显了政府执政理念的转变。之后，因拆迁而发生的冲突明显减少，即使发生，也能很快依法得到纠正，相关责任人员也会受到应有处罚，真正将《宪法》和《物权法》等法律法规的相关规定落到了实处。开发商再也不敢像过去那样胆大妄为，被拆迁户终于可以扬眉吐气与开发商平等协商，私权神圣的旗帜终于飘扬起来。

改观纵然值得称道，但一些新情况的出现也不免令人担忧。笔者调研中了解到，近几年，因部分“钉子户”的不配合，不少项目早已超过当初公告承诺的还房期限，却遥遥无期的拖延着，一方面开发商资金占用巨大，在无休止的僵持等待中成本节节攀升，有的已经濒临资金链断裂的边缘；另一方面已经搬出去的大多数住户眼巴巴地等待着拆迁的结束和家园的重建，有的直到离开这个世界也没等到回家的那一天。也有开发商为了确保开发进度，一咬牙同意了后面一个个“钉子户”的漫天要价，却引发前面配合拆迁且按照公告标准签约住户的极大不满，由此引发不必要的事端，致使开发商焦头难额，疲于应付，后续工作根本无暇顾及。现实中，开发商想少花时间就要多花钱，想少花钱就要多花时间。而政府，因《征收条例》回避了商业拆迁，原来的《拆迁条例》又已废止，政府介入的法律依据缺失，也只能听之任之，难以作为。此种局面，无论哪一方，都难以称为赢家，貌似公平实则又制造了新的不公平。

总之，现行立法将城市房屋商业拆迁定位为单纯的民事法律关系，利于纠正过去的错误做法，确保公民私权神圣，但也带来一些新问题，弊端已显现，亟待解决。

笔者认为，在当今的中国，高扬私权神圣的大旗，尊重私权，保护私权，来之不易，应毫不犹豫贯彻始终。在商业拆迁领域尤其如此，过去的城市化带给人们太多挥之不去的阴影，所以，官方民间对此矫枉过正似情理之中。但是，面对出现的问题，我们也应理性反思，客观面对，切忌从一个极端滑向另一个极端。“钉子户”的存在固然体现了物权的绝对性，但为了牟取暴利而有意拖延的行为却助长了不良社会风气，形成了不劳而获的食利阶层。过去怕拆迁，现在盼拆迁，严重影响了城市规划的实施和土地利用效率，还侵犯了其他遵纪守法顾全大局业主的基本权利。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验” [5]，法律应当注重逻辑性，尤其是大陆法系，但关键还是要解决实际问题，要确保公平，也要提高效率。卢梭认为“人人生而自由，但却无往不在枷锁之中”[6]，财产所有人固然有处分自己财产的自由，但自由也是有限度的，不能过分放大个人利益，起码应顾及到整体利益。

从开发商的角度看，只要依法经营，合法拆迁，不必过分苛责。毕竟，企业以营利为目的乃其天性，也是其法律义务。试想，一个不以营利为目的的企业如何生存？企业的营利表面看是为股东谋利益，实则也在对社会对国家做贡献，从就业、从税收、从繁荣市场丰富人民生活等很多方面均能体现。在飞速发展的当今世界，公平固然可贵，无效率的公平又有何益？何况，“钉子户”的行为很难谓其追求公平。曾几何时，抑商政策的推行使我国错失了资本积累的黄金时期，从此落后于世界，并较长时间一蹶不振，一睡不醒。对于商业拆迁领域出现的乱象，我们应该从制度上抑制其“坏”的方面，而不是抑“商”。改革开放以来重商所带来的国富民强的效果有目共睹。因此，对企业，对开发商，我们也不能戴着有色眼镜，抛弃“奸商”心态，不能以一种置之死地而后快的心态，区别对待。

四、我国城市房屋商业拆迁法律适用模式之重构

基于城市房屋商业拆迁面临的基本问题，结合域外房屋拆迁法律适用的有益经验，笔者认为，当下的商业拆迁，从法律上应当构建一种以体现意思自治原则的自由协商方式为主，以体现国家适度干预的附条件的强制售卖方式为辅的法律模式。

（一）以自由协商方式为主

在城市房屋商业拆迁中，被拆迁人作为房屋所有权人，对房屋享有完全物权，有依其意愿占用、使用、收益、处分房屋的权利，法律上已充分确认[《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”《中华人民共和国民法通则》第5条规定:“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”]，并体现了对私人财产一体保护的原则。同时，《中华人民共和国民法通则》第4条规定；“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”《中华人民共和国合同法》第3条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。”该法第4条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”则充分体现了民法的意思自治原则。对房屋的商业拆迁，我国和大多数国家一样，定位为民事活动，视为平等主体之间转移所有权的行为，应当尊重当事人的意愿，应当平等协商。《征收条例》在原来《拆迁条例》的基础上，为了纠偏而删去了对商业拆迁的规制，从理论上和操作层面均有一定道理，与《宪法》第13条和《物权法》第42条也前后呼应，都只规制因公共利益征收和拆迁的场合，民间也是一片叫好声。显然，从官方到民间，都把商业拆迁视作民事行为，属于意思自治和平等协商的范畴。此点，与国外主要国家在房屋拆迁方面的理念是基本接轨的。

（二）以附条件的强制售卖为辅

尽管国外普遍适用自由协商，但针对我国目前情况，笔者更倾向于辅之以适度的国家干预。在符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用规划的前提下，建议借鉴台湾和香港的做法，尤其是香港的做法，当开发商与被拆迁人之间通过自由协商的方式致签约人数达到一定比例（以90%为宜），难以再行继续协商的情况下，开发商可向政府主管机关申请强制售卖令。申请至少需满足四个条件：一是开发商在拟拆迁区域签约比例不少于90%；二是需提供该地段所有房屋近3个月内市场价值的评估报告；三是需提供现有房屋的基本情况以及未来改建后的价值预估；四是需证明其补偿标准的合理性，以及在此标准下已穷尽所有合法手段[7]。政府主管机关结合上述材料，并听取剩余未签住户意见后做出是否同意强制售卖的决定，若不同意，开发商只能继续通过协商的方式完成剩余拆迁；若同意，则由主管机关牵头组织公开拍卖，开发商、被拆迁户和第三人均有权参与竞拍。任何一方不服裁决，均可向法院提起行政诉讼，待法院作出最终裁决再予执行。

此种方式下，对补偿标准一是应参照房屋和土地的市场价值，规定补偿的最低标准，可参照台湾地区的做法，也可准用《征收条例》的补偿标准；二是前后标准应当统一。

（三）对国家有关机构的定位

在商业拆迁活动中，政府不再作为一方主体，不直接介入拆迁活动，而是作为审查和监督主体出现。

（1）事前审查拆迁项目的启动是否符合国民经济和社会发展规划、是否符合城乡规划以及土地利用规划。

（2）事中监督和督促开发商与住户平等协商，是否有违法违规行为，一旦有发生则依法查处。

（3）受理和决定强制售卖申请，强制售卖令生效后组织拍卖工作。

（4）拆迁完成后督促完成权属变更。

作为国家审判机关，在商业拆迁中主要负责对各种纠纷的裁处。

（1）受理并裁决拆迁双方的纠纷。

（2）受理并组织对不服从强制售卖令的住户的强制拆迁。

（3）受理政府在行使审查和监督职能时发生的各种纠纷。

商业拆迁作为平等主体之间的物权转让行为，形式上应是一种民事活动，应首先适用自由协商的方式。但本质上此种民事活动应区分于一般的市场行为，双方自由意志都应受到一定限制，为保护私权，维护公平正义，同时确保效率，政府应适度干预。针对中国实际，借鉴域外经验，在商业拆迁中，建议采用以体现意思自治原则的自由协商方式为主，以体现国家适度干预的附条件的强制售卖方式为辅的法律适用模式，保持自由与强制之间的必要张力，实现商业拆迁的公平、公正和高效。

[1]冯春梅.城市商业拆迁法律问题研究［Ｄ］.吉林大学.2011.

[2]梅新育.征地拆迁补偿过高趋势及其对城镇化和产业转移的阻碍［Ｊ］.探索,2013（4）.

[3]岑少宇.拆迁的时候投票有什么用？[J/OL].．孝德文坊网．

[4][7]曾娜.香港商业拆迁法律制度及启示［Ｊ］.特区经济，2011（12）.

[5]王军.汪晓华.商业拆迁的权利与利益之辩［Ｊ］.长春大学学报，2011（11）.

敬从军[作者简介：敬从军（1969--），男，四川剑阁人，绵阳仲裁委员会仲裁员，绵阳师范学院法学与社会学院副教授，民商法硕士。主要研究方向：民商法学。]

3月21日，最高人民法院发布《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》），自2022年5月1日起施行。

《行政赔偿司法解释》以1997年发布的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》为基础，在国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已经修改多年，《民法典》出台的情况下，针对行政赔偿案件审理实践中出现的新情况、新问题，为适应新形势的需要、进一步规范行政赔偿案件审理、总结近年来的经验和做法，经过多层次调研、广泛征求意见形成,是一部新时代的具有中国特色的行政赔偿司法解释。

《行政赔偿司法解释》坚持党对司法工作的绝对领导，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，依法服务保障党和国家工作大局，监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务，实质化解行政赔偿争议。坚持以人民为中心，认真落实人民主体地位，坚持服务人民的根本立场，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，依法保护公民、法人和其他组织的行政赔偿权利。平等保护各类市场主体合法产权，贯彻平等保护产权原则，切实维护民营经济合法产权。积极落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，找准行政审判工作服务高质量发展的结合点、切入点，为实现高质量发展提供有力司法服务和保障。

《行政赔偿司法解释》结合行政赔偿案件审判实际，严格落实国家赔偿法、行政诉讼法，以解决实践中突出问题为导向，注重对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释，注重规范的针对性、准确性和实效性。全文共33条，主要有以下几个亮点：一是规范行政赔偿诉讼的受案范围、进一步明确行政赔偿范围和构成要件、规定举证责任倒置的情形并科学划分行政赔偿责任，实现对行政机关的精准监督。二是合理确定“直接损失”范围、进一步明确财产损害的赔偿标准、明确人民法院判决给予被征收人的行政赔偿不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益、完善了精神损害赔偿诉讼的规定，体现对当事人合法权益的全面保护。三是进一步明确行政赔偿诉讼原被告主体资格、完善行政赔偿请求时效和起诉期限制度、进一步解决一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题、进一步完善公私法赔偿诉讼的衔接问题，实现对当事人诉讼权利的充分保障。四是强化法院的释明义务，规范人民法院对损害赔偿的酌定标准，明确行政赔偿案件的裁判方式，增强行政赔偿诉讼实质化解行政争议效果。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》已于2021年12月6日由最高人民法院审判委员会第1855次会议通过，现予公布，自2022年5月1日起施行。

（2021年12月6日最高人民法院审判委员会第1855次会议通过，自2022年5月1日起施行）

为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法履行行政赔偿义务，确保人民法院公正、及时审理行政赔偿案件，实质化解行政赔偿争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）等法律规定，结合行政审判工作实际，制定本规定。

第一条国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括以下情形：

（一）不履行法定职责行为；

（二）行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。

第二条依据行政诉讼法第一条、第十二条第一款第十二项和国家赔偿法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼。

第三条赔偿请求人不服赔偿义务机关下列行为的，可以依法提起行政赔偿诉讼：

（一）确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定；

（三）逾期不作出赔偿决定；

（四）其他有关行政赔偿的行为。

第四条法律规定由行政机关最终裁决的行政行为被确认违法后，赔偿请求人可以单独提起行政赔偿诉讼。

第五条公民、法人或者其他组织认为国防、外交等国家行为或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令侵犯其合法权益造成损害，向人民法院提起行政赔偿诉讼的，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。

第六条公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼中的当事人地位，按照其在行政诉讼中的地位确定，行政诉讼与行政赔偿诉讼当事人不一致的除外。

第七条受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人可以提起行政赔偿诉讼，并提供该公民死亡证明、赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明。

受害的公民死亡，支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以依法提起行政赔偿诉讼。

有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织可以依法提起行政赔偿诉讼。

第八条两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权行政机关为共同被告。赔偿请求人坚持对其中一个或者几个侵权机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。

第九条原行政行为造成赔偿请求人损害，复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告。赔偿请求人坚持对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。

第十条行政机关依据行政诉讼法第九十七条的规定申请人民法院强制执行其行政行为，因据以强制执行的行政行为违法而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。

第十一条行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

人民法院对于原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对于原告提出的超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定。

第十二条原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。

第十三条行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。

行政行为已被确认为违法，并符合下列条件的，公民、法人或者其他组织可以单独提起行政赔偿诉讼：

（一）原告具有行政赔偿请求资格；

（三）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；

（四）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；

（五）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；

（六）在法律规定的起诉期限内提起诉讼。

第十四条原告提起行政诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。

原告在第一审庭审终结前提起行政赔偿诉讼，符合起诉条件的，人民法院应当依法受理；原告在第一审庭审终结后、宣判前提起行政赔偿诉讼的，是否准许由人民法院决定。

原告在第二审程序或者再审程序中提出行政赔偿请求的，人民法院可以组织各方调解；调解不成的，告知其另行起诉。

第十五条公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法有关规定提起行政赔偿诉讼。

第十六条公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。

第十七条公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议，自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。

行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

第十八条行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效，或者实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的，属于本规定所称的行政行为被确认为违法的情形。

第十九条公民、法人或者其他组织一并提起行政赔偿诉讼，人民法院经审查认为行政诉讼不符合起诉条件的，对一并提起的行政赔偿诉讼，裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

第二十条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

第二十一条两个以上行政机关共同实施违法行政行为，或者行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出的违法行政行为，造成公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益实际损害的，应当承担连带赔偿责任。

一方承担连带赔偿责任后，对于超出其应当承担部分，可以向其他连带责任人追偿。

第二十二条两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害，每个行政机关的违法行为都足以造成全部损害的，各个行政机关承担连带赔偿责任。

两个以上行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害的，人民法院应当根据其违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定各自承担相应的行政赔偿责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。

第二十三条由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任。

第二十四条由于第三人行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当由第三人依法承担侵权赔偿责任；第三人赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明，行政机关又未尽保护、监管、救助等法定义务的，人民法院应当根据行政机关未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。

第二十五条由于不可抗力等客观原因造成公民、法人或者其他组织损害，行政机关不依法履行、拖延履行法定义务导致未能及时止损或者损害扩大的，人民法院应当根据行政机关不依法履行、拖延履行法定义务行为在损害发生和结果中的作用大小，确定其承担相应的行政赔偿责任。

第二十六条有下列情形之一的，属于国家赔偿法第三十五条规定的“造成严重后果”：

（一）受害人被非法限制人身自由超过六个月；

（二）受害人经鉴定为轻伤以上或者残疾；

（三）受害人经诊断、鉴定为精神障碍或者精神残疾，且与违法行政行为存在关联；

（四）受害人名誉、荣誉、家庭、职业、教育等方面遭受严重损害，且与违法行政行为存在关联。

有下列情形之一的，可以认定为后果特别严重：

（一）受害人被限制人身自由十年以上；

（三）受害人经鉴定为重伤或者残疾一至四级，且生活不能自理；

（四）受害人经诊断、鉴定为严重精神障碍或者精神残疾一至二级，生活不能自理，且与违法行政行为存在关联。

第二十七条违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。

违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

第二十八条下列损失属于国家赔偿法第三十六条第六项规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”：

（一）必要留守职工的工资；

（二）必须缴纳的税款、社会保险费；

（三）应当缴纳的水电费、保管费、仓储费、承包费；

（四）合理的房屋场地租金、设备租金、设备折旧费；

（五）维系停产停业期间运营所需的其他基本开支。

第二十九条下列损失属于国家赔偿法第三十六条第八项规定的“直接损失”：

（一）存款利息、贷款利息、现金利息；

（二）机动车停运期间的营运损失；

（三）通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等；

（四）对财产造成的其他实际损失。

第三十条被告有国家赔偿法第三条规定情形之一，致人精神损害的，人民法院应当判决其在违法行政行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

第三十一条人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。

人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定对赔偿数额的确定确有错误的，人民法院判决予以变更。

第三十二条有下列情形之一的，人民法院判决驳回原告的行政赔偿请求：

（一）原告主张的损害没有事实根据的；

（二）原告主张的损害与违法行政行为没有因果关系的；

（三）原告的损失已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济的；

（四）原告请求行政赔偿的理由不能成立的其他情形。

第三十三条本规定自2022年5月1日起施行。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）同时废止。

本规定实施前本院发布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。

1.马某某诉某区人民政府行政赔偿案

2.杨某某诉某区人民政府行政赔偿案

3.李某某诉某县人民政府及县林业局林业行政赔偿案

4.范某某诉某区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

5.易某某诉某区人民政府房屋强拆行政赔偿案

6.李某某诉某区人民政府行政赔偿案

7.魏某某诉某区人民政府行政赔偿案

8.杜某某诉某县人民政府行政赔偿案

9.周某某诉某经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案

1、马某某诉某区人民政府行政赔偿案

——不予赔偿决定依法属于行政赔偿诉讼受案范围。

马某某认为某区人民政府及相关部门对其实施限制人身自由并造成损害，向某区人民政府提交行政赔偿申请书。某区人民政府作出告知书，告知马某某其所提供的材料不能证明该区人民政府存在限制其人身自由的违法行为，故该区人民政府不是行政赔偿义务机关。马某某不服向某市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认某区人民政府在法定时间内未作出赔偿决定违法，并赔偿损失18万余元。

一审法院以本案未经确认违法即要求赔偿不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，二审法院则以不予作出赔偿决定行为系程序性行为，不对马某某权利义务产生实际影响为由裁定维持一审裁定。马某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，马某某就赔偿问题向某区人民政府请求先行处理并由某区人民政府作出决定不予赔偿的告知书。依据新修订的国家赔偿法第十四条第二款规定，赔偿请求人对该不予赔偿决定告知书不服的，可以向人民法院提起诉讼。人民法院受理本案后，依法应当对某区人民政府和马某某之间的行政赔偿争议进行审理。

2、杨某某诉某区人民政府行政赔偿案

——当事人对行政强制确认违法及行政赔偿同时提起诉讼，即使人民法院分别立案，仍属于一并提起行政赔偿诉讼，无需等待确认违法判决生效后再另行主张赔偿。

杨某某一并就某区人民政府行政强制及行政赔偿案件向某市中级人民法院提起行政诉讼。对于行政强制案件，该院作出一审行政判决确认某区人民政府对杨某某房屋强拆行为违法，二审法院以同一理由维持一审判决。

对于行政赔偿案件，一审法院以一审期间由于违法侵害的事实及赔偿责任主体未经人民法院生效判决确认，为避免司法程序空转为由裁定驳回起诉。二审法院认为，虽然二审期间违法侵害的事实及赔偿责任主体已经人民法院生效判决确认，杨某某仍可通过向某区人民政府申请行政赔偿或者另行提起行政赔偿诉讼等途径维护自身合法权益，故维持一审裁定。杨某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，为了实质化解行政争议，依据国家赔偿法相关规定，行政赔偿申请人在提起行政诉讼时一并请求行政赔偿的，人民法院在确认行政行为违法的同时，应当依法对行政赔偿请求一并作出实体裁判。本案一、二审法院裁定驳回杨某某对某区人民政府要求行政赔偿的起诉，属于变相剥夺了当事人一并提起行政赔偿诉讼的合法权利。

3、李某某诉某县人民政府及县林业局林业行政赔偿案

——由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任。

李某某与袁某婚后与村民干某等人签订《土地承包合同》并办理公证，承包干某等人山地共82亩并种植了杉树。之后，李某某与袁某协议离婚，82亩杉树归李某某所有。2010年6月23日，袁某将82亩种植杉树出售给范某和黄某。2010年7月12日，范某以他人名义提交砍伐申请，某县林业局向范某发放了81号《林木采伐许可证》。2011年11月22日，李某某以颁发林木采伐许可证的行政行为违法为由，向某县人民政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销81号《林木采伐许可证》，并要求某县林业局赔偿损失共计120万元。某县人民政府作出复议决定：一、撤销81号《林木采伐许可证》。二、范某未经李某某等人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。李某某诉至法院，请求判令某县林业局赔偿其经济损失120万元；某县人民政府与某县林业局承担连带赔偿责任。

一、二审法院认为，某县林业局履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被某县人民政府撤销，但撤销的原因系范某冒用权利人名义申请所为，而非某县林业局违法审查所致。故判决驳回李某某的诉讼请求。李某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，某县林业局在颁发涉诉林木采伐许可证时未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务，颁证行为违法。某县林业局的违法颁证行为与范某提供虚假材料申办林木采伐许可证及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李某某财产损失，某县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。

4、范某某诉某区人民政府强制拆除房屋及行政赔偿案

——违法征收征用土地、房屋，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

2011年1月，某区人民政府在未与范某某就补偿安置达成协议、未经批准征用土地的人民政府作出安置补偿裁决的情况下，将范某某位于征收范围内的集体土地上的房屋拆除，人民法院生效判决确认拆除行为违法。范某某依法提起本案诉讼请求赔偿。

一、二审法院判决某区人民政府以决定赔偿时的市场评估价格予以赔偿。某区人民政府不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，行政机关违法强制拆除房屋的，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，不仅有失公平而且有纵容行政机关违法之嫌。因此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。

5、易某某诉某区人民政府房屋强拆行政赔偿案

——财产损害赔偿中，损害发生时该财产的市场价格不足以弥补受害人损失的，可以采用其他合理方式计算。

在未与易某某达成安置补偿协议或者作出相应补偿决定的情况下，易某某的房屋被某区人民政府强制拆除。生效行政判决亦因此确认强拆行为违法。易某某向某区人民政府申请行政赔偿，法定期限内某区人民政府未作出赔偿决定。易某某遂提起本案诉讼，请求判令某区人民政府恢复原状，或者赔偿同等区位、面积、用途的房屋；判令某区人民政府赔偿动产经济损失3万余元。

一、二审法院判决由某区人民政府赔偿违法拆除易某某房屋所造成的经济损失共计16万余元的同时，驳回易某某要求赔偿动产损失的诉讼请求。易某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，房屋作为一种特殊的财物，价格波动较大，为了最大限度保护当事人的权益，房屋损失赔偿时点的确定，应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下，以违法行政行为发生时为准，无法弥补当事人的损失。此时以法院委托评估时为准，更加符合公平合理的补偿原则。

6、李某某诉某区人民政府行政赔偿案

——对公民、法人或者其他组织造成财产损害，无法恢复原状的，人民法院应当判令赔偿义务机关支付赔偿金和相应的利息损失。

2012年7月16日，某区人民政府组建的建设指挥部工作人员强制拆除了李某某的房屋，2015年4月27日，法院生效行政判决确认某区人民政府强制拆除李某某房屋程序违法。李某某向某区人民政府递交《行政赔偿申请书》，某区人民政府不予答复。李某某提起本案行政赔偿诉讼，请求恢复原状。本案再审审查阶段，某区人民政府就涉案房屋作出《行政赔偿决定书》。

一、二审法院认为，根据国家赔偿法相关规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。涉案房屋被拆除已灭失，无恢复原状的可能，李某某经释明后拒绝变更“要求将被拆除房屋恢复原状”的诉讼请求，据此判决驳回李某某的诉讼请求。李某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，涉案房屋因强制拆除已毁损灭失，且涉案地块已经纳入征收范围，涉案房屋不具备恢复原状的可能性，原审对李某某主张的恢复原状的请求不予支持，并无不当。但李某某仍享有取得赔偿的权利，法院应当依法通过判决赔偿金等方式作出相应的赔偿判决，仅以恢复原状诉请不予支持为由判决驳回李某某诉请，确有不当。

7、魏某某诉某区人民政府行政赔偿案

——人民法院审理行政赔偿案件，可以对行政机关作出赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容直接且确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决。

魏某某案涉集体土地上房屋位于某区城中村改造范围，因未能达成安置补偿协议，2010年5月25日，魏某某涉案房屋被拆除，法院生效判决确认了某区人民政府强制拆除行为违法。2015年6月，魏某某依法提起本案行政赔偿诉讼，要求判令某区人民政府赔偿损失。

一审法院判决某区人民政府赔偿魏某某房屋损失等损失。二审法院判决撤销一审行政赔偿判决，责令某区人民政府于判决生效之日起九十日内对魏某某依法予以全面赔偿。魏某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，基于司法最终原则，人民法院对行政赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，以保护赔偿请求人的合法权益，实质解决行政争议，原则上不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政途径，增加当事人的诉累。本案中，二审判决撤销一审行政赔偿判决，责令某区人民政府对魏某某依法予以全面赔偿，无正当理由且有违司法最终原则，裁判方式明显不当。

8、杜某某诉某县人民政府行政赔偿案

——原告的损失已经通过行政补偿途径获得充分救济的，人民法院应当依法判决驳回其行政赔偿请求。

2014年初，某县人民政府为了绕城高速公路工程建设需要，经上级政府批准后，其成立的征迁指挥部与被征收人杜某某签订《房屋征收补偿安置协议书》并约定付款时间及交房时间。随后，征迁指挥部依约履行了相关义务。同年10月，案涉房屋在没有办理移交手续的情况下被拆除。该拆除行为经诉讼，法院生效判决确认某县人民政府拆除行为违法。2016年11月7日，杜某某向某县人民政府申请行政赔偿，某县人民政府在法定期限内不予答复。杜某某提起本案赔偿之诉。

一、二审法院认为，在房屋被强制拆除前，杜某某已经获得《房屋征收补偿安置协议书》约定的相关补偿款项及宅基地安置补偿，在房屋拆除后，杜某某向村委会领取了废弃物品补偿款及搬迁误工费用，故判决驳回杜某某的诉讼请求。杜某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，行政行为被确认违法并不必然产生行政赔偿责任，只有造成实际的损害，才承担赔偿责任。某县人民政府成立的征迁指挥部与杜某某已签订《房屋征收补偿安置协议书》，该协议已被法院生效判决认定为合法有效且已经实际履行。因此，杜某某的房屋虽被违法强制拆除，但其在诉讼中并未提供证据证明其存在其他损害，其合法权益并未因违法行政行为而实际受损，其请求赔偿缺乏事实和法律依据。

9、周某某诉某经济技术开发区管理委员会拆迁行政赔偿案

——通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等以及对财产造成的其他实际损失属于直接损失。

周某某在某自然村集体土地上拥有房屋两处，该村于2010年起开始实施农房拆迁改造。因未能与周某某达成安置补偿协议，2012年3月，拆迁办组织人员将涉案建筑强制拆除。周某某不服诉至法院，请求判令某经济技术开发区管理委员会对其安置赔偿人民币800万余元。

一、二审法院认为，涉案房屋已被拆除且无法再行评估，当事人双方对建筑面积、附属物等亦无异议，从有利于周某某的利益出发，可参照有关规定并按照被拆除农房的重置价格计算涉案房屋的赔偿金，遂判决某经济技术开发区管理委员会赔偿周某某49万余元，驳回其他诉讼请求。周某某不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审理认为，为了最大程度地发挥国家赔偿法维护和救济受害行政相对人合法权益的功能与作用，对该法第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的如应享有的农房拆迁安置补偿权益等财产利益损失。本案中，如果没有某经济技术开发区管理委员会违法强拆行为的介入，周某某是可以通过拆迁安置补偿程序依法获得相应补偿的，故这部分利益属于必然可得利益，应当纳入国家赔偿法规定的“直接损失”范围。

请介绍一下《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》）的起草背景和主要过程。

答：1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》。之后，根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第一次修正；根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》进行了第二次修正。

现行《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》发布于1997年，共有40条。该司法解释在贯彻实施国家赔偿法，保证人民法院依法及时公正审理各类行政赔偿案件，规范和加强行政赔偿工作，实质化解行政赔偿争议，保障赔偿请求人获得行政赔偿的权利，监督行政机关依法履行行政赔偿义务等方面，发挥了积极的作用。考虑到国家赔偿法、行政诉讼法等相关法律已经修改多年、《民法典》出台，且行政赔偿审理实践也出现了一些新情况、新问题，为了适应新形势的需要，进一步规范行政赔偿案件审理，有必要在总结近年来的经验和做法、修改完善原有司法解释的基础之上，制定一部新时代的具有中国特色的行政赔偿司法解释。

在起草《行政赔偿司法解释》的过程中，我们开展了多形式、多层次的调研活动。不仅听取各级法院的意见，还多次邀请行政法学专家学者参加调研座谈并听取意见；不仅征求院内相关部门的意见，还广泛征求全国人大法工委、司法部等相关国家机关的意见。通过充分沟通、协商，在各方面对行政赔偿诉讼的受案范围、诉讼途径、审理对象、判决方式等基本问题达成广泛共识的基础上，多次修改，最终形成行政赔偿司法解释送审稿，由最高人民法院审判委员会讨论通过。《行政赔偿司法解释》结合行政赔偿案件审判实际，以解决实践中突出问题为导向，注重对存在分歧的重大疑难法律适用问题进行解释，注重规范的针对性、准确性和实效性。对于行政诉讼法、国家赔偿法及相关司法解释有明确规定的，不再重复作出规定；对可规定可不规定或者目前尚难以达成基本共识的内容，暂不作规定；对于旧司法解释中已经有规定且行之有效的内容，继续加以保留；对于近年来审判实践急需解决、旧司法解释未规定的内容，增加相应的条款。不追求大而全，根据审判实践需要确定具体条文的内容和数量。

《行政赔偿司法解释》的基本原则有哪些？

答：在起草《行政赔偿司法解释》的过程中，我们始终坚持以下基本原则：

一是坚持党对司法工作的绝对领导。《行政赔偿司法解释》起草中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，依法服务保障党和国家工作大局，监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，实质化解行政赔偿争议，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

二是坚持以人民为中心。《行政赔偿司法解释》起草中，我们认真落实人民主体地位，坚持服务人民的根本立场，努力畅通行政赔偿救济途径、合理区分损失责任、完善行政赔偿判决方式，依法保护公民、法人和其他组织的行政赔偿权利。

三是平等保护各类市场主体合法产权。产权制度是社会主义市场经济的基石。健全产权保护制度，平等保护各类市场主体的合法权利，尤其是依法保护民营企业合法产权，是建设良好法治环境，推动经济高质量发展，健全社会主义市场经济体制的基本要求。司法解释贯彻平等保护产权原则，切实维护民营经济合法产权，明确规定国家赔偿法“直接损失”赔偿就是“实际损失”赔偿，行政机关违法行政行为造成公民、法人或者其他组织损害的，应当予以充分赔偿；明确规定财产赔偿的计算方式，停产停业期间必要的经常性费用开支的范畴，为充分赔偿划定具体标准；明确土地房屋征收征用过程中违法强拆造成损失的，赔偿标准和数额不低于被征收人依法应当获得的补偿安置标准和数额，等等。

四是监督和支持行政机关依法履行行政赔偿义务。《行政赔偿司法解释》进一步明确人民法院对行政赔偿行为的监督权力，细化了行政赔偿案件的审理方式和判决方式，明确了部分特殊行政赔偿案件的举证责任，科学划分了行政赔偿责任等。

五是服务高质量发展。积极落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，找准行政审判工作服务高质量发展的结合点、切入点，为实现高质量发展提供有力司法服务和保障。《行政赔偿司法解释》明确规定，行政行为与私人行为共同侵权的，当事人可以一并提起民事诉讼，同时对公、私各方的侵权责任作出合理划分；明确法院对原告未一并提起行政赔偿诉讼的告知义务，引导当事人尽可能一并解决行政赔偿争议；明确人民法院审理不履行行政赔偿义务案件要作出有具有明确给付内容的判决，被诉行政赔偿决定款额计算错误的要作出变更判决，实质解决赔偿争议；明确人民法院对侵权行政行为主诉裁驳，对一并提起的行政赔偿诉讼也应当予以裁驳等，实质化解各类行政赔偿争议，为高质量发展创造良好的法治环境。

请介绍一下《行政赔偿司法解释》的主要内容。

答：《行政赔偿司法解释》全文共33条。主要内容有下几个方面：

（一）明确行政赔偿的范围、要件和责任分担，实现对行政机关的精准监督

——明确了合法权益的内涵。《行政赔偿司法解释》严格落实国家赔偿法和修改后的行政诉讼法的规定，强调公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，亦可以依法提起行政赔偿诉讼。

——界定“其他违法行为”的范围。《行政赔偿司法解释》规定，国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括以下情形：（一）不履行法定职责行为；（二）行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。根据是否积极作为，行政行为可以分为作出的行政行为和不作为行为；根据行为结果是否出自行政机关及其工作人员的主观故意，行政行为又可以分为法律行为和事实行为。行政机关不仅对作出的行政行为、法律行为违法造成损害要承担行政赔偿责任，对不履行法定职责行为和事实行为违法造成损害的，亦应承担行政赔偿责任。

——明确赔偿决定等行政行为属于受案范围。为了进一步厘清行政赔偿案件的受案范围和审理对象，《行政赔偿司法解释》明确，行政赔偿决定、不予赔偿决定以及逾期不作出赔偿决定等行政行为属于行政赔偿诉讼受案范围。行政赔偿诉讼要在对相关赔偿行为本身的合法性进行审查和评判的基础上，切实保护公民、法人和其他组织合法权益，实质化解行政赔偿争议。

——列举行政行为被确认违法的两类主要情形。为了准确把握侵权的行政行为已经被确认违法的标准，《行政赔偿司法解释》列举了常见的两类具体表现形式：一是行政行为被有权机关依照法定程序撤销、变更、确认违法或无效；二是实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权。

——完善行政赔偿构成要件。《行政赔偿司法解释》规定，人民法院应当对行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是否符合法律规定、原告主张的损害事实是否存在、损害与违法行政行为是否存在因果关系，以及原告的损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济等事项一并予以审查，完善了行政赔偿的法定构成要件。

——规定举证责任倒置的情形。一般情况下，原告请求行政赔偿应当对违法行政行为造成损害以及损害大小的事实承担举证责任。但是，以下两种情形，举证责任倒置：一是因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；二是原告主张其被限制人身自由期间受到身体伤害，被告否认相关损害事实或者损害与违法行政行为存在因果关系的，被告应当提供相应的证据证明。

——科学划分行政赔偿责任。一是明确了行政机关共同侵权连带赔偿责任；二是规定了行政机关分别侵权的连带赔偿责任和按份赔偿责任；三是确定了因第三人提供虚假材料导致行政行为违法的行政赔偿责任分担；四是规范了因第三人侵权但行政机关又不作为的行政赔偿责任分担；五是界定了因客观原因造成损害而行政机关又不作为的行政赔偿责任分担。

（二）科学界定损害赔偿范畴，体现对当事人合法权益的全面保护

——合理确定“直接损失”的范围。国家赔偿法规定，行政赔偿仅赔偿侵犯财产权所造成的直接损失。《行政赔偿司法解释》根据行政赔偿案件的自身特点，借鉴民事侵权赔偿的相关规定，通过列举的方式明确了存款利息、贷款利息、现金利息、机动车停运期间的营运损失，以及通过行政补偿程序依法应当获得的奖励、补贴等均属于直接损失的范畴，同时在兜底条款明确对财产造成的其他实际损失属于直接损失，最大限度实现对当事人合法权益的充分保护。

——进一步明确财产损害的赔偿标准。国家赔偿法规定，违法行政行为造成财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，给付相应的赔偿金。《行政赔偿司法解释》明确，赔偿金按照损害发生时的市场价格计算损失。市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。针对司法实践中所占比例较大的违法征收征用土地、房屋导致的行政赔偿案件，《行政赔偿司法解释》明确，人民法院判决给予被征收人的行政赔偿，不得少于被征收人依法应当获得的安置补偿权益。

——完善精神损害赔偿的规定。根据国家赔偿法关于精神损害赔偿的原则性规定，《行政赔偿司法解释》进一步明确了行政赔偿诉讼中精神损害赔偿的履行方式及判决方式，并规定消除影响、恢复名誉和赔礼道歉的履行方式，可以双方协商，协商不成的，人民法院应当责令被告以适当的方式履行。造成严重后果的，应当判决支付相应的精神损害抚慰金。

（三）畅通行政赔偿诉讼程序，实现对当事人诉讼权利的充分保障

——进一步明确行政赔偿诉讼原告主体资格。《行政赔偿司法解释》规定，受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的人依法具备原告主体资格；为了与《民法典》侵权责任赔偿的请求权人保持一致，司法解释增加了支付受害公民医疗费、丧葬费等合理费用的人可以作为行政赔偿诉讼的原告起诉的规定；《行政赔偿司法解释》还规定，有权提起行政赔偿诉讼的法人或者其他组织分立、合并、终止，承受其权利的法人或者其他组织可以成为行政赔偿诉讼的原告。

——进一步明确行政赔偿诉讼被告主体资格。《行政赔偿司法解释》的相关规定主要有：一是两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权行政机关为共同被告；原告仅就共同侵权机关中一个或几个机关提起行政赔偿诉讼的，人民法院可以通知未被起诉的行政机关作为第三人参加诉讼。二是复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告；如果原告仅对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，人民法院可以通知未被起诉的机关作为第三人参加诉讼。

——进一步完善行政赔偿请求时效和起诉期限制度。《行政赔偿司法解释》规定，公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起两年内，向赔偿义务机关申请行政赔偿。赔偿义务机关在收到赔偿申请之日起两个月内未作出赔偿决定的，公民、法人或者其他组织可以依照行政诉讼法的规定提起行政赔偿诉讼；一并提起行政赔偿诉讼的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定；经复议行政赔偿案件，当事人仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议的，自复议决定书送达之日起十五日内可以依法提起行政赔偿诉讼；行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知起诉期限的，适用行政诉讼法司法解释规定的最长不得超过一年的起诉期限。

——进一步解决一并及单独提起行政赔偿诉讼的程序问题。《行政赔偿司法解释》明确，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼时，行政行为未被确认违法且符合行政诉讼起诉条件的，视为一并提起行政赔偿诉讼；对于单独提起行政赔偿诉讼的，在符合相关起诉条件的同时，还需要以行政行为已被确认为违法为前提。

——进一步明确公私法赔偿诉讼的衔接问题。为了节约司法资源，方便当事人诉讼，《行政赔偿司法解释》规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政案件中，原告提起行政赔偿诉讼的同时，有关当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

（四）完善案件审理和裁判方式，增强行政赔偿诉讼实质化解行政争议效果

——强化法院的释明义务。《行政赔偿司法解释》规定，原告提起行政赔偿诉讼时未一并提起行政赔偿诉讼，人民法院审查认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起行政赔偿诉讼。

——规范法院对损害赔偿的酌定标准。《行政赔偿司法解释》规定，在损害事实客观存在，但原、被告双方均无法对损害的具体范围和损失数额举证或者举证不充分的情况下，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。对原告主张的生产和生活所必需物品的合理损失，应当予以支持；对超出生产和生活所必需的其他贵重物品、现金损失，可以结合案件相关证据予以认定，决定是否予以支持。

——明确主诉裁驳从诉一并裁驳规则。《行政赔偿司法解释》明确，侵权的行政行为案件作为主诉不符合法定起诉条件的，一并提起的行政赔偿诉讼也不符合起诉条件，人民法院应当全案裁定不予立案；已经立案的，全案裁定驳回起诉。

——明确行政赔偿案件的判决方式。《行政赔偿司法解释》规定，人民法院应当尽可能作出明确、具体的赔偿判决。行政机关不履行行政赔偿法定义务或者作出不予赔偿决定错误的，人民法院可以对行政机关赔偿的方式、项目、标准等予以明确，赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；行政赔偿决定在赔偿方式、项目、标准方面违法导致赔偿数额确定确有错误的，人民法院应当修正赔偿数额，依法作出变更判决，实质化解行政赔偿争议。

下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求，严格按照行政诉讼法和国家赔偿法的规定，公正及时审理好行政赔偿案件，实质化解行政争议，监督和支持行政机关依法行使职权，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，以实际行动迎接党的二十大胜利召开！