(2018)最高法行再113号无主体负责情况下强拆主体的认定或推定行政裁定书

　　案由：行政强制及行政赔偿

　　案 号：(2018)最高法行再113号

　　文书类型：行政裁定书

　　审理法院：中华人民共和国最高人民法院

　　再审申请人李波、张**因诉山东省惠民县人民政府(以下简称惠民县政府)行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号行政裁定，向本院申请再审。经本院(2016)最高法行申4584号裁定提审后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一审法院认为，李波、张**起诉请求确认惠民县政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿损失100万元，但惠民县政府辩称未曾实施过上述行为，原告提供的证据亦不能证实惠民县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为，且原告在因房屋受损向公安机关递交的刑事控告状及所作询问笔录中均未明确主张其房屋受损系惠民县政府工作人员所为，因此惠民县政府并非本案适格被告，原告的起诉不具备法定起诉条件，故裁定驳回李波、张**的起诉。

　　二审法院认为，根据《》第四十九条、《》第二十七条第(一)项之规定，原告提起行政诉讼应当有明确的被告和具体的诉讼请求和事实根据，并对其起诉符合法定条件承担举证责任。本案中，李波、张**提供的证据不能证明惠民县政府的工作人员组织或参与实施了对涉案房屋强制拆除的行为。李波、张**未能证实惠民县政府是本案适格被告，故一审法院认定其起诉不具备法定起诉条件并无不当。关于一审法院依惠民县政府申请调取证据是否合法的问题。一审法院依惠民县政府申请调取证据并非为证明其作出强制拆除行为的合法性，而是为查明惠民县政府是否作出被诉强制拆除行为等案件事实，因此李波、张**主张一审法院调取证据程序违法不能成立。故裁定驳回上诉、维持原裁定。

　　本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，一、二审法院均是以李波、张**提供的证据不能证明惠民县政府组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为为由，认为惠民县政府并非本案适格被告，进而裁定驳回起诉。故本案的争议焦点为，被申请人是否为本案被诉行政强制行为的主体。

　　行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告;行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“(一)、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。(二)、市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“(一)、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。(二)、房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

　　本案被诉强制拆除房屋行为发生于2015年8月13日，再审申请人作为被征收人事先没有与征收人达成补偿安置协议，也无证据证明征收人已经作出强制拆除决定，故本案被诉强拆行为属于事实行为。经调取本案一、二审卷宗查明，再审申请人曾向一审法院提交西关片区指挥部发布的《公示》、历史文化名城指挥部发布的《公告》、西关片区指挥部制作的《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》、《惠民县孙武镇房屋征收补偿分户估价明细表》、拆除房屋的照片等。再审申请人的涉案房屋位于上述《公示》与《公告》的征收范围内。上述两个指挥部均为行政机关为了旧城改造项目专门设立的临时机构。一审开庭审理中，惠民县政府认可上述《公示》、《公告》及《孙武镇西关片区房屋征收补偿估价汇总表》的真实性，仅就实施主体问题予以否认。再审被申请人在一审中提交的七份《西关片区旧城改造住宅房屋征收补偿安置协议书》亦表明，西关片区旧城改造项目是按照该县城市总体规划进行的房屋征收，虽然该协议的签订主体为鼓楼街居民委员会与各被征收人，但惠民县政府作为征收部门在备案栏加盖了政府公章。上述证据均可以证明，涉案房屋位于征收及旧城改造范围内，被征收人未与征收人达成补偿安置协议，涉案房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性。

　　至于实施本案被诉行政强制行为的主体，虽然再审申请人曾向公安机关报案称涉案房屋系被山东鼎烁房地产开发有限公司的人员故意毁坏，但公安机关作出的《不予立案通知书》说明不存在刑事犯罪。一、二审法院在未查明该公司是否为相关用地单位、是否受行政机关委托的情况下，以被申请人否认实施被诉强拆行为为由，将举证责任分配由再审申请人负担，不符合《》第四条第一款的规定。该款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据材料。”李波、张**起诉时向一审法院提交的证据，可以初步证明惠民县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责，在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由惠民县政府承担。在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。

　　综上，一、二审裁定驳回李波、张**的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销山东省滨州市中级人民法院(2015)滨中行初字第15号行政裁定书;

　　二、撤销山东省高级人民法院(2016)鲁行终865号行政裁定书;

　　三、指令山东省滨州市中级人民法院继续审理本案。

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