化解行政争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能够定纷止争，这个制度注定是不能走远的。所有诉讼，包括人民法院、法官的存在价值，就是要化解争议。解决纠纷，这是现代司法制度存在的最基本理由，行政诉讼制度亦不能例外。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼目的上增加“解决行政争议”的内容，而且在立案、审理、判决的各个环节，都相应增加有效解决行政争议的具体制度措施。

 《行政诉讼法》第51条第3、4款规定，当事人提交的起诉状内容欠缺或者有其他错误的，人民法院应当予以指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的起诉状内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状。对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。根据上述规定，行政诉讼不同于民事诉讼，起诉阶段对当事人的指导和释明，是人民法院的法定义务。不依法履行指导和释明义务，将要承担法律责任。起诉阶段的指导和释明，主要是针对起诉状的内容欠缺或者其他错误进行指导和释明。《行政诉讼法》第49条规定，提起行政诉讼，应当符合下列条件：（一）原告是符合《行政诉讼法》第25条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院应当围绕起诉条件开展指导和释明工作，尤其要围绕着如何能够实质化解行政争议进行指导和释明，被诉行政行为不明确的应当要求其进一步明确，要尽可能引导当事人起诉最有利于涉案纠纷解决的被诉行政行为提起诉讼；对当事人起诉被告不适格的，要引导当事人起诉适格被告，未经释明不得对当事人的起诉不予立案或驳回起诉；对当事人起诉缺乏事实根据的，要引导当事人予以明确，确实无法明确的才可以裁定不予立案；对不属于本院管辖的案件，要向当事人释明有管辖权的法院名称、地址等，指引其向有管辖权的法院起诉；对可以通过一并提起行政赔偿诉讼、一并提起民事诉讼、一并申请对规章规定进行审查，通过一并审理能够更有效实质化解行政争议的案件，应当引导当事人一并提起相关诉讼。

修改后的行政诉讼法规定了更多有利于行政争议实质化解的审理方式，人民法院在审理行政案件的过程中，要善于运用这些法定的审理方式，有效化解行政争议。简要介绍以下三种方式。

 《行政诉讼法》第61条第1款规定，^〔9〕在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。一并审理民事争议制度，是行政诉讼法赋予人民法院行政审判的特殊权力，其目的就在于彻底有效化解争议。行政案件越来越多的是涉及当事人重大民事权利的案件，表面上是被诉行政行为的合法性问题，而实质的争议则是行政行为参与的民事权利归属问题。对当事人申请一并解决民事纠纷的，人民法院应当根据当事人的申请，对相关民事纠纷依法作出裁判，并根据基础民事纠纷裁判结果，在对被诉行政行为进行合法性审查的基础上，一并对行政案件依法作出判决。如果当事人对基础民事争议另行提起民事诉讼的,人民法院应当中止行政案件的审理，民事案件终审判决后恢复审理，并依据终审民事判决结果作出行政判决。

但是，行政诉讼法对当事人各方均不申请一并审理，也不另行起诉解决民事纠纷的情形下，人民法院应当如何处理，未作明确规定。实践中，一些法官认为，当事人不申请一并审理，也不另行起诉解决民事争议的，民事争议相关事实和法律效力问题属于另一个法律关系，不属于行政诉讼的审理范围，人民法院可以仅对被诉行政行为的程序性问题进行审查，并据此作出判决。笔者认为这种观点是错误的，不符合《行政诉讼法》第6条关于全面审查被诉行政行为合法性的基本原则。根据合法性审查原则，人民法院审理行政案件，对涉及被诉行政行为合法性的相关民事争议事实及其法律效力问题，亦应当予以审查认定，只有对不涉及行政行为合法性的履行争议不予审查认定。举例说明，甲、乙双方签订房屋买卖合同，甲依据合同将涉案房屋变更登记至自己名下。乙提起行政诉讼，请求撤销变更登记行为。理由是双方的房屋买卖合同是甲伪造的。行政诉讼中，甲或乙对房屋买卖合同纠纷一并或另行提起民事诉讼，人民法院应当一并就民、行政争议案件进行审理和判决，或者中止行政案件审理等待民事终审判决结果。如果甲、乙双方均不申请一并解决民事争议，根据合法性审查原则，人民法院对与被诉行政行为合法性直接相关联的事实，必须予以全面审查并作出法律判断。上例中的变更登记行为是否合法，直接的事实根据是甲、乙双方是否存在一份真实有效的房屋买卖合同，对这一基本事实，人民法院必须审查认定。但是，对甲乙双方房屋买卖合同是否存在乙方未全部支付价款，是否按期交房，是否需承担违约责任等履行争议，与变更登记行为的合法性无关，不属于行政诉讼的审查范围，双方有争议，应当另行提起民事诉讼解决，行政案件的判决结果，对之后的民事履行争议诉讼具有拘束力。

修改后的《行政诉讼法》第60条^〔10〕仍然保留行政案件不适用调解原则，但是，对可以调解的适用范围作出更为宽泛的规定。即，除行政赔偿、补偿案件外，行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件都可以适用调解。行政机关享有自由裁量权的案件十分广泛，自由裁量不仅是指行政行为结果的裁量，也包括行政机关在涉及事实认定时的裁量权。例如，税收案件中，关于纳税税率通常是羁束的行政行为，不适用调解。但是，涉及法律或政策不明确的、有争议的应纳税事项时，税务机关具有自由裁量权，对该部分金额是否进入应纳税数额，人民法院可以组织双方进行调解。因此，行政案件适用调解的范围可以说无处不在。当然，根据行政诉讼法的规定，行政案件的调解应当遵循自愿原则，不得违背双方的真实意思表示，不得胁迫、以判压调，行政调解的利害关系各方当事人均应当参与调解，真实表达各自的意见。行政调解还要坚持合法原则，不同于民事调解，行政调解中行政机关一方的调解权限不是无限的，必须限定在法定的范围之内，行政机关对财政利益的处分权必须受法律、法规、规章以及其他合法的规范性文件的约束，不能在行政调解中无原则地向对方当事人输送非法利益，人民法院更不能为这种非法利益输送背书。行政调解要遵循不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的原则。行政案件处理的是公共事务，必然涉及国家利益、公共利益，调解过程中决不允许以牺牲国家利益、公共利益或他人合法权益为代价，要充分考虑调解结果对国家利益、公共利益、他人合法权益的影响，调解方案必须优先保护国家利益、公共利益，必须确保调解方案能够最大限度地降低社会成本的支出，尽可能以最少的社会财富的损失，实现各方的共赢。调解达成协议后，应当制作调解书，调解书送达各方当事人发生法律效力，一方不履行，另一方可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。行政调解制度适用范围扩大，实践中更多地以调解书替代过去的协调和解后的准予撤诉裁定，有利于调解协议内容的最终实现，有利于对协调和解活动合法性的监督制约。

 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定规章以下的规范性文件不合法，在第一审开庭审理前、有正当理由也可以在法庭调查中，一并请求对该规范性文件进行审查。^〔11〕人民法院审查后认为规范性文件与上位法相抵触的，应当直接依据上位法对被诉行政行为的合法性作出判断，在裁判说理部分对不适用该规范性文件理由予以充分说明，并依据《行政诉讼法》第64条规定，在判决主文中建议规范性文件的制定机关作出处理，接受建议的制定机关应当将处理结果书面告知建议的人民法院。对于规范性文件符合上位法规定，能够作为判断被诉行政行为合法性根据的，人民法院亦应在判决说理部分详细说明理由，并依照《行政诉讼法》第69条规定，在裁判主文部分判决驳回原告提出的不适用该规范性文件的诉讼请求。一并审查规范性文件，对于化解类案纠纷具有更加高效、及时的作用。

修改后的行政诉讼法对各类判决方式进行类型化的规定。判决方式类型化，是对法官作出各类行政判决的法定适用条件作出明确规定，人民法院应当按照有利于行政争议解决的立法目的去理解和适用各类不同类型的判决方式。判决方式的类型化不同于德国、日本和我国台湾地区行政诉讼法规定的诉讼类型化。诉讼类型化是根据原告的诉讼请求不同，分别规定不同的起诉条件、审查方式和判决方式，判决结果受当事人诉讼请求的限制和制约。我国行政诉讼法规定的判决方式类型化，只是对法官判决作出各类判决法定条件的规定，法官采取何种类型的判决方式作出判决，不受原告诉讼请求和理由的限制。判决方式的类型化相对于诉讼类型化，不会因为原告诉讼请求错误而判决驳回原告诉讼请求，更有利于行政争议的实质化解。在当今中国，我们需要做的不是追随德国、日本和我国台湾地区诉讼类型化的解决问题方式，而是要把我国现行行政诉讼法规定的判决方式类型化的优势充分发挥出来，细化各类判决方式的适用条件，从而达到既能够实现精细化审判，又能够克服诉讼类型化不足，实现简约程序、有效保护当事人合法权益，实质化解争议的诉讼目的。

修改后的《行政诉讼法》第69条^〔12〕规定的驳回原告诉讼请求判决的法定条件是：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立。该条件实质是被诉行政作为合法的认定条件。也就是说，只有行政行为完全合法，符合修改前的行政诉讼法维持判决条件的，人民法院才可以判决驳回原告诉讼请求。这一规定实际上是以驳回原告诉讼请求判决替代旧法中的维持判决。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条规定的判决驳回原告诉讼请求的条件要宽松得多，与修改后的《行政诉讼法》第69条规定不一致，新法实施后应当不再继续适用。反过来说，凡是行政行为存在违法，哪怕是过去认为属于瑕疵的，也不能再判决驳回原告诉讼请求，而是要依法判决撤销或者确认违法。修改后的行政诉讼法，通过提高判决驳回原告诉讼请求的法定条件，加大对被诉行政行为的监督力度，满足当事人监督行政机关依法行政的诉求，实现有效化解行政争议的目的。

撤销判决适用于被诉行政行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当六种违法之一的情形。人民法院判决撤销被诉行政行为，当事人的权利义务是否回到撤销前的状态？这个问题一直是行政诉讼法实践未解决的问题，也是决定判决撤销后行政机关是否可以重新作出行政行为的关键因素。我们理解，撤销判决的法律后果应当根据案件的实际情况确定：一是生效行政判决彻底否定被诉行政行为认定的事实，认为被诉行政行为完全没有事实根据或法律依据，撤销被诉行政行为意味着原告的合法权利恢复到被诉行政行为作出之前的状态。二是生效行政判决撤销被诉行政行为，理由是行政行为认定的主要事实不清、证据不足，或者是作出被诉行政行为的程序违法、适用法律错误、超越职权等，判决在实体上只是对被诉行政行为的合法性作出判断，并未对原告主张的权利是否合法作出判断，且判决作出后仍需要行政机关依法重新作出处理。这种情况下，原告主张的权利并不能当然地回到被诉行政行为作出之前的状态。也正是因为如此，《行政诉讼法》第70条明确规定，行政行为被撤销的同时，人民法院可以判决被告重新作出行政行为。即便人民法院没有同时作出限期重作判项，作为享有相应处理权限的行政机关对存疑事项也有重新进行调查、作出处理的法定职责义务。正确理解《行政诉讼法》第70条规定后，人民法院作出撤销判决时，应当更加注重判决理由的阐述，对于完全没有事实根据的行政行为，应当在说理部分直接阐明被诉行政行为撤销后原告的权利恢复至撤销之前的状态；确需行政机关继续作出处理的，则应当在撤销被诉行政行为的同时，判决被告限期重新作出行政行为。只有这样，判决才符合行政诉讼法实质化解行政争议的目的。

确认违法判决与撤销判决适用的前提条件都是行政行为违法。实践中对于何时适用确认违法判决，何时适用撤销判决，法官理解不一致，出现判决尺度不统一情况。按照修改后的行政诉讼法关于及时化解行政争议的目的理解，就比较容易统一思想认识。也就是说，凡是符合《行政诉讼法》第74条规定^〔13〕确认违法情形的违法行政行为，人民法院不应当判决撤销，而且从有利于纠纷解决的角度考虑，应当尽可能扩大对确认违法判决适用范围的理解。因为，确认违法可以及时实现案结事了，而判决撤销很可能会产生连锁反应，引发更多争端。例如，对《行政诉讼法》第74条第1款第1项的理解，有的法官认为，行政行为只有在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害时，才能确认违法保留效力，如果撤销会给善意第三人合法权益的，不属于本条规定的情形。我们认为，法律规定对善意第三人合法权益的保护，目的在于维护交易的安全性，属于公共利益的范畴，涉及第三人合法权益保护的，应当依照该项规定判决确认违法保留效力，^〔14〕不能作出一连串的撤销行为，制造更多的矛盾和纠纷。再如，对《行政诉讼法》第74条第1款第2项的理解，有的法官将“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”作狭义理解，认为只有在轻微程序违法的情形下，行政行为的处理结果对原告实体合法权益不产生实际影响的，人民法院才能够判决确认违法保留效力，对于重大明显程序违法，不能适用违法保留效力判决，只能判决撤销重做。这种理解是不符合行政诉讼法关于实质化解行政争议目的的。我们认为，该条的含义之所以强调轻微程序违法，是要加大对被诉行政行为程序违法的监督力度，克服以往按照司法解释规定对轻微程序违法判决驳回原告诉讼请求的情形出现，应当理解为，即便是轻微的程序违法没有对原告实体合法权益产生实际影响的，也应当判决确认违法保留效力。举重不必言轻，严重程序违法未对原告实体合法权益产生实际影响的，当然更要判决确认违法。如果理解为严重程序违法应当判决撤销，则违背行政诉讼法适用确认违法判决方式，减少重复诉讼实质化解争议的立法目的。

履行判决有两种判决方式，^〔15〕一是判决被告行政机关限期履行法定职责，行政机关具体如何履行法定职责，判决不做限定。另一种判决方式是，直接判决限期行政机关作出某项具体、明确的职责义务。例如，原告请求人民法院判决工商管理部门履行颁发营业执照的法定职责，经审理认为原告申请符合颁证的法定条件，人民法院应当判决被告限期给原告颁发营业执照。如果经审理无法确定原告是否符合颁证条件的，也可以判决被告限期履行审查颁证的法定职责，最终是否颁证由行政机关自行决定。为解决纠纷，行政诉讼法鼓励法官作出限期被告颁发许可证的判决。

行政给付判决适用于行政赔偿、行政补偿以及社会保障金支付等金钱给付类案件。根据《行政诉讼法》第73条规定，^〔16〕人民法院审理认为行政机关负有给付义务的，应当判决被告履行给付义务。这里的判决被告履行给付义务，应当是指判决被告限期支付相应的金钱给付数额。对于行政赔偿、行政补偿及社会保障金支付类等金钱给付案件，无论原告是对行政机关作出的金钱给付决定数额不服提起诉讼，还是对行政机关拒绝支付或者不予答复行为提起诉讼，人民法院在审理后认为行政机关负有金钱给付义务的，均应当查明事实后，依法判决被告限期支付特定数额的金钱，而不能不就具体给付数额作出认定，简单判决被告限期履行给付义务。之所以如此，一是金钱数额的认定人民法院具有相应的审判职权，二是只有判决具体数额，行政诉讼才能够切实解决行政争议。

 变更判决适用于行政处罚明显不当或涉及款额的案件。^〔17〕对行政处罚明显不当或者涉及款额的案件，人民法院应当适用变更判决，不得判决撤销重做。变更判决突破司法权不得替代行政权的限制，赋予人民法院更大的审判权限，也更有利于行政争议的解决。因此，人民法院不能辜负立法者的期望，在符合变更判决适用条件的情形下，要在查明事实的基础上，依法判决改变被告行政处罚决定或者涉及款额的行政决定，直接作出新的处罚或款额判决，通过变更判决实质化解行政争议。

 无效判决适用于行政行为存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，被诉行政行为违法，通常情况下是判决撤销或者撤销重做。如果符合确认无效判决适用条件的，应当判决确认无效。但是，如果被诉行政行为存在重大且明显违法，同时又符合确认违法判决适用条件的，从有利于行政争议解决的角度考虑，人民法院应当判决确认违法。例如，不具备行政主体资格的不动产登记中心以自己的名义将甲名下的房产错误转移登记至乙名下，后乙又将该房产转让给丙，并依法办理变更登记手续。甲发现后，起诉变更登记行为，因丙系善意取得，撤销甲乙之间的变更登记将损害公共利益，人民法院应当判决确认变更至乙名下的登记行为违法保留效力，不应判决确认无效。维护交易秩序的公共利益和甲的合法权益之间，人民法院应当选择公共利益的保护。另外，我国现行法律关于起诉期限的规定，适用于所有行政行为，法律并没有规定无效行政行为不适用起诉期限。当事人起诉确认被诉行政行为无效的，也要在起诉期限内提起，超过起诉期限裁定不予立案或驳回起诉，这样有利于行政争议的及时解决。

      8.行政协议案件应当分别不同行政行为适用相应判决方式

行政协议案件说到底属于当事人认为行政行为侵犯其合法权益提起的行政侵权诉讼，其审理对象不是行政合同纠纷，而是行政机关不依法履行、未按约定履行义务的行为，或者行政机关单方变更、解除行政协议的行为。起诉时，当事人必须首先明确其所诉的行政行为是行政协议签订或者旅行过程中的哪一个或几个行政行为。然后，人民法院根据原告所诉行政行为，依照行政诉讼法的规定对其合法性（包括合约性）进行全面审查，并依照行政诉讼法规定的各类判决方式，依法作出判决。^〔18〕行政机关在签订行政协议过程中的要约邀请行为、签订协议行为、单方变更或解除协议等行政行为违法侵犯当事人合法权益的，人民法院可以判决撤销该行政行为；行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议义务的，人民法院应当判决行政机关限期履行法定或行政协议约定义务；行政机关在行政协议签订履行过程中的作为或者不作为行为造成当事人合法权益损害的，经当事人依法诉请，人民法院应当依照国家赔偿法的规定，判决行政机关承担行政赔偿责任。在行政诉讼法以及国家赔偿法等行政法律规范未作明确规定，行政协议约定与行政法律规范相关规定不冲突的情况下，人民法院可以依照协议约定判决行政机关承担相应的法律责任；在既没有合法有效的约定，也没有行政法律规范规定的情形下，人民法院可以依据与行政法基本原则不相冲突的民事法律规范依法作出判决。行政协议案件实际上是行政行为侵权争议和行政合同纠纷的竞合，由于《行政诉讼法》第2条规定，行政案件只能是行政行为侵权纠纷，不可能是合同争议，所以，修改后的行政诉讼法将行政协议行为明确为行政诉讼受案范围后，人民法院只能按照行政行为侵权思路审理行政协议案件。如果在行政诉讼中既把行政协议案件看成是行政行为侵权争议，又视为行政合同纠纷案件，或者仅仅把行政协议案件作为合同纠纷审理，人民法院将无法按照行政诉讼法的规定审理行政协议案件，必将造成案件审理和判决思路的混乱，不利于行政协议纠纷的实质化解。