1、宪法规范的政治性。宪法规范是调整国家权力运行与人权保障的法律规范，因此，制宪及行宪不可避免地表现出政治性。宪法规范的政治性特征主要表现在：第一，制宪过程是一种政治选择过程。制宪的社会背景、制宪力量、制宪程序等并不是一种抽象的法律形式，它与一定的政治力量和具体利益联系在一起，反映特定的政治利益；第二，宪法规范具体内容的确定反映一种政治选择。在一个特定国家中，宪法规范的内容与它所调整的宪法关系，体现国家的基本政策和政治理念；第三，宪法规范的调整方式与调整过程受一定政治利益的约束。

宪法规范的妥协性实质是宪法规范政治性的一个方面和一种表现形式，这从学者们关于宪法规范妥协性的论述中就可看出。如有学者认为，宪法规范的妥协性是指部分反映阶级力量对比关系的宪法规范是现实中各种政治力量相互妥协的结果。在制定宪法过程中，不同政治势力的利益一旦发生冲突，就只有通过相互之间的头写和让步才能制定出一部最后大家都同意的宪法，因此，许多宪法规范的内容必然体现其妥协性的一面。

2、宪法规范的组织性和限制性。宪法规范是一种组织国家权力的规范，国家权力通过宪法规范的运用得到合理的组织和分配。从另一方面来说，宪法规范的组织性即宪法规范的限制性，这种组织和分配功能同时发挥着限制和规范国家权力行使的作用和价值。

3、宪法规范的广泛性。宪法规范的广泛性也叫宪法规范的包容性，是指宪法规范的内容广泛，调整的社会关系的范围广泛。从内容上看，它涉及政治、经济、文化、教育、科学、技术、卫生、体育、国防、外交等等。从其调整的社会关系的主体看，包括全国各民族、各阶级、一切国家机关、各政党和社会团体、各企事业组织和全体公民，甚至包括在本国境内的外国人和经济组织。实践证明，随着经济和科学的发展和社会的进步，宪法规定的内容将会不断增加。

4、宪法规范的根本性。宪法规范的根本性是指宪法只规定国家生活中的根本性问题，而不是事无巨细，面面俱到。它主要表现在两个方面。从法律形式上说，宪法是法律之法律，是母法。从规定的内容说，它只规定像国家的根本任务、国家的根本政治经济文化制度、公民的基本权利义务、国家的基本国策和国家机关组织与活动的基本原则等国家生活和社会生活中的根本准则。

5、宪法规范的最高性。宪法规范作为一种根本性的法律规范，在法律规范体系中居于最高地位，它制约和控制其他规范的存在。因此，宪法规范的最高性就是指其在时间和空间上与其他法律规范相比较具有优位性和实效性，从而能够约束一切国家机关、社会团体与公民的活动。宪法规范之所以具有最高性，主要因为其规定的内容以及更为严格的制定和修改程序。宪法规范性表现在以下几个方面：第一，宪法规范是社会生活中具有最高价值的准则，它构成政治社会的基础，标志着一国法制的统一；第二，宪法规范的最高性体现在其法律效力的最高性，即一切法律、行政法规等规范性文件不得同宪法相抵触，否则无效；第三，宪法规范的最高性意味着宪法是调整社会生活的最高依据，是判断政治性为是否合法、合理的标准，是民意的最高体现；第四，在有关法律的规范体系中，违宪审查制度、宪法诉讼制度的建立与运行依据，也源于宪法规范的最高性。

关于宪法规范的至上性（最高性）还有一些讨论，主要表现为两个方面：（1）什么是宪法规范的至上性（最高性）大多学者认为，宪法规范的至上性（最高性）是指宪法规范的地位和效力高于其他法律规范。这是一种将宪法规范与其他法律规范作比较后得出的结论。但亦有学者认为，宪法规范上所讲的“至上性”是指在时间与空间上与其他事物相比较具有优位性、妥当性与实效性，约束一切国家机关与社会团体及公民的活动。 （2）宪法规范的至上性是一种制宪者主观的判断呢，还是一种客观选择的事实呢？日本学者山下威士在探讨决定最高性规范的方法时提出了三个指标，即规范内容的正确性；决定其正确的某种“力”的存在；构成至上性的内容符合上位规范的要求。 也有学者认为，至上性是人类在历史发展过程中不断探索与总结的经验的一种升华，是由大量的客观性因素组成的，实际上是一种客观的选择。在制宪过程中制宪者的主观判断与价值分析固然存在，但它们通过已经形成的规范的至上性变为社会的公认的客观规则，使至上性成为连结宪法原理与宪法解释的依据。

6、宪法规范的渊源性。宪法规范的渊源性是由宪法规范的根本性决定的。由于宪法所规定的内容是国家生活和社会生活中最根本的问题，是国家的根本制度和根本任务，所以它就成为国家立法机关进行立法工作的法律基础，是制定一般法律的依据，在整个国家法律体系中具有最高的法律地位和最高的法律效力，其他法律不能与宪法相抵触。因此，国家的一切法律和制度都根源于宪法，都是从宪法中派生的。

7、宪法规范的稳定性和适应性宪法规范作为构成宪法的基本要素，在社会生活中需要长期稳定，不得轻易变动。宪法规范稳定性的意义在于：第一，宪法规范构成一国法律体系的基础，规范的稳定性程度直接关系法制统一的基础；第二，宪法规范的稳定直接关系宪法秩序的 稳定；第三，宪法规范的稳定是树立全社会宪法信仰的基本条件。但是在宪政运作中，宪法规范的稳定性价值并不是绝对的 ，它只具有相对性的意义，当客观现实情况发生变化，特别是宪法规范和社会现实发生矛盾与冲突时，也有必要调整原有的宪法规范，赋予其新的内容，以保持规范和现实之间的协调。总之，在宪法与社会生活的相互联系中，一方面需要维护宪法规范的稳定性，另一方面也要强调宪法规范本身的现实适应性。

8、宪法规范的制裁性。宪法规范作为一种法律规范，具有特殊的制裁措施。在现代显证运行中，宪法发挥其制裁功能重要是通过具体司法实践活动。司法审查制度的运用是宪法制裁功能基本的表现形式，但并不是惟一的形式。委会宪法规范力的形式，不仅包括公民对政治过程的监督，而且包括对宪法作为法的性质和功能的确信。公民对政治过程的监督是宪法制裁的重要表现形式，构成宪法特有的制裁模式，如选举过程、罢免制度、任期限制、规范性文件的审查、组织活动原则与程序等都属于宪法制裁的范围。

对于宪法是否具有制裁性？学界存在三种不同的意见：无具体惩罚性、弱制裁性、有制裁性。主张无制裁性的人认为，宪法规范只是一般纲领性和一般原则性的规定，只有通过一般法律才能实现；宪法都是比较原则的规定，不便于执行，因而不具有规范性。 “主张”弱制裁性“的人认为：（1）宪法规范往往不具备司法上的适用性，缺乏直接的司法强制；（2）对违宪行为大多数是通过政治途径解决的，以法律途径解决的不多。 主张宪法规范具有制裁性的人认为，传统宪法理论忽略了宪法所具有的法的性质，因而不承认宪法规范所特有的制裁措施。宪法制裁既包括积极制裁，又包括消极制裁，宪法发挥制裁功能主要是通过具体的司法实践活动。公民对政治过程的监督也是宪法制裁的重要表现形式。宪法规范的制裁性是由宪法规范的最高性、直接性所决定的。宪法规范所体现的制裁性与其他法律规范的制裁性，就其性质而言是完全一致的，都发挥法的拘束力与影响力。两者的区别在于前者更侧重于宏观领域的制裁，后者则侧重于微观领域的制裁。宪法规范的制裁性，说明宪法规范不仅有法律效力，而具有具体的惩罚性。

9、宪法规范的原则性。宪法规范调整的内容涉及政治、经济、教育、科学、文化等各个方面。面对如此广泛而复杂的问题，宪法规范不可能规定得非常具体，而只能从宏观上进行原则性规定，将统治阶级在政治、经济、教育、科学、文化等各个方面的利益和意志，以最基本的原则形式确认下来。另外，宪法规范的最高性以及稳定性和适应性等特征也决定了宪法规范不能规定得太具体。

也有学者对宪法规范的原则性提出异议，认为，宪法作为一个有机整体，其内部各要素的配置应符合一个有效法律系统的一般要求，而宪法规范的性质必由宪法系统中占主体地位的要素所决定。把原则作为宪法规范的共同特性，必然破坏该系统中原则、规则和概念等要素的科学比例，使宪法失去自己的类本质而异化为它物。

10、宪法规范的历史性和概括性。在一个特定的社会中，宪法规范首先表现为一个民族追求自由的历史发展过程，因此可以说，宪法规范是一定历史阶段的产物，具有历史性。具有历史性的宪法规范在表现社会现实需要时，又总是采取高度概括的形式，以体现其既源于社会生活，同时又高于社会生活。

11、宪法规范的民主性。所谓宪法规范的民主性是指宪法是社会生活民主化的产物，它体现了民主的要求。社会民主的要求被制定为宪法规范的内容之后，宪法规范又成为制约人们行为的因素。社会民主只有依法进行，才能实现真正的民主。

1982年我国制定了首部民事诉讼法，先后经过1991年和2007年两次修改，是近三十中解决民商事纠纷解决的主要程序法规范。但不可否认的是，在民事案件持续高速增长的背景下，我国也出现了西方国家在世纪之交经历过的“民事司法危机”。最高人民法院披露的数据显示出，1991年至2010年间全国各级人民法院审理的民事案件每年的增长率都在10%以上，其中2010年,全国法院审结的一审民事案件达609万件，占所有一审案件的87%。基层人民法院和中级人民法院承担了繁重的审判工作，审判机关亟需通过诉讼程序的科学化来提高诉讼效率。与此同时，人民群众的诉权保障水平也亟待通过民事诉讼的修改而得以提高。相形之下，现行民事诉讼法暴露出诸多弊端：诉讼程序不够灵活，不方便当事人选择；运作中存在很多浪费诉讼资源的现象；证据制度的规定也过于原则，不利操作；法官的裁量权过大；再审案件过多；有关公共利益的纠纷无法通过公益诉讼获得解决，等等。

可以说，目前民事诉讼法的修改已经具备了基本的共识和足够的动力。立法、司法及学术界都将这部法律的修改重点，集中于增设诉讼程序与非讼程序的衔接、增加小额诉讼程序、加强民事检察监督和强化民事执行措施等制度方面，这些修改建议针对性非常强，很多对策也都是经过长期实践得来。尽管如此，我们还是要指出民事诉讼法的修改尚缺乏“顶层设计”，亦即民事诉讼法修改过程中对宪法的重视还不够，例如增加各种程序不能不考虑宪法和法院组织法确定的“两审终审”的审级框架；对当事人的诉权保护措施应从宪法权利的高度去考虑；证据失权的规定也宜以合宪性的视角去审视，等等。

新中国民事诉讼法的修改经验充分显示出，如果摆脱开宪法而以“头痛医头、脚痛医脚”的思路去修法，民事诉讼法也只能依然是“审判法”或者“手续法”，而无法成为公民的诉权保护法。不但“起诉难”、“再审难”、“执行难”不能得到根治，“送达难”、“举证难”等新问题还可能演变为新一轮的诉讼症结。因此，民事诉讼制度的改革与完善首当其冲的问题就是要认真地对待宪法，民事诉讼法律制度的科学化首先应当从宪法根据之中获得支撑。

尽管在我国宪法没有将公民的诉权规定为基本权利，但依宪法理念或对宪法的解释，任何人在其合法权益受到侵害时，有权向人民法院提起诉讼，请求司法保护。司法机关应当确保公民行使诉权。这就引发出一个问题，解决“起诉难”是采纳立案“登记制”，还是沿袭传统的“立案审查制”，两者孰优孰劣？

随着我国社会的发展以及民事主体对于民事纠纷解决机制要求上的发展变化和民事司法救济的需要，现行民事诉讼法中规定的起诉条件的“高阶化“难以适应当前解决民事纠纷的实际需要。现行《民事诉讼法》第108条规定起诉必须同时具备四个条件：一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；二是要有明确的被告；三是要有具体的诉讼请求和事实、理由；四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这一规定与长期以来的司法政策限制一起，成为起诉难的症结所在。

如果从宪政的视角看，改进的方向便不言自明——当事人对自己处于争议中的民事权利应当享有寻求法院救济的权利，他们应有接近正义、利用法院从而接受司法裁判的权利。从法院的职责看，我国宪法第123条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”，实际上就明确了法院的宪法义务，法院既不能对民事案件拒绝受理，也不得拒绝裁判。基于这样的审判义务，立法上就有必要着手解决我国现行民事诉讼立案审查制中存在的缺陷，比如，起诉条件设定过高，用词模糊，弹性极大等。而立案登记制度的特点，就是规定只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院就无需进行审查，而应立案登记。法院不得拒收当事人的起诉状。用立案登记制代替立案审查制，旨在确保诉权免遭侵害及有效行使，当然，在更广的视野看，为保护当事人行使诉权，民事诉讼法的修改应进一步考虑充实和完善各种制度以消除起诉、应诉的障碍，不但要建立立案登记制，在大的环境上还要进一步改革律师制度、法律援助制度、法律咨询制度，以减轻社会成员的诉讼费用负担及解决法律知识欠缺方面的障碍。

当然，在民事诉讼法的修改既要注重保障诉权，也要对滥诉行为给予制裁。实际的情况是，由于我国缺乏具体的、有效地约束机制，导致了近年来司法实践中出现了大量的民事诉权滥用的现象，如原告通过行使诉权来侵害对方当事人的合法权益；原告与被告恶意串通以诉讼侵害第三人的合法权益；原告捏造侵权事实，通过诉讼来提高知名度，等等。这些滥诉行为不但侵害了他人的权益，也损害了司法权威，因而在修法时增加规制这种不法行为的措施，也是应有之义。学理上，应从彻底维护当事人的诉权和加强诉讼秩序管理的立场出发，应将提倡诉讼诚实信用原则与制裁滥用诉权行为相结合。对应在规则中，除将诉讼诚实信用原则规定在民诉法总则部分外，还有必要规定以下内容：（1）通过对起诉受理制度进行改造来达到遏制滥用诉权行为的目的，即对符合诉讼要件的起诉要受理，但在案件审理中法院发现诉讼要件欠缺时应随时驳回原告的起诉。（2）建立“独立性审前程序”。让双方当事人在案件审理前有所沟通，有利于被告方了解原告起诉的主要事实，以此来判断是否有滥用诉权的情形存在，如果有的话可以及时向法院提出异议，使审前准备程序起到了阻挡滥诉的屏障的作用，避免司法资源的浪费。（3）建立应被告请求的原告诉讼担保制度。由被告提出申请，法院对申请进行审查，以保护原告的合法权益，在原被告之间取得平衡。

民事检察监督制度。我国《宪法》第129条规定检察机关是国家的法律监督机关。以此为依据，民事诉讼法修改中就必须强化检察监督制度，细化有关检察监督的权力与地位、监督方式等规定，以改变长期以来检察监督权力不明、地位不清的弊端。

这方面的修改应包括以下几个方面：（1）扩大民事诉讼检察监督的范围，对作为检察监督对象的民事审判活动做广义解释，将督促程序和公示催告程序纳入审判活动围；此外，还应将确有错误的裁定纳入抗诉范围，包括：不予受理的裁定、驳回起诉的裁定、管辖权异议的裁定、按自动撤回上诉处理的裁定、终结诉讼的裁定等。（2）将诉讼实践中一些突出裁判不公的情况列入再审事由，2007年修改后的民事诉讼法将原概括性规定加以明确、具体化，并将申请再审事由与抗诉事由一致起来。抗诉事由的细化有利于更好地保障当事人申请再审和申请抗诉的权利，也使得检察机关的抗诉工作更具可操作性。应列入再审事由的情况包括：一是原判决、裁定采信的鉴定结论的鉴定依据错误程序违法或鉴定机构、鉴定人员不具备鉴定资格的情况；二是就同一诉讼标的存在相互矛盾的生效的判决、裁定的情形；（3）将调解书纳入抗诉范围。人民检察院对已经发生法律效力的调解书，发现有下列情形之一的，应当向人民法院提出抗诉：调解违反自愿原则的；调解协议的内容违反法律、行政法规的强制性规定的；调解协议的内容损害国家利益、社会公共利益或者案外人利益的。（4）增加检察意见等监督方式。鉴于检察意见已经成为检察机关监督同级法院民事审判活动行之有效的方式，有助于缩短办案期限，提高监督效率，因此有必要在民诉法中将这种同级检察监督的方式确定下来。（5）强化检察监督手段，并赋予检察机关以调查权。根据检察机关履行诉讼监督职能的需要，以下情形中应赋予检察机关调查权：一是如果生效的判决、裁定、调解书可能损害国家和社会公共利益，检察机关作为国家和公共利益的代表人，应当有权进行相关的调查核实；二是审判权是否依法行使是人民检察院进行法律监督的基本内容，对于人民法院是否违反了法律规定的诉讼程序，检察机关应当有权进行相关的调查核实。

在民事诉讼法中规定小额诉讼程序，有助于小额民事案件能够简便、迅速和经济地解决。现代小额诉讼程序具有适用范围窄、程序简约、调解与审判一体化以及按照常识化运作等特点。因此，将小额诉讼程序纳入民事诉讼法已经成为各界的共识。然而，在具体制度的设计上也存在分歧，主要有两个方面：一是小额诉讼程序实行一审终审还是两审终审；二是将小额诉讼程序纳入简易程序，还是将其与简易程序相并列？

对第一个问题，笔者认为，从合宪性角度看小额诉讼程序以采用两审终审为宜，如果不适用两审终审不允许当事人上诉，则与宪法确定的诉讼程序实行量身终审制相违背。从世界各国小额诉讼程序的立法和实践经验看，设置这一程序的基本目的在于降低诉讼成本和提高诉讼效率，以便更为迅速、简捷的解决纠纷，同时又由于小额诉讼所涉及的纠纷本身大多是诉讼标的金额较小，案件事实清楚、简单的案件。所以为了与这种程序设置的立法目标相一致，充分贯彻小额诉讼程序的简速性和效率性，各国在有关小额诉讼救济程序的规定上，都是以限制救济为设置救济程序的原则。而限制救济主要体现在对上诉的限制上，例如，日本《新民事诉讼法》第377条规定：“对于小额诉讼的终局判决，不得提起控诉。”只可以向作出判决的法院提出异议申请。如果异议准许，诉讼将恢复到口头辩论终结前的程度，不仅如此，在第二审程序中，当事人不可以进行诉之变更、追加和提起反诉，也不可以提出新的攻击和防御方法。美国大多数州小额诉讼程序也有类似的规定。

我国宪法有关两审终审制的规定，决定了设置小额诉讼程序必须要采取合理限制救济的措施，亦即只有双方当事人合意放弃上诉的才可以实行一审终审，否则仍要允许当事人提出上诉救济。这既是合宪性的考量，同时也是基于我国民事诉讼现状的考虑。尤其值得注意的是，不允许针对小额诉讼程序裁判提起上诉也极有可能将更多的上诉救济请求推向再审程序。与其让再审程序代替二审程序成为解决小额诉讼程序缺陷造成的错误，莫不如实行小额诉讼程序的两审制。这也就相应地回答了第二个问题，既然小额诉讼程序与简易程序都实行两审终审制，那么在程序特性方面便不存在实质性的差别，因此，将其作为简易程序的组成部分便是合理的立法选择。

民事诉讼证据制度的设计及适用同样需要宪法的指引和规范。我们知道，诉讼法往往被比喻为“被适用的宪法”，就是表明了其与宪法的紧密联系。无论在立法还是在司法过程中，宪法对民事诉讼法具有重大的指导性作用。一个非常重要的经验教训是，2001年12月21日颁布的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，对当事人举证的期限、逾期举证的法律后果，做出了明确规定，从而正式确立了我国民事证据失权制度。然而，这一制度在实施中却遇到了重重阻力，突出表现为，由于缺乏宪法和法院组织法层面的保障，又无必要辅助配套措施跟进，一些法院和法官对适用证据失权没有足够的信心，使这个制度难以起到固定证据的作用，逾期证据的失权导致法律事实与客观事实的背离使得当事人长期上访、缠讼。究其原因，提高诉讼效率固然是规定证据失权好的美好初衷，但必须要考虑到对当事人基本诉讼权利的保护，在当事人对迟延提出证据并没有重大过失的情况下就草率地让证据失权，当事人岂有接受的道理？因此，这次修改民事诉讼的过程中，我们完全可以借鉴德国对失权以合宪性控制的思维，为证据失权设定严格的构成要件，在给予当事人平等充分程序保障的功能目标下完善举证时限制度，把证据失权作为合理例外的规定加以改造。基于宪政理念，我认为构成证据失权至少需要具备以下四个要件：（1）证据延迟提出，在举证时限届满之后当事人方向法院提出证据；（2）证据迟延提出导致了诉讼拖延，当事人逾期举证并不必然造成诉讼迟延，所以法院还需要区别具体情况，对造成诉讼迟延的才应令其失权，而对不至于延误诉讼的，则不得作出失权决定。（3）延迟提出与诉讼拖延之因果关系。（4）当事人的可归责性，即由于当事人怠于行使提供证据的权利且存在过失时，才能够动用失权制度予以制裁。

以宪法规定的法律面前人人平等原则为根据，我们还认真审视一系列民事诉讼制度完善的必要性。程序平等权是宪法平等原则的延伸，当事人在诉讼程序上享有地位平等、机会平等。

在民事诉讼法修改中通过贯彻平等原则而提高民事诉讼的效率，增加人民对司法制度的信赖。例如如何保障当事人的诉讼地位平等，尊重双方当事人的程序主体权。在民事诉讼法增设适合当事人不同利益需求的程序制度，如调解、和解、小额诉讼等制度供当事人选择。此外，还要完善非讼程序和诉讼程序之间的衔接，将双方当事人的程序选择权落到实处。这方面最迫切的需要是如何在民事诉讼中建立人民调解协议的司法确认制度，以便与2011年1月1日生效的《人民调解法》相衔接。这种程序并非一般的民事诉讼程序，这一程序只有申请人而无原告和被告，也不直接涉及民事权利、义务的争议。法院对调解协议效力的确认判决也非普通的确认诉讼（即当事人要求确认某一法律关系存在与否的诉讼的确认判决），因为调解协议具有给付内容，则实际上通过司法确认就赋予了调解协议以强制执行的效力。考虑到调解类型较多，除人民调解之外还包括行政调解、专业调解和其他民间调解类型，因此民事诉讼法只宜笼统规定对调解协议的司法确认，当然这种确认主要适用于对人民调解协议，但也不排除对其他调解协议的审核确认。

其次，从诉讼机会平等的角度，民事诉讼法的修改还要考虑最大程度地保障当事人平等地利用司法制度，平地享有提出证据和进行抗辩的机会。为此有必要对虚假民事诉讼和伪造证据的行为予以制裁，对于当事人故意隐匿毁灭证据的，民事诉讼法应明文禁止，对妨碍民事诉讼的行为则予严厉制裁。具体的对策是：对故意隐匿、毁灭证据的，应认定应不利于故意实施妨碍证明的当事人；而对于过失实施证明妨碍的行为，法院则应做目的性解释，为限制当事人毁灭、隐匿对其不利的证据，赋予由法官自由裁量权，类推适用证明妨碍措施。当然，为防止不合理加重过失妨碍证明的当事人的责任，也要对法官的自由裁量权予以严格限制。再如，为切实保障债权人的权利的实现，在执行程序中有必要规定“执行体制制度”，在通知债务人履行债务时法院即可立即采取强制执行措施；除对存款外，对债权、证券和股票等权利也可冻结措施；对被执行人恶意串通逃避执行的行为予以制裁，等等。另一方面，为了保护债务人和案外第三人的利益，在执行过程中，由于执行机关的强制执行行为给当事人或者第三人的合法权益造成侵害的，民事诉讼法应给予当事人或者案外人以补救方法。对程序上的执行瑕疵允许当事人提出执行异议；对实体上的执行瑕疵则要允许当事人提出执行异议之诉。

总之，目前各国家机关及学术机构提出的对策性立法建议带有相当强的针对性，可谓有的放矢。但我们说民事诉讼法的完善和修改无法脱离开宪法及宪法学理的支撑。尤其重要的是宪法是根本大法，其它法律的制订都是以其作为标准的，它们的制定都不可以与宪法相抵触，否则就是违宪。尽管全国人大常委会在1982年宪法以来尚无宪法监督的实践，但宪法监督却是一个必须认真对待的问题。在立法规定层面，历次民事诉讼法的修改都非常重视宪法的作用，无论是1982年新中国首部民事诉法（试行）还是1991年修改的民事诉讼法，都开宗明义地在第一条中规定：“中华人民共和国民事诉讼法以宪法为根据，结合我国民事审判工作的经验和实际情况制定。”在宪法监督方面，虽然我国没有宪法法院这样的宪法监督体制，但并不意味着可以忽略宪法，应以宪政的精神去处理这些具体的程序问题，这样才能最大限度地保护当事人依法行使诉讼权利，保护公民在法律面前人人平等。从世界范围看，在现代民事诉讼程序的宪法化也已成为法治国家的一种趋势。国家基于宪法负有保障人民基本权利的义务，而人民基于宪法也有权要求国家应建立救济其权利的司法制度和诉讼程序，使公民有权获得公正及时的司法救济。我们可预计，在未来的民事诉讼中当事人的基本诉讼权的宪法化的国际趋势对我国民事司法的保障与促进必将发挥重要作用。

本文作者：刘广登徐元善工作单位：徐州师范大学党委徐州师范大学管理学院

一般来说,特定主体在不同的法律关系中,其角色或地位是不同的,所应承担的法律责任种类也不一样。就行政机关和行政首长而言,在行政法律关系中,他一般要承担行政法责任;在宪法关系中,要承担宪法责任。但由于宪法与行政法的特殊关系、行政机关和行政首长的角色特点,行政机关及行政首长在行使职权的过程中不履行或不当履行义务,承担行政责任还是宪法责任有时很难区分。在法治实践中,鲜有追究宪法责任的案例,这并非违宪事件的缺失,而是因为,行政机关及其行政首长本应承担的是宪法责任,但被追究的却是是行政责任。因此,分析研究行政机关及其行政首长的宪法责任既有理论意义,又有实践价值。本文就行政机关宪法责任的前提、构成等问题作粗浅的探讨。

一、行政机关及行政首长宪法责任的前提

从汉语语义的角度来分析,责任是个多义词,在不同的话语环境下,责任具有不同的含义。笔者对责任的界定是:因对先行存在的特定义务的违反或不履行,特定主体所要承担的否定性的后果,这种否定性后果或是某种制裁、谴责,或是某种否定性的评价。基于对责任的这种理解,笔者认为责任的存在是以某种特定的义务的存在为前提的,这种先行存在的义务的性质决定了主体所要承担的责任的性质和类型。就行政机关及行政首长而言,在不同的社会关系中,其角色和地位是不同的,其承担的义务也是不同的,这些义务可能是伦理、道德层面的,也可能是政治上的,或是法律上的,如果行政机关及行政首长违反了或不履行上述义务,相应地就要承担伦理责任、政治责任、法律责任。就法律责任而言,把法律责任划分为民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任(宪法责任)是法理学界的共识,特定主体要承担哪一类法律责任,关键看其在什么样的法律关系中违反了或不履行什么样的法律义务。就行政机关及行政首长而言,如果违反了行政法上的义务应承担行政责任(行政法律责任),如果违反了宪法义务应承担宪法责任。因此,正确分析和理解行政机关及行政首长的宪法义务就成为理解和法治实践中判定行政机关及行政首长宪法责任的关键。行政机关及行政首长的宪法义务源自何处?毫无疑问,宪法义务来自于宪法,但纵观世界各国的宪法典,可以找到关于公民的基本义务的宪法规范,但并没有行政机关和行政首长的宪法义务的专门规定和明确、具体的宪法规范,这是理解行政机关及行政首长宪法义务的难点,也可以说是行政机关及行政首长的宪法义务的特点。行政机关及行政首长的宪法义务不是直接来自于宪法规范,而是暗含在宪法精神、宪法原则和宪法规范之中,它是依据宪法精神、宪政理念,从宪法的权利、权力条款中,从宪法权利与宪法权力、宪法权力与宪法权力、宪法权力与宪法职责的关系中间接的推导出来的。首先,公民的宪法权利是行政机关及行政首长的宪法义务。在宪法关系中,公民与政府(广义的政府就是国家,狭义的政府则是国家行政机关)是宪政实践中两个最重要的宪法关系主体,公民享有宪法权利,政府行使宪法权力,就作为权利主体的公民而言,他的义务主体主要是作为宪法权力主体的政府。公民与国家行政机关,在宪政实践中是以宪法权利主体和宪法权力主体的性质出现的,宪法权利和宪法权力是一对矛盾,在这对矛盾中,宪法权利当属矛盾的主要方面,它的含义是宪法权力来源于宪法权利,宪法权利是宪法权力的目的,宪法权利主体是宪法权力主体的服务对象,保障宪法权利主体的各项权利是宪法权力行使者的义务。宪法权力是宪法权利主体作为人存在的基本条件以及自身利益的有效性的产物,宪法权力解决的是宪法权利的有效性。宪法权力本来就是作为宪法权利主体的基本人权的保护者和宪法权利的争议的仲裁者的面目出现的。[1]政府作为权力的行使者在宪政实践和宪法关系中的身份是双重的,它既是宪法权力主体,又是宪法权利主体的义务主体。当权利被称为宪法权利(基本权利)的时候,不仅意味着这些权利在权利体系中至关重要,具有基础性、普遍性、稳定性,因而一般要在宪法中列举,获得了基本法的法律属性或者说宪法属性,被称为宪法权利,更重要的还在于另外两个方面:其一,宪法权利本身就是针对政府的要求,宪法基本权利之规定,是完全针对国家而发,基本权利条款的本身,就富有纯粹针对国家之性质,而非针对人民之性质。[2]从这层意义上来理解,不得侵犯公民的基本权利,就成为行政机关的宪法义务(不作为的宪法义务)。其二,当权利成为宪法权利时还意味着:该权利的实现需要权力的介入,要借助政府的力量才能实现这些权利,反过来说,当某些权利仅靠权利主体自身的作为或不作为就能实现的话,就不是宪法权利了。以知情权为例,在有些国家知情权是宪法权利,在我国,宪法典虽没有知情权的规定,但在第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。很显然,这一权利的实现,需要公民的知情为前提,因此可以理解为,我国宪法典里暗含着公民知情权的规定。公民要实现知情权,需政府的作为才能实现,即政务公开是公民知情权实现的主要途径,此时可以理解政务公开是政府的宪法义务。其次,尊重其他主体的宪法权力、不能僭越其他主体的宪法权力是行政机关的宪法义务。在三权分立的资本主义宪政体制下,行政机关、立法机关、司法机关互为宪法义务人。在社会主义国家里,社会主义宪法是在一种新型的国家理念下来规划国家权力的所属和运行的,它力图克服资本主义国家因实行三权分立而产生的弊端,更强调国家权力行使中的相互配合、国家权力的统一与行使效率。但社会主义国家并不因此否认权力分工的必要性,同样是把国家权力分配给不同的国家机关。不同性质的国家机关之间虽不象资本主义国家那样是相互制衡的,但也存在着各种国家机关只能在宪法授予的职权范围内行使权力的问题。在中国,宪法规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为权力机关的人民代表大会产生、对它负责、受它监督,但并非人大及其常委会可以直接行使应有上述机关行使的职权,反过来说,行政机关、司法机关更不能行使本应由权力机关行使的权力。以行政立法为例,国务院可以制定行政法规,但国务院的立法权限和全国人大及其常委会的立法权不是同一层次的,国务院行使行政立法的时候,必须自我抑制,恪守法律保留原则。再次,行政机关被授予的宪法权力本身就是它的宪法义务。人民基于自己的根本利益的需要,让渡部分权利给政府,这种让渡是通过宪法这个载体来实现的,人民通过宪法这个载体让渡给政府的权利就成为政府的宪法权力,政府凭借这种权力才能为人民服务。与此同时,政府也必须行使宪法赋予的权力,在行使宪法权力的时候就是对人民履行了职责和义务。政府如果放弃宪法权力、消极行使宪法权力、随意转让处分宪法权力,就是失职、渎职,构成违宪。我国宪法第89条规定:国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。从字面上来理解,这是国务院的一项宪法权力,但是,文字后面还暗含着一层含义,那就是规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,是国务院的宪法义务。同样,根据宪法、立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的相关规定,地方人民政府有制定规章和其它规范性文件的权力,但这些权力也是相应的义务,如果地方人民政府没有依照相关规定及时制定规章和其它规范性文件,有可能构成立法不作为。

二、行政机关及行政首长宪法责任的构成

违宪行为。按照法理学的一般原理,没有违法行为的发生就不存在承担法律责任的问题。同样,没有违宪行为的发生也就谈不上宪法责任问题,违宪行为的发生是宪法责任构成的核心要件。什么是违宪行为?宪法学界对此有广泛的争议。在笔者看来,违宪行为是特定主体违反宪法义务的行为,这里的特定主体包括国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党、特定个人(比如行政首长)。尽管上述组织和个人都是可能的违宪主体,但是国家机关是主要的,又由于行政权的行使具有主动性、积极性、扩张性等特点,行使国家行政权的行政机关(通过行政首长或其他公务员)最有可能侵犯宪法权利,因而成为违宪主体并承担宪法责任。依据不同的标准可把行政机关及行政首长的违宪行为作如下划分:(1)依据违宪行为的性质,可以分为规范违宪行为(抽象违宪行为)和具体违宪行为。规范违宪行为是指行政机关的立法程序以及立法内容违反了宪法规范、宪法原则和宪法精神的行为;具体违宪行为是指行政机关及行政首长所采取的具体行动违反宪法规范、宪法原则和宪法精神。(2)形式性违宪行为与实质性违宪行为。形式性违宪行为是指行政机关及行政首长违反宪法具体规范的行为;实质违宪是指行政机关及行政首长违反宪法原则、宪法精神的行为,这种违宪行为表面上没有违反宪法的具体规定,但与宪法表现出来的价值、原则和精神相抵触。比如,我国宪法及相关法只是禁止县级以上人大常委会成员兼任行政机关、司法机关、检察机关的职务,但并未禁止政府、法院、检察员的人员担任人大代表,从宪政精神而言,政府官员担任人大代表的现象是不太妥当的。因为各级人大的主要职权就是监督一府两院的工作,而这些人担任了人大代表就变成了自己监督自己。(3)依据行政机关及行政首长行为的方式不同,可分为作为违宪和不作为违宪。作为违宪是指行政首长在其意识支配下,积极实施宪法禁止的行为。国家机关逾越宪法规定的权力界限,通过自己的主动行为,损害宪政秩序,直接或间接地侵犯公民个人的宪法权利,就属于作为的违宪。不作为的违宪是指行政首长在其意识的支配下消极不作为产生的违宪。21过错。如果把宪法看成是授权者(主权者)和被授权者之间的契约的话,被授权者违宪就意味着对被授权者的违约,被授权者就应当向作为主权者的人民(授权者)承担契约(宪法)上的责任即宪法责任。笔者对违宪行为的界定是:国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党以及特定个人违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为。显然,违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为都是与特定主体的主观过错相联系的,就此意义来讲,宪法责任的归责原则应是过错原则。也就是说,过错也是行政机关及行政首长宪法责任构成的要件。31损害。损害结果或损害事实是否是宪法责任构成的要件呢?关键是看对宪政实践中的损害怎么看。笔者认为,只要是违宪行为发生了,宪政秩序就受到了损害,就要追究违宪者的责任。就此意义而言,损害事实是宪法责任的构成要件,但如果把损害仅看成是行政机关违反宪法对公民基本权利造成客观的、直接的、具体的损害事实,那么这种损害就不是宪法责任的构成要件,因为违宪行为发生,它虽然必然在不同程度上损害宪政秩序,但未必就立即对公民的基本权利造成直接的具体的损害。比如,行政机关制定的行政法规或规章中违反了宪法和上位法这当然是对宪政秩序的破坏,但它生效后还不一定就对公民的基本权利造成直接的具体的损害,但不能因为没有对公民造成直接的具体的损害就说这种超越权限制定规范性文件的行为是合宪的。41因果关系。笔者认为,只要有违宪行为发生就必然对宪政秩序造成破坏和损害,违宪行为和损害事实上的这种前后相继具有必然性的关系,其实就是因果关系,因此可以理解为,某种损害的存在与行政机关及行政首长的行为有因果关系时,才能追究他们的宪法责任,也就是说,因果关系是宪法责任构成的一般要件。但也有例外,因为宪法责任具有鲜明的政治性,或者说宪法责任具有政治责任的特点,而政治责任是具有连带性的,因此,就存在着行政首长承担宪法责任,但他本人并没有实施违宪行为,更说不上与损害结果之间有因果联系的问题。

三、行政机关及行政首长宪法责任与政治责任的区别

因宪法的鲜明的政治性,行政机关及行政首长因违反宪法所要承担的宪法责任必然具有鲜明的政治性。但这是否意味着宪法责任等同于政治责任呢?宪法责任和政治责任究竟是何种关系?关于政治责任,学者们有各种理解,有学者认为政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。[3]在笔者看来,政治责任和宪法责任是具有紧密关联性的两种不同的责任,这种关联性的重要表现就是宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,这种交叉重合源于宪法责任和政治责任的主体、追究机制、追究程序乃至责任形式具有交叉重合的关系。但交叉重合并非完全重合,两者的不同主要表现为:首先,两者的前提是不同的,宪法责任的前提是宪法义务,而政治责任的前提是政治义务,宪法义务和政治义务虽也有交叉重合的部分,但毕竟是两种不同性质的义务。从外延来讲,政治义务要比宪法义务宽泛,政治义务的主体范围要大于宪法责任主体的范围;其次,宪法责任来自于宪法的规定,而政治责任作为一种特殊的道德责任,它是通过履行某些自愿的行动创造出来的道德要求。再次,宪法责任和政治责任的追究机制不同。由于宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,两者的追究机制也有交叉重合部分,但政治责任实现和追究的途径、方式要比宪法责任更广。比如,在我国的政治责任的追究中,有党政机关的政治责任追究方式。党政机关的政治责任追究包括党的追究和政府追究两类。党的追究是指中共中央和县级以上地方各级党委对应该承担政治责任的政府官员的追究。在我国,中国共产党作为法定的执政党,是政治责任追究的最有效主体。根据党管干部原则的要求,各级党委直接管理相应级别的政府官员,并监督政府官员是否认真履行职责以及其言行是否违背党的意志。中央和地方各级党委的组织部门和纪律检查部门通过检查工作或调查研究、受理控告或举报等方式发现需要追究其政治责任的政府官员,即报告同级或上级党委决定。党的追究方式主要有:责令辞职;向国家机关(主要是权力机关)提出免职、撤职或罢免的建议。所谓政府追究是指在国家机关中,上级机关对应该承担政治责任的下级官员的追究。政府追究是国家行政机关中普遍使用的一种政治责任形式。在政府追究方式中,上级在其任免权范围内,可以通过通报批评、责令辞职、迫其引咎辞职和免职等手段追究下级的政治责任。

四、行政机关及行政首长宪法责任的形式

笔者所说的宪法责任是指宪法责任的具体表现形态,这些表现形态既可能来自于一国宪法及宪法性法律的文本设计,也可能来自于政治实践中形成的宪法惯例。在西方宪政国家中,宪法责任形式一般有:被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被宣布无效或被撤销、宪事行为的被宣布无效、被终止(中止)某种资格、被解散等。根据我国宪法和宪法性法律,我国行政机关及行政首长的宪法责任形式主要有:行政机关颁布的规范性文件被撤销、行政首长的被罢免或被撤销职务。就规范性文件被撤销而言,现行宪法和立法法相关条款规定:全国人大常委会有权撤销国务院制定的违宪及违法的行政法规;国务院有权撤销不适当的部门规章和地方政府规章,撤消各部、各委员会的不适当的命令、指示,撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章,县级以上地方各级人民政府有权撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。从这些规定看,这些规范性文件之所以被撤销在于它们不适当、同上位法相抵触,实质上就是违宪,而对违宪的规范性文件的撤销就是有权机关的违宪审查,这些规范性文件的被撤销体现了违宪审查机关对规范性文件的否定性评价,也就成为规范性文件的制定机关的宪法责任。就罢免和撤职而言,依据宪法第63条、11条的规定:全国人民代表大会有权罢免:中华人民共和国主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、镇长和副镇长。根据地方人大组织法的规定,县级以上的各级人大常委会在本级人大闭会期间,有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员的职务。从中可以看出,罢免和撤销职务的区别在于:罢免的主体是各级人大,而撤销职务的主体是人大常委会;人大常委会是在本级人代会闭会期间行使撤销权;被人大常委会撤销的只能是政府领导成员的个别副职或人大常委会任命的非领导成员的其它组成人员。罢免和撤销职务虽有上述区别,但都是权力机关依据宪法和宪法性法律行使宪法性权力,被罢免和被撤销职务是相关人员的宪法责任,这和行政机关依据行政法律追究行政机关工作人员的责任是不同的,比如,依据5公务员法6撤销公务员的职务,这里的撤销职务是对公务员行政处分的一种方式,是行政法律责任的体现,而非宪法责任。依笔者之见,行政机关依5公务员法6撤销公务员的职务,这里的公务员不应包括由人大选举产生的公务员,比如各级政府的领导人,因为根据宪政原理,由人大选举产生的各级政府官员,行政机关无权对其职务进行变更。就这个意义上说,5公务员法6关于所有公务员都可以承担被撤销职务的行政处分的规定是失当的,因为,从理论上说,从总理到乡长都是公务员,而这些人职务的变动取决于产生它的各级人大。