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“依法治国”有待厘清的法治概念
　　李步云∣文
　　2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，将研究全面推进依法治国重大问题，这在我国依法治国历程中具有重要意义。十八大以来，在法治中国的建设上，中央提出一系列新的概念、理论和重大举措，其中有几个理论问题很重要，大家也比较关心，有必要做一下梳理或部分的澄清。这几个理论问题包括法治理论、法治理念、法治方式、法治方略、法治精神、法治思维等概念，都是法治中国的重要组成部分，都应该有一个准确的定位，需要厘清每个概念的具体内涵，明确其基本内容。
　　何为法治方略和法治方式
　　法治方略和法治方式不同，方式是指一种手段、方法。方略比方式更重要，价值更高，而不简单是一种可用可不用的方法，是相对于人治的一个治国原则。
　　过去我们犯了一个错误，把法治仅仅看做一种工具，只承认其工具性价值，而没有肯定其伦理性价值。没有把它看成是一种文明的体现，看作一项影响和决定全局的制度和战略。
　　治国方略是建国大纲式的战略方针，是一种治国的理论和指导思想，也是一种治国的行动准则，包括目标、具体要求等。现在，理论界对方略的解释也还不够。我们国家没有几个方略，只有一个“依法治国”方略，其他的比如“科教兴国”、“人才强国”、“和谐社会”、“科学发展”等，都是战略目标，但不能称之是“治国方略”。
　　我在1996年第11期的《人大工作通讯》上发表了一篇文章“依法治国的理论根据和重要意义”，提到“依法治国是实行市场经济的客观要求、是建设民主政治的基本条件，是人类社会文明的重要标志、是实现国家长治久安的根本保证”，从制度文明的角度第一次论述了“依法治国”的重要意义。后来，1997年9月中共十五大报告采纳了上述意见，进一步将“民主政治的基本条件”这句话改为“党领导人民治理国家的基本方略”。“治国方略”一词改的好，强调了这一条实际上是一个民主政治问题 。
　　所以说，真正的治国方略只能是依照宪法和法律治国，为什么？有四条理由。第一，法治具有全局性，刚才提到的一些战略目标都是治国的方针、重要原则，但不具有全局性，只有宪法法律才具有全局性，比如规定公民基本权利义务、国家机构如何产生和职权界定等；第二，具有根本性，因为和谐社会、可持续发展等方针政策都要纳入法治轨道，都需要用法律确定下来，需要依靠宪法和法律的权威在全国范围内统一实施；第三，具有规范性，能够形成具体的行为准则，上述的战略比较抽象，必须把抽象行为具体化为准则，用法律具体规范为具体要求；第四，具有长期性，社会始终需要宪法法律。如毛泽东同志所说，一万年以后都需要有法庭，即使没有犯罪，天上的飞机相撞、海里的轮船相撞也需要法律来解决，没有规则不行。这个规则就是法律。所以，只有依法治国是治国方略、纲领，它并非简单的治国方式方法。
　　因此，提出和强调法治应是治国理政的基本方式是正确的、重要的，但强调它是治国的基本方略更重要。
　　何为法治理论
　　法治理论是什么？这涉及到“法治”的确切含义、重大意义和历史必然性。
　　现代、法治的基本属性，是它在治国安邦中具有“全局性、根本性、规范性、长期性”。它的基本内涵是，一个国家要有一套良法，而法律应具有崇高的权威，任何组织和个人在法律面前都要低头。事实上，中外历史上关于法治理论都进行过激烈的争论。一个国家要长治久安，是依靠英明的领导人，还是依靠相对稳定的良好、有权威的法律和制度制度，回答这个问题的理论不同，就出现不同的答案。因而出现了“人治”和“法治”两种根本对立的治国方略。从古代西方亚里士多德和他老师柏拉图的论证，以及中国古代法家和儒家的论证，都在争论法治和人治的问题。中国法学界在1979年—1982年也曾在法治与人治问题上开展过一场学术争鸣，即法治论———主张法治，反对人治，倡导依法治国；结合论———法治好，人治也不错，法治与人治应当结合；取消论———法治是一个西方的概念，提依法治国不科学，有片面性，我们只讲“健全社会主义法制”就可以了。这场论争曾持续近二十年之久，后来经过学术界的激烈讨论，法治理论逐步占据上风，并被领导高层和民众广泛接受。
　　作为治国理论，“法治论”认为，一个国家的长治久安和兴旺发达，主要应依靠建立一个完善稳定且有权威的法律制度，而不是国家领导人的贤明。“法治论”并不否认领导人的作用，只是认为，国家长治久安的关键在于建立一个完善的法律制度并加以贯彻实施。任何领导人都要按照国家的法律办事。作为治国的原则，早在“一千多年前，亚里士多德就已提出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。
　　可见，法律具有稳定性、连续性，“不会因领导人的改变而改变，不会因领导人的看法和注意力的改变而改变”（邓小平语），不会因为朝代的变化而变化，比人治要好，是基于国家能否长治久安的问题，从古到今就有的两种不同的治国方略和原则之一。这个就是法治理论。
　　何为法治理念
　　关于社会主义法治理念也是争论比较多的，但具体指的是什么可能很多人并不清楚。社会主义法治理念曾被概况为依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成。我认为这五个方面存在逻辑上的问题，社会主义法治理念就是依法治国，不能说社会主义法治包括依法治国，二者本是一回事，而非种属关系。服务大局不属于法治本身，而是法治与改革发展、稳定之间的关系问题，党的领导是政治原则和基础，执政党要依照宪法和法律执政才是社会主义法治理念的内容。
　　理念应该是理论加上信念，核心是信仰法律。信仰法治就是要树立法律崇高的威望，相比人治，法治能集中多数人的智慧治国，同时是社会正义的标志。因此，必须坚信法治有保证国家长治久安和兴旺发达的作用。
　　何为法治精神
　　法治精神，是十八大第一次出现在中央文件里。法学家对法治精神是有过探索的。我在1995年“现代法的精神论纲”一文曾经对此有过论述。这里的“法的精神”和现在所说的“法治精神”是一个意思。
　　现代法治精神指的是法的价值如何更好的实现，就是法律应当和是否在处理法律与人类的关系、个人与社会的关系、利益与正义的关系、效率与公平的关系、权利与义务的关系等五个基本的关系上，作出既符合事物的本性和规律，又体现人类一定历史发展阶段的时代精神的正确选择。法的人本精神是法的最高层次的精神。在个人与社会的利益与道德冲突中作出合理的兼顾与平衡，得到个人与社会的和谐存在与协调发展，是法的精神的重要内容与原则。满足人们的物质生活和精神生活追求，使人们的基本需求——利益与正义能够彼此兼顾和得到最大限度的实现，并在它们相互矛盾时使其协调发展，是法的重要的基本的使命。效率与公平是法的体系中两个重要的价值。权利与义务是法的最基本的范畴，是构成法律关系的内容。
　　现代法的精神与古代法的精神相区别的根本条件是市场经济、民主政治与理性文化。现代法治的根本精神就是人本精神，即一切从人出发，维护人的利益，保证人的幸福，自由平等，这是推动法治改革的主要动力，是评价法治好坏的主要标准。
　　何为法治思维
　　学术界原来对法治思维的关注并不多。我主张把法治思维做比较狭义的定义，法治思维属于人的思维方式、形式，就是各级领导干部办事情首先不是根据上级领导是怎么说的，红头文件怎么说的，党的政策怎么讲的，而是首先想到宪法法律是否赋予我这方面的权力，法律没有赋予这方面的权力而为之就是违法的。所有的公民都将法律作为思考问题的出发点、将法律作为行为的首要准则和方式的一种思维方式。法治思维如果解释太广，就会与法治理论、理念、精神等相混淆。
　　何为法治国家
　　依法治国和法治国家是连在一起的，但有区别。广义上的“依法治国”包括“法治国家”在内；狭义上，两者又有一定的区别。“依法治国”是一种治国理念和指导思想，即国家长治久安的关键条件，是建立一个良好而有权威的法律制度，而不应寄希望于出现一两个圣王贤君。二是依法治国是一种治国理政的根本准则，即治国要依法，而不能依少数领导者个人的看法来治理，不能长官意志决定一切。法治国家则是近代以来一种文明进步的政治法律制度类型，要求具有一系列具体明确的标志与要求。
　　法治国家的划分模式有两种，一种是基本根据西方的模式来划分，根据亚里士多德所说，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。那么，什么是良好的法律？什么是获得普遍的服从？
　　法治国家的主要标志，我在人民日报上曾把它概括为十条：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。前五条是指良法之治，后五条是指法律要有权威，是对司法机关、行政机关和党的机关的要求。
　　法治国家的另外一种模式是落实在几个大的部门划分上，便于明确责任。我主张应包括八个方面，具体内容指的是人大民主科学立法、党要依宪依法执政，政府依法行政，社会依法治理，法院独立公正司法，权力监督体系完善，法律服务体系健全，法治文化繁荣昌明。
　　在对“法治中国”“法治省”进行规划设计时，可以按照后一种模式做，把前一种模式的十条标志作为指导原则体现在其中。
　　何为法治中国
　　十八届三中全会以来，法治中国概念被广泛接受。关于法治中国和宪法规定的社会主义法治国家是不是一个意思，出现了两种看法，一种看法认为宪法提出的社会主义法治国家与习近平总书记提出的法治中国是相通的，但是，法治中国是宪法里社会主义法治国家的升级版。我认为，这么说可以，但需要总结归纳出习近平总书记在这一届任期有哪些新的理论创新和制度创造，这才能说“法治中国”是社会主义法治国家的升级版。
　　另一种看法认为，二者就是一回事，法治中国就是宪法中的社会主义法治国家的简称。今后每一届新的中央领导都必须按照宪法的内容推进、发展法治国家的内涵。
　　关于近期的法治建设，我还有其他一些看法，比如，十八届三中全会的六十条改革内容中，有一些提法和概括是不符合逻辑的，比如提到“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，我认为这两句话不合逻辑，法治国家包括法治政府、法治社会，但还包括其他的，司法机关包不包括？检察机关包不包括？法治国家不单独是政府和社会的问题。第二，依法治国也包括依法行政、司法公正，包括民主科学立法，包括执政党依宪执政。两者一个是种概念，一个是属概念，种概念和属概念不能并列起来，而且属概念还没有概括全。我觉得应当这样写：要全面推进依法治国，做到：党依法执政、人大民主科学立法、政府依法行政法院独立公正司法、完善权力监督体系……。
　　其中，法治社会是一个新提法，是理论进一步的推进，是相对于法治政府而言，意思是在政府之外还有一个广大的社会，包括企事业组织、行业协会、社会团体等，都要依法办事，纳入法治轨道。那么，要打造法治社会，第一要做到，政社分开，保证社会组织的独立性，政府不要过多干涉社会，以发挥社会的主动性、创造性。第二，要促进一些社会组织特别是与法律有关的律师组织、法律援助组织、公证组织的进一步建设。第三，加快制定与之配套的各项法律、法规。第四，要充分发挥社会各方面的规章制度（即新谓软法）的作用。
　　此外，还有“信仰法治”、“坚守法治”这些新提法。在我看来，“信仰法治”就是要树立法治崇高的威望，相信法律代表了人民的利益、党的主张，是社会正义的标志，能够发挥起治国安邦的根本作用。“坚守法治”，就是坚定不移，什么时候都不要动摇，不要动摇对法治的信仰。这可以归结为是“法治理念”的核心要求。
　　总之，十八大以来在法治理论、法治理念的科学内涵不断深化，最新的提法有法治精神、法治思维等，也很有意义，但对这些概念必须要进行准确定位，细化涵义，可以有所交叉，但不能交叉太多，否则就没什么意义了。■
　　作者为广州大学教授、中国社科院荣誉学部委员
责任编辑：杜珂 | 版面编辑：郭艳涛
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新媒体实验群特别关注：十位专家谈依法治国
日14:29&&&来源：
习近平：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。
01 复旦大学国际关系与公共事务学院教授 苏长和――
党的领导是依法治国的保证
我们党一直带领人民在理论和实践中推进依法治国。两年来，中央不断出台各类规章制度，19项反“四风”禁令，有力推动了“把权力关进笼子里”的改革。这次四中全会《决定》又提出重大举措180多项，涵盖了依法治国各个方面。
全面推进依法治国，必须走对路。如果路走错了，南辕北辙了，那么再提什么要求和举措也都没有意义了。走中国特色社会主义法治道路，全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。要看到，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党领导。
曾经，在社会主义发展史上，不少国家都没能解决好党的领导和依法治国的关系。南斯拉夫曾经是社会主义国家中发展比较好的，但铁托没有了，那个制度和国家也没有了。东欧剧变、苏联解体，很重要的一个原因也是没有解决好党的领导和依法治国的关系。可以说，处理好党的领导和法治的关系是法治建设的核心问题。
认识中国法治道路，必须要学会用“合”的思维而不是“分”的思维。“合”的思维强调两点统一论，“分”的思维重视两点对立论。确立了“合解”思维，就很容易理解党的领导与依法治国之间的统一关系。党依据宪法领导人民依法治国，这其实就有“合解”的智慧。
现在社会上出现一些对立极端现象，是因为缺少两点统一的“合”的思维。例如，在“分”的思维或者对立思维下，就会出现“党大还是法大”这样的问题，这种对立思维的问法本身就是个陷阱。再比如，在西方宪政思潮下鼓吹司法独立，也是“分”的思维。共产党人最讲究一个“公”字。公正司法与党“立党为公”的精神是一致的。其实，不只是法治体系，中国制度体系的核心精神都是建立在“合”上的，这与西方制度“分”的精神恰恰形成对照，而这也正是我们制度的优势和生命力所在。
其实，道路自信、制度自信、理论自信具体到法治建设领域，就是坚持中国特色社会主义法治道路、坚持中国特色社会主义法治体系、坚持中国特色社会主义法治理论。
习近平：全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。
02 北京交通大学人文社会科学学院院长、马克思主义学院院长 韩振峰――
依法执政是依法治国的关键
我们用30年的时间，走完西方世界300年的立法之路，已成为名副其实的法律大国。2010年底，中国特色社会主义法律体系如期形成。截至2014年3月，我国现行有效法律242部，68部法律的制定或修改列入了本届全国人大及其常委会的立法规划中。
然而，“法律大国”不能单纯等同于“法治大国”。我们的法律体系虽不断完善，但在司法实践、社会管理中，在具体执政、行政过程中，法治精神和法治信仰还没有完全树立起来。因此，四中全会强调“依法执政是依法治国的关键”。
天下之事，不难于立法，而难于法之必行。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。只有把依法治国与依法执政有机统一起来，才能使依法治国在实践中取得实效。
要看到，依法执政是实现依法治国的重要前提。实现“建设中国特色社会主义法治体系”的目标，根本的前提条件就是要坚持中国共产党的领导，通过党科学执政、民主执政和依法执政来实现。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。离开共产党领导，离开党科学执政、民主执政和依法执政这个重要前提，依法治国就只能变成一句空话。
依法执政也是实现依法治国的根本保障。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。四中全会《决定》的一系列规定，确保了社会主义法治的制度属性和前进方向。
依法执政还是实现依法治国的有效途径。依法执政，一方面要求党依据宪法法律治国理政，另一方面又要求党依据党内法规管党治党，这两个“要求”为实现依法治国提供了有效途径。由此，党必须依据宪法法律来治国理政，党必须依据党内法规管党治党。只有不断加强和改进党对全面推进依法治国的领导，才能真正实现依法治国的战略目标。
法律是治国之重器。维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严。
习近平：在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。
03 福建省社会科学院法学研究所副所长 陈荣文――
党内法规是管党治党的依据
早在1938年，毛泽东便提出要将“党内法规”作为规范党内关系，统一党的各级组织的行为的凭借，用党内法规来统领党的管理。十一届三中全会上，邓小平提出，“没有党规党法，国法就很难保障”。
2013年8月，根据中央决定要求，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将作出修改。同年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（年）》发布，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。
党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。管党治党是建设中国特色社会主义现代化强国的逻辑起点。形成完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的应有之义。
党章是最根本的党内法规，全党必须严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。
党的纪律是党内规矩。党的纪律，既是党内法规不可或缺的重要组成部分，也是党内法规得以实施落实的有力保障。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。
宪法和党章都规定，党必须在宪法和法律规定的范围内活动。党内法规是在宪法法律基础上的内部行为规范，依照党内法规管党治党是法治思维和法治方式在党内的实际运用和具体体现。党内法规与国家法律宗旨相同，精神一致，内容相容，相互促进，互为补充，相辅相成。
党的先进性与先锋队角色决定了对党员的高要求、严标准。为了充分发挥党作为“始终推动运动前进的部分”这一先锋作用，党规党纪必须严于国家法律。同时，党也必须带头遵守宪法和法律，并在自身建设方面健全法制、厉行法治，在党内生活中落实法治精神。
习近平：必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。
04 西南政法大学法学院副院长&石经海――
法治思维是依法执政的前提
在举国大力推进反腐倡廉建设的大潮中，既打掉了诸如周永康、徐才厚等“老虎”，也打掉了在百姓身边的“苍蝇”。
其实，他们本该是治国理政的“执政”者，可偏偏在“执政”中偏离了法律的轨道，最终成为受法律惩处的“老虎”“苍蝇”。在令人痛惜的同时，也催人反思他们“依法执政”与“口是心非”悖论背后的原因：最关键的是缺乏必要的法治思维。
法治思维，与人治思维和权力思维相对，是一种“法治”的逻辑和思维方式。它的养成，需要在行事方式上能够严格按规则办事、按程序办事，始终坚持和做到“以法为据”、“以法为尺”，更需要在观念上崇尚法治、尊重法律、自觉将法律付诸实践，以“法”规范、约束和监督权力的运行，不以言代法，不以权压法。
然而，我们一些领导干部习惯于人治思维和权力思维，缺乏必要的法治思维。在执政中，存在不执法、乱执法、粗暴执法、野蛮执法、选择性执法、运动式执法、钓鱼式执法、寻租性执法等人治思维和权力思维，进而使“依法执政”流于形式，甚至走向“法治”的反面，并蜕变为“老虎”和“苍蝇”。
四中全会《决定》要求全面推行依法执政，要求提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。唯有如此，我们的“依法执政”才会不变质、不变味，我们党的领导干部才不会蜕变为“老虎”“苍蝇”。
当然，要培育法治思维，还需特别注意处理好两对关系：党的领导与依法治国的关系；依法治国与以德治国的关系。有人认为，强调党的领导和以德治国，是与依法治国相冲突的，这是误解。首先，“社会主义法治必须坚持党的领导”，并不是以党的领导为“法治”的直接方式，而是通过政策与法律的关系来实现的。其次，“坚持依法治国和以德治国相结合”，也不是将以德治国为“法治”的直接方式，而是通过道德与法律的关系来实现的。
习近平：党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。
05 江苏省委党校教授 李立峰――
作风建设是依法执政的核心
依法治国目标的实现关键就在于依法执政。依法执政不仅是对各级政府行政行为的要求，也是加强和改进党对法治工作领导的应有之义。党员干部尤其是各级领导干部作为执掌党的执政权和国家公权力的特殊群体，对其他社会群体起着形象塑造和榜样引领作用。
作风建设要求领导干部心中有法、言必合法、行必依法。想问题、定政策、办事情，要时刻绷紧法治这根弦，决不能把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，就是不抓在手上，搞形式主义和口号化，更不能把法律看作是约束老百姓的工具，自己却依然以言代法、以权压法，甚至徇私枉法。只有真正怀有对法律的敬畏之心，真正做到法律面前不追求特权、对法律约束不搞例外，牢固确立起法律红线不可逾越，法律底线不可触碰的原则，才能更好地影响和带动社会形成良好的法治环境。
作风建设要求政府施政恪守公平正义的法治理念，提高依法执政的能力。当前，人民群众对有法不依、执法不严的现象深恶痛绝。政府行政要养成善于运用法治思维和法治方式的工作作风去凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、促进社会和谐。要恪守公平正义的法治观念，正确处理权与法、情与法、利与法的关系，确保权力行使不偏离法治轨道。
抓作风建设必须注重依纪依法，突出抓好制度建设和落实的长效化、常态化。要围绕反对“四风”，加快体制机制的改革建设，完善党内民主制度，使广大党员干部在作风建设问题上不想、不能、不敢出错。在组织生活范围内经常性地进行依纪依法剖析，开展批评和自我批评，不断强化底线意识，增强纪律约束和法律制约意识，不闯红灯、不踩红线、不碰高压线。
抓作风建设必须持之以恒、久久为功。作风问题具有顽固性和反复性，往往积习已久、习以为常，甚至已经司空见惯、约定俗成，一遇到适宜的气候和土壤，就会死灰复燃、卷土重来。要加快完善相关配套制度规定，增强制度的执行力。要敢于揭短亮丑，敢于拿起手术刀。只有实行零容忍，作风问题才不会滋生、反弹、蔓延，才能真正以作风建设的实际成效取信于民，引领依法执政。
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(责编：万鹏、谢磊)
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