正确处理村民自治条件下村“两委”关系,努力建设管理民主的社会主义新农村
正确处理村民自治条件下村“两委”关系
努力建设管理民主的社会主义新农村
中共扬州市邗江区委党校
坚持解放思想、实事求是、与时俱进，从宏观与微观，理论与实践的结合上，进一步研究和探索在村民自治条件下，村“两委”工作运行机制，有助于更好地发挥农村党支部的领导核心作用，巩固党在农村的执政根基；有助于推进农村民主政治的健康发展，进而为实现农村全面小康，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的社会主义新农村提供政治组织保障。
一、村民自治条件下，村党支部和村委会之间存在矛盾和问题
具体农村工作实践中对村党支部和村委会之间的职能和作用的界定上，存在着不少模糊的、错误的认识。主要表现在：
一是认为“党支部既然是领导核心，因此就应该包揽村里的一切事务。”目前，有为数不少的村党支部书记认为党支部要发挥领导核心作用就是要对村里的一切事务都要说了算，不然的话党支部就是被架空了，就是不要党的领导了，因此，对村里的事务不管大小都要亲自过问，一个人说了算，这种认识显然是不正确的。党支部统揽全局，但不能包揽一切具体事务。面对村民自治的新形势。党支部必须改变传统的思维方式，健全党支部领导下的分工负责制，对于村委会职责范围内的事务，党支部应该支持并放手让他们自行办理。
二是有些村民和村委会干部认为“村党支部的领导是政治领导，搞好党组织的自身建设就行了，经济工作和村务工作就不要管了。”个别村庄甚至出现了“土地现已分到户，自己种地不用党支部；村民自治自己做主，用不着乡镇政府”的错误认识。这种认识显然也是不正确的，因为党的领导是具体的，而不是抽象的，特别在农村基层更是如此。中央对村党支部建设提出的“五个好”要求之一，就是要有一条发展经济的好路子。经济工作是党的中心工作，党组织领导经济工作责无旁贷；村里的重要事务，当然要由村党组织把关定向，也需要乡镇政府的业务指导。
三是部分村认为“现在是村民自治了，村党支部的作用不大了。”认为村委会的作用应该比村党支部大，村委会代表村民管理村里的事务，党支部只要管好村里那几个党员就行了，其余没什么作用。这种认识显然也是错误的。发挥社会主义民主，要“在党的领导下有步骤、有秩序地进行”。村民自治必须在党组织的领导下进行，这一点决不能动摇。
四是部分新当选的村委会干部认为“村委会比党支部的权力大，党支部得听村委会的。”理由是“村委会是全体村民选的，党支部则是占村民人数很少的党员选的。村委会比党支部拥有更广泛的群众基础。”这自然是非常错误的。中国共产党是社会主义事业的领导核心，否定党的领导，就等于否定了社会主义制度。最根本的问题不在于是谁选的，而在于选出的人是否代表党和人民的利益。
五是认为“村委会主任是村民选的，代表村民利益，党支部书记是上级党委任命的，代表领导干部的利益，应该改变过去支部书记说了算的做法，由村主任说了算。”不少村民认为，如果村主任上台后说了不算，就不叫村民自治，如果是支部书记说了算，那他就只听上级党委的，不会捍卫村的利益。这种思想也是不对的。国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》最直接的出发点是尊重和保障农民的民主权利，最直接的目的是扩大农村基层民主，并不是由原来的支部书记说了算，改成由村主任说了算。
由于存在以上的认识误区，村党支部和村委会在相互关系的处理上常常出现比较严重的矛盾和问题。
二、村民自治条件下，村党支部与村委会产生矛盾和问题的原因分析
一是村党支部领导方式和管理模式面临挑战。长期以来，我国农村政权虽是“二元制”，但是在具体运作过程中，往往是“一元化”，即农村党支部既是村里的最高的领导者，又是村里的最主要管理者。在一元权力结构条件下，村党支部的领导方式基本上是垂直式的，采取一统到底的管理模式，直接控制农村的社会政治、经济和文化。
在村民自治条件下，村民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务，这就使村党支部的工作环境发生了很大变化。在实行村民自治之前，村党支部是农村基层唯一重要的政治组织。随着村民自治的深入发展，村民委员会在农村中发挥着越来越重要的作用。村民自治改变了村党支部的政治生态。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命，而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制，村级组织权力的合法性来源发生了变化。村委会依法由村民直接选举产生，其权威的树立主要依赖村民对其工作的绩效评估，而不是村党支部或乡镇的检查评估。过去，村级经济资源和政治资源都掌握在党支部手中，而现在这两种资源发生了分流，村委会要掌握经济资源和一部分政治资源，而且这一部分权力受法律保护。然而，面对农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党党支部尤其是支部书记，仍然习惯于一元化的领导方式，事无巨细都得由自己说了算，方式、方法十分陈旧，仍然沿用过去那种僵化的工作方式，习惯于行政命令，甚至以言代法，以权代法，结果既处理不好与村委会的关系，也激化了与村民之间的矛盾，最终破坏了农村民主政治建设和农村生产力的健康发展，引发农村社会的不稳定因素，使村民自治的规范运作难以进行。村民自治后要求党组织进一步发挥领导核心作用与目前村党支部自身建设的滞后产生了很大的矛盾和问题。
二是制度设计的缺陷，国家有关法律和政策对村党支部和村委会的职权规定不清晰不明确。《党章》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《村民委员会组织法》也规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行操作，发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》对“两委会”关系的规定比上述两个文件具体了一些：“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”，村党支部“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”。这就是说，实行村民自治以后，村党支部在农村中仍处于领导地位，发挥“领导核心作用” ，为村“两委会”的工作开展及关系处理奠定了一定基础，但对村党支部发挥领导核心作用、对村“两委会”关系的规定都过于抽象，缺乏可操作性。这就使得党支部的领导核心作用在理念上是清楚的，但在运行层面的落实上却遇到了难题。村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导？以何种方式实现领导核心地位？对于一个具体的村庄来说，什么样的事情应该由村支部决策？什么样的事情应该由村委会决策？决策的程序如何实施？如何体现党支部的领导核心作用？产生问题以后应该如何追究责任？等等，这一切问题，都缺乏可操作性的规范。 这一问题的存在，已在一定程度上动摇了村党支部的领导核心地位，也影响到村民自治的健康发展，在实践中必然造成村“两委”关系的矛盾和摩擦。
三是有些乡镇党委和政府推行政务，指导村务时理所当然地把村党支部当作自己的依靠力量和忠实的“嫡系部队”，而将村委会当作怀疑对象和“异己力量”，在农村两套班子中搞亲疏关系，不可避免地制造“两委”对立。
另外还有素质问题，部分“两委”干部思想政治素质偏低，法纪观念淡薄；历史的惯性，宗族、家族因素也从中起了推波助澜的作用。
三、建立科学高效的村“两委”工作运作机制，推进管理民主的社会主义新农村建设
胡锦涛同志指出：“要切实理顺党支部和村委会的关系，建立健全党支部领导下的村民自治运行机制”。 他还进一步指出：“对这个问题，各地要高度重视，认真研究解决。”“要建立健全村党支部领导下的村民自治运行机制。”
调查发现，凡村党支部与村委会之间存在矛盾和摩擦的，问及产生矛盾和摩擦的原因，有70.2%的村支部书记反映是由体制和机制不顺产生的，由此看来，理顺“两委”之间的相关机制，对于化解和消除“两委”之间的矛盾和摩擦至关重要。
一是要理顺决策机制。建立“两委”联席会议制度是一种比较有效的决策形式。“近年来，许多地方在实践中创造出由村党支部召集、书记主持的村党支部和村委会联席会议制度，在民主协商基础上对村级重大事务进行决策，然后按照各自的职能组织实施，这样既保证了村党支部的领导地位，又发挥了村委会的作用。建立了这一制度并认真坚持的村，村党支部和村委会的关系一般都比较协调，各项工作也开展得比较顺。对这一做法，各地可继续进行探索和总结。” 联席会议主要讨论研究本村的各项重大问题，而重大问题的最后决定，则要通过建立和履行必要的决策程序来做出。一般应履行下列程序：初步方案由村“两委”研究提出，或由本村1/10以上村民联名提出，交“两委”联席会议讨论；先召开党员大会或党员代表会、党员议事会征求意见，再召开村民代表议事会征求意见；根据征求意见情况，“两委”联席会议对初步方案进行修改、补充，形成方案；将方案提交村民会议或村民代表会议讨论决定，通过后付诸实施。
二是要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法治化的路子，努力做到村里各项事务的管理都有章可循。包括对村干部的管理、村民管理和村务管理，都应当建立健全一系列规章制度。对村干部的目标管理、民主监督、培训、报酬以及审计，都应该制定相关制度。对经岗位评定不合格的干部，党支部要按规定程序提出诫勉、警告、限期改正，直到撤职或按法定程序予以罢免，使农村“两委”班子和干部的目标责任、行为规范始终处于党组织和党员、群众的监督之下。对村民的管理，也应当制定一系列制度，体现在村民自治章程或村规民约中，把村民的社会活动纳入到法治化轨道。村务的管理，包括村级财务管理、档案管理、村务公开，也要用一系列制度来规范。
三是要理顺权力机制。实行具体事务的管理权和监督权的分离。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，又负责召集村民会议和村民代表会议，组织村务公开。在村民自治的实践中，村民会议、村民代表会议和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式、而《村民委员会组织法》同时规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”。这势必造成村委员会集村务管理权和监督权于一身。2002年，浙江省富阳市春江街道某村有五分之一以上村民联名要求罢免村委会主任，而村委会主任不肯召开村民会议，致使罢免程序难以启动。这说明《村民委员会组织法》中的这一制度设计存在着严重缺陷 。因此，有必要进一步修订和完善《村民委员会组织法》。在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此，进一步修订和完善后《村民委员会组织法》必须明确规定实行村务管理权和监督权的分离，把村务管理权交给村委会。而把召集村民会议和村民代表会议和组织村务公开的权力赋予党支部。村委会依法行使财产权和经济合作社法人权等行政管理职能。这些应该看作是村民自治的硬件部分，如果没有这些权力，村委会就无法正常工作。
村经济合作社是村级社区性、综合性的合作经济组织。建立这样的经济组织，无疑是符合发展社会主义市场经济和政企分开的要求的。许多地方规定“村经济合作社是全村集体所有资产的所有者代表，是经济法人组织”，“村党支部书记一般应兼任村经济合作社社长” 其实，这些规定与《村民委员会组织法》所规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，存在着明显的职能重叠现象，使村级组织之间的职责、权限难以厘清。因此，有必要加以修改。村委会是村集体所有资产的法人代表，村经济合作社经营管理的资产应由村委会授权。如果按照这样的产权关系推论，村经济合作社应受村委会直接领导。这就要求村党支部必须依法保障村委员会行使这些权力。党支部在依法重新界定自己职能的基础上，要在有关方向性、政策性、全局性问题上实现自己更高层次的领导。如党支部要负责村经济合作社监事会工作，使村经济合作社的管理更趋于科学；要推动村财务管理等方面的建章建制，依据规章制度对村委会财务等工作实施监督，拥有对财务管理等方面的纠错权。村党支部不能既当代表者、监督者，又代行村委会职权，自己监督自己，这样必然失去代表者、监督者的可信度，失去村民的信任和支持。通过建立制度化的分权合作制度，使党支部在发挥领导核心作用的前提下，成为村民自治的推动力量，并不断增强自身的号召力和影响力。
四是要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度，例会制度等。鉴于村民自治制度和村委会工作制度在许多地方不太健全的实际情况，当前应着力健全村民会议和村民代表会议制度，着力健全村委会的办公会议制度。要实行村委会定期向党支部汇报工作制度和向村民会议或村民代表会议报告工作制度，党支部定期向党员大会或党员代表会报告工作制度。村委会一般每月应向村党支部汇报一次工作，日常工作中的一些大事、要事，要及时主动地向村党支部汇报；村委会每年至少向村民会议或村民代表会议报告一次工作。
五是要理顺用人机制。按照党管干部的原则，村里的干部无论是由选举产生，还是由任命确定，村党支部都有对候选者进行考察的责任。即使由村民直接选举产生干部，也应当遵循这一原则。村内各种组织的换届选举，都应当在村内党组织的领导下进行。确定村干部的职数，要由村党组织根据有关规定提出具体意见，报乡镇党委批准。
（正文完）总共2页　　1
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村民小组组长协助基层政府从事行政管理工作时 应当认定为“其他依照法律从事公务的人员”
——廖常伦被控贪污罪、受贿罪案
作者：案例编写人：江艳
案例论证人：张顺强、王晓燕&&发布时间： 18:10:42
　　[示范点]
　　 《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》中的“村基层组织”是一个广义的概念，“村民委员会等村基层组织人员”并不仅限于村民委员会、村党支部等村级组织的人员，村民委员会下设村民小组的组长、各委员会等组织的人员，也属此列。村基层组织人员是否属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，关键看其是否在协助政府从事行政管理工作，是否具有“从事公务”这一国家工作人员的本质特征。村民小组组长在协助政府从事行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论。如其利用协助职务上的便利，非法占有公共财物，非法收受他人财物，为他人谋取利益，并且达到定罪数额的，应当以贪污罪、受贿罪定罪处罚。
　　公诉机关：四川省金堂县人民检察院。
　　被告人：廖常伦，男，日出生，四川省金堂县人，汉族，初中文化，原系金堂县赵镇十里社区三组副组长。
　　公诉机关指控称：2007年9月至12月期间，被告人廖常伦在协助金堂县赵镇人民政府拆迁安置工作过程中，利用职务上的便利，采用虚报拆迁安置户的方法骗取拆迁搬家费、过渡费等共计18,840元据为己有。2007年9月，被告人廖常伦在协助金堂县赵镇人民政府拆迁安置工作过程中，利用职务上的便利，为他人谋取不正当利益，收受他人好处费12,000元。被告人廖常伦在协助人民政府从事行政管理工作中，利用职务上的便利，骗取公共财物据为己有，收受他人财物为他人谋取利益，其行为已分别构成贪污罪和受贿罪，应当依照《中华人民共和国刑法》第三百八十三条之规定追究刑事责任。
　　被告人廖常伦对指控的事实供认不讳，但认为在归案后退清了全部赃款，有悔过表现，请求从轻判处并适用缓刑。其辩护人认为，被告人廖常伦系村民小组副组长，不是村基层组织组成人员，不具有国家工作人员身份，不是贪污罪、受贿罪的犯罪主体；被告人廖常伦协助的房屋拆迁安置工作不是赵镇人民政府的工作；被告人廖常伦协助赵镇人民政府拆迁安置工作，每天领取20元报酬，该行为不具有职权内容，不属于从事公务的行为，而是一种劳务行为；指控贪污罪、受贿罪不能成立。
　　金堂县人民法院经公开审理查明，日，金堂县人民政府将“干道2号”项目所涉金堂县赵镇十里社区三组的征地拆迁安置工作，委托由金堂县赵镇人民政府实施。赵镇人民政府接受委托后，指定该镇城乡建设管理办公室具体组织实施，要求村组干部配合做好宣传、解释、协调及附属物的指认、核实、丈量等协助工作，协助人员每人每天领取20元补助。时任金堂县赵镇十里社区三组副组长的被告人廖常伦，在从事协助工作中，采用伪造户口、虚报拆迁安置户等手段，为不符合拆迁安置条件的7户农户分别申请了一套拆迁安置房。日、22日，被告人廖常伦先后代签了农房拆迁协议，同年10月17日，代领了拆迁搬家费、过渡费18,840元据为己有。2007年9月，被告人廖常伦应本组村民冯某明、廖某富各申请一套安置房之请，分别收受二人好处费1,000元；应本组村民叶某欧之请，在带领拆迁人员丈量、复查被拆迁房屋面积过程中，对叶某欧将他人房屋指为自己房屋未予干涉、事后也未说明情况，致使叶某欧的拆迁房屋被多丈量、登记、赔偿了100余平方米。事后，被告人廖常伦收受了叶某欧感谢费10,000元。日，被告人廖常伦被刑事拘留，同年4月17日被逮捕。日，被告人廖常伦退出了全部赃款。
　　 四川省金堂县人民法院经审理后认为，征地拆迁安置工作是具有国家管理性质的活动。金堂县人民政府将“干道2号”项目所涉金堂县赵镇十里社区三组的征地拆迁安置工作，委托由金堂县赵镇人民政府实施，赵镇人民政府即具有从事这一行政管理工作的职权。被告人廖常伦基于村民小组副组长的特定身份，应赵镇人民政府的要求和村委会的指派，在协助赵镇人民政府征地拆迁安置工作中，具体从事被拆迁户资料收集、统计上报，指认被拆迁房屋及附属物，带领拆迁工作人员丈量、核实被拆迁房屋及附属物等协助工作，其协助工作是征地拆迁安置行政管理活动不可缺少的内容，其协助行为是履行拆迁安置工作职责的行为，并非是一种劳务行为。基于参加协助的村组人员没有固定的工资收入，赵镇人民政府按日发给被告人廖常伦补助20元，但并不因此改变其协助行为的性质。征地拆迁安置工作，虽然不在《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》列明的六项具体行政管理工作中，但由于该工作是具有国家管理性质的活动，应当属于该解释第一款第（七）项所规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的范围。被告人廖常伦在从事上述协助工作时，属于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论。在从事上述公务活动过程中，被告人廖常伦利用职务上的便利，非法占有公共财物18,840元，非法收受他人财物12,000元，为他人谋取利益，依照《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》第二款的规定，应当适用《中华人民共和国刑法》第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十五条、第三百八十六条的规定，其行为应当分别以贪污罪、受贿罪定罪处罚，并应当适用《中华人民共和国刑法》第六十四条关于数罪并罚的规定决定刑罚。其辩护人关于被告人廖常伦不具备国家工作人员身份，不是其他依照法律从事公务的人员，不是贪污犯罪、受贿犯罪的主体，被告人廖常伦协助的拆迁安置工作不是赵镇人民政府的工作，被告人廖常伦按天领取20元报酬，其行为是一种劳务行为，其行为不构成贪污罪、受贿罪的辩护意见不能成立，不予采纳。被告人廖常伦归案后，能够如实供述自己的犯罪事实，自愿认罪，退清了全部赃款，认罪态度较好，依法酌定予以从轻处罚。被告人廖常伦同时犯贪污罪和受贿罪，依据最高人民法院《关于对贪污、受贿、挪用公款犯罪分子依法正确适用缓刑的若干规定》第三条第四项，关于犯有数罪的贪污、受贿、挪用公款犯罪分子不应适用缓刑的规定，对被告人廖常伦要求适用缓刑的意见不予采纳。依照《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》、《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款、第三百八十二条第一款、第三百八十三条第一款第（三）项、第三百八十五条第一款、第三百八十六条、第六十九条、第六十四条之规定，判决如下：
　　1.被告人廖常伦犯贪污罪，判处有期徒刑一年，犯受贿罪，判处有期徒刑一年，决定执行有期徒刑一年三个月；
　　2.被告人廖常伦犯罪所得赃款人民币30,840元，其中受贿所得人民币12,000元予以没收，贪污所得人民币18,840元发还被害单位赵镇人民政府。
　　一审宣判后，被告人未提出上诉，公诉机关亦未提起抗诉，判决已发生法律效力。
　　 贪污、受贿犯罪，系特殊主体的犯罪。行为人是否属于国家工作人员、国有单位中从事公务人员、受委派从事公务人员及“其他依照法律从事公务的人员”，是区分罪与非罪、此罪与彼罪的关键。本案的争议焦点在于，村民小组组长是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。日，全国人大常委会通过的《关于&中华人民共和国刑法&第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）规定，“村民委员会等村基层组织人员”在协助人民政府从事七种公务性工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，因没有对“其他依照法律从事公务的人员”进行全面的解释，也没有对“村基层组织人员”的范围作出明确的界定，村民小组组长是否属于“村基层组织人员”，一直存在争议。要解决此问题，核心在于认定村民小组组长是否属于村基层组织人员范围，在协助基层政府从事行政管理工作时，是否具有国家工作人员的本质特征，是否属于特定条件下行使国家管理职能、依照法律规定从事公务的人员。
　　一、村民小组是村民委员会的组成部分，村民小组组长应当属于村基层组织人员范围
　　按照《宪法》、《村民委员会组织法》的规定，以村为范围、由全体村民组成的村民自治组织这一自治共同体，是实现村民自治的途径。在机构设置上，村民自治组织除村民委员会外，根据需要下设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理村民自治的公共事务和公益事业中的专门的事项，按照村民居住状况分设若干村民小组，作为村民自治共同体内部的一个层次。此外，还设置诸如村经联社、经济合作社、农工商联合企业等村集体经济组织，妇联、团支部、民兵排、老人协会、红白理事会等群众性自治组织，村民选举委员会等临时组织，村务公开小组、村民民主理财小组等监督组织，等等。同时，按照《中国共产党章程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村设党支部，作为村各种组织和各项工作的领导核心。在我国，基层是指层次最低的、具有管理活动直接性的组织，具体包括政党、国家机构和社会团体的基层组织，企业、事业单位的基层组织和城乡群众自治组织。按照1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》、1994年11月《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》，农村基层组织纵向上包括乡、村两级，横向上包括党的组织、政权组织、经济组织、群众组织等几个方面。因此，村民委员会作为基层群众性自治组织，既不能囊括我国所有的基层组织，也不能囊括所有的村级组织。所以，村民委员会有广义与狭义之分，广义的村民委员会是指广大村民组成的自治共同体，即“村”，狭义的村民委员会专指由村民选举产生的村民委员会。《宪法》第一百一十一条规定的村民委员会是农村基层群众性自治组织，即是从广义上来理解村民委员会。在机构设置上，广义的村民委员会包括了所有的自治机构。狭义的村民委员会是广义村民委员会的执行机构，对外则是广义村民委员会的代表 。《解释》中“村民委员会等村基层组织”，应当是一个广义的概念。
　　由于农村基层组织的多样性，村基层组织人员违法犯罪的复杂性，加之《解释》出台于村党支部、村民委员会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管经济活动的人员，利用职务之便，非法占有公共财物、挪用公款或者收受贿赂等问题较多的情况下，囿于立法解释文字表述的特殊要求，《解释》既不可能将村基层组织协助人民政府从事行政管理的公务事项一一列明，也不可能将村基层组织及人员逐一罗列。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”，主要指可能协助政府从事行政管理工作，掌握权力的村党支部、村委会组成人员和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员 ，但并非仅限于这些组织的人员。村民小组是依据《村民委员会组织法》第十条规定，按照便于村民自治，有利于生产、方便生活的原则，设立的村民自治共同体内部的组织形式和自治层次，是村民委员会的组成部分，自然不能被排除村基层组织之外，村民小组组长当属于“村基层组织人员”乃《解释》的应有之义。唯有如此，方能体现《解释》的本意。
　　日，最高人民法院通过的《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》已事实上将村民小组组长纳入了村基层组织人员范围。该批复认为，“对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为己有，数额较大的行为，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”依此批复，村民小组组长挪用集体组织的资金的行为，则应当适用《刑法》第二百七十二条第一款的规定，以挪用资金罪论处。该批复立足于《村民委员会组织法》关于村民自治、村民小组规定的本意，从广义上理解村基层组织，将村民小组组长纳入了村基层组织人员的范围。
二、村民小组组长在协助基层人民政府从事行政管理工作时，具有国家工作人员的本质特征
　　如何认定“其他依照法律从事公务的人员”，一直是实务中的难点问题。《解释》就实务中反映比较突出、亟待解决的农村基层组织人员在从事哪些工作时，属于“依照法律从事公务的人员”问题进行了解释。《解释》所列举的七种公务性工作表明，与国家工作人员、国有单位中从事公务人员、受委派从事公务人员相同，“从事公务”同样是“其他依照法律从事公务的人员”的本质特征。由于刑法没有明确“从事公务”的含义，理论上也没有形成统一的认识，正确认识“从事公务”的特征，则成为了判定行为人是否属于“其他依照法律从事公务的人员”的关键。
　　要正确揭示“从事公务”的特征，必须首先清晰公务的含义。什么是公务，我们认为，公务一般仅指国家公共事务。但是，公务是一个与国家政治社会经济结构和国家职能有关的概念，在不同的国家、同一国家不同的政治社会经济结构下，其内涵各不相同，且有广义与狭义之分。公务应当具有职能性和职务性两个方面的特征：其一，公务活动是体现国家管理职能，行使国家公权的活动，具有职能性。公务活动以有关主体享有一定的管理职权为前提，通过计划、组织、指挥、监督、管理等过程，实现国家对政治、经济、司法、军事、文化、教育等各种国家事务或社会公共事务的管理职能与权力。其二，公务是具有特定职务的人员的职务活动，是其职权与职责相统一的活动，具有职务性。公务的职能性决定了必须赋予公务人员特定的身份及与其身份相适应的管理权限与职责，这种特定身份和权限职责，或基于法律的直接规定，或基于法律法规的授权，或基于有关国家机关的委托。我国正处于由计划经济向市场经济转变的过程中，国家与社会并没有完全分离，国有事业单位、人民团体中的事务等社会事务仍需要国家管理，这些社会事务仍属于国家事务。我国的社会主义性质决定国有企业在国家经济管理活动中的重要地位，虽然国有企业的经营管理方式在改革，但目前对国有企业的管理仍是国家经济管理职能的重要部分 。所以，我国刑法意义上的公务，应当是广义公务，具体包括三个部分：一是纯粹的国家事务，即国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关和军队中的事务；二是国家参与管理的社会事务，即国有事业单位、人民团体的事务；三是国有公司、企业单位的对国有财产的经营管理事务。
　　 基于以上分析，尽管理论界对“从事公务”有不同的理解 ，但我们认为，“从事公务”应当是指依照法律规定的职责和权能，按照法定的程序，代表国家进行的计划、组织、指挥、监督、管理国家事务和社会公共事务的活动。其本质是行使国家对国家事务、社会公共事务的管理权力，实现国家对国家事务、社会公共事务的管理职能。
　　 三、村民小组长协助基层人民政府从事行政管理工作时，是特定条件下行使国家管理职能、依照法律规定从事公务的人员
　　 日，秉承《解释》的精神，《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》规定，“其他依照法律从事公务的人员”具有两个显著的特征：一是在特定条件下行使国家管理职能，即这类人员本身固有的职责并无从事公务的职能，从事公务是特定条件下、基于其特定职责的要求；二是依照法律规定从事公务，即他们从事公务，可能是基于法律的直接规定，也可能基于法律、法规的授权，或者基于国家机关的委托。
　　 根据我国宪法规定，村民委员会并非我国的政权组织，也不是基层政权的派出机构，而是一个基层群众自治组织，其基本职责是通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的方式来管理行政村的集体性事务。作为群众性的自治组织，村民委员会本身没有管理国家事务、社会事务的职责与权能，其组成人员也不具备从事公务的主体身份与资格。但是，法律赋予村民委员会的职能，并不只是办理本村的公共事务和公益事业。宪法第一百一十一条、《村民委员会组织法》第四条、第五条、第六条、第七条的规定，村民委员会负有调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助基层人民政府开展工作，支持、组织、服务、协调和促进农村合作和其他经济发展，维护村民合法财产权，依法管理本村集体所有的土地和其他财产，开展普法等多种形式的社会主义精神文明建设，加强民族团结的职责。《村民委员会组织法》第四条虽然只是简单规定了村民委员会有协助乡级人民政府开展工作的职责，但从我国的立法来看，仅中央立法就有四十余部法律及其他规范性文件，对村民委员会的协助职责予以了规定，协助的范围涉及计划生育、婚姻登记、代缴个人所得税、义务献血、土地征用、救灾救济等等，村民委员会及其组成人员虽然在法律上不直接行使行政管理权力，但这些行政权力的行使却离不开村民委员会，村民委员会的审核或同意，往往是这些行政行为的前提条件，村民委员会等基层组织人员，事实已经取得了准国家工作人员的身份 。当村民委员会从事协助基层人民政府行政管理工作时，村民委员会则被赋予了相应的职责与权能，其组织人员相应地被赋予了从事相关公务的身份与权利资格，他们的活动就是依照法律从事公务的活动。所以，《解释》规定，“村民委员会等基层组织人员”在协助人民政府从事行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。
　　 在实际工作中，村民委员会履行协助基层政府从事行政管理职责时，除由村委会成员具体协助，或指定村委会成员与村民小组组长、下设各委员会成员共同完成协助工作外，还经常将某些协助工作直接交由村民小组等村民委员会下设的组织来具体完成。村民小组等村民委员会的下设组织在具体承担这些工作时，实际上被赋予了相应的行政管理权能，村民小组组长等被赋予了相应的身份与权利资格，他们由此所进行的活动，是在以基层人民政府的名义行使国家行政管理权力，履行行政管理职能的活动。村民小组长等村民委员会下设组织的人员，在协助基层人民政府从事行政管理工作时，具有“其他依照法律从事公务的人员”的特征，应当属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。
　　　综上，对农村基层组织人员，不能简单地从外在身份来判断是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，而应当从其是否“依照法律从事公务”这一国家工作员的本质属性来进行判断。如果其从事的仅是村、组集体经济组织的事务，由于村民自治范围内的集体事务不属于公务的范畴，就不能以国家工作人员论，如果其从事的是行政管理事务，体现的是国家对国家事务、社会公共事务的管理职能，行使的是国家对国家事务、社会公共事务的管理的权力，就是在依法从事公务，就应当属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围，当以国家工作人员论。农村村民小组组长是否属于《刑法》第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”，关键看其是否在协助人民政府从事行政管理工作。
　　 四、本案被告人在协助基层人民政府征地拆迁安置工作中，骗取拆迁安置补偿费、收受他人贿赂，应当以贪污罪和受贿罪数罪并罚
　　《解释》在强调村基层组织人员必须是在协助人民政府从事行事管理工作，才属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的同时，列举了七种公务性工作，但由于其中第七项“协助人民政府从事的其他行政管理工作”本身内容的空白，存在一个对该兜底条款进行“同质性”解释的问题。在具体适用时，对“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的解释，应当通过对明确规定的六项公务性工作的考量来予以具体确定。《解释》明确规定的六项公务性工作，是基层政府的行政管理工作，是体现国家对国家事务、社会事务管理权力与职能的，以政府名义组织、领导、监督、管理国家事务和社会事务的活动，村民委员会等农村基层组织人员从事的、属于村民自治范围内的、管理村公共事务及公益事业工作，与上述基层政府的公务活动不具有同质性，自然应当排除在外。因此，“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的范围，也只能是与明示的六项公务性工作性质相同的、体现国家对国家事务、社会事务管理权力与职能的、以政府名义实施的组织、领导、监督、管理国家事务和社会事务的活动。
　　 具体到本案，赵镇人民政府受县人民政府委托开展的征地拆迁安置工作，虽然不在《解释》列明的六项具体行政管理工作中，但由于征地拆迁安置工作是行使国家管理职权、具有国家管理性质的活动，应当属于《解释》所规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的范围。被告人廖常伦基于村民小组副组长的特定身份，应镇人民政府的要求和村委会的指派，具体从事的本组被拆迁户资料收集、统计上报，指认并带领拆迁工作人员丈量、核实被拆迁房屋及附属物等协助工作，是征地拆迁安置工作不可缺少的重要组成部分。被告人廖常伦在从事协助工作时，符合《解释》第一款第（七）项的规定，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论。在从事上述协助工作中，被告人廖常伦负有如实提供情况、具体指认、协助丈量拆迁安置房、制止虚构事实申请拆迁安置房、虚报冒领拆迁安置补偿费用等行为的职责，其利用协助工作上的便利，虚构事实骗取拆迁安置补偿费用，非法占有公共财物，接受被拆迁人之请，收受其金钱，为其谋取非法利益，其行为已分别构成了贪污罪、受贿罪。金堂县人民法院依据《解释》的规定，认定其属于《刑法》第九十三条第二款所指的“其他依照法律从事公务的人员”，适用《刑法》第三百八十二条、第三百八十三条、第三百八十五条、第三百八十六条的规定，对其分别以贪污罪、受贿罪定罪，准确理解了《解释》的规定，准确把握了国家工作人员从事公务这一本质属性，正确界定了“其他依照法律从事公务人员”的范围，根据被告人犯罪的具体情节予以量刑，适用数罪并罚的规定决定刑罚，做到了定罪准确，处刑适当。
责任编辑：案例编写人：江艳
案例论证人：张顺强、王晓燕}