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浅谈农民工权益问题现状及对策
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3秒自动关闭窗口论农民工工资拖欠问题的成因与法律对策-福建吴浩沛律师事务所(wuhp.net)尽心尽力，尽职尽责-律师原创
论农民工工资拖欠问题的成因与法律对策福建吴浩沛律师事务所 徐宇丹律师&&&&福建吴浩沛律师事务所&&&& 10:07:37&&&&福建吴浩沛律师事务所
有三分之一以上的农村剩余劳动力转移到非农产业，农民出外务工已成为农民家庭增收的主要渠道之一，由此，出现了农民工这个热门词，他们为当地经济发展起到了积极推动作用。农民工是指具有农村户口身份却在城镇或在非农领域务工的劳动者,是中国改革开放以来伴随着工业化、城市化、现代化而出现的一个规模庞大的群体，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标志，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。我国拖欠农民工工资现象的广泛存在，成为突出的社会问题，三农问题一直是社会关心的热点问题，也是我国政府着力解决的重点问题，如何妥善解决拖欠农民工工资问题已经成为我国依法治国、构建社会主义和谐社会的迫切任务。
一、当前企业拖欠农民工工资的现状
（一）当前企业拖欠农民工工资的现状概述
日，国家统计局发布了2008年年底农民工数量调查。调查显示，截至日，全国农民工总量为22542万人。截至春节前，我国返乡农民工为7000万人左右，5.8%的人被拖欠了工资，这样算起来有接近400万人民币①。
就我国目前立法来说，对农民工这一特殊群体，尚未形成一套完备的监督与社会保障体系，缺乏实在的法律保护。经济危机的大背景下接近400万的返乡农民工被拖欠工资看似很小，实则可以得出我们社会在制度、体制、市场、法律、劳动力自身等多方面的缺陷，长此以往，将引发严重的社会后果，其不良后果将直接反作用于我国市场经济的发展，如2004年我国部分地区出现的"民工荒"现象。
但是，近几年党和国家高度重视农民工的待遇和工资问题，在拖欠农民工资的问题上已经取得了很大的成效，拖欠农民工工资的恶劣事件也少了很多。不过任务依然艰巨，近400万的返乡农民工工资这个看似很小的数字，其实是很大的，它对每一个个体产生的影响是不可忽略的。可见，合理的解决农民工工资拖欠这一问题还是必须引起充分的重视②。
（二）当前企业拖欠农民工工资现状的特点
企业拖欠农民工工资问题在我国较为普遍，其危害相当严重，当前农民工工资的拖欠，呈现以下特点：
1、具普遍性，拖欠面的较广
在国家和地方政府对农民工工资拖欠问题高度重视下，采取了一系列强有力的措施解决的情况下，前些年的诸多行业，拖欠农民工工资的情况仍然相当普遍。例如，2007年，国家统计局浙江调查总队发布的2006年度《浙江城市农民工生活质量状况调查与研究》报告中显示:在被调查的1685名城市农民工中,有269人的薪水曾经被拖欠过, 占全部调查样本的16.0%。其中的问题“您现在工作单位是否兑现工资”,回答“没有兑现”的居然有142人,占全部样本的8.4%。
2、拖欠的金额量较多，时间较长
根据全国总工会的调查,各地企业拖欠工资人均在2000元以上，作为亦工亦农的农民工, 平均一个人每年在城市务工收入也就差不多元左右。各企业拖欠工资的行为，意味着相当于大部分农民工在城市白白地干了一年③。
3、矛盾纠纷较多，严重影响社会稳定
由于目前农业生产的附加值较低，农民打工收入已成为其家庭的重要经济来源，农民工被拖欠工资对其家庭收入影响十分巨大，严重影响农民的生活和生存，形成了很多矛盾纠纷，如一些农民为了讨要工资采取堵门、堵路和停施工用水、用电等过激行为，严重影响社会的稳定。
二、拖欠农民工工资的根源
（一） 立法制度构建存在缺陷
我国正处在建设社会主义法制国家的进程中，现有的保障农民工权益的法律法规不完善, 缺乏关于农民工权益保护的专门条款, 劳动保障法制不够健全，立法层次较低。依现在的情况看，我国除《宪法》、《劳动法》等少数法律对劳动者权益保护做出了一些规定之外，其他法律对劳动者合法权益的保护几乎是一篇空白。而且，现有的法律体系只是针对出现的一些问题做出比较表面的应对措施，头痛医头，脚痛医脚，没有从根本上杜绝根源④。
1、《劳动法》方面的缺陷
《劳动法》是我国保护劳动者合法权益的一部重要法律，是劳动者维护自己合法权益的法宝。自其1994年颁布后，对促进经济发展和社会进步发挥了重大作用。但是该劳动法的规定比较宏观,有一定的局限性，对涉及保护职工权益的某些方面的规定不够具体和完善，缺乏相应的配套的法条，没有发现有一条规定是比较硬性的，在具体实践中遭遇了两难的困境⑤。例如，第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”在具体案例认定时，违法行为只有“无故拖欠”，而且多数也是由劳动行政部门责令改正用以处罚，没有相应的行政强制手段来保证实施，最后只能补发拖欠的工资，所以企业欠薪的“成本”很低⑥。又如，在用工方面, 劳动法第98条明确规定，用人单位应当与劳动者签订劳动合同，否则由劳动行政部门责令改正，但没有规定不改正将如何处罚，而且产生争议而发生纠纷的往往都是因为双方未签订合同, 劳动者无凭无据，仅通过法律途径解决争议，司法解决成本高、周期长, 不仅民工望而却步, 司法部门取证也有一定的困难⑦。
2、《工会法》方面的缺陷
农民工身份属于农业人口，但是《工会法》在对农民工群体保护上的滞后。2001年中国修订的《工会法》中规定,在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者,不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度,都有依法参加和组织工会的权利。农民工进城以后靠工资收入为生，已经成为工人阶级的新成员，但是由于农民工人群流动性大、分布散乱，吸收农民工加入工会一直存在实际困难。这是农民工成为工会组织工作中盲点和空白的关键性原因⑧。
（二）劳动与社会保障制度方面缺乏对农民工的法律保护
社会保障，顾名思义，是一个国家或地区以社会的力量，保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系，由此可知，它提供的对象是全体社会成员。但是目前在我们国家，社会保障制度在农民工方面存在严重不足。特别是在城市，社会保障基本上只涵盖了国家机关、事业单位和部分国有、集体企业的职工，而农民工，没有社会背景，虽然一样是“纳税人”，仍被排除在社会保障制度之外。
在失业保障方面，城市居民有失业补助，但是农民工没有，只能向亲戚朋友借钱，潦倒了就只能回家乡；在医疗保障方面，农民工生病以后，多数人花钱看病的钱极少甚至没有，没有什么保障待遇；在劳动保险方面，遇到工伤时，他们一般是“责任自负”，只能从用人单位那边拿少量的补助金；在失业保险方面，农民工更是雾里看花，伸手也捉不到。可见，农民工参保率明显偏低，享受社会保障与福利待遇少，社会保险的社会化管理和服务进程较慢, 导致统筹层次低, 社会化管理和服务水平低, 保障功能弱⑨。
（三）少数用人单位法律观念淡薄，劳动用工管理混乱
少数用人单位法律观念淡薄，签订劳动合同是劳动者与用人单位建立劳动关系的一种法律行为。但是这种法律责任在于用人单位，但是少数用人单位违章使用闲散农民工，故意拖延签订合同时间，不依法规范用工，规避自己支付工资的义务。而后当纠纷产生的时候，农民工维权成本高，司法解决程序长，而且法律责任中没有刑事责任的具体规定，用人单位为此承担的法律责任之地不足以起到督促和威慑作用⑩。
（四）尚未建立专门的维护农民工权益的政府机构
由于经济实力和文化水平相对处于弱势, 农民工仅能从法院和仲裁机构得到救济。但是经常处于力不从心、求助无门的尴尬境地。这从一定程度上助长了任意拖欠和克扣农民工工资现象的发生。增多法律援助机构是必须的。但在目前，民工法律援助制度是建立在司法机关指定和律师事务所资源的基础上建立的，所以对于多数的侵权事件，农民工得到的法律援助较少，也缺乏法律援助机构，农民工缺乏法律服务资源⑪。
（五）行政执法部门行政效能低下
1、执法力度不够，执法手段不足
劳动力市场的农民工和用人单位之间的地位和力量的不平衡，急需政府执法部门来缓解。但是由于某些执法部门的执法力度不够，从而造成现象更加严重。执法力度不够主要体现在某些行政人员的行政不作为上，往往采取不告不理的被动态度。各个部门间缺乏有效协调，职责不清，互相推委。例如有的地方规定，企业拖欠工资，工人可以要求拖欠总额1至5倍的经济补偿，劳动监察部门可以处以罚款。但是从现实来看，各地几乎没有工人得到过补偿，也几乎从没有企业受到过如此的处罚④。此外，某些劳动监察人员无权查封企业财务、无权扣人而眼睁睁地看逃逸者拉走设备和财物，公安人员也不能扣人扣物，这样执法的效果大大减弱。
2、行政处理程序的时间过长
行政处理程序太烦琐，时间过长。当劳动部门接到欠薪举报时，要先向企业劝说、协商。协商不成必须在立案后1个月内发出限期整改责令书，责令企业15 天内支付工资。到期若企业不执行的话，再发出行政处理决定书。依照相关的法规，行政复议有3个月的期限，到期企业既不申请复议又不执行的，农民工再向法院强制执行，这前前后后，至少要四个月才可以完成，农民工根本没有这么多时间花费⑫。
（六）解决欠薪纠纷的仲裁和执法程序不尽适宜
根据我国的相关法律规定，农民工拖欠工资可以通过劳动仲裁和法律诉讼的途径来维护自身权益。但这一途径存在诸多程序方面的弊病，主要涉及以下几个方面：
首先，申请仲裁的时间短。《劳动法》规定，劳动争议发生之后, 农民工应当在60 天内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请, 超过60 天的, 仲裁庭不予受理。对于农民工而言，这时效太短。因为农民工大多是在施工企业允诺的年底付薪不能兑现、寻求行政干预无效之后, 才走仲裁之路的，时效往往过了期限，况且仲裁的方式是否为农民工们所选择都是问题⑬。
其次，“先裁后审”的处理程序不尽适宜。法律规定，只有对仲裁结果不服，收到仲裁裁决书之日起15日内才可以向法院提起诉讼。劳动仲裁是法律诉讼的前置程序，而法律诉讼又包括两审终审的程序。也就是说，仲裁委员会不受理的案件，人民法院一般也不会受理。
但实际上，当仲裁结束后，用人单位又通常基于其强势地位并以“待经济情况好转再行发放”为由再拖欠工资的情况，这时候往往就已经过了诉讼时效⑭。
（七）农民工法律素质有待提高
农民工本身法律意识淡薄，维权能力弱，这是不容忽视的原因之一。可以阐述为以下几个方面：
第一，农民工普遍文化程度不高, 外出务工前又没有经专门机构作过维权方面培训, 绝大多数为法盲。当被雇用时，有的农民工只关心工资待遇的高低，不知道要签订劳动合同，合同的规范是什么，没签合同或合同不规范，老板的资信情况不清楚，甚至连工欠条等最基本的书面物证都没有，一旦发生拖欠无凭无据⑮。
第二，按目前的法规规定，农民工在外打工须持有”三证”，即身份证、外出就业证和计生证。大部分民工由于无一定的社会背景和经济基础，没有去劳动保障部门设立的或是正规的职业介绍机构求职，而是通过“打黑工”、熟人推荐、直接找就业单位等其他手段寻找工作，一旦他们没有签订劳动合同或者合同过于简单．发生工资拖欠时便会缺乏法律依据，执法部门没法协调解决⑯。
第三，一旦出现纠纷，农民工一般法律意识不强，对法律作用不能充分意识。一旦出现纠纷，不仅不懂得拿起法律武器，还经常忍气吞声，还易出现过激行为。通常农民工只顾跟着个体老板干活，到协商时候，对其劳动关系、工资标准、拖欠工资数额等就很难认定。一般是采用与单位协商的方式，这时候民工处于弱势，通常由于证据不足，取证能力不强，往往不能取得十分满意的结果⑰。
（八）农民工维权成本高，周期性长
当纠纷发生时，农民工选择法律途径来维护自己的合法权益已经是中国社会的一大进步，但是仲裁、诉讼、申请执行、聘请律师、车旅花销等都需要一大笔钱，这成为了农民工拿起法律武器去解决纠纷的一道门槛。虽然有相关的缓、减、免的规定，但是在实践中难以实现，那么农民工何来用正当途径主张权利呢？例如在提起诉讼时，如果农民工因为缴纳不起诉讼，法律援助的条件达不到，那么法院没办法受理。又如，在漫长的审理审判时期以后，还要申请法院执行，法院本身对案件的执行已是问题，又怎么能顾及劳动仲裁的执行？民工们的经济收入微薄，这样救济的漫长时间和昂贵费用都是承受不起的，导致了恶性循环⑱。
三、解决拖欠农民工工资问题的法律对策
（一）完善立法，规范法制
由于我国法制体系不健全、法制规范不完善，才会导致工资拖欠情况的发生，这就迫切要求我们尽快出台相关的法律条法规，以及规范相关行为，以防止相近的情况再发生。
1、建立保障工资支付的法律法规
在此之前，1949年国际劳工组织《保护工资公约》也有过相当的要求。它规定，工资应当直接发给工人, 禁止雇主以任何方式限制工人支配自己工资的自由, 工资应定期支付, 当企业倒闭或清算时, 工人均应享有优先债权人的地位, 在分割资产前支付。工资对于劳动者来说是举足轻重的，那么制定保障工资支付的法律法规是保障社会稳定的必要条件。可以先通过认识现有《劳动法》和《违反中华人民共和国劳动法行政处罚办法》的不足，农民工特殊的双重身份导致的与其他职工, 同工不同酬，同工不同权的状况，还需要建立和农民工相关的法律法规⑲。
2、强化刑事制裁
我国除在《劳动法》第50 条和91 条对恶意拖欠工资做出相关责任规定以外，尚无相应的刑事责任规定。由此可见，法律规范强制效力较弱，只有加大违法者的法律成本，才可以控制违法发生率。例如，若单位恶意拖欠他人工资数额较大，经多次催要而拒不给付的, 被拖欠人诉讼的，应当按侵占罪追究行为人的刑事责任⑬。
3、增加恶意拖欠工资罪等相关罪名
拖欠农民工工资,实际上是属于恶意欠薪。在刑法里没有定罪量刑的话，没有对欠薪者采取严厉的法律措施。在刑法里增加一定的罪名，可以起到法制监督作用。如对恶意逃匿劳动者工资债务且数额较大、严重侵害劳动者生存权的雇主,以“恶意欠薪罪”或“欠薪逃匿罪”等以适当的刑罚。我国香港有相关的经验借鉴⑳。
（二）完善劳动合同制度，实现网上劳动合同备案管理
首先，企业应自觉遵守《劳动法》的规定与民工签订书面劳动合同，并向劳动保障部门进行用工备案。我国各级劳动行政部门必须加大对劳动合同签定情况的监督力度，劳动保障部门积极推行平等协商、签订集体合同制度应对报酬条款，要求明确工资支付标准、支付时间、支付项目、支付形式及是否及时等等。为了保障劳动法的顺利实施，监管部门应定期对各单位的劳动合同的签订情况及履行情况进行监督和检查，以此监管建筑企业的劳动用工状况21。
另外，借助农民工权益保障中心的管理网络，实现农民工劳动合同网上备案管理，进一步加强对民工社会保障费用交纳情况的监督和管理，增强对各种用人单位的督促作用，约束他们的用人行为22。
（三）完善权利救济途径
构建“经济、及时、便利”的劳动争议处理体制，完善权利救济途径，制造和谐法制氛围。
1、仲裁与诉讼并行，由当事人自主选择
可以将现行的仲裁为诉讼前置程序改为仲裁与诉讼并行、由当事人自由选择的模式，或裁或审由当事人自主选择。另外还可以设定诉讼时效，当事人若错过申请期限，还可以通过诉讼时效来保护自己合法权益，同时也降低了法院的工作量⑫。或者劳动仲裁部门本着自愿、民主协商的原则对争议进行调解，制定简易措施，认定劳动争议调解协议具有合同的性质，快立快审快执，法院负责审查。在各级人民法院内部单独设立“劳动争议审判庭”，以简易程序为主处理欠薪纠纷，以体现对当事人诉愿的尊重，并简化处理环节，减少一些不必要的缠讼现象⑳。
2、法院为农民工索薪开通“绿色通道”
可以在各级人民法院内部单独设立“绿色通道”， 快立、快审、快结、快执。给予拖欠农民工工资案件以免费受理、司法援助、及时审理等优惠措施。如浙江省余姚市法院就开通“民工索薪绿色通道”，对诉讼中有困难的民工采用“口述立案”、“预约立案”、“巡回审案”、“假日法庭”、“力求调解”等措施，做到“案结事了”，缩短办案周期，保护民工利益。从2004年设立以来，总计已帮助490余名民工讨回工资款110万余元23。
（四）加大执法力度，进行有效监管
执法是把“纸面上的法”变为“行动中的法”，是法律真正实现的关键。加大执法力度，进行有效监管，可以有以下几点措施：
第一，科学划分劳动行政部门的具体职责，加强相关部门之间的协作配合。劳动保障监察执法应专门处理社会保险、劳动安全等法律法规规定的用人单位强制性义务，即解决在劳动合同履行中产生的工资拖欠纠纷和劳动合同争议。另外，发挥不同职能部门各自的职能优势。例如劳动者因卫生原因受到职业病侵害，那么在执法过程中，因为其特殊性，除了卫生行政部门，也需要劳动保障部门的积极参与，对人身安全严重伤害的，还应当寻求公安机关帮助24。
第二，积极协调建立恶意欠薪逃逸治理机制，建立起由劳动、建设、公安、交通、水力、工会等相关部门齐抓共管分工协作机制和人民法院、工商、监察、司法、人民银行、银监会、发改委、财政等部门的支持配合机制，形成整体合力，共同解决好拖欠农民工工资的问题③。
第三，加强劳动保障监察机构的组织建设和监管力度。实现劳动保障信息共享，全面推进街道、乡镇和社区的劳动保障管理服务机构建设, 充实和加强劳动保障监察力量。各级政府要保证劳动监察部门有足够的人、财、物的条件，劳动监察部门和建设、工商等行政执法部门可以依法定期开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题25。
（五）全面实施农民工工资支付保证金制度
建立用工保证金制度,用工单位与劳动者签订劳动合同后,应按规定向劳动主管部门交纳一定比例的用工保证金,一旦用工单位出现拖欠农民工工资问题,劳动主管部门可以用保证金向农民支付工资,以便及时解决拖欠工资纠纷,保证农民工正常生活26。
1、利用新闻媒体广泛宣传
要在新闻媒体上广泛宣传建立保证金制度的目的和要求，增强舆论氛围，使全社会了解并支持这项工作。劳动保障监察人员要深入到农民工群体中，将政府保证金文件直接送到所在企业和农民工手中，并详细讲解政府建立保证金制度的相关规定，使他们全面了解、提高认识⑮。
2、将支付保证金作为开工的前提，开启企业诚信档案
要将企业缴纳工资支付保证金作为发放许可证的前置条件。行政主管部门根据企业出具的由劳动保障监察机构开出的《农民工工资保证金存储证明》后，方为其办理和发放施工许可证⑮。
并对欠薪的单位建立黑名单制度和保证金制度，开启企业诚信档案，根据其拖欠程度的不同分为不同的信用等级，并配合新闻媒体这一有利的社会喉舌，对于信用差的用工单位及其法人的名单给予曝光和通报，而对及时发放民工工资的用人单位予以鼓励，并对他们的经济活动给予一定政策优惠⑯。
3、保证金管理要严格监督
建立农民工工资支付保障制度，严格规范用人单位工资支付行为, 确保农民工工资按时足额发放给本人。做到工资发放月清月结或按劳动合同内容执行，建立工资支付监控制度和工资保证金制度,从根本上解决拖欠克扣农民工工资问题27。
（六）强化工会作用，建立解决农民工工资拖欠问题的长效机制
群众利益需要组织来维护。在实际生活中，农民工个人在经济能力、社会地位、政治权利和信息获取等方面都处于劣势，这种态势决定了农民工根本无法单个的与资方平等谈话。只有当农民工群体组成一个有机的整体，如工会，形成一定的社会压力，他们才有可能形成与资方抗衡的实力28。所以应充分发挥工会组织的积极作用，维护施工企业民工获取报酬的权利工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益21。
1、工会强化宣传，积极引导农民工
加入工会并通过工会维护自身权益的意识还比较淡，各地各级工会组织应该采取有力措施，依法把进城农民工组织到工会中，积极引导农民工组织或参与工会团体，通过有组织的维权和谈判。形成真正的社会压力，使农民工与企业之间的劳动关系由强资本弱劳动格局逐步趋向合理与平等29。
2、扩大工会权限范围
工会作为工人自治组织，其自主权受到极大的限制，就其工会本身也存在着诸多权力的介入，因而使我国工会组织异化，不能充分代表工人的利益，去维护工人的合法权益。为此，我国应改变工会组织形式，建立起真正代表工人利益的工会，同时赋予工会更多的权力，例如罢工权，这样去制约雇主手中的权力。在城市中也要进一步扩大社会保障覆盖范围，使生活在城市中农民工享有最低生活保障等待遇。这样农民工一方面不会轻易走上自力救济的道路，另一方面，他们会敢于争取自己的权利,维护自己的合法利益⑱。
3、必要时由工会先垫付农民工工资
设立必要的规章制度，如工资被业主拖欠，且事实清楚、数额明确，面临经纪商的特殊困难或特别情况，只要提出申请，经调查符合条件的，工会可以先支付这些务工者的工资，最后由工会职工法律维权中心以在债权人的名义，通过协商或法律途径向业主收回债权30。
（七）加大普法力度，增强农民工自我保护意识
首先，加强民工的法制教育，使他们在依法务工的同时，提高他们依法保护自身权益的法律意识。可以通过培训、发放维权指南、与民工直接对话等方式，来增强自我保护意识，要使他们懂得牺牲自身合法权益换来的工作不是长久之计，只有不断提高自身素质，依靠法律手段保护自身合法权益，增强就业竞争力才是根本之道24。
其次，注重整体社会成员意识的提高，加大普法力度。加大媒体宣传，充分尊重农民工的合法劳动，重视、关心这一特殊群体的利益。尤其是企业经营者和劳资管理人员的法律知识培训工作，通过多方引导、积极推动，在全社会逐步形成尊重劳动、关心困难群体的良好风尚，营造法制环境31。农民工如何利用法律手段保障自己的合法权益_百度文库
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