绩效工资政策的政府过程分析
绩效工资政策的政府过程分析
绩效工资政策的政府过程分析――以T市市委党校为例
绩效工资的提出缘起于“阳光工资”政策的制定与实行，安徽省于2007年5月开始在全省部署实施“阳光工资”改革。实施“阳光工资”的主要目的在于：以统一项目和数量的方式遏制津补贴发放的混乱局面，取消权力部门化、部门利益化和部门的利益驱动；同时，力图在公务员系统内部抹平地区差、行业差，维护公务员系统内部的公平。但是这却引起新的不公平――公务员与事业单位人员之间在收入上形成巨大的差距。为了弥补这种差距，事业单位人员的绩效工资就提上了日程。
　　宏观地看，由于事业单位的复杂性，绩效工资的制定和实施是复杂而缓慢的过程。本文从微观的视角――T市市委党校出发，来考察绩效工资的政府过程。T市市委党校和其他党校一样，属全额拨款事业单位。党校工作人员既有参照公务员管理的，也有事业编制人员（俗称“一校两制”）。 参公人员拿到阳光工资，事业编制人员的绩效工资是如何制定和执行的？这就是政府过程要研究的问题。政府过程理论在西方经历了形成、发展、稳定发展和普及阶段［１］，因而是一种成熟的理论。国内关于政府过程理论的研究基本采用了西方的分析模式和框架，胡伟认为，政府过程就是“政府决策的运作过程，主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权力结构关系”［2］。 政府决策的运作过程，按照政治系统理论的观点主要是输入、转换、输出、执行、反馈等一系列环节。输入项就是环境作用于政治系统，包括利益表达和利益综合。研究者一般把利益表达作为政府过程的起点，但是，利益表达的前提是社会利益结构的分化。来自于环境的输入是外输入，在中国政府过程中，政府系统内部的输入，即内输入要比外输入的作用更大。转换发生在政治系统内部，但我们不知道输入项是如何被转化的，因此不能分析这个环节。输出，政治系统形成政策、法律等产品作用于社会。当我们把政府过程置于纵向的政府层级中去考虑的时候，就会发现，只有有决策权的政府输出的才是政策，而下级政府输出的是意见。下级政府兼有利益表达和综合双重角色，只有中央政府才具有利益综合功能，而无需表达。本文重点分析政府过程的利益分化、利益表达、利益综合。政府过程中的政府是广义的政府，不仅指行政机关，而且包括政党和权力机关。
　　一、T市市委党校的利益分化　　2007年5月，T市纪委下发《关于停止发放津贴补贴的紧急通知》，T市党校原来的节日慰问费、降温费、取暖费、岗位津贴、午餐补贴、通讯费一律取消。在5月上报的《T市市直机关规范公务员津贴补贴实施方案》（以下简称《T市实施方案》）经安徽省政府同意后，7月，T市纪委又下发《关于进一步重申纪律　确保规范公务员津贴补贴工作顺利实施的通知》。“阳光工资”改革计划于2007年5月实施，实际实行的时间是2007年12月。对于5到11月欠发的“阳光工资”予以补发。
　　“阳光工资”实施后，T市市委党校参公人员和事业编制人员之间形成巨大的报酬差别。我们来看2008年7月T市市委党校在职人员工资表和统一津补贴发放表，扣除所得税、住房公积金、医疗保险等，参公人员和事业人员报酬的比较（事业人员报酬不包括党校自己预发的绩效工资），参公人员副处平均 4333．21元、正科平均3899.02元、最高平均5106.5元、最低平均3424.25元，与之相对应的事业人员报酬是2353.02元、 2124.96元、3005.28元、1049.2元。
　　无论是同一级别的横向比较，还是纵向的极值比较，差别是显而易见的。人力资源管理理论一般认为，在公共部门决定一个人报酬的无非是职位、责任、工龄、受教育程度、工作性质等因素。但是同在T市市委党校内部，上述因素都相当的情况下，尤其在受教育程度方面，教师普遍高于参公人员，都受过国民高等教育，有的是、1979级含金量高的大学毕业生，有的是名牌大学的硕士研究生。而23名参公人员中，真正受过国民高等教育的只有9位，大多是初中、高中毕业生。参公人员的报酬明显高于教师和其他事业编制人员，同工不同酬，显然不公平。根据美国社会心理学家亚当斯的公平理论，当一个人的付出与其所得在与他人比较相等时，他就觉得公平，就会心理平静、心情舒畅，否则就认为不公平，内心不满，产生消极情绪。公平理论的题中之义就是“得所当得” ――和别人相同的付出，就该得到和别人相同的回报；应按同一标准或原则对待处于相同情况的人与事，亦即“一视同仁”。同一单位，一校两制，采用两种不同的报酬标准，参公人员享有阳光工资，事业编制人员不仅没有享受到，而且原有的津补贴也被取消，致使T市市委党校一位有36年党龄、32年党校教龄的副教授工资加预发绩效工资，月收入只能与一位年仅30岁的副主任科员月收入相当。年轻的研究生们戏称自己为“月光族”――一个月的工资一个月花光、阳光照不到他们。他们当然不能和副校长们比，但是副校长们每月的报酬是他们的近五倍，差距太大，也是一种不公平；报酬最少的四位科员，报酬竟然也是他们的三倍多，实在让人无法接受。他们感到很失望，觉得自己被边缘化。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨在《教育的经济价值》中写道，“在美国很多人对自己进行投资，作为人的因素，这些人的投资对经济增长有一种渗透的影响，而人力资本的投资关键就是教育”［3］。既然人力资本能够推动经济发展，具有社会性，而作为劳动者个人，人力资本是由投资形成的，有投资就要有回报，因此报酬确定的原则理应包括“补偿原则”，对教育的投资、对付出的机会成本、对社会性的补偿。但是从T市市委党校的报酬分析中，没有看出教育程度在报酬中的作用，看到的只是知识贬值、收入倒挂。
　　利益分化有市场化的原因，也有非市场化的原因。陆学艺在《当代中国社会结构》中的判断是“在市场化程度相同的条件下，政策、制度、公共权力对资源和机会的配置起核心作用”［4］。T市市委党校的利益分化是政府主导下的利益分配造成的。因个体拥有的组织资源、经济资源和文化资源的不同，其收入获得量也大有差异，其中权力、管理、资本等要素对利润的攫取，必然超过劳动、知识和技能。美国政治学家戴维?伊斯顿所说公共政策是对全社会的价值作权威性的分配，权威性是以国家权力作为后盾的，具有强制性。恩格斯认为，政府或者说国家的产生与存在就是调和矛盾、维护社会秩序的产物。国家应该拥有高度的自主性，超然于各种具体的利益冲突之上，扮演“裁判”和“仲裁”的角色，而不是卷入利益冲突之中，成为利益冲突的一方，与民争利。
　　二、T市市委党校事业人员的利益表达
　　日，T市市委书记来市委党校宣布安徽省委关于市委党校常务副校长的任职决定，让人失望的是，只字未提绩效工资的事。随后到来的2007年9月教师节，T市党校领导并未就“阳光工资”带来报酬上的差距作出任何反应。
　　2007年11月，在教师的强烈要求下，安徽省委党校决定：在事业单位绩效工资没有到位之前，由省委党校给本校事业人员每人每月预发1000元。
　　原定于2007年12月举行的T市教学大奖赛被取消（当年的安徽省党校系统教学大奖赛也被迫取消），随后市委党校4位副校长同全体教师和事业处室负责人座谈，会上大家提出可参照省委党校的方案，并决定由一位30多年教龄的副教授代表全体事业编制人员给市委、市政府写信反映问题，由校领导转交。后来这位老师直接把信写给市委书记。
　　2008年1月在期末放假大会上，T市市委党校常务副校长宣布：事业编制人员绩效工资改革方案参同省委党校，实行时间也参同“阳光工资”的时间。
　　但差别依然存在。2008年7月分管后勤的副校长率领事业处室负责人前往临近的X和Y市委党校考察绩效工资改革情况并写成一份报告。全体事业人员委托另一位有30多年教龄的副教授给市委常委写信，本来决定这封信连同上面的考察报告一起交给市委，后因奥运会的举行，从维护稳定的大局出发，没有上交。
　　中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委，较之于中国的宪政结构（包括人大、政府），它占主导地位。按照《中国共产党党校工作条例》的规定党校“是党委的重要部门” 、“党校校长一般由同级党委书记或副书记兼任”。这就决定党校的位置，有“党委重要部门”的名分。尤其是党校校长由同级党委书记或副书记兼任，给党校反映问题提供了便捷的渠道。因此，党校和决策层的距离较近，他们的意见很容易反映到党委，党委能听到他们的“声音”。党校教师在就绩效工资问题选择表达渠道时，放弃了人大、政协（虽然有的人本身就是人大代表、政协委员）、信访途径，至于各种政治社团的表达功能（工会、青年组织和妇女组织），几乎被人忽略。利益表达主体还用各种方式接近领导者个人，主要有：利用非正式关系，是指未经规划并超越于法定组织制度和工作程序以外的某种关系［5］。具体表现为亲属关系、老上下级关系、同事关系、老乡关系、师生关系、校友关系、亲朋好友关系等人际关系。T市市委党校教师和职工一般都具有一定的社会资本网络，通过这些非正式关系可以传输一定的利益表达，履行一定的政策输入功能。
　　上书，这里的“上书”是指越过行政层级给决策者, 甚至是最高领导人写信，反映利益要求，提出政策建议。建言人往往是具有知识优势、社会地位的人，他们拥有某种“话语权”, 了解上书的管道, 提出的建议才可能被重视。T市党校教师两次致信市委，T市邻近的Y市委党校更有教师上书中央。
　　由于党校处于政治系统内部，受到严格的管理；社会舆论一般也把党校作为既得利益者，而忽视其内部利益的差别；党校的事业编制人员人数较少，不像中小学教师人数那么多。所以，外压模式很难奏效［6］。外压模式，注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题转变为相当多人关切的公众议程，突然出现的“焦点事件”是这种变化的催化剂。党校事业人员很难把一般大众变成关切的民众 ，很难取得社会舆论支持，很难使用外压模式（T市党校教学大奖赛的取消也给党校领导施加了压力，但压力没有传递到市委）。而中小学教师就不同了，他们人数多，容易形成合力，采取方式多样灵活，如上访、罢课，容易制造焦点事件，引起政府官员、大众传媒以及广大公众的关注。义务教育阶段教师的绩效工资能很快得到解决就可以看出外在压力的作用。
　　三、T市政府的政策输入
　　利益表达和利益综合作为政策输入进入政治系统。政策输入分成两种：外部输入，来自政治系统外部；内部输入，决策过程的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入［2］。我国是集权型的决策模式，内输入是它的特征。它是基于党组织和政府群众路线的决策规范，以及党的领导和政府官员们“从群众中来，到群众中去”的领导和决策方法，由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定不同的利益需求，利益表达和利益综合并不主要由社会性结构来承担。
　　在内输入决策体制中，利益表达的主体从体制化的角度看，主要是各级党组织和政府、各级人民代表大会、民主党派、各种政治社团。它们利益表达的作用不是同等的，可以用决策圈来表明它们作用的大小，由内而外分别是：核心是各级党政组织、第二圈是各级人民代表大会、第三圈是民主党派、第四圈是各种政治社团。从个体角度看则包括各级党政领导人、各级党代会和人代会的代表、各级政治协商会议的代表、各政治社团的代表。
　　上述体制化结构只是政府过程的一个层面，政府过程还有另外一个方面，即人格化结构。伴随着政治世俗化、政治功能分化，今天的人格化结构主要是由领导人的知识、修养、生活经历、工作历练等形成的对问题的判断，进而形成领导人的个人偏好。如何影响领导人的个人偏好，就成为利益表达的目的。
　　在高度集权的决策模式下，第一，决策体制的纵向表现就是决策权向上集中，下级集中于上级，地方集中于中央。决策时间的先后顺序、决策权限的大小是沿着自上而下的行政层级由先到后、由大到小变化的（当然中央对不明确的事项在地方试点是一个例外，但那要得到中央的授权）。
　　第二，高度集权的决策模式实质是纵向的层级节制决策，横向表现为政策输入的顺序性，即利益综合在时间上先于利益表达。利益综合是相对下一级党政机关而言，利益表达是相对上一级机关而言。党校系统绩效工资政策的制定，在中央、省委省政府没有具体明确的态度之前，T市市委市政府也只能把它们了解到的情况和问题向省里反映。首先是利益综合的过程。市委市政府依据既定的约束和规范，把它们收集到的信息经过调节和转换，形成输出产品，主要是意见，作用于上级。既定的约束和规范，可以是一种价值判断，如公平正义；也可以是一种工具，它是公务人员和组织必须遵守的成文的或不成文的规则。通常情况，价值总是让位于工具。调节和转换，就是加工和处理。T市市委市政府不可能把它们了解到的所有信息一五一十反馈到省里，而是用上级能够接受的方式向上反映，因此，利益综合也就是信息的筛选和过滤。
　　第三，利益综合具有层次性。在决策权高度集中于中央、自上而下的决策体制下，地方各级党政部门的利益综合，均不能形成政策向社会输出，只能形成意见。意见和决策运行的方向相反。意见是沿着行政层级一级一级向上反映的，每到达一个层级原有的意见都会被重新加工处理，删去一些信息，又重新添加新的信息。因此，基层通过利益表达所反映的问题，在通过行政层级层层传递到达决策层之后，到底有多少“意见”和原来基层反映的问题相一致，就是一个值得怀疑的问题。为了解决这个问题，从党的群众路线出发，党的领导人会深入基层开展调查研究，得到第一手资料，弥补“意见”的不足。2008年9月教师节，T市市委副书记、党校校长出席市委党校第24个教师节座谈会，会上共有十位教师代表发言，大家都谈到“阳光工资”实行后，与参公人员的收入差别问题。市委副书记表示理解大家的心情，最后代表市委表态：凡兄弟党校在提高事业编制人员待遇问题上能做到的，我们也一定做到。
　　四、省政府的政策制定
　　美国学者托马斯?戴伊对公共政策的定义与众不同，他认为“公共政策就是政府选择要做的事，或者它选择不去做的任何事”［7］。从利益分配的角度看，政府的做与不做、作为与不作为都会对利益分配产生实际效果。政府出台的政策明文规定一部分人得到利益、而不会规定另一部分人得不到的利益。得不到的利益要想成为得到的利益必须经过政策的确认，政府不出台针对这部分人利益的政策，其实就是对他们利益的否定。得到与失去都是对利益的分配，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”［8］。因此，可以把阳光工资看作积极的政策，绩效工资看作消极的政策。
　　党校教师，中小学教师和大学教师的工资不低于公务员是有法律依据的。日起施行的《中华人民共和国教师法》规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”在日起施行的新的《中华人民共和国义务教育法》中，这个目标被再次重申为 “教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”两部法律对于教师工资的规定是省级政府制定绩效工资政策的依据。2010年11月初，笔者电话调查了全国31个省级党校，实行绩效工资的也仅有湖北和贵州两个党校。2007年安徽省公务员阳光工资政策出台，然而直到2009年5月，安徽省人力资源社会保障厅、财政厅、卫生厅才下发《关于公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的意见》，规定执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员，从日起实施绩效工资。2009年6月，安徽省教育厅下发《安徽省义务教育阶段学校教职工绩效考核工作实施意见（试行）》。截至2010年11初，笔者这篇文章完稿，安徽省党校（包括行政学院）系统事业人员、高中、大学教职工绩效工资仍然没有实施。
　　为什么阳光工资的出台却表现出极高的效率？为什么事业单位绩效工资政策出台的时间要远远落后于阳光工资？为什么绩效工资政策出台的时间不能领先于阳光工资？究其原因，主要是由于政府利益的存在。“政府利益是政府本身的权益”［9］，与公共利益相区别。北京大学陈庆云教授将其分为三种： 基本利益，组织和个人生存和发展的基本资源和条件；角色利益，不同的组织和个人获得与其权力、责任、义务相对称的利益；失常利益，组织和个人为满足自身过度膨胀的利益需求，利用其在社会分工中获取的特殊地位和权力来谋取额外的、不应得到的利益，是畸形的组织利益和个人利益，也就是非法利益［１0］。陈庆云教授据此提出对三种利益的不同态度：切实保障基本利益；基本满足角色利益；坚决打击失常利益。陈庆云教授对政府利益的分类从是否合法的角度可以分为两类：基本利益和角色利益是合法利益、失常利益是非法利益。笔者认为在合法利益和非法利益之间还有一个灰色地带、中间地带：合法但不合理的利益。由于自由裁量权的存在，政府可以在行为的方式、范围、种类、幅度等方面作出选择，从而获取不合理利益。“阳光工资”的改革，从全国范围看，是在中央的授权下进行的，有的地方将其纳入法律程序，如广东省，2004年6 月，广东省人大采纳了人大代表的建议规定，要求各级政府在给公务员加薪时， 首先应该进行听证并报人大常委会审批。以T市为例，《T市市直机关规范公务员津贴补贴实施方案》虽未报市人大常委会审查和批准，但上报省政府批准。可以设想，即使上报市人大常委会审查又怎么样？审查结果是毫无疑问地通过，因为市人大常委会委员也是公务员，“阳光工资”也要惠及他们，仅仅是走个程序而已。
　　“阳光工资”是政府利益的产物，它合法但不合理，因为它违背了公平正义，造成巨大的收入差距和分化。在实行时间上，即使在公务员内部，也是有区别的。T市从2007年5月开始、市直机关要领先所属的三区一县、其所属D县的标准又要低于T市市直机关。不合理的利益形成不合理的利益结构，T市市直机关与所属三区一县之间；T市和D县之间；不同部门之间。同为全额拨款事业单位，T市党史研究室、市地方志办公室等单位，就按照全员参照公务员管理，而党校却是“一校两制”；公务员与中小学教师之间，等等。对待合法但不合理的利益，要本着公平公正原则，应该予以控制。
　　当我们跳出T市党校的小圈子，把目光投向全省、全国，消极的绩效工资政策给全社会各行各业的事业单位人员，包括高中、大学、科研院所等的知识分子以及党政部门的事业人员带来巨大的心理落差，事业编制人员对绩效工资的预期越来越低，同时对绩效工资的认同也越来越低。一项政策是由各环节组成的闭环，不能割断各环节的联系。政策的执行要建立反馈机制，重视再输入，本着公平、效率、效能、责任、法治、服务的原则，建立回应型政府。对那些人民群众迫切要求解决而又有条件解决的社会问题及时给予解决，对那些人民群众要求解决而一时难以解决的也应给予相应的解释并创造条件解决。
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办公室:( Fax:6834888 备案序号：浙ICP备　　7月8日，济源市城管监察支队的数十名队员集体到市政府大门口，打出“如此工资待遇，何以养家糊口”的横幅，反映工资待遇较低问题。　　原标题：济源调查城管集体求涨工资　　据新华社电 日前，一组城管到市政府门口拉横幅要求涨工资的图片在网络引发关注。昨日，河南省济源市政府派出工作组进驻该市城乡管理监察支队，调查城管队员集体到市政府上访要求提高工资待遇一事。　　“企业编生活压力大”　　7月8日，济源市城管监察支队的数十名队员集体到市政府大门口，打出“如此工资待遇，何以养家糊口”的横幅，反映工资待遇较低问题。　　一位曾参与上访的赵姓女队员告诉记者，该支队共有160多名城管队员，分为财政全供事业编制、自收自支事业编制和企业编制。其中企业编制人员110多人，平均月工资仅有1200元左右，而2013年河南省最低工资标准为1240元。这次拉横幅要求涨工资的队员都是企业编制人员，有的是退伍军人，有的是大学生，年龄均在三四十岁，他们上有老，下有小，家庭负担较重，在如此低工资收入下，普遍感觉生活压力较大。　　“财政编工资不断上调”　　记者了解到，早在日，济源市城管监察支队的数十名队员就曾因工资待遇低的问题到市政府上访，喊出的口号是“我要生存、还我尊严”。当年，新华社记者到济源市采访此事时，济源市政府的领导表示，他们针对城管队员反映的工资待遇偏低的问题，出台了临时工每月补100元，企业编制每月补200元，自收自支编制每月补300元的方案。　　济源市一位城管队员告诉记者，自从2009年给大家补贴后，再也没给他们涨过工资。而物价年年涨，财政全供和事业编制的人员工资也不断上调，企业编制城管队员再次成为“被遗忘的人群”。工作相同，待遇悬殊，成为济源城管再次集体上访的导火索。　　延伸阅读：国土部：地方默许非法扩张用地 集体上访增多黑龙江一镇政府败诉后被指花钱雇人集体上访(图)安徽舒城通报集体上访事件 群众情绪基本恢复70余名光头男子夜闯砖厂打砸 砖厂工人集体上访河北栾城县公交车集体停运 车主曾集体上访(图)来源新京报)
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