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PPP模式将成为地方政府投融资平台改制的趋势
作者：&&&& 12:06
　　PPP模式将成为地方政府投融资平台改制的趋势　　提要：地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。地方政府给予划拨土地、股权、规费等资产，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。　　由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况；投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80%或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。　　2013年底，审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元中，7170个融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元，占地方政府债务总额的37%，32个省市自治区融资平台公司平均额1273亿元。分区域看，重庆38个区县共有175个融资平台公司，平均资产负债率为51.83%，融资平台公司中政府负有偿还责任的债务达2369.66亿元。　　存量债务居高不下，调控政策不断收紧，地方融资平台公司的融资能力正在衰减。因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。但土地资源有限，地方政府投融资平台经营模式不可持续，面临转业、改制、升级。　　十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“使市场在资源配置中起决定性作用”，让市场资源与地方政府投融资平台合作指明方向，公私合营建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务。合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域并限制平台的资产负债率。规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，凡是民营企业能做的事情，尽量让民营企业做。只有民营企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。而不是把政府当做企业来经营，与民争利。PPP模式将成为地方政府投融资平台改制的趋势。　　一、PPP模式概述　　1、什么是PPP模式 　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 　　公私伙伴关系（英语：Public–private partnership）（或公用事业市场化），公共基础设施项目的一种资助模式。　　广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。　　按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。　　狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。　　与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。　　2、PPP模式的发展 　　为了弥补BOT模式的不足，近年来,出现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。 　　PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。 　　在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。 　　为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权；等等。 　　3、PPP模式的内涵 　　PPP模式的内涵主要包括以下四个方面： 　　第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。 　　第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。 　　第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。 　　第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。 　　4、PPP的三大特征　　（一）伙伴关系　　PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。　　（二）利益共享　　需明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么，如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。　　（三）风险共担　　伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。　　在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。　　如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。　　5、PPP模式分类　　融资性质　　从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：　　（1）建造、运营、移交（BOT）　　私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。　　（2）民间主动融资（PFI）　　PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。　　（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）　　私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。　　（4）建造、移交（BT）　　民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。　　（5）建设、移交、运营（BTO）　　民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。　　（6）重构、运营、移交（ROT）　　民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。　　（7）设计建造（DB）　　在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。　　（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）　　私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。　　（9）建造、拥有、运营（BOO）　　私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。　　（10）购买、建造及营运（BBO）　　一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）　　（11）只投资　　私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。　　非融资性质　　（1）作业外包　　政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。一般由政府方给作业承担方付费　　（2）运营与维护合同（O&M）　　私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。　　（3）移交、运营、移交（TOT）　　政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。　　股权/产权转让　　政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务　　合资合作　　政府方以企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。　　公私合作（PPP）模式培训手册　　2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织召开了公私合作（PPP）专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。随后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。　　在2014年3月份举办的政府和社会资本合作（PPP）培训班上，财政部王保安副部长指出：“要抓紧开展全方位、多层次的培训。要使财政部门和企业的相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要点，更好地在实践中运用PPP模式。”　　但由于我国PPP模式推广尚处于起步阶段，相关资料较少，不成体系，不利于开展系统化的培训工作。有鉴于此，我们组织专业研究人员对PPP模式进行了系统化的梳理，编制了《公私合作（PPP）模式培训手册》（下称《手册》），借助本《手册》，可以快速而全面地熟悉PPP模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架、实施流程和相关案例等。　　《手册》分为四篇，每一篇下面分为若干章节，分别阐述相关方面的问题：　　第一篇为环境概述篇。主要内容包括PPP模式的基本概念、发展回顾和发展政经环境，建立起PPP模式的基本认识；　　第二篇为模式研究篇。主要内容包括PPP模式的分类和选择、PPP合同的分类和优劣势、PPP项目的一般实施流程、PPP模式的SWOT分析、潜在风险分析与防范措施、最后介绍PPP模式推广的动态；　　第三篇为典型案例篇。分别选取了轨道交通领域、水务领域和垃圾处理领域的PPP典型案例进行深入剖析；　　第四篇为项目指引篇。选取了北京市、广州市和杭州市，对这三个城市的PPP模式推广实施方案和推广项目进行阐述，希望对其他城市或者是想进入这些城市进行PPP项目投资的企业起到借鉴和指引的作用。　　6、PPP模式的目标及运作思路 　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次。　　PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。 　　项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。在图2，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。 　　7、PPP模式的优点 　　PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下： 　　（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用,并且建设工期都能按时完成。 　　（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。 　　（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。 　　（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。 　　（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。 　　（6）风险分配合理。与BOT等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。 　　（7）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。 　　8、PPP模式的必要条件 　　从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件： 　　（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。 　　（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。 　　（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。 　　二、PPP模式的重庆案例　　PPP能给政府公众企业带来啥？一个项目让你看懂PPP模式(图)　　
来源：华龙网(重庆)华龙网8月14日10时20分讯 （首席记者 康延芳 实习生 施婉莹）要说最近的热门词汇，PPP当仁不让。本月7日，重庆市也举行了重大PPP投资项目合作签约仪式，包括2个合作备忘录，8个项目，总投资超过1000亿元。 　　但到底什么是PPP投融资模式？一个英文释义Public-Private-Partnership（公私合作模式），能让你明白不？如果还是一头雾水，不妨跟着我们看一个项目，看完或许能让你对PPP模式有个立体的了解。而且事实上，重庆垃圾焚烧发电行业10年前就开始探索PPP模式，2002年全国第一个PPP模式的垃圾焚烧发电项目，就在重庆。　　案例项目：重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂　　投资企业：重庆三峰环境集团　　此次签约项目中，在市政设施领域，主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设—运营—移交)模式投资建设。　　洽谈签约：洽谈近两年 合同厚达几百页　　这次签约，看起只是个仪式，其实经历了漫长的准备阶段。　　三峰环境董事长雷钦平说，这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门，又是公共基础设施项目，与公众日常生活息息相关，政府各部门的层层把关都尤其严格，所以就不停洽谈、汇总、优化，最后的合同达几百页厚。　　PPP之于政府：政府一次性投入变分期购买服务　　根据签约内容，第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计，投资约20亿元，第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计，投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。　　按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式，政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式，这35亿元就由企业出资，而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例，在运营阶段每处理一吨垃圾政府付一定费用，收购所发电能，这样就减轻了政府当期财政压力。　　PPP之于公众：服务更专业更有质量　　如果政府出资建一个垃圾焚烧项目，需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营，政府只需确定原则、要求并履行监管职责，具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理，而市场化本身就有竞争压力，如此，企业就能提供更专业、更有质量的服务。　　以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例，三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年，三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术，经过不断消化、吸收和创新，目前已完全实现国产化。　　利用该技术，垃圾燃烧产生的烟气通过严格的物理、化学净化处理工序，达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着，从烟囱中基本看不出任何排放，除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面，因为都是密闭结构，通过臭气处理，不会有臭气外溢。另外，垃圾都有渗滤液，三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后，可达到国家一级排放标准，也就是跟雨水是一个排放级别，不过这部分水也不会外排，而是用于焚烧发电厂的内部循环使用，比如浇花、养鱼等。　　因为先进的技术，三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”，国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前，三峰环境在全国的市场占有率在30%以上，并多次参与国家行业标准的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外，还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目，技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。　　因跟政府签的PPP协议中，有关于服务质量等的约定，这也对企业形成约束，“我们要对垃圾进行三化（无害化、减量化、资源化）处理，还要达到各种环保指标，不然政府可以视我们违约，解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。　　PPP之于企业：微利但稳定　　与金融、房地产等暴利行业不同，社会资本参与公共基础设施建设，这种PPP模式带给企业的利润较薄，但较稳定。　　以此垃圾焚烧项目为例，企业的收入来源是政府购买服务，比如处理一吨垃圾多少钱（事实上，居民每月也交了垃圾处置费，目前是每户每月8元）。另外，就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说，这种利润都是微利，但比较稳定，而且企业看好以后环保产业的长期发展。　　除了政府购买服务外，也有用户直接付费的方式，比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分，有可能再由政府付费购买，视协议而定。　　PPP的形式：　　BOT是其中一种 还有BT、BOO、TOT等多种形式　　本次签约中提到，第三、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT方式建设运营。PPP与BOT又是个啥关系？对此，三峰环境集团副总唐国华也进行了释疑。　　“国际通行的BOT、DBOT、BT或BOO等政府招标项目，开篇介绍都会统称为PPP合作模式，具体内容才是PPP中的哪一种。”　　事实上，PPP是广义的公私合作投融资模式，具体又分了很多种方式。比如BOT（Build-Operate-Transfer）就是建设—运营—移交方式，企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权，然后到期后无偿移交给政府。第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，就是30年后无偿移交政府。　　BT模式就是建造—移交模式，由企业进行融资、建设，建完之后以有偿方式移交给政府。　　BOO模式，就是建造—拥有—运营方式，永久运营，不需移交。　　相关人士也给了简单的识别方法：凡是有“B”的，说明是企业要出资建设，凡是有“T”的，说明企业要移交，有一个“O”的，是企业有期限的经营，有两个“O”的，是企业永久经营，也就是拥有。　　PPP之于重庆：　　10多年前全国第一个垃圾焚烧的PPP项目就在重庆　　因为被多方关注，一时间PPP成了热词。事实上，重庆关于PPP模式的探索，十多年前就开始了，全国第一个垃圾焚烧发电PPP项目，就是2002年开建、2005年投入使用的重庆北碚同兴垃圾焚烧发电厂。　　每天处理生活垃圾1200吨的同兴垃圾焚烧发电项目，也是由三峰环境集团投资建设、运营的，也是以BOT方式进行的，到了合同约定期限后要移交给政府。　　除了同兴项目外，重庆主城目前还有一个垃圾焚烧发电项目，就是巴南丰盛垃圾焚烧发电厂，每天可以处理生活垃圾2400吨。同样，这个项目，也是三峰环境与重庆市政府签订特许权经营协议、通过BOT方式合作的。　　三峰环境集团董事长雷钦平说，三峰环境在全国有17个垃圾焚烧发电项目，均是跟当地政府通过BOT方式合作。据他透露，目前，全国的垃圾焚烧发电项目，有95%都是通过PPP中的BOT方式建设运营的，“这个行业在PPP模式中，算是走在前面的。”　　雷钦平说，这与重庆市发改委等相关部门的有力推动密不可分，当时，正是重庆市发改委等部门从国外及香港、台湾“取经”，引入了此模式。　　据雷钦平透露，此次签约的第三、第四垃圾焚烧发电项目，目前正在选址、规划，预计三年后建成投用。　　PPP的模式　　PPP(公私合作)应用范围很广，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离等。以下是常见的几种PPP运作模式：　　BT(建造、移交)　　企业与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。　　BOT(建造、运营、移交)　　企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。　　BTO(建设、移交、运营)　　企业为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。　　BOO(建造、拥有、运营)　　企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。　　DBOT(即设计、建设、经营、转让)　　企业负责设计、建设，完工后进行特许经营，期满后，转交给公共部门。　　O&M(运营与维护合同)　　私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。　　TOT(移交、运营、移交)　　政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。　　作者：康延芳 施婉莹　　重庆：PPP相关措施即将出台　　日 　　来源：中国财经报 　　本报讯 通过推进PPP投融资体制改革等方式，实现经济建设与债务管控相统一。这是7月30日重庆市四届人大常委会第十二次会议审议的该市月预算执行情况报告中透露的。　　该报告称，重庆市下一步将加强政府性债务统计分析，确保债务数据及时、准确，严格控制债务规模，加强风险监测预警；完善债务资金管理，逐步将政府性债务纳入预算管理。政府性债务管控工作将纳入重庆市对区、县(自治县)政府工作目标考核，建立行政问责机制，以此防范和化解债务风险。重庆还将研究出台PPP投融资管理办法，在土地一级开发、公租房和轨道交通推进试点，做好投融资边界条件设置。政府购买服务改革也将进一步推进，并出台指导性目录。在提高财政透明度方面，重庆的预决算等财政信息公开将由碎片化向系统化转变。　　本报讯 通过推进PPP投融资体制改革等方式，实现经济建设与债务管控相统一。这是7月30日重庆市四届人大常委会第十二次会议审议的该市月预算执行情况报告中透露的。　　该报告称，重庆市下一步将加强政府性债务统计分析，确保债务数据及时、准确，严格控制债务规模，加强风险监测预警；完善债务资金管理，逐步将政府性债务纳入预算管理。政府性债务管控工作将纳入重庆市对区、县(自治县)政府工作目标考核，建立行政问责机制，以此防范和化解债务风险。重庆还将研究出台PPP投融资管理办法，在土地一级开发、公租房和轨道交通推进试点，做好投融资边界条件设置。政府购买服务改革也将进一步推进，并出台指导性目录。在提高财政透明度方面，重庆的预决算等财政信息公开将由碎片化向系统化转变。　　重庆市人民政府副秘书长张智奎在近日召开的重庆市政府关于上半年经济社会发展情况的新闻发布会上介绍，下半年，将利用PPP投融资体制改革争取布局实施一批交通、水利、能源、城市管网等项目。PPP投融资体制改革措施“要不了多久就会陆续出台了”。　　重庆市市长黄奇帆8月1日在重庆市PPP投融资模式改革专题培训班上作专题报告时指出，在推进PPP投融资模式改革时，要注意把握五个原则。第一，政府公共服务部门和社会投资者利益共享；第二，双方共担风险；第三，要有利于实现公共利益最大化；第四，要兼顾社会效益和经济效益；第五，要保证社会投资者有合理的收益但绝不能有暴利。推进PPP投融资模式改革要符合一定的边界条件：第一，凡是能够真正实现市场化收费的公共服务项目，就可以搞PPP；第二，收费不能市场化，但具备价格调整空间的公共服务项目，政府要搞PPP，需要首先调整价格；第三，对价格不能一步到位的公共服务项目，要明确政府采购、补贴标准；第四，对一些投资巨大的PPP项目，政府需要进行资源配置；第五，对一些收益很大的公共服务项目，必须约定社会投资者的合理收益。　　重庆 PPP 路径　　广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。项目由政府与民间资本采取“利益共享、风险共担、全程合作”的方式进行投资。合作可以使政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。　　在欧美等发达国家，PPP早已出现，并且已经运用到了很多民生领域。 　　上世纪八九十年代　　我国在一些基础设施建设领域引入的BOT、BT、TOT等公私合作管理模式，都属于PPP模式的雏形。　　2013年上半年　　国务院提出要推动政府向社会购买公共服务，释放了推进PPP模式的信号。　　2013年底　　财政部对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。　　2014年3月　　财政部举办PPP培训班。重庆迅速开办了PPP培训班，制定了《实施方案》。　　2014年7月　　重庆承办“政府和社会资本合作(PPP)国际研讨会”。　　日　　重庆完成了首批PPP项目合作的签约。　　3P模式助推城市建设提速　　全市在建轨道170多公里，三条市郊铁路陆续推进，2030年开通4000公里高速路　　8月7日，重庆PPP合作项目签约，意味着重庆PPP的大幕正式开启。　　签约仪式中，重庆与合作单位签下了2个合作备忘录和8个项目，涉及投资1000亿元，可谓是体量巨大。　　不仅如此，涉及面还非常的广。除了传统的高速公路、市政供水、垃圾处理、港口领域，还推出了轨道交通、市郊铁路、土地整治开发等项目。　　高速公路　　2030年通车4000公里　　经过快速发展，重庆高速公路现已建成通车2200多公里，通达全市38个区县。预计到2030年，将建成“三环十二射七联线”高速公路网，总通车里程达到4000公里。　　此次合作备忘录的签订，是我市深化国资国企改革、盘活既有优质资产、完善高速路网建设的重要举措。　　轨道交通　　在建线路170多公里　　我市轨道交通通车里程已达170公里，在建线路170多公里，通车里程居中西部首位，全国第五，已实现主城九个行政区划全覆盖。　　目前，我市正处于主城区范围扩建至1100平方公里的重要阶段，此次战略合作备忘录的签订，是我市放开投融资领域、创新投融资模式的积极探索，更是加快轨道交通建设、便捷公众出行的重要手段。　　市郊铁路　　三条市郊铁路陆续推进　　此次签约的市郊铁路包括3条线路，均是进一步贯彻落实五大功能区发展战略，支撑城市发展新区工业化、城镇化提速发展的重大项目。　　其中，重庆市郊铁路西环线北碚至合川段以货运为主，兼顾客运，全长66公里，年旅客发送能力1109万人次，年货运能力1265万吨，建成后将有效串接城市发展新区重点城镇和主要工业园区。　　璧山至铜梁的市郊铁路全长38公里，目前，这条线的控制性节点工程已经开工，建成后，不仅可拉近铜梁、璧山与主城核心区的距离，年旅客发送能力990万人次，年货运能力845万吨。　　大渡口跳蹬至江津段全长24公里，建成后年旅客发送能力500万人次。　　分析认为，大渡口跳蹬至江津北、铜梁至璧山2条市郊铁路的建成，将有效缩短城市发展新区与都市功能区的时空距离，将沿线区域纳入都市区“一小时铁路通勤圈”。　　市政项目　　寸滩水厂日供50万吨　　垃圾处理方面，我市已建成投用同兴、丰盛等垃圾焚烧发电厂，此次签约的第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨设计，第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨设计。　　分析认为，这样一来，将可满足主城区国家中心城市定位和功能需求，保护三峡库区水环境，实现垃圾无害处理和清洁能源生产，更好地服务主城区居民生产生活的重大项目。　　城市供水方面，我市已通过BOT方式成功建设了白洋滩水厂、悦来水厂等大型项目，此次签约的寸滩水厂设计日供水能力50万吨，以满足主城北部片区日益增长的供水需求。　　目前，北部片区主要水厂均从嘉陵江取水，寸滩水厂从长江取水。　　土地整治　　推动钓鱼嘴整体开发　　随着重钢集团的整体环保搬迁，钓鱼嘴片区立足于新的城市功能定位，已列为我市十大新兴商务聚集区之一。　　此次签约的钓鱼嘴南部片区土地整治项目，对钓鱼嘴片区的整体开发，环境打造均起到了重要推动作用。 重庆晨报记者 罗强　　重庆率先实施PPP投融资模式改革　　千亿元战略合作项目集中签约　　 　　8月7日，以一批PPP（公私合作伙伴关系）战略合作项目的集中签约为标志，重庆市在全国省级地方政府中率先将PPP投融资模式改革推进到实施阶段。此次集中签约项目涉及交通设施、市政基础设施、土地整治等共10个项目，资产总额达1000亿元。　　积极推进 把握五条原则　　重庆市市长黄奇帆在签约仪式上表示，PPP改革对经济发展至少有五个方面好处。一是由于社会资本进入，会使城市基础设施、公共设施投资加快。二是这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。三是由于市场起作用，社会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。四是扩大外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进行体制改造。五是可使政府财政资金用于最需要政府出钱的服务领域，改善公共服务。　　黄奇帆认为，推进PPP，要把握五个原则。一要利益共享。所有PPP项目都要保证政府公共服务部门、民营企业以及社会投资者利益共享。二要风险共担。一旦有风险，大家一起承担。三要公共利益最大化。因为PPP项目都是社会公共服务项目，投资结果是为社会服务的，当然要体现社会效益。要以社会效益、对老百姓的惠民工程作为我们考核的一个基础。四要兼顾社会效益和经济效益。如果光有社会效益，没有经济效益，那民营资本、社会资本、外资投资也无法介入，所以要有一定的效益保障。五是应该有盈利，但不应该有暴利。PPP领域投资，一般是能有比较稳定的回收效益，它和高科技、风险投资、房地产领域投资、一般竞争领域投资不同，竞争领域投资可能有失败，但也可能有较高利润，甚至有的项目还会有暴利。PPP领域应该有盈利，但不应该有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。　　如何实现上述五个原则？黄奇帆提出，在讨论具体的PPP项目时，还应该满足五个前提。一是市场放开。如果这个项目已经到了比较成熟的充分市场化阶段，那么完全可以政府别管，放手给市场。比如说像高速公路，基本上每公里五毛钱，不管沿海还是内陆还是国外，高速公路投资收费标准有一个基本的惯例，按照这个标准，高速公路投资总是20年、25年有基本回报。所以市场比较成熟，当然应该放开。二是价格调整。收费达不到完全市场化要求，但具备价格调整空间的公共服务项目，可以逐步地调整价格。三是公共购买。对价格不能一步到位的公共服务项目，可通过政府公共采购的方式。四是资源配置。对一些投资量大而收益很低甚至免费的公共项目，政府需要“堤内损失堤外补”，进行资源配置或财政补贴。比如地铁，纽约是1.6美元一张票，相当于人民10块，10块钱一张票当然可以市场化，有企业来投资平衡。　　也可以学习香港地铁的办法，定价定在7港币，相当于5块多人民币，平衡了运行成本，折旧成本，各种资金利息成本，还能有一定盈利，所以香港地铁是个上市公司，它投资200公里，需要2000多亿港币，资本怎么收回？要钱没有，给资源一块，就是每个地铁上的加盖物业，把2000亿的投资平衡掉。用物价补贴平衡不了这个巨大投资，就用资源平衡。五是确定合理收益上下限。有些项目本身有巨大效益，搞PPP不是为了投资回报的问题，而是为改善资金流转状况的问题。要使投资者“有一定收益没有暴利”，就要采取某些限制手段。比如土地一级开发，不能花100亿开发土地，完了卖500亿，这400亿就归开发者。这400亿是公共财政，是土地批租收入，是为社会各种投资服务的，这时候就要有个约束，就是投资回报的一个约束性的平衡。总的意思，就是PPP发展中，把这五件事，市场化的归市场，局部市场化的逐渐定价到市场化；一个阶段到不了市场化发现价格状态的，就需要政府采购的方式，政府购买服务的方式来平衡；有巨大的缺口，要用有价值资源来平衡；最后就是有一定约束性的回报功能。这五种方法是我们各类PPP都可能碰上的，有的项目碰上一两个条件，有的项目碰上另外两个边界条件，总之一对一的谈判，这个谈判就是围绕这五件事把它给搞清楚。　　规避风险 做好“五个防范”　　黄奇帆说，在千变万化的PPP项目实施过程中，还要做好“五个防范”：一是防范挂羊头卖狗肉，形似神不似。名为PPP，其实是一种变相的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适的，要避免的。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。二是防范社会投资者利用公共服务的自然垄断乱收费、高收费。PPP项目都是重大基础设施，谁搞了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效益，变相提高物价。三是防范在不同区县、不同地区的同一项目，因标准不统一，导致价格、收费混乱。四是防范由于操作不阳光、不透明，导致灰色交易发生。五是防范出现“烂尾项目”。政府搞项目，也会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。　　黄奇帆介绍，这次签约的项目有几个特点：一是体量大。虽然只有十个项目，但资产规模上千亿。二是它既有存量，又有增量。这批项目里边，有重庆过去几年已经建成的基础设施，比如高速公路或者一些公共服务项目，本来在重庆市国有独资的资产账目表上，把这个资本股本转让打包，转给社会投资者。也有增量，新搞的几条到郊区的轨道，或者一些垃圾焚烧场，这些新的项目也同样用PPP的方式发包。三是涉及面比较宽。有高速公路，有地铁，有郊区的城际铁路，有污水、自来水，有垃圾焚烧，也有港口等各种类型的项目。四是社会投资者的来源比较广泛。有外资，比如说香港地铁这次来参与了，也有中法水务、苏伊士水务，就是外资；也有央企，比如中电建路桥集团、国家交通投资集团、中铁建；也有重庆的民企。　　重庆力推PPP投融资改革模式　　日　　来源：新民网 　　 中工网讯 （记者李国）近日，重庆市政府与中铁建、港铁等企业现场签订首批PPP投融资签约项目逾1000亿元。重庆市市长黄奇帆在签约仪式上表示，这是一项能产生上千亿元资本、资金红利的重大改革，且不会因为加快投资而增加政府性债务。　　重庆力推PPP投融资改革模式　　首批投融资签约项目逾1000亿元　　中工网讯 （记者李国）近日，重庆市政府与中铁建、港铁等企业现场签订首批PPP投融资签约项目逾1000亿元。重庆市市长黄奇帆在签约仪式上表示，这是一项能产生上千亿元资本、资金红利的重大改革，且不会因为加快投资而增加政府性债务。　　重庆市财政局相关人士表示，近年来，该市对“利益共享、风险共担、全程合作” 的PPP模式，一直持稳步推进态度，相继通过BOT(建设—经营—移交)、TOT(移交—经营—移交)的方式在高速公路、供水、垃圾处理等方面进行试点,取得了良好效果。今年,市委、市政府已将PPP列为全市25个先导性专项改革首位。　　对于公众普遍陌生的PPP模式，专家们以污水处理为例，说明其带来的好处。采用过去传统模式，修建一座污水处理厂，政府要投入资金，让国企建设和运营。而采用PPP模式，就可引进社会资本,缓解政府一下子拿不出那么多钱建设污水处理厂的问题。政府还可根据企业的污水处理达标情况及数量进行支付，不达标则实施惩罚措施。这样，把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来，更加关注规则的制定和监管，发挥企业的能动性和创造性，会比政府大包大揽做得更专业和更有效率。　　近日在渝出席PPP国际研讨会的财政部干部教育中心主任贾荣鄂告诉记者，PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。　　
PPP融资模式介绍及其在我国的应用前景　　
作者：王隽洁　　
【摘要】作为基础设施建设与运营的新型模式，PPP模式在我国的应用得到了普遍的关注。在PPP模式下，公共部门和民营部门发挥各自的优势为公共项目提供服务，共同承担责任、分担风险和分享收益。本文介绍了PPP融资模式的概念、风险归属、目的，分析了PPP模式实施的条件和优缺点，最后提出了PPP模式在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公用设施方面的应用前景，以期对我国应用PPP模式提供合理的借鉴。　　
【关键词】：PPP模式；基础设施；民营资本；融资模式　　
一、PPP融资模式介绍　　
（一）PPP的概念　　
所谓PPP（Public-Private-Partnerships），是一种公共部门与民营企业的合作模式。是指政府和营利性企业、非营利性企业为完成某个项目而形成的相互合作关系的形式，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险的合作形式。PPP的基本形式包括：运营维护协议（O&M）、管理协议、租赁购买、BOO／BOT／ BLT／BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。　　
（二）PPP的风险归属　　
PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。　　
因此，公共部门和民营部门都必须充分了解风险，知道哪些风险应该自己承担，哪些风险应该转移。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则；从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。　　
PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。　　
公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。　　
（三）PPP的目的　　
PPP模式设计的目的在于使"政府所支付的税金，获得最高价值的公共服务".通过对同一项目比较，政府自行实施的成本PSC（Public Sector Cost）与采用PPP方式实施的成本LCC（Life Cycle Cost），期望PPP方式所节约的成本即为VFM （Value For Money）， VFM的价值，即LCC比PSC节约的差额。公式：PSC-LCC=VFM.　　（四）PPP的条件　　
1、预期可以获取VFM.在确保投资业务的长期稳定性，项目的可持续经营性的同时，并且能从节约的投资成本中获取预期的VFM；因此，PPP较多地适合运用在耗资较大、建设周期较长的大型基础设施和大的公益性项目上。　　
2、制定出一个让各投融资方都接受的合理的项目投融资方案。这样才能保证在在金融市场融入到足够的资金运作项目，同时，一个完备的投融资方案可以平衡好公共和私人各方的利益，确保公共部门和民营部门日后能从做大的馅饼中得到更多的回报。　　
3、政府部门的有力支持。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。　　
4、健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。　　
5、专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。　　
（五）PPP的优缺点　　
1、优点　　
（1）双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。　　
（2）弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了这一缺陷。　　
（3）节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。　　
（4）提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。　　
（5）节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。　　
（6）有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。　　
2、.缺点　　
（1）风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究；　　
而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。　　
（2）风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。　　
（3）由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。　　
（4）PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。　　
（5）易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。　　
（6）投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。　　
二、PPP模式在中国的应用前景　　
在全球范围内，城市基础设施项目的融资正面临着愈来愈多的挑战，如何解决这一迫在眉睫的问题，已成为各国政府和投资者共同关注的主题。在中国，如何满足城市发展建设的需要和由此产生的巨大投资需求，也已成为亟待解决的问题——中国应当如何改善其政策环境和商业环境，如何鼓励对城市基础设施的投资？私营基础设施企业应该如何与地方政府部门建立互利互惠的伙伴关系？市政建设项目中存在着哪些融资机会？　　
PPP模式已成为解决以上问题的最有效工具之一，PPP是为了改善传统的由政府财政支持投资建设、由国有企事业单位垄断经营时的弊端应运而生的，它在资金、效率、质量、风险等方面都有优势，随着各地许多PPP项目的签约和开展，新一轮PPP投资浪潮已经和即将在中国展开。　　
国际上，2000年的英国伦敦地铁就采取了PPP模式，这为国内外轨道交通的公私合营提供了一个相对成功的范本。当时，由英国政府负责地铁车站、轨道和洞体等土建和公益部分的投资和建设，包括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，并由吸收社会资本组建的PPP项目公司来完成，这套比较可行的办法也逐渐对国际和国内的大型市政基础设施的建造和运营提供了参考依据。　　
在国内，我国城市地铁轨道交通建设已经拉开了PPP模式的序幕。2005年，北京地铁建设在规划和上马的项目中，'四号线'因与其他地铁线建设模式有所不同而备受瞩目。2005年2月，香港地铁公司与北京市政府草签北京地铁四号线项目《特许经营协议》，揭开了中国内地轨道交通建设PPP模式的序幕；地铁四号线引入PPP模式其意义不仅在四号线本身，它将成为北京乃至全国基础设施建设新模式的一个样本。据统计，北京市交通基础设施建设运营市场1800亿元的大餐，为国内外投资者提供了巨大的商机，尤其是地铁线的建设吸引了10多家全球一流地铁企业的眼球。　　
此外，从未来发展趋势看，我国的中小型城市的基础设施的建设和完善，以及我国广大农村地区对公用事业服务日益增长的需求也将是PPP又一个广阔的潜在阵地。　　
随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次突现出来，单靠政府的财政力量将无法满足这些基础设施所需的巨额投资，并且投入后政府还有可能承担巨大的赤字风险，特别是在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公用设施是所需资金的短缺，都为国内外社会资本以PPP方式参与公共基础设施投资建设提供了良好的契机。　　
1、在教育方面的缺口，尤其是在基础教育方面，迫切需要解决农村地区的基础教育问题，拥有我国人口50％左右的农村地区，尤其在占我国人口15％左右还没有普及九年义务教育的地区，这些地区教育设施迫切需要大量资金注入。如何全面提高人口素质，为实现全国不同地区基础教育的均衡发展创造条件，进而推进中国的全面社会进步和可持续的发展，促进欠发达地区基础教育的跨越式发展，以及全面长期地提升高等教育的条件和水平等，都需要政府与国内外的私有资本进行合资和合作，来更加快捷和有效地解决这一系列的教育发展问题。　　
2、在医疗、卫生方面的缺口，早在2003年，卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，群众有病时，有48.9%的人应就诊而不去就诊，有29.6%的人应住院而不住院，充分说明了群众看病难、看病贵的基本状况；我国有13亿人口，占世界总人口的22%，而卫生总费用仅占世界卫生总费用的2%.卫生资源不足，特别是优质卫生资源严重不足，是长期存在的突出问题。因此，我国要利用好政府和国内外投资，大力发展医疗卫生事业，保障公共卫生安全，适应广大人民群众日益增长的医疗卫生需求，大力提高全民族健康水平。　　
3、在能源、环保方面的缺口，特别现在我国在燃气管网、固体废物处理、城市交通以及用水／污水处理等领域的投资是PPP模式关注的热点和重点。显然，中国的基础设施正处于一个十字路口，而公共部门单靠自己的力量将无法满足未来几年和几十年的需求增长，与私人部门合作来缓解能源、环保方面的压力，是非常迫切的事实。显然，节能减排新技术将引发新一轮的投资热潮，新能源和可再生能源的开发和利用也具有广阔发展前景。　　
4、在交通方面的缺口，交通基础设施包括轨道交通、公路、铁路、航道、港口和机场等，其中城市轨道交通建设是近年来城市基础设施发展的重点，我国百万以上人口的大城市超过50个，到年间，中国规划建设的城市快速轨道交通项目总长度将超过2000公里，有5000多亿元投资将聚集在这一领域。其中，北京、广州的投资均将超过500亿元，上海更是高达1400多亿元。预计到2050年中国城市轨道交通线路总长将超过4500公里，轨道交通发展前景将非常可观；同时，我国在公路、铁路、航道、港口和机场等方面的建设也与国际上发达国家存在很大的差距，总之，我国的交通基础设施蕴含着巨大的商机。　　
5、在其他方面的缺口，例如在农村公用事业的推进方面，在"十一五"规划中，已经提出了建设社会主义新农村的发展思路：'在推进现代农业建设的同时，大力发展农村公用事业；'，未来的"十二五"规划，将继续推动农村地区的公共设施的建设工作。考虑到可耕地与水的约束，农业发展需集中改善农村基础设施，实现农作物生产多样化，普及推广采用综合性的、环境友好型的农业技术。但农村的金融服务匮乏制约了农户的投资选择，引入PPP重建农村金融体系可以缓解这方面的问题；另外，采用PPP模式还可以介入开发我国的物流园区以及其他有关国计民生的重要领域等。　　
目前，根据亚洲其他国家的历史经验判断，中国经济完全能够在未来十年维持强劲的增长势头，因为我国国内储蓄率很高，生产率提高很快，对外商直接投资也很有吸引力，并且也实行了责任制的宏观经济管理。因此，采用多种投融资模式来改善我国公用设施和基础设施的现状，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必由之路。如果我国能确保包容的、负责任的、有利于环境发展的强势经济增长，那么中国将继续作为世界经济的主角，成为带动区域发展和全球经济增长的主要引擎。　　
备注：　　
1.O&M（Operation & Maintenance Contract）运营维护协议　　
2.BOO （Build-Own-Operate）即建设-拥有-经营　　
3.BOT（Build-Operate-Transfer）即建造-运营-移交　　
4.BLT（Build-Lease-Transfer）即建设-租赁-移交　　
5.BOOT（ Build-Own-Operate-Transfer）建设-拥有-经营-转让}