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超14万亿地方债正甄别 转PPP官方或有补充通知
作者：陈益刊 实习记者 楚靖&&&
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　　至少14万亿元的巨额存量地方政府债务(下称“地方债”)“解剖”手术开始了。
　　手术目的是切割政府债务和企业债务，而操刀人则主要是各地的财政部门，手术的最大亮点就是通过PPP模式将政府债务转为企业债务
　　《第一财经日报》记者采访的基层财政官员、业内人士和专家表示，《办法》思路正确，但是两个月的操作时间让这次行动过快过急，基层人员操作仍有重重困难需要突破，比如怎样分清政府债务和政府或有债务的界限，如何通过PPP模式将政府债务转为企业债务。
　　财政部亲自甄别债务真假虚实
　　10月底，继首份地方债管理文件出台后，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(下称《办法》)出炉，清理地方政府存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
　　《办法》明晰了地方债“解剖”手术流程图：地方政府要日之前的地方债进行清理，分清地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务及可能承担一定救助责任三类债务，确定额度。
　　财政部将主导甄别全过程。尤其是对政府负有偿还责任的债务，财政部门等会逐笔甄别真假虚实，并将其分为一般债务和专项债务纳入预算管理。
　　根据审计署去年底披露的《全国政府性债务审计结果》，2015年之后的地方政府上述三类债务约14万亿元，而审计署今年上半年的地方债务变化抽查发现，抽查的9省9市债务余额微增3.79%，因此2015年之前的地方政府存量债务(包括政府或有债务)可能或进一步超过14万亿元。
　　地方融资平台债有望成为重心
　　山东一位主管融资平台公司的基层财政官员告诉《第一财经日报》，目前清理甄别债务最大困难是上述三类债务分不清，如何确定政府负有偿还的责任有困难。
　　他说，“现在最大的困难，是债务清理时三类债务如何划分问题。去年6月的全国债务审计中，我们三类债务划分的还是比较勉强，我们报上了三类债务划分需要经过审计署终审，但终审结论我们到现在还看不到。”
　　据上述审计数报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4.3亿元。
　　《办法》明确，地方各级政府部门汇总本地清理甄别结果后逐级上报，最终省级财政部门应于日前上报财政部。这意味着地方政府债务清理甄别工作需在两个月的时间完成，而去年年中就被审计出来的超过4万亿元的地方政府融资平台的债务从总量上看，有望成为清理甄别的重心。
　　关注地方债的上海财经大学副教授郑春荣告诉《第一财经日报》记者，此次地方债解决思路一脉形成，方向正确，但是整个解决路子走的太快，尤其是地方政府融资平台转型过渡期限看起来还有点短。
　　将有补充通知指导PPP转换
　　此次《办法》最大亮点就是通过PPP模式将政府债务转为企业债务。
　　《办法》提出，地方要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，“要大力推广PPP模式”，同时“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务“
　　大岳咨询公司总经理金永祥向《第一财经日报》透露，对于融资平台存量项目如何转成PPP项目，财政部会有补充通知，现在还在讨论，没有定稿。
　　济邦咨询董事长张燎告诉本报记者，地方融资平台存量项目转PPP项目已经在上周五启动，各省的财政部门让市县财政部门上报各地可以转成PPP的存量项目，财政部对地方报项目有一套原则性的标准。
　　前述山东基层财政官员向本报记者证实，目前当地将融资平台项目通过表格的形式上报上级财政部门，表格内容包括项目是否是有收益性、回报率等。
　　“PPP模式是一个新概念，我们正在做存量债务统计工作，然后把数据报上省里，至于哪些融资平台项目可以转成PPP项目，还需要省一级财政部门指导，我们还不清楚怎么做。”该官员称。
　　金永祥表示，地方政府融资平台存量项目中，未开工的项目和已经完工的项目比较好转成PPP项目，但是这个量小。而在建项目想要转成PPP项目比较难，因为责任难以划分清楚，目前只是一个想法。张燎也同意在建项目转成PPP项目不容易，因为项目资产价值在变动中，投资者不容易判断。
　　此前，财政部财科所前所长贾康也向《第一财经日报》记者表示，融资平台项目转成PPP项目只适合一些特定项目，这个数量不会太大。
　　不过，张燎认为，目前财政部大力推广PPP模式也为上述工作奠定良好基础。8月以来，全国有11个省份已经推出超过3万亿元的投资项目吸引社会资本进入。
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紧接着“43号文”，财政部制定的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》已于10月23日下发，并在28日公布于财政部网站。
连续发文印证着财政部对地方债务整顿的决心，而理财周报记者观察到，在43号文下发后的10月，在售集合类信托产品中，融资主体为城投公司的项目比例提升明显。
多位信托业内人士认为，地方债新规后，城投公司处于变革前夜，趁着还没有太大影响，把存量项目先行发出。
对于未来还能持续多久，业内人士也没有明确的估计，在他们看来现在的城投公司信托已不算在政信业务之列，但可以明确的一点是，“类政信”业务衍生出来的新玩法中一部分还将延续。
10月城投信托集中发行
用益信托数据统计显示，截至28日，10月共发行集合类信托产品272个，总规模294.95亿元；其中基础产业信托59个，规模115.14亿元；规模占比39%，数量占比21.7%。
去年同期，共发行集合类信托541个，规模978.08亿元；其中基础产业信托61个，规模187.6亿元；规模占比19.2%，数量占比11.3%。
虽然整体数量和规模均较去年同期有较大幅度下降，但基础产业信托在其中所占数量和规模比例分别增长10.4%和19.8%。
而相比2014年3季度的各个月份，10月基础产业信托在总体中的占比也有所增长。
理财周报记者查阅10月发行的基础产业类信托具体资料发现，各公司发行的该类产品的融资主体均为城投公司及其子公司，交易结构上普遍为受让融资方对应于当地政府某项应收账款的收益权，相当于信托项目间接有政府还款作为保障。
用益信托分析师对理财周报记者表示：“类似情况或属于窗口指导前的集中爆发现象。”
十月初，国务院43号文明确表示“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”之后，又先后发布《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等文件。
在《征求意见稿》中要求，各级政府要按照分类处置、风险可控的原则，抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能，厘清政府与市场边界。在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司。
而《办法》中没有明确平台公司如何处理，仅表示“地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至日融资平台公司名单为基础，结合日至日融资平台公司增减变化情况，统计融资平台公司名录。”
界定模糊的政信业务
如上述情况，在“463号文”后，以政府担保模式为主的政信信托业务被叫停，信托公司应用信托计划的灵活性绕开政策限制，以受让政府对城投公司等融资主体的债权设计信托结构，各家信托公司在玩法上也稍有差异。
以最近发行的项目举例来看，最普遍的模式，如爱建信托发行的“镇江经开信政应收账款收益权融资集合资金信托计划”，募资用于受让镇江经开享有的对镇江新区管委会的71426.89万元的应收账款收益权。风控上镇江经开将标的应收账款质押登记给信托公司，并由镇江城投提供连带担保。
部分信托公司在此类结构的基础上增加流动性结构设计，如今年7月成立，现在处于开放期的中信信托“民享25号如皋港建应收账款流动化信托项目”，对信托受益权进行分层，设置优先级、中间级、劣后级，通过向合格投资人发售优先级和中间级信托受益权的方式实现应收账款流动化。风控上，由委托人推荐关联企业认购不少于1.2亿元的中间级受益权，受偿顺序劣后于同期发行的优先级受益权。
中融信托将此类信托计划定义为“财产权信托”，风控手段上更为完善，签署三方《债权债务确认协议》并要求政府出具相关财政资金安排的函件，在此基础上与融资主体签订回购协议，或者设置土地等抵押物作为保障。
虽同样挂钩政府，但该融资模式并不被信托公司划入政信信托的范畴。华东地区一家信托公司高层表示：“政信信托严格意义上说是有政府提供还款担保，并直接还款的，现在多存在于单一项目中，信托公司在其中作为通道角色。”
还能玩多久
在《清理甄别办法》中，对地方政府负有偿还责任的存量债务甄别包括：
能通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务；如义务教育债务等，项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务；如土地储备债务等，项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务；项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
这一部分也会对类似前述信托项目产生一定影响。“信托公司受让的应收账款收益权，所涉及的债务，需要按照上述规则进行甄别分类。”长三角地区某城投公司人士对记者表示。
而在上述《征求意见稿》给在建项目后续融资限定了一个过渡期，在日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。
在建项目包括在日前已在建的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域项目。
“这也意味着平台公司现在的信托融资模式还可以维系一段时间，时间范围基本与规定的过渡期相吻合。”上述城投公司人士认为，“规定中的四个领域也恰是有信托参与融资较多的部分。”
另有一家中型信托公司业务人士对记者坦言：“最终彻底剥离的部分将是确定在‘名单内’的，而我们现在做‘名单外’的企业比较多，他们的项目与政府有一定联系，设计的信托计划中间接包含政府保障。根据目前了解的信息，未来这部分企业项目还将持续存在。”
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地方存量债清理甄别启动 财政部力推PPP模式日 08:32 | 来源：百度乐居
&&对存量地方债的清理工作，随着财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(简称《甄别办法》)的正式发布，已经具备了指导实际操作的技术规范。
&&10月28日，财政部官方网站公布《甄别办法》。这也是继国务院10月2日公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后，财政部制定的最新配套文件。根据该办法，地方政府存量债务的清理甄别工作将由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责的方式展开，其目的是为&将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础&。值得关注的是，办法特别强调&要大力推广PPP模式(即政府与社会资本合作)&，以达到&既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的&。
&&&办法一方面强调对现有存量债务的分类清理，另一方面通过PPP模式来实现社会资金的引入，是从&节流&和&开源&两方面来进行的。&一位政府人士对上证报记者评论道。
&&&《甄别办法》规定，清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。&一名地方政府官员对记者谈到，&换言之，先摸清债务情况，再进行分类处理。&
&&《甄别办法》规定，在清理工作中，要&主管部门和财政部门审核把关&，而且&债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据&，同时对于存有争议的债务存量，也给出了具体的解决办法：&争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定&。
&&&《甄别办法》的一个特点，就是强调规范性，可操作性比较强。&财政部财科所金融研究室主任赵全厚对记者谈到，&企业的债务就是企业的，政府的债务就是政府的，分类一定要分清楚。&
&&《甄别办法》明确规定，&企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担&，同时也根据项目本身的收益情况，对其分为不同四类，对应&不纳入政府债务、一般债务、专项债务&等不同的甄别结果。
&&&不同的甄别结果，意味着不同的处理办法。&一名券商分析师谈到。中信建投证券近日的一份分析报告也认为，未来存量地方政府债务的化解将有&通过项目收入、注入优质资产、原贷款银行债务展期、地方政府债权置换&四条途径。
&&&分类甄别标准的提出，意味着以后地方政府在大兴项目的时候，必须具有更强的成本和收益意识，&该分析师谈到，&不能再不计成本的上一些没有收益的项目。&
&&根据国务院43号文，政府将&鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营&，该精神在《甄别办法》中得以充分体现，比如，其中明确规定&通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务&，同时对于在建项目，要&优先通过PPP模式推进&。一名地方政府人士就此评论称，&以往对于PPP模式虽然提，但是没有放到这么优先的位置来提，看来以后多数地方项目都会和PPP模式有关了。&
百度乐居频道由中国房产信息集团与百度战略合作，中国房产信息集团独家运营
百度乐居房产、家居产品用户服务、产品咨询购买、技术支持客服服务热线：400-606-696910月28日，财政部网站发布关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称《办法》）的通知，《办法》要求，地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。全文如下：
关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
为进一步加强地方政府性债务管理， 做好地方政府存量债务纳入预算管理相关工作，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
第一条 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，制定本办法。
第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
第三条 本办法所指存量债务是指截至日尚未清偿完毕的债务。
第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。
第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。
第七条 清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：
（一）2013年全国政府性债务审计确定的截至日的各笔债务，其截至日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。
（二）日后新发生的各笔债务，其截至日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。
第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。
第九条 对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。
第十条 清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
第十一条 甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中：
（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。
（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。
（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
第十二条 地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。
第十三条 地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。
第十四条 地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至日融资平台公司名单为基础，结合日至日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。
第十五条 各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。
第十六条 地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。
第十七条 地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。
第十八条 地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。具体办法另行制定。
第十九条 财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。
第二十条 本办法自下发之日起实施。
第二十一条 本办法由财政部负责解释。
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