行政诉讼中“滥用职权”条款之法教义学解读
去年发在《西南科技大学学报（社科）》2011年12期上的文章，但却是在2010年年初的时候写成的。当时关在房间里写了5天，也算花了心思的。挂出来，留个纪念。
行政诉讼中“滥用职权”条款之法教义学解读
（西南政法大学,研究生部,重庆400031
斯特拉斯堡大学，法国斯特拉斯堡 67000）
&陈天昊，湖北荆州人，生于1988年，现为西南政法大学宪法行政法专业研究生，法国斯特拉斯堡大学基础公法专业硕士二年级研究生，
摘要：“滥用职权”条款的理解与适用一直存在较多争议。从法教义学的视角出发，通过回归立法者意志、探寻法律规范之间的脉络关系，可以理清该条款的法律含义；结合司法案例，可以归纳出此条款适用的基本方法与标准；将目光往复于法律含义与司法实践之间，使我们对该条款的内涵、适用以及地位的认识更为清晰。
关键词：滥用职权；立法目的；行为动机；动机偏移
《行政诉讼法》第54条第2款第5目规定具体行政行为存在滥用职权情形时，人民法院有权判决撤销或者部分撤销。但该条款之具体含义为何，一直存在较多争议，因为我国行政诉讼制度原则上仅审查具体行政行为的合法性问题，而不审查合理性问题，但所谓“滥用职权”，通常认为会涉及到合理性问题的审查。
上述矛盾的存在，使“滥用职权”条款成为一个模糊的条款，它似乎是属于合法性审查的范畴，但却又好像有着合理性审查的因素。再加之人民法院在适用该条款时要面对判断具体行政行为背后的动机的问题，并无简单明确的标准可以适用，因此，该条款在司法实务中的适用率很低。
为了解决上述一系列问题，辨明“滥用职权”的确切含义与审查标准，本文将首先从立法层面出发，理清“滥用职权”在作为其背景的行政诉讼制度中的位置，即勾勒出“滥用职权”在立法者心目中的内涵；然后以此内涵为依据，从现今有限的司法实践出发，探讨该条款适用的具体标准与方法，最后返身于第54条第2款，确定该款中各个审查标准之间的关系以及“滥用职权”条款的地位。
二、如何解释“滥用职权”条款
（一）&& 合法性问题抑或合理性问题
对该条款的解释首先应该明白“滥用职权”到底是属于合法性问题还是合理性问题，而这就需要明白现行的行政救济制度中的“合法”与“合理”拥有什么样的含义，以及行政救济制度中，立法者通过哪些制度将“合法性审查”与“合理性审查”具体化。
《行政诉讼法》第5条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。在第七届全国人民代表大会第二次会议上，时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌做了《关于中华人民共和国行政诉讼法草案的说明》，该说明中对合法性审查原则表述如下“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”
可见，行政救济制度中，行政诉讼原则上审查具体行政行为的合法性，而行政复议则不仅审查合法性，也审查其合理性，因此，对比行政诉讼制度与行政复议制度，即可发现立法者所认为的合理性审查到底为何。
对比《行政诉讼法》第54条第2款与《行政复议法》第28条第3款，可见二者的差异在于行政复议制度中多了“具体行政行为明显不当的”（28条第3款第5目），而此差异正好对应于《行政复议法》第3条第3款“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。”可见，行政救济制度中的合理性审查主要是审查具体行政行为是否存在“明显不当”。
那么，《行政诉讼法》与《行政复议法》中共同的部分，应该被视作合法性审查的部分，即事实认定、法律适用、法定程序、超越职权、滥用职权这五点。故，在立法者看来“滥用职权”应该属于合法性审查，而非合理性审查。
何为“滥用职权”
“滥用职权”条款的含义，应该放在行政诉讼或行政复议的所有审查标准中进行整体理解。《行政诉讼法》第54条第2款规范了行政诉讼制度的审查标准，其中各个条款各司其职，分别审查具体行政行为的不同方面，原则上各个条款所审查的方面不应该存在重叠，因此排除那些除滥用职权以外的其他标准——事实认定、法律适用、超越职权、法定程序——所审查的方面，即可发现滥用职权所审查的方面。
下面将首先分析具体行政行为需要被审查的各个方面，然后分别找到其他条款所审查的面向，最后确定“滥用职权”的审查方面。
具体行政行为，即具体的行政法律行为，即具有如同法律般规范性的具体行为，该行为继承其所依据的法律的规范性，处理法律之一般规范下的具体事项，因此其仅对法律授权范围内的事项进行处理时，才享有规范性。所以，对一个具体行政行为进行审查时，我们首先应该审查法律是否已经授权其处理该事项，此即为具体行政行为需要被审查的职权方面。
法律授权行政主体，通过具体行政行为处理其已经做出一般性规范的具体事项，这样的授权，即是要求行政主体能够在具体的事项中使“立法者的评价”得到具体化。所谓“立法者的评价”是指立法者赋予社会生活中某些事项相比于其他事项的优劣地位，比如立法者认为城区卫生状况优位于人们随地吐痰的自由，因此他们立法处罚那些随地吐痰的人，之所以做出这个处罚，是因为他们危害了城区的卫生状况。可见，立法者所立之法律不仅包含了具体的事实要件与法律效果，还包括了立法者要求行政权处理的事项以及如此处理的目的，因此目的、事实、法律三部分皆需要被审查。除此之外，立法者也惯于赋予行政行为一定的程序要求，以更好的对其进行控制。
综上，在认定案件事实后，行政主体实施具体行政行为，首先应该仅处理立法授权的事项，然后应该将案件事实函摄于事实要件之下，最后应该按照事实要件的指引赋予授权法律中规定的法律效果，这一切同时必须符合法定程序，而立法目的应该贯穿于上述四个阶段。
以上即为具体行政行为应该被审查的各个方面，对比《行政诉讼法》第54条第2款后可见：首先，“主要证据不足的”即审查行政主体认定事实的真实性，其次，“适用法律、法规错误的”即审查是否正确的进行了事实函摄以及是否按照被函摄的事实要件适用法律效果，其三，“超越职权的”即审查行政主体处理的事项是否属于法律授权的规范事项，其四，“违反法定程序的”即审查行政主体作出行为时是否遵循程序要求。那么，立法目的应该由哪个条款来审查呢？只有滥用职权了，可见，所谓“滥用职权”即指对行政主体的行为动机进行审查，审查其是否符合授权法律的立法目的。
至于如何认定行政主体的行为动机，则是该条款如何实施的问题了，本文的第三部分将进行讨论。
（三）“合目的性”审查是否属于“合理性”审查
前文已经得出了如下结论：首先，“滥用职权”属于合法性问题，其次，“滥用职权”条款即是对行政主体行为动机是否合乎立法目的进行审查。因此，在这里，合目的性的审查成为了合法性审查的一部分。在某些人看来，这可能是有问题的，笔者前文已经对此作出了零散的解释，此处再次简要论述如下：
“合法性”中的“法”，首先肯定包括授权行政主体实施具体行政行为的“法”，而该“法”肯定不仅包括了立法者所拟定的事实要件与法律效果——具体的法律评价，还包括立法者做出该种评价的目的，因此，法律的授权，应该是指行政主体以实现Aa为目的而有权对于Ab事项实施Ac的法律效果。那么，“合法性”审查，即审查具体行政行为是否符合法律授权，自然应该包括对行政主体实施具体行政行为的动机是否符合立法目的的审查了。
三、如何适用“滥用职权”条款？
这是一个法律解释与司法实践相结合的问题，对该问题的解决，法律解释——即对“滥用职权”条款的解释——将提供方向上的指引，而有限的司法实践则可能在前者的指引下完善该条款的适用细节。
前文已经提到，“滥用职权”审查的是具体行政行为的动机面向，即该行政主体的行为动机是否存在与立法目的发生偏移的情形，而通过案例分析可以发现，该种动机偏移往往很难直接表现出来，而毋宁是通过具体行政行为的其他面向从侧面展现，比如，在适用法律时，行政主体可能体现出武断与轻率，这可能间接表明行政主体履行职权时未真正贯彻立法者目的，从而可以判断该主体存在滥用职权情形。
通过查阅第29、31、36、37、41、42、44辑《人民法院案例选》以及《人民法院案例选》（1992年至1996年合订本）（行政卷），以及网络搜索，笔者找到明确适用《行政诉讼法》第54条第2款第5目的案例共11个。下面将通过其中7个案例详细讨论现今司法实践中，是如何适用该“滥用职权”条款的。
适用法律、法规时所体现的滥用职权
适用法律、法规时体现的滥用职权，即指，人民法院通过行政主体在案件中适用法律、法规时的表现，判断其存在滥用职权的情形。下面，笔者以“秦然等诉薄壁镇人民政府为征收车船税扣押其车辆要求撤销具体行政行为返还车辆并赔偿损失案”为中心进行讨论：
基本案情：秦小东，系秦然胞弟，于日购买了一辆农用机动三轮车，并将其借给秦然使用。1995年12月份，薄壁镇人民政府根据县里相关文件的要求安排征税工作，该镇张河村村民委员会干部根据该安排，以镇政府的名义，要求秦然缴纳车船税，秦然以该车系其胞弟所有而拒绝缴纳，村干部于是将该车强行扣押于村委会。后，秦然将秦小东购买车辆时已向税务部门缴纳车船税的证明交给村干部，并要求其返还车辆，未果。日，秦然、秦小东共同以薄壁镇人民政府为被告，于辉县市人民法院提起行政诉讼，要求其撤销扣押车辆的具体行政行为、赔偿2万元损失。
河南省辉县市人民法院认定被诉具体行政行为存在滥用职权情形，依据第54条第2款第5目，撤销该具体行政行为。在裁判文书中，关于认定其为滥用职权，作出了这样的表述：“因原告秦然所用的三轮车是借原告秦小东的和秦小东已经缴纳了该三轮车应交的税款的事实清楚、证据充分，足以认定，所以张泉河村的主要干部和被告的镇派驻村干部共同实施的以扣押秦然借用秦小东的三轮车的手段促使秦然再缴纳税款的具体行政行为时有悖于法律的，应予撤销。”
该案中，被告起初认定原告车辆未缴纳车船税，要求其缴纳被拒，依据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条，税务机关有权“扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物”。但原告很快就提供证据证明了其已经缴纳了车船税，此时，被告依然不肯返还扣押的车辆。此种情形下，案件事实（已缴纳税款）已经明显无法函摄于法定的构成要件（第三十七条“…不缴纳的…”）之中，而被告却依然武断的、无缘由的适用该构成要件指向的法律效果，鉴于此，被告不仅适用法律、法规错误，而且，更重要的是，可以推定，该错误的背后，存在动机偏移，即行政主体的行为动机已经偏离了第三十七条背后的立法目的，而可能是为了其他不正当的目的，才继续强行扣押。因此，人民法院判决其滥用职权。
由上可见，滥用职权以动机偏移为表象，而动机偏移则隐含在具体行政行为作出的过程中。换言之，适用法律、法规错误时体现的滥用职权与单纯的适用法律、法规错误之间的差别在于错误的适用法律、法规是由于行政主体考虑了除法律、法规授权之外的其他目的，即该错误是否源于动机偏移，若法官认为答案是肯定的，那么被诉行为不仅存在适用法律、法规错误，还存在滥用职权的情形，若答案是否定的，那么被诉行为就仅仅是适用法律、法规错误而已。在上述案件中，动机偏移通过被告无缘由的继续适用明显无法再适用的法律得到体现。
为除了上述案件外，在“罗建旭不服南宁市工商局撤销南宁市鸡鸭苗专业批发市场决定案”、“夏飞诉徐州市房产管理局注销房屋所有权证案”、“周兴明诉中宁县公安交警队违法扣车案”中，被告都在适用法律、法规时体现出动机偏移，进而被判定为滥用职权。
超越职权时所体现的滥用职权
此种情况是否可能存在，是有争议的，因为一般认为滥用职权不可能与超越职权同时出现，所谓超越职权，即行政主体对该事项无职权而行使了行政权，而滥用职权的前提则是此时行政主体拥有行政职权，二者似乎是无法共存。但笔者以为，此种观点简化了该问题，其核心在于对“职权”做何理解。
所谓“职权”，即指立法者通过法律、法规授予行政主体对某个事项的管理权，具体而言即为：Aa法授予Ab行政主体，在Ac情形下，对Ad事项，进行Ae的管理的权力。超越职权，即为Ab行政主体超越了c或d或e的限制行使该权力，而滥用职权，也可以指Ab行政主体滥用了Ae的管理方式于Bc（超越了Ac）情形，此也符合我们对“滥用”的理解。总之所谓的“职权”并非一个整体的统一体，而是由许多内部要素构成的，超越职权可能是指主体超越了某个要素的限制，而滥用职权也可能是指主体将某个要素的使用扩展到其他领域。也就是说，二者的真正差别不在于是否拥有职权，而在于滥用职权必定存在动机偏移，超越职权则不一定如此。下面，笔者将以一个案例为中心，对此作出说明，同时也尝试依该案例展现如何由超越职权情形推导出滥用职权。
“田富忠不服佳木斯市公安局前进区公安分局对其收容审查决定案”
基本案情：本案原告田富忠与东滨五金民用建材公司之前发生民事纠纷，法院作出民事判决，判决田富忠支付给该公司67620元，但田富忠一直没有支付，债权人也未要求法院强制执行，而是向其所在地的被告佳木斯市前进区公安分局投诉，被告于日以诈骗为由将原告收容审查，被告在责令原告家属交保金6000元，担保人以2万元财产担保的情况下，于同年8月16日取保候审。原告对收容审查不服，提起行政诉讼，请求撤销收容决定，返还保金，赔偿损失。
哈尔滨市南岗区人民法院认为：“被告据此认为原告诈骗并予以收容审查，违法了国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》和公安部《关于严格控制使用收容审查手段的通知》的有关规定，对原告收容审查期间扣押原告家属缴纳的6000元保金无法律依据。”最终，依据《行政诉讼法》第54条第2款第5目判决撤销收容审查行为，返还6000元保金，并作出赔偿。
国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第二条规定“对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。”可见，被告收容审查决定的事实要件都必须有一个基本的前提：轻微违法犯罪行为，而本案中的原告的行为仅限于民事层面，不存在任何违法行为，更无犯罪行为，因此此处，明显不可将原告收容审查。被告仅对上述人员有收容审查的权力，却对原告收容审查，可见其超越职权，对不属于其管辖的事项进行了管理。但本案法官并未以超越职权为由（第4目）判决撤销，而是以滥用职权撤销的。中国应用法学研究所金俊银对此作出的评析认为该案应该适用超越职权，而非滥用职权，理由在于本案中最为明显的就是超越职权，而其与滥用职权又不可能同时存在。笔者不赞同该观点，本部分开篇即已经阐述认为二者并不真正冲突，而可以共存，本案就是一明证。
本案中，被告存在超越职权的行为，而超越职权即为被告没有清晰的判断其职权的界限，而超越之，具体而言，被告的职权为：其有权对“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人”，进行收容审查。被告的行为超越了引号内的界限而进行收容审查，因而被视作超越职权，但其同样可以被视作滥用职权，具体而言，其滥用了“送劳动教养场所专门编队进行审查”的权力，由于原告的身份明显不符合行使该职权的要求，但被告却依然直接使用该手段进行处理，由此低级错误可以推断出被告很可能是出于其他目的才如此处理，即出现了动机偏移。
上述由超越职权的违法行为体现出滥用职权的情形，在另外一个案件中也有体现，即“陈迎春诉离石县公安局对其收容审查案”，该案案情与前述案件基本相似，此处就不再引用。
总之，笔者认为滥用职权与超越职权之区别并不在于是否拥有职权，而在于行使职权时是否表现出动机偏移，若作出了超越职权的行为，且动机明显偏移于立法目的，那么其也可被认定为滥用职权，若无明显的动机偏移，则仅可认定为超越职权；超越职权可以作为滥用职权的一种客观载体，但并非绝对，需要个案判断其超越职权的行为是否足以表现出行政主体的动机偏移。田富忠一案中，行政主体悖于常理的将一个民事纠纷与刑事纠纷相混淆，此种低级错误的存在让法官相信行政主体的动机很有可能已经偏移，所以被诉的行政行为不仅超越了职权，也存在滥用职权的情形。
事实认定错误时所体现的滥用职权
行政主体作出具体行政行为时，错误的认定了案件事实，特别是武断的忽视某些重要的事实要素，最终影响行为的法律效果，此时，有可能从中推断出滥用职权的情形。下面笔者将以一个案例为中心，讨论此种情形：
“王爱元不服盂县卫生防疫站卫生行政处罚决定案”
基本案情：原告王爱元为盂县集贸中心国文肉食柜台的从业人员，由该柜台摊主王国文雇佣，日，多人吃了在此购买的生猪肉和熟猪头肉后发生食物中毒，并向被告盂县卫生防疫站举报，被告进行调查后，认定该柜台所售生猪肉和熟猪头肉中含有奇异变形杆菌，且是该细菌引起了食物中毒。依此，被告作出了对原告王爱元罚款2400元的行政处罚。原告不服，认为自己是雇工，并非摊主，且该批问题猪肉也是由摊主王国文亲自出售的，因此不该由自己承担责任。案件经一审判决原告胜诉后，被告上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。
阳泉市中级人民法院认为：“…行政违法责任应由该柜台的负责人（摊主）王国文来承担，而不应该由从业人员王爱元承担。盂县卫生防疫站（1993）第3号卫生行政处罚决定，将王爱元列为业主处以罚款2400元，显属对被处罚主体的认定错误，据以处罚的事实不清，主要证据不足。”维持了一审中以《行政诉讼法》第54条第2款第1、5目为依据的撤销判决。
可见本案中，法院认为被告存在事实不清与滥用职权两项错误，因而适用第1目和第5目作出判决。案件中显然存在的是被告事实认定不清的情形，即其认定属于从业人员的王爱元为“业主”，此事实认定明显错误：该柜台的名称为“国文肉食柜台”，且其营业执照中载明了“负责人王国文”，可见对业主是谁的事实认定应该是毫无难度的，但被告居然毫无缘由的错误认定原告为业主，可见其在事实认定时，可能考虑了某些不正当目的，即出现了动机偏移，因而可被认定为滥用职权，在“张培荣不服阿克苏地区公安处不予受理复议申请决定案”中也存在此种情形。
如同前述的两种情形，事实认定错误时的滥用职权与单纯的事实认定错误之间的区别在于行政主体作出该错误的事实认定，是否是由其动机上的偏移所导致的。若法官相信行政主体之所以作出一个事实认定，不是基于客观的原因（该事实本身很难判断等等），而是因为该主体的主观上的动机偏移，那么该被诉行为就不仅仅是事实认定错误，也是滥用职权了。本案中，在营业执照上明确写明负责人的情况下，行政主体仍然错误的认定原告为业主，此种有悖于常理的错误导致法官相信行政主体的错误很可能是由于某种动机偏移的存在而导致的。
通过对司法实践的分析，笔者将对滥用职权条款的适用分别归于上述三类，即，适用法律、法规时所体现的滥用职权，超越职权所体现的滥用职权，事实认定错误时所体现的滥用职权。而通过对这三类情形进行进一步分析，我们可以看到，司法实践中对滥用职权的引用都是以其他违法行为为载体，并且正是由于其他的违法行为，才使得滥用职权情形可以被发现和确证。也就是说，法官认定滥用职权，一般是从案件中的其他违法面向入手，若发现其他违法面向发生得毫无缘由，并且表现出行政主体的武断与轻率，甚至任意性与随意性，那么法官就会认为上述违法面向很可能是源于行政主体的动机偏移，进而认定其滥用职权。换言之，滥用职权与其他违法面向之间的区别在于，前者诉诸行政主体的内在动机，后者则仅需要从外在进行判断，而也正是法官对行为外在违法性的判断为其揣测行政主体的内在动机提供了途径。
四、结论：“滥用职权”条款的内涵、适用与地位
（一）“滥用职权”条款之内涵
“滥用职权”之内涵即为行政主体违背授权法律、法规之立法目的而行使职权，换言之，该条款主要是对行政主体的行为动机进行审查，以求约束行政权按照立法目的行政，也因此，其属于合法性审查而非合理性审查，这也可以从《行政诉讼法》第54条第2款与《行政复议法》第28条第3款对比得出。
（二）“滥用职权”条款之适用
司法实践中也日益的接受了“滥用职权”的上述内涵，并在相关案例中得到体现。该目的性审查并不是具体表现为立法目的与行政主体的行为动机比较，而是审查个案中的具体行政行为在其他面向上是否存在违法情形，且该违法情形是否从侧面体现出了行政主体存在动机偏移，即其行为动机偏移于立法目的。可见，“滥用职权”的审查皆以其他违法面向入手，而非直接进入目的比较。
那么，我们可能产生疑问的是，“滥用职权”条款可能得到直接的适用吗？即不以其他违法行为为切入口，甚至在具体行政行为的其他面向皆合法的情形下，是否还可能存在滥用职权呢？这当然是可能的，外在行为的合法性与内在动机的违法性并不决然排斥，且该类行为也是应该被否定的，因为其还是违背了立法目的。可是，从司法实践上来看，我们如何审查此种情形呢？我们如何在具体行政行为的其他面向皆合法的情形下，确认该行政主体的目的违法呢？这无疑是非常困难的，甚至是无法操作的，因为我们必须保留对人民法院审查行为的审查可能，若此时赋予法院审查权，那么这个审查会过于缺乏物理标竿，我们也就无法对法院的审查行为进行事后审查了，换言之，这会大大降低法院判决行为的可审查性，进而降低判决的可预测性，增加司法过度干预行政的可能。
若果真如上所言，我们只能借助其他的违法面向才能导向“滥用职权”条款的适用，那么“滥用职权”条款不就被第1、2、3、4目的审查标准架空了吗？是的，的确如此，但这并不是一个无法接受的结果，相反，这个结果提醒我们，应该从新审视第54条第2款下5目的结构，以及“滥用职权”条款在该款中的真正地位和意义。
（三）“滥用职权”条款之地位
《行政诉讼法》第54条第2款乃是一个不完整法条，即其没有完整的事实要件与法律效果，若需要明确该法条的法律效果，则需要结合个案中的具体行政行为，这样才能成为一个完整的法条。即将具体行政行为与该款相结合，若不存在该款中五目所列举的情形，则具体行政行为发生该行为内含的法律效果，但若存在该款中的情形，则发生该款所指向的法律效果，即撤销或部分撤销。
立法者通过此种设计，实现立法对行政的控制，具体而言，立法者要求司法者通过审查具体行政行为的动机面向、职权面向、事实认定面向、法律适用面向以及程序面向来约束具体行政行为。但这五个面向，并非处于同一个层次，动机面向处在其他四个面向的背后，因为其具有内在性与精神性，而其他四个面向，则皆具有外在性与物质性，动机面向本身无法被直接感知，而毋宁需要其他面向为其提供物质载体。
不仅如此，法律对具体行政行为的其他四个面向的要求，也是源于立法目的的，因为授予行政主体具体职权的法律、法规之所以要求具体行政行为应该明确自己的权限、准确认定案件事实、正确的适用法律、法规并且依照法律程序，都是为了要求行政主体能够秉承立法目的，行使职权，只不过，立法者将该目的要求客观化为各个分散于职权面向、事实面向、法律面向和程序面向的具体要求。
可见，动机面向与其他四个面向之间是一种交互流通的关系，前者是后者的来源且前者通过后者得到表现，而后者正是前者的客观化。因此在第54条第2款中，“滥用职权”条款本身就不需要具有直接适用性，因为一方面，其审查的动机面向具有内在性与精神性，其必须通过其他各款得到表现，因而无法直接适用，另一方面，该条款的审查已经基本可以被其他各款之审查行为替代，毕竟其他各款是“滥用职权”条款的具体化。因此，“滥用职权”条款被第1、2、3、4目架空就理所当然了。但这并不意味着第5目
“滥用职权”条款的存在没有意义。他的存在就如同“宪法”一样，虽一般无法直接适用，但几乎每个成熟的宪政国家，都存在实质上的违宪审查制度，并且将该制度视作保障人权的最重要手段。“滥用职权”条款就是第54条第2款的“宪法”，当其他各款已经足以纠正违法行政行为时，则不需要适用该款，但若其他面向都合法，且有直接证据证明行政主体存在动机偏移，那么就当然应该适用“滥用职权”条款了，简言之，“滥用职权”条款是行政诉讼制度中纠正违法的具体行政行为的最后屏障。
综上可知，“滥用职权”条款要求对具体行政行为的动机面向进行审查，但该种审查一般是通过被诉行为的在其他面向的违法情形得到体现的，因此在现今的司法实践中，滥用职权一般都伴随着其他违法情形的出现，且由后者得到表现。这是源于具体行政行为动机面向本身的内在性与精神性。但我们依然存在直接适用该款的可能，只是必须同时满足下述两个要求：首先，具体行政行为的其他面向不存在违法性，其次，存在直接的证据证明行政主体作出该具体行政行为时存在动机偏移。而且直接适用“滥用职权”条款是对具体行政行为合法性的更深层次的审查，但是，也正是因为如此，笔者还没有发现我国有如此的实践。那么，如何直接适用该款就需要借鉴域外经验，特别是传统大陆法系国家的经验了。对此，笔者将在其他文章中进行分析。
回顾全文，本文从立法者的意志和法律规范的脉络关系入手，通过比较第54条第2款的各个审查标准与具体行政行为的各个需要审查的面向，勾勒出“滥用职权”条款的内涵，即审查具体行政行为的动机面向是否符合授权法律、法规的立法目的；同时，以此内涵为指导，结合实践中直接适用该款的案例，归纳出其适用的基本标准与方法，即并不直接进入“动机—目的”比较，而是从具体行政行为的其他违法面向中挖掘其是否存在动机偏移；最后，笔者从“滥用职权”条款返回第54条第2款，分析该款中各个审查标准之间的关系，从而确定“滥用职权”条款在各个审查标准中的“宪法”地位，该地位的确立又返身更加明确了“滥用职权”条款的适用方法，即其原则上通过其他审查标准得到体现，只有满足一定的要求时，才可直接适用。
总之，通过将目光不断往返流转于立法内涵与司法实践之间、各个具体的条款与其所属的法律规整之间，“滥用职权”条款的内涵、适用与地位已渐渐清晰。
The legally dogmatically Interpretation of “The
Abuse of Authority” clause in the administrative proceedings
CHEN Tianhao
(Southwest University of Political Science and
Law, postgraduate department, Chongqing 400031)
Abstract: There are always many arguments in the
understanding and practice of “The Abuse of Authority” clause.
Based on the view of Dogmatic of law, following the legislator’s
will and seeking the relation between different law regulations can
make us understand the legal content of this clause. Combining with
judicial cases can induce the basic method and standard of applying
this clause. And, focusing on the legal content and judicial
practice will make us clearly recognize the content, application
and rank of this clause.
Key Words: Abuse of A
excursion of motivation
参见沈岿：《行政诉讼确立“裁量明显不当”标准之议》，载《法商研究》2004年第4期，第31页。
[德国]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译．商务印书馆2003年，第1页。
在多篇相关论文中都存在将滥用职权视作合理性审查的情形，比如余凌云认为显失公正是滥用职权的一个子标准，《对行政机关滥用职权的司法审查—从若干判案看法院审理的偏好与问题》，载于《中国法学》2008年第一期，第24页；朱新力也认为显失公正也属于滥用职权的含义之一，《行政滥用职权的新定义》，载于《法学研究》1994年第三期，第35页。这种观点正是没有分清合法性审查于合理性审查的界限，前者以法律规范为标准，而后者则以行为后果是否公平为标准，二者存在本质上的差异，而如前文所论述的，从《行政诉讼法》第54条第2款的规范结构上看，滥用职权条款属于合法性审查。
之所以我们一直认为“合目的性审查”似乎也属于“合理性审查”，首先是因为“合理”在一般字面意义上，包括了目的的正当，但要注意的是，法律文本中字词的意义，并不一定等同于字词的一般意义，而可能是指某些特殊意义，或者剔除掉一般意义的某些部分，特别是字词意义的非核心部分，此处即为最后一种情形，“目的正当”并非“合理”之词语意义的核心部分，在行政救济制度中，该意义被剔除到“合理”的意义之外，而归入“合法”之中。至于“合法”之词语意义是否能够包容“目的正当”的问题，只要我们不要拘泥于概念法学之严格的形式化理解，我们就会很容易接受，所谓的“法”不仅指形式化的文本，更包括文本背后的目的与价值。其次，是因为我们往往不自觉的认为合法性审查就必定是明确的形式性审查，存在明确的审查标准，因此可以得出明确的答案，而合理性审查则欠缺明确的标准，无法得出确切的答案；“滥用职权”条款要求审查行政行为背后的目的，这是欠缺明确标准的，也很可能是无法得出确切答案的，因此我们不自觉的就将“滥用职权”归入了合理性问题。可是，其实很明显的是，这是两个问题，即一个是审查行为的性质问题，另一个是审查后的结果问题，诚然，合理性审查一般缺乏明确的标准，而合法性审查多为形式性审查，往往有比较明确的标准，可是“滥用职权”却是个特例，他涉及到行政行为背后的目的，而这在司法实践中必定是一个难于把握的问题。
参见《人民法院案例选》第31辑，第345-349页。
基本案情：原告罗建旭经合法程序，依法取得了经营鸡鸭苗批发市场的《市场登记证》，但被告南宁市工商局仅依据南宁市人民政府召开的禽苗市场现场办公会议作出的“取消并关闭鸡鸭苗市场”的决定，就下发通知撤销罗建旭鸡鸭苗市场的批发业务，并采取措施不让市场开放。
法院认为：“被告撤销鸡鸭苗市场，没有依法吊销或变更《市场登记证》规定的经营范围，也未妥善处理好原告投资损失的赔偿事宜，就采取了强制措施，撤销该市场鸡鸭苗经营活动，此行为于法无据。”参见《人民法院案例选》第36辑，第347-354页。
可见，法院认定其滥用职权的原因在于被告在没有任何法律依据的情况下，就直接做出了具体行政行为，这不仅是适用法律法规错误，更体现了被告作出决定时的武断性，而此，正从侧面体现了被告没有真正从立法者赋予其管理市场职权的目的出发，其虽不一定有什么其他不正当目的，但至少其没有依据授权法律法规的目的去管理市场。
基本案情：韩彩荣将六间私房赠送于第三人彭继华，彭继华重新办理了《房屋所有权证》，但没有重新办理《国有土地使用权申报证明书》，而是将原来的《申报证明书》上的土地使用者由“韩彩荣”私自改为“彭继华”。后彭继华以该房做抵押，徐州市房产管理局审核了相关文件，没有提出异议。彭因无力还贷而与原告夏飞订立该房屋的买卖契约，夏飞领取了《房屋所有权证》，并注销了相关的抵押登记。夏飞去徐州市国土局办理土地使用过户登记时，国土局发现《国有土地使用权申报证明书》上有明显涂改痕迹，于是进行调查后对彭进行处罚，并重新申办《申报证明书》，但在此期间，徐州市房产管理局发现彭的涂改行为后，认定该行为属于伪造行为，依据《徐州市房屋产权产籍管理办法》第十七条第二款撤销夏飞的房屋所有权证，夏飞对该撤销行为不满，以徐州市房产管理局为被告提起诉讼，诉讼经过基层人民法院、中院、高院三审。
江苏高院认为：虽然《申报证明书》属于办理房屋所有权证得相关文件，但并不意味着没有该《申报证明书》，房屋所有权交易就归于无效，而且夏飞所持有的有瑕疵的《申报证明书》已经多次被徐州市房产管理局审核，且均未有异议，依据信赖保护原则，夏飞提供此文件，不应该被认定为违背了第十七条第二款，最终，法院依据《行政诉讼法》第54条第2款第2、5目撤销了该撤销行为。参见《人民法院案例选》第42辑，第392-405页。
本案中，江苏高院之所以撤销被告的撤销行为，是因为其认为被告不应当适用第十七条第二款，因而认定其适用法律、法规错误，同时，其指出被告没有正确的把握第十七条第二款背后的目的因而言道：“虽然《申报证明书》属于办理房屋所有权证的相关文件，但并不意味着没有该《申报证明书》，房屋所有权交易就归于无效”，由此推定被告适用该条时发生了动机偏移，因而认定其滥用职权。
基本案情：原告周兴明一日驾车，发生交通事故致他人受伤，被告中宁县公安交警队将其车辆扣押，并多次要求其预付医疗费。后，经过责任认定，周兴明对该事故不负责任，周兴明遂要求解除车辆扣押，被告在强行收取570元的停车费后最终解除扣押，从扣押之日起至解除扣押，共205天。原告提起行政赔偿诉讼。
二审法院认为：“被告…违法扣车205天的事实清楚，证据确实充分，其具体行政行为侵权”，遂依据第54条第2款第2、3、5目撤销违法扣车行为，并给予赔偿。参见《人民法院案例选》（1992年-1996年合订本）行政卷，第107-112页。
可见，本案中除去被告明显的程序问题和适用法律、法规错误，法院认为其依然存在滥用职权的行为，此乃由于被告无缘由的延长扣车时间，并乱收费用，法院由此可以推断被告未按照扣押法律制度的立法目的而适用该制度，而甚至可能是出于其他不当动机（比如增加收入的动机），因而发生动机偏移，认定其滥用职权。
参见《人民法院案例选》（1992年-1996年合订本）行政卷，人民法院出版社1997年第8页。
参见前引9，《人民法院案例选》（1992年-1996年合订本）行政卷，第40-43页。
参见前引9，《人民法院案例选》（1992年至1996年合订本）行政卷，第3-8页。
参见前引9，《人民法院案例选》（1992年至1996年合订本）行政卷，第508-514页。
基本案情：原告张培荣因故与税务人员发生冲突，阿克苏公安局作出拘留10日的处罚决定，张培荣被拘留后不服，当天，即7月29日写了一份未注明“申诉”字样的材料，要求领导调查了解，但派出所民警受到材料后未将其上交到被告公安处。原告拘留结束后，再次写材料交给被告，要求重新处理。被告于是调查原告是否在拘留时就已经写过材料，得到肯定答复。后被告以原告申诉已超过法定期限为由，决定不予受理其行政复议。
法院认为：“原告7月29日的申诉材料不符合规定形式，…但原告对阿克苏公安局的治安行政处罚不服属实，向上级机关申请复议的意思表示也为有关证据所证实，因此，对原告于7月29日的复议申请应予确认。”最后依据《行政诉讼法》第54条第2款第3目和第3款认定被告滥用职权。参见《人民法院案例选》（1992年至1996年合订本）行政卷，第73-75页。
可见本案关键在于7月29日原告是否提交了申诉材料的问题，虽该材料未按照格式书写，但并不影响其为申诉材料的事实，被告在调查后，已经收到了证明该申诉材料存在的证据，但却依然决定不予受理其复议申请，难于理解，具有任意性和随意性，因此推断其存在动机偏移，认定为滥用职权。
需要注意的是：首先，此种归类并非绝对，甚至有些案例中的滥用职权即可以由法律适用错误推出，也可由超越职权推出，笔者之所以将其只归入一类，是因为笔者认为该类因素对其推导出滥用职权的作用更大；其次，笔者没有再另设一类违反法定程序所体现的滥用职权，这并不是说违反法定程序就不会体现滥用职权了，其实在收集到的案例中，也存在即引用第3目，也引用第5目的情形，但一般该情形都被包容进其他类别，因此笔者认为没有单独讨论的必要。
参见前引2，《法学方法论》第139-141页。
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