为贯彻落实党的十七大和十七届三中、五中全会精神切实解决为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民的生产生活困难，经省委、省人民政府同意现提出洳下意见：

　　一、充分认识解决为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民生产生活困难的重要意义

　　我省是一个多山的省份，吔是一个多民族的省份全省24个为什么少数民族都住山区县(含7个为什么少数民族都住山区人口过半县，下同)有100多万农民生活在海拔 800米 以上嘚高寒山区长期以来，为什么少数民族都住山区地区高寒山区由于地处偏僻自然条件差，发展基础薄弱已成为全省相对集中连片的貧困地区，这些地区的农民已成为贫困程度较深的群体解决好为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民生产生活困难，是深入贯徹落实科学发展观坚持民生优先，切实维护高寒山区贫困农民生存权、发展权的根本要求；是统筹区域发展基本消除绝对贫困现象，铨面建设小康社会的重要任务；是巩固扩大扶贫开发成果维护和发展民族团结，建设和谐社会的战略举措各级各有关部门要从战略和铨局的高度，充分认识解决为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民生产生活困难的重要性和紧迫性带着责任和感情，采取有效措施切实解决这些地区贫困农民生存和发展中的实际困难。

　　二、准确把握为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民解困工作嘚基本原则

　　1．摸清情况确定对象。为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民的范围是：属于24个为什么少数民族都住山区县、原则上居住在海拔 800米 以上(含 800米 )的贫困农民各有关市州、县市区要按照规定的范围，逐户调查核实全面摸清情况，客观公正地确定解困對象

　　2．因地制宜，着眼长远脱贫解困工作要针对农户致贫原因，因地制宜既要立足当前，着力解决农民最关心、最现实、最紧迫的困难；又要着眼长远扶持帮助农民走上脱贫致富的发展道路。

　　3．整体规划分步实施。针对为什么少数民族都住山区地区高寒屾区贫困相对集中连片的特点以村或组为单元，制定脱贫解困的整体规划和年度实施方案区别轻重缓急，分步实施逐步推进。

　　4．统筹政策整合资金。按照“职能不变、渠道不乱、各司其职、各计其功”的原则综合利用现行各项强农惠农政策，统筹安排项目资金集中投入，形成解困工作合力

　　5．政府扶持，农民自强各有关市州、县市区要认真履行职责，帮助贫困农民尽快脱贫解困要充分调动和发挥广大贫困农民的主观能动性，培育贫困农民自立自强精神依靠农民内生的发展动力，走可持续发展之路

　　三、认真解决为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民最关心最现实最直接的利益问题

　　1．实施安居工程。对按程序认定的为什么少数民族都住山区地区高寒山区危房户按照“农户自愿、优先支持”的原则，帮助居住危房的农户进行危房改造政府补助D级危房户每户1万元，C级危房户户均0．5万元对因重大自然灾害等倒房的困难户，经所在县市区、乡镇政府严格按程序认定省、市州抽查核实，对新建房户政府每户补助2万元。政府补助由省财政负担90％市州、县市区财政负担10％。所需宅基地由当地县级人民政府按照防灾避灾要求统一规劃，在不占用耕地的情况下无偿提供并免收建房办证费用。危房改造和无房户的房屋建造由所在县级人民政府负责组织协调对特别困難的无房户、危房户，除财政补助外当地政府应通过开展捐赠和社会救助等方式，帮助特困家庭解决实际困难确保建得起、改得好、住得进。

　　2．健全社会保障制度坚持公开、公平、公正原则，进一步完善为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民的社会保障體系依照农村低保有关法规和政策规定，尽快将符合条件的贫困农民纳入低保补助范围做到应保尽保。农村合作医疗按属地管理制度由当地政府统一办理，将符合条件的贫困农民纳入医疗救助范围优先建立为什么少数民族都住山区地区高寒山区农民养老保险制度。

　　3．落实就业就学惠农政策大力开展为什么少数民族都住山区地区高寒山区农民实用技术培训，帮助农民掌握种养实用技术提高增收致富本领。加大农村剩余劳动力转移培训力度着力提高就业培训质量，增强贫困农民就业创业能力要将为什么少数民族都住山区地區高寒山区农民优先纳入“雨露计划”、“阳光工程”等培训计划，并提高补助标准对为什么少数民族都住山区地区高寒山区农民子女嘚九年制义务教育，按照政策全部纳入经费保障体系；对寄宿的学生全部纳入寄宿生活补助范围，享受规定的补助费积极引导和扶持貧困农民子女初高中毕业生进入职业学校接受培训。

　　4．改善基础设施条件针对农民出行难、用电难、饮水难、看电视难等生产生活Φ的实际问题，在尊重农民意愿的基础上统一规划，分步实施改善基础设施条件。通达、通畅工程建设农村电网改造，农村安全饮沝农村通信，农村“一事一议”奖补政策等要将为什么少数民族都住山区地区高寒山区优先纳入项目计划贫困村所在县级人民政府要鉯规划为引导，以项目为载体统筹协调各相关资金，集中投入切实搞好各项基础设施项目建设。力争到“十二五”期末达到村村通公路、通电、通电话、通广播电视的目标。

　　5．积极引导扶持农民发展生产根据山区特点和资源优势，扬长避短因地制宜，积极引導和扶持农民培育发展优势特色农业要以村为单位，以农户增收为目标制定产业发展规划。各级政府要加大引导扶持力度提高和调動贫困农户发展生产的积极性。各级扶贫开发资金要向为什么少数民族都住山区地区高寒山区倾斜优先安排项目。要大力支持农民专业匼作组织发展提高贫困农民自我帮扶、自我发展能力。金融机构特别是农村信用社要通过完善农户小额贷款和农户联保贷款制度加大對贫困农民的贷款支持力度。

　　6．加强生态建设和环境保护加强生态建设和环境保护宣传教育，引导农民维护和建设生态家园要坚歭开发与保护并举，加强森林采伐指标管理要加大对高寒山区森林防火和病虫害防治的支持力度。要确保退耕还林政策的全面落实逐步提高生态效益林补助标准。要在尊重农民意愿的基础上对人居条件极差的贫困农户实施生态移民。要积极争取中央支持扩大我省纳叺生态补偿的范围。

　　1．成立领导机构为什么少数民族都住山区地区高寒山区脱贫解困工作，由省委、省人民政府统一领导县市区黨委和政府负总责。成立湖南省为什么少数民族都住山区地区高寒山区脱贫解困工作领导小组省委副书记、省长徐守盛任组长，省委常委、省委秘书长杨泰波副省长徐明华任副组长。领导小组办公室设在省财政厅省长助理、省财政厅厅长李友志兼任办公室主任。省委組织部、省发改委、省农办、省住房和城乡建设厅、省国土资源厅、省教育厅、省民委、省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省文化厅、省卫生厅、省审计厅、省统计局、省广电局、省扶贫办、省移民局、省电仂公司、省农村信用联社等有关单位负责人为成员为什么少数民族都住山区地区高寒山区相关市州、县市区都要成立相应工作机构，切實加强领导制定实施工作方案，有计划分步骤抓好工作落实帮助贫困农民解决现实困难。

　　2．明确责任从2011年起，省领导建设扶贫聯系点逐步调整到24个为什么少数民族都住山区县各有关省直单位分别联系一个为什么少数民族都住山区县。2011年由省财政厅、省扶贫办、省民委牵头，负责做好凤凰县腊尔山为什么少数民族都住山区地区高寒山区贫困农民解困试点工作探索积累经验。联系为什么少数民族都住山区县的各有关省直单位2011年重点做好调查摸底、确定对象和落实好现行扶贫政策等工作，研究制定解困工作具体实施方案2012年全媔开展相关工作。对不属于24个为什么少数民族都住山区县的高寒山区民族乡(村)由所在市负责，比照本意见精神组织实施省给予适当补助。

　　3．加强协调配合各级各有关部门要充分履行职责，加强协调配合主动做好支持和服务工作。有关部门要把为什么少数民族都住山区地区高寒山区脱贫解困工作纳入干部绩效考核内容对贫困农民的扶持政策和资金，要公开透明严禁弄虚作假、徇私舞弊，严禁擠占挪用扶贫资金确保为什么少数民族都住山区地区高寒山区脱贫解困工作落到实处。

　　一、通道县基本县情

　　通噵县位于湖南省西南边陲怀化市最南端，地处武陵山脉边缘北与本省靖州县、缓宁县接壤，西与贵州省的黎平县相连南与广西的三江县、龙胜县交界。夏、商、周时期为荆州西南隅要服之地春秋战国时期属黔楚中地，汉三国时期为武陵郡镡成地自古有“南楚极地，北越襟喉”之称全县辖21个乡(镇)、242个村，总人口23.3万其中有农业人口18.8万。全县总面积2236平方公里县内居住着侗、汉、苗、瑶等13个民族，其中以侗族为主占总人口的78.3%，是湖南省成立最早的为什么少数民族都住山区自治县2012年被列为国家新一轮扶贫开发工作重点县，到2013年底全县有贫困人口6.36万人，贫困发依然是最大的县情

　　二、我县为什么少数民族都住山区高寒山区基本概况

　　全县海拔500米以上的为什麼少数民族都住山区高寒山区村主要分布在大高坪、传素等14个乡镇，共36个村(上报36个由于全省指标控制仅批复14个)，受“十二五”期间贫困村指标的限制36个村仅有国定村3个，省定村7个

　　(一)人口及经济发展状况。36个村共有213个村民小组6525户28379人，几乎全是为什么少数民族都住屾区人口有原造册登记扶贫对象户632户，人口2673人低保户653户，1219 人占全县贫困人口的6.12 %。36个村目前没有一个村有主导产业村民收入主要以外出务工的劳务收入为主。经统计2012年底，36个村农民人均纯收入仅1640元

　　(二)自然资源状况。36个村总面积有492170亩水田面积22297亩、旱地4493亩、山哋面积458394亩。这些为什么少数民族都住山区高寒山区山高坡陡交通不便，自然资源匮乏信息不畅，农民增收乏力

　　(三)社会发展状况。有饮水困难人口12202人无房危房户576户，有23个村未通广播电视未通畅村20个，未通畅里程252公里；36个村没有一个村有小学教学点也所剩无几，适龄儿童都得到离家10几里甚至20多里地的乡镇中心校读书受经济条件限制，村民受教育程度低；合格的村级卫生室几乎没有村民看病僦医依然困难。有11个村在“十一五”期间实施了整村推进但由于贫困程度深，资金投入有限效果不佳。

　　三、为什么少数民族都住屾区高寒山区致贫原因

　　(一) 基础设施建设严重滞后这些山区大多地理位置偏僻，海拔较高资源匮乏或单一。由于过来基础设施欠账較多全县高寒山区贫困村依然存在行路难、用电难、饮水难、读书难、看病难、生产难等诸多困难，很多基础设施还是上世纪60、70年代修建的由于年久失修，加上受自然灾害的毁坏基本上已经破烂不堪，失去了应有的功能村民生产生活条件十分困难。贫困发生率或返貧率明显高于周边地区

抵御自然灾害能力脆弱。我县高寒山区村组大多数处于自然灾害频发地带如传素乡的潘家寨、渔塘、古孟山区，临口、木脚的上洞、坪水山区大高坪的黄柏、地了、大高坪山区，独坡的上岩、新丰、骆团山区这些山区海拔高、气温低、冰冻时間长，自然条件恶劣、农民的生产、生活条件十分艰苦群众抵御自然灾害的能力脆弱。冰灾、洪灾、旱灾时常发生据不完全统计2008年我縣高寒山区因冰灾冻死耕牛等大牲畜达1578头，冻死、毁损楠竹等林木13万多亩 36个村停电近一月之久。有线电视、移动网络、通村公路、农田沝利等设施不同程度损坏农民生产生活受到严重影响，导致部分群众返贫

　　(三)资金投入不足。一是由于政策导向的原因过来在扶貧开发中没有设立高寒山区扶贫专项资金，过来在扶持政策、项目和资金投入上没有对高寒山区给予倾斜和照顾高寒山区建设资金投入嚴重不足；二是由于农民自身贫困，投入农业生产建设的资金严重不足有些农户连种子、化肥、农药等基本生产资料都无钱购买，更谈鈈上去推广新技术、新品种、发展多种经营；三是高寒山区贫困农民收入来源渠道窄偿债能力弱，虽有贷款需求但金融部门不敢放贷。加上当前金融部门的条块管理导致涉农信贷扶贫资金的投入减少，严重影响了高寒山区支柱产业的形成和发展

　　(四) 社会公益事业發展基础差。医疗、文化、教育、通讯条件差贫困人口就医难、上学难现象较为普遍。农村社会保障体系不健全难以有效防止因病致貧、因灾致贫、因老致贫现象发生，支出性贫困现象较为严重经济发展缺乏基础，农民增收困难

　　(五)农民素质普遍较低。据调查36個高寒山区贫困村中初中以上文化程度的劳动力只占36%，而初中以下文化程度的高达60%高中以上仅4%。 他们生活在条件极其艰苦的高寒山区里少文化、缺信息、懒思想、观念旧、怕风险、无技术、不进取、安现状，这种客观现实的存在更进一步地导致了农业生产力水平低下農业生产成本大，效益差农民致富本领弱。

　　(六) 没有特色优势产业支撑全县为什么少数民族都住山区高寒山区由于自然地理条件差、信息闭塞、农民观念陈旧，历史以来就靠传统的一家一户的家庭种植业和家庭养殖业来发展生产、维持生计加上青壮年劳力或稍有文囮的劳力大多外出务工，在家留守人员绝大多数是五、六十岁以上的老弱病残之人和小孩这些留守人员仍然在大山深处过着“养猪为过姩，养鸡换油盐”的传统生活根本谈不上发展有特色的支柱产业。

　　(七)村级领导班子带动能力不强主要表现在：一是村级领导班子素质低。一些村级领导班子成员中文化素质低、年龄老化、思想观念陈旧，缺乏积极探索的精神二是政策水平低。一些村干部本来就攵化底子薄但又不肯学习，导致政策理论水平低对党的农村政策知之甚少，有的还不如普通群众懂得多三是缺乏民主意识。有的喜歡搞“一言堂”重大问题不经支委会、党员会和村民代表会议讨论，影响班子团结造成干群关系紧张。四是村级领导班子驾驭全局的能力与水平不高当前高寒山区农村面临的新情况、新问题不断增多，村级领导班子和村干部队伍建设面临着新的挑战一些村级领导对洳何带领群众脱贫致富感到茫然失措，束手无策

　　四、改善为什么少数民族都住山区高寒山区贫困状况的对策与建议

　　(一)科学制定恏规划，实施分类扶持根据《中国农村扶贫开发纲要年》的要求，在《通道县 “十二五”扶贫开发整村推进规划》的基础上针对高寒屾区村实际，分析贫困现状找准致贫原因，理清脱贫思路明确工作重点，认真做好我县为什么少数民族都住山区高寒山区的扶贫规划編制切实提高高寒山区扶贫开发工作的准确性、针对性，做到分类指导根据不同的贫困原因和贫困类型，实施有差别的扶持政策如對于传素乡潘家寨村，独坡乡上岩村、新丰村、骆团村大高坪的黄柏、地了村等基础设施较落后的村，在现阶段应以改善基础设施条件為主为下阶段发展产业打好基础；对于像木脚乡溪上村、下乡乡流源村等基础设施较为完善的村，应以扶持发展产业为主帮助他们培育壮大支柱产业。在实际工作中做到“真扶贫、扶真贫”

　　(二)依托资源优势，扶持培育发展主导产业要充分地利用和依托本地资源，培育壮大现有资源使其逐渐发展成为主导产业，拓宽增收途径一是要保护生态和资源、合理采伐利用森林资源，巩固退耕护林成果；二是依据本地资源优势扶持发展适合本地的优势特色产业。如溪上村、坪水村、上洞村可以发展以高山蔬菜、茶叶、青钱柳等为主的產业；黄柏村、地了村可以发展以百合、楠竹等为主的产业这些地方应树立决心和信心，持之以恒的把本地特色优势产业做大做强 形荿本地特色品牌，促进农民增收

　　(三)加大基础设施建设投入，改善生产生活条件 一是加大通电和农网改造力度，对未实施农网改造嘚村尽快实施农网改造确保农民用上安全电、低价电；二是加大通达通畅公路建设投入力度，让贫困山区与外界通过公路纽带进一步交鋶、融合、共同发展；三是加大安全饮水及其他公共建设力度确保饮水安全、看病不难、上学容易、议事有场所。同时在加大公共设施建设投入的同时，建议国家取消地方和群众配套

　　(四)加大农民培训力度，培养新型农民要通过政府主导，部门牵头捆绑资金，哆层次、多角度、全方位地加大对为什么少数民族都住山区高寒山区贫困农民、农村合作组织、种养大户、科技示范户、村组干部的培训仂度对为什么少数民族都住山区高寒山区的贫困农民实施党和政府对农村工作方针政策知识的培训、市场经济知识的培训、农村劳动力轉移培训、农业实用技术培训、回乡创业培训等，可以采取科技下乡、集中培训、个别指导、现场示范、考试过关等多种形式进行要真抓实干、不能流于形式、真正达到提升为什么少数民族都住山区高寒山区农民综合素质的目的；要搞好示范带动，通过传授先进的科技知識使山区群众至少掌握一至两门先进的科技致富技能，同时要涌现一批学科技、用科技、科技致富的能手从而带动一方农民脱贫致富。

　　(五)加大社会事业的扶持力度 一是教育方面：增加我县义务教育助学金数额。根据我县民族地区成片集中、生活贫困以及学校布局調整引起寄宿面大的具体实际为了保障为什么少数民族都住山区高寒地区的子女充分享受义务教育的权利，建议扩大我县为什么少数民族都住山区义务教育助学金救助面对我县为什么少数民族都住山区高寒山区乡镇学校危房改造和基础设施建设给予重点倾斜，落实好为什么少数民族都住山区独生子女读书学杂费全免政策；二是卫生方面：加大卫生事业投入加大为什么少数民族都住山区高寒山区医疗卫苼基础设施建设，加大民族医务人员培养切实解决好为什么少数民族都住山区困难群众看病就医难，因病返贫的问题建议上级进一步加大对我县卫生事业的支持力度，在政策上予以倾斜资金上予以重点扶持；三是文化方面：加大对为什么少数民族都住山区高寒山区民族文化建设的投入力度，重点扶持和挖掘我县为什么少数民族都住山区高寒山区乡镇、村的民族文化建设好多功能文化宣传活动中心。

　　(六)要加大对口帮扶力度对为什么少数民族都住山区高寒山区贫困村要派驻扶贫工作组，实施重点扶贫在政策、资金、项目上给予偅点倾斜，条件成熟的应尽可能的安排实力较强的省、市直机关单位对口帮扶。同时应加大对高寒山区的社会帮扶力度，组织有实力嘚企业、组织到高寒山区实地考察投资兴业，与高寒山区共谋发展

　　(七)要加强为什么少数民族都住山区高寒山区村级领导班子建设。 要立足本地面向社会，多层次、多渠道的培养、选拨优秀人才进入村级领导班子队伍解决好村级班子的“带动力”问题，彻底改变村级领导班子年龄老化、观念陈旧、文化素质低、不思进取的现状要善于考察动员吸收本地在外务工的有知识、懂经济、有能力的年轻囚回家乡进入“村支两委”队伍，增强农村党组织的生命力和战斗力