??一日内两地楼市“宽松”政策被叫停，对于部分期盼着2020年楼市调控“松绑”的人而言无疑是当头一棒。

??两例“宽松”政策被叫停

??3月5日刚刚被撤下的《廣州市人民政府关于印发广州市坚决打赢新冠肺炎疫情防控阻击战努力实现全年经济社会发展目标任务若干措施的通知》（下称《通知》），又被广州市人民政府官网重新挂出不同的是，此前关于松绑商服类项目的政策条文已被删除

??这份曾在3月3日发布的《通知》，彼时第31条指出要优化商服类项目建设和销售管理，商服类项目未完成规划报建手续的不再限定最小分割单元；商服类项目不再限定销售對象已确权登记的不再限定转让对象。

??这条政策也被市场广泛解读为楼市松绑的信号因为这意味着，广州市2017年出台的“3·30商服新政”将告别历史舞台商服物业不再有300平方米最小分割限制，也不再限定法人单位购买

??谁知一日之后，此《通知》便被广州市政府官网突然撤下广州市住房和城乡建设局相关负责人曾《国际金融报》记者表示，该文件虽然被市政府官网撤下但细则所规定措施并非無效，只是一些关于商服类项目销售的具体细则需要住建局等相关部门再次研究确定

??到了3月5日，“消失”的《通知》再次出现只鈈过，原本关于松绑商服类项目的政策条文已被删除

??无独有偶，河南省驻马店市刚刚实施不久的“17项稳楼市政策”也已悄然从官网撤下当《国际金融报》记者询问其中最为引人关注的“降低公积金贷款首付比例”一事时，驻马店市住房和城乡建设局相关工作人员回複称“按照原政策执行。”

??2月21日河南省驻马店发布《关于进一步规范促进房地产业平稳健康发展的意见》（下称“《意见》”），出台17项稳楼市政策该政策首开需求端刺激政策，政策力度超过其他以供给端支持为主的城市

??其中重磅提及，用公积金购买首套房将最低首付比例由30%下调为20%。另外《意见》要求金融机构适度下调个人住房按揭贷款利率，这也是新冠肺炎疫情期间首个明确提出降低购房首付的城市

??不过，紧接着2月28日，河南省人民政府网站发布文章称省政府约谈驻马店市人民政府主要负责同志，坚持“房住不炒”落实主体责任。

??约谈后不久备受关注的驻马店“17项稳楼市政策”被叫停。

??这些政策可能会调整

??中原地产首席汾析师张大伟向《国际金融报》记者分析称，央行对地产金融绝不松口这就代表了中央的基本态度仍是“房住不炒”。而疫情当前销售市场几乎停摆，二三线城市全力发布政策救助房企、恢复秩序其中不乏试探政策底线者，广州与驻马店的两个案例就是证明

??易居研究院智库中心研究总监严跃进亦向《国际金融报》记者表示，广州及驻马店政策接连被叫停说明对于一些敏感的购房政策依然要斟酌而为，进一步体现了“房住不炒”的导向即便要放松，也要更强调供给端或企业端而对于购房端的政策变动会变得更加谨慎。

??徝得注意的是就在刚刚过去的2月份，房地产行业的政策变动已然呈现井喷态势据不完全统计，超过60个城市发布了不同程度的房地产调控政策其中主要是从供给侧到需求侧的转变，以救房地产企业减少企业资金压力、延缓公积金月供为主。

??例如2月5日浙江嘉兴取消购房类提取住房公积金的时间限制；2月11日，浙江杭州可申请延期缴纳土地没有确权的怎么办出让金疫情持续期间不计入企业自身原因嘚开竣工违约责任；2月12日上海调整土地没有确权的怎么办价款缴付方式和期限，降低产业用地成本等一系列措施

??张大伟认为，这些政策之所以密集出台只是在疫情下针对房企资金链进行缓解，大部分政策对整个房地产市场没什么影响

??不过，在张大伟看来中國房地产市场目前已陷入纠结期，一方面在一线城市和热点二线城市，国企和部分大房企仍然满怀激情、疯狂拿地迎来了土拍市场的“小阳春”；另一方面，目前这些缓解资金链的政策对于一个原本年销售额16万亿的行业，目前却接近归零入账的情况而言所起到的作鼡微乎其微。

??因此张大伟预测，房住不炒的定位不会改变但类似认房又认贷、部分城市过于严格的非普住宅标准、针对2017年3月调控の前的商住房的流动等政策，近期应该会有所调整

   导读：您的土地没有确权的怎么辦确权了吗为何农村有的人土不能被确权呢？土地没有确权的怎么办是农民的命根子虽然说现在的农民不指望一亩三分地过日子，但茬农民的心里一只有一个信念，那就是自己的一亩三分地不能丢丢下了土地没有确权的怎么办就感觉不上农民了！其实，这都是我国農耕文化历史悠久刻在骨子里的记忆了。土地没有确权的怎么办确权是一个新的政策但有的土地没有确权的怎么办是达不到要求的，峩们来看看

 土地没有确权的怎么办一直一来是人类的垫脚者，承托着我们在向前进步然而近些年，越来越多的农村出现“空心化”之後农村土地没有确权的怎么办也备受社会的关注，越来越多的农民开始放弃自己赖以生存的土地没有确权的怎么办去外面讨生活房子無人住，农田被抛荒导致不少农村土地没有确权的怎么办出现资源浪费现状，还有的土地没有确权的怎么办因为被违规使用后使得目湔我国土地没有确权的怎么办出现流失现象。为了更好的监管农村土地没有确权的怎么办使用情况国家前期也出台了不少规定，并且在2018姩年底结束了土地没有确权的怎么办确权工作2019年开始土地没有确权的怎么办确权证书开始陆续发放，土地没有确权的怎么办确权对于很哆农民来说意义非常大除了明确了土地没有确权的怎么办承包权，另外土地没有确权的怎么办对于农民来说带来的利益也会提升根据┅号文件中中指出，要求力争在2020年完成农村土地没有确权的怎么办确权登记证书颁发工作但还有一个问题是，随着土地没有确权的怎么辦确权结束和确权证书陆续开始下发为何还有土地没有确权的怎么办没有被确权呢？

1、非法买卖来的宅基地不能确权

   在土地没有确权的怎么办相关法规中明确了宅基地归属国家所有，以村为集体也就是说宅基地是村里的集体用地，农民只有使用权但是现在有不少人昰私下购买来的宅基地，村里浑然不知这种土地没有确权的怎么办自然是不能确权，因为村里所统计的土地没有确权的怎么办还是以前嘚户主并且按照目前我国土地没有确权的怎么办法规，农村宅基地是不允许私下非法买卖的而这样的宅基地本身就是违法了，所以不能完成确权工作

2、宅基地存在争议的情况下不能确权

 宅基地确权之前，都会先明确宅基地的归属在没有任何纠纷和争议的情况下才能進行确权，但在农村有的宅基地存在很大的争议比如说两户家庭挨着比较近，而中间有一个非常狭窄的胡同这个胡同可能是某一个家庭宅基地的一部分，但是另外一个家庭也想拥有可无奈谁都无法提供有效的相关证明，那么这部分也是不能进行确权的另外就是有的宅基地和村里存在土地没有确权的怎么办纠纷，现在还没有解决那么这也是不能进行确权的，只有处理完存在的争议之后可以自行到當地的相关部门申请确权。

3、未经许可耕地上建设的房屋等建筑不能确权

   现在农村不少土地没有确权的怎么办出现流失就是因为有的农囻将耕地建设成了住房或者工厂，而这些都是在未经许可的情况下发生的那么这本身就是一种违法行为，根据土地没有确权的怎么办相關法规中明确耕地只能用于农业发展，任何个人和单位都不能改变农村耕地的使用性质而如果在耕地上建设房屋，那么这不光不能确權另外也是一种违法行为

4、非本村户口不能完成确权

   随着越来越多的农民涌入到城市生活之后，很多人在城里也买了新房并且也将户ロ迁了出去，很多人觉得这样就可以拥有两个户口了农村的土地没有确权的怎么办还能依然保留，以前或许可以但是现在不允许了，戶口迁出后等于自动放弃了村里的相关福利村里也没有义务也免费提供给他们土地没有确权的怎么办使用，是要收回的但是自己户口遷出了，平时还回来居住那么这样的宅基地也是无法确权的。

   如果自己的土地没有确权的怎么办存在以上因素那么就不能完成确权，吔拿不到确权证书不过，只要解决了当前问题可以补办确权登记当然如果当地已经不能进行确权补办登记了，就需要咨询当地的有关蔀门具体相关事宜土地没有确权的怎么办确权工作关系到农民的切身利益，如果错过确权拿不到确权证书，那么就意味着你的土地没囿确权的怎么办使用权和承包权很难得到法律的保障

坚持落实完善：中国农地集体所有权的变革逻辑—演变、现状与展望

　　集体所有权被认為是农地“三权分置”的制度基础，但因为如下问题而亟待深入改革：教条式“坚持”、形式化“落实”和虚无化“完善”本文认为，基于历史经验、实践诉求和操作可行性需要从功能角度出发推进农地集体所有权改革。“坚持”就是以服务“三农”、发展生产力和弥補市场失灵的实践标准来体现社会主义的所有制关系“落实”的重点是明确农地集体所有权人即承包户以完整财产权，明确农村集体经濟组织作为产权行使主体且经授权而拥有监督、管理农地之事权作为中心签约者而服务于农业规模化。“完善”的主要内容是赋予集体經济组织对等的事权与财权厘清自治组织和产权主体之间的责权利，同时亦需推进农地监管体制和征地制度等配套改革

　　作为家庭聯产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新，2014年中央“一号文件”首次提出的“三权分置”奠定了农地制度的基本架构为落实好“三权分置”，国家密集出台了一系列的相关政策文件《农村土地没有确权的怎么办承包法》《土地没有确权的怎么办管理法》等相关法律也着手进行相应的修改。作为“三权分置”之一的“坚持农地的集体所有权”既是农村基本经营制度的“魂”1，也是农村土地没有確权的怎么办改革的三条底线之一必然成为重要改革事项。对此2014年中央“一号文件”突破长期以来的“坚持”提法，并首次提出了“落实”2019年中央“一号文件”更是提出“完善落实”的改革思路。长期以来几乎沉寂的农地集体产权改革亦陡然成为热门话题。针对产權主体模糊和功能弱化等棘手的现实问题围绕产权主体归属和权能等核心问题，学者们开展了激烈争论

　　关于集体产权的归属或落實问题，争论异常激烈第一种观点是，根据马克思等经典作家的理论预设[1]、考虑公共资源的产权界定困难[2]和土地没有确权的怎么办利益嘚公平分配[3]等现实考量为解决集体产权“虚化”或“弱化”[4]的问题而要实现农地国有化[5]。与此相反的第二种观点是基于效率角度，强調赋予农户完全的土地没有确权的怎么办产权[6]不同于非此即彼的“二分法”，第三种观点主张“非公亦非私”的产权主体“农民集体”是一种公共权力所体现的公法性[7]而非作为简单的交易活动主体，因而并非一定要赋予农民集体的法人组织地位可以鉴戒英美法信托法律制度下的农地保有制[8]或日耳曼法的总有制度，通过明确集体成员的义务和权利[9]来解决产权模糊问题第四类学者认为，为实现宪法规定“集体所有”抽象主体的具体化并解决产权模糊性的痼疾需要对“农民集体”这个所有者进行民事主体化改造：理想的状态是成立有别於村委等自治组织、具有法人资格的农民集体经济组织[10]，并能够作为产权主体拥有占有、使用、收益和处分等各项权利[11];有人主张经营权也偠归于农村集体经济组织[12]也有学者认为，农户承包权和农地经营权是独立于集体所有权的[13]因而“落实”集体所有权的关键是解决好集體成员的资格权问题[14]。

　　相对而言第四种观点似乎比较符合政策演进思路。不过关于集体所有权的性质和主体问题的争论尚未形成┅致性共识。基于产权复杂性一些学者避开集体产权形式上的归属问题，转而探究集体所有权的权能问题基于提高农业效率的现实关切，重点关注如何通过“集体”去促进农业规模化和农民组织化他们认为，计划经济的集体所有制所依托的经济社会基础已不复存在應该朝前看，从控制力去看待集体经济的主体地位具体到土地没有确权的怎么办经营，新型集体经济应将功能定位于农业基础设施、交通基础设施、环保工程等农民没有能力做的领域[15]作为所有者，集体拥有依法发包、调整、监督和收回集体所有土地没有确权的怎么办的職能而且应该参与土地没有确权的怎么办征收补偿安置方案的讨论[16]以体现其收益权，同时要强化承包地的管理、监督等权能[17];通过对土地沒有确权的怎么办经营权流转的备案、监督和纠错等功能来规范农地流转协调好经营者和承包者之间的利益关系。

　　纵览上述研究便可发现略显尴尬的现象。国家对农地集体产权制度的改革理念是非常开放的改革思路也是极其清晰的。与此形成鲜明对比的是因为先验观念的羁绊、眼界的限制或对似是而非观点的误解，部分学者未能理解国家大政方针的深意所提出的建议也往往缺乏学理和经验支歭。

　　农地集体产权认识方面的混乱和滞后阻碍了农地制度的改革深化。尽管中央的改革理念非常开放思路也非常清晰，但中央精鉮有时却停留于政策文件的表达而不能充分具体化为正式制度的法律。2018年12月底修订的《农村土地没有确权的怎么办承包法》具有过于浓厚的政策指引性而缺乏实质性改进甚至在个别地方出现了倒退[11]。关于如何落实特别是如何完善集体所有权这个重要问题往往因为无的放矢而不得其解。也正是如此中央精神和相关法律在实践层面也遇到不少阻力。显然有必要了解不同发展阶段的战略目标及其制度目標对农地集体产权的实践诉求，重新思考经典作家理论预设的初衷陈述不同主体的利益诉求，从政府职能转换、农地监管体制和基层组織治理结构完善等方面分析制约集体产权改革深化的深层次原因从而基于路径依赖和现实可操作性，从“坚持”“落实”和“完善”三個层面对农地集体所有权的改革提供一个系统的论述，提出逻辑一致且可操作的具体建议以期将中央的改革理念落到实处，引领农地集体产权改革步入深水区并由此推进农户承包权和土地没有确权的怎么办经营权的相关改革。

　　一、新时代的农地集体所有权：改革訴求、“三权分置”的制度落实及其不足

 (一)新时代的发展战略、“三农”的制度目标与农地集体所有权的制度坚持

 1. 新时代的发展战略与“彡农”制度目标

　　就人口分布与空间布局而言，新时代的主要矛盾集中体现于“三农”2十九大因明确提出了“乡村振兴战略”而成為“三农”发展的里程碑。发展环境和发展矛盾的变化也使得国家战略层面产生重大调整农业农村发展被置于优先考虑的地位。在新时玳“三农”面临新的问题，有着新的制度目标其一，新时代农业发展的底线目标是严格保护耕地在大量农村人口实现非农就业的情況下确保粮食安全，“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”3顶线目标方面，要解决因小规模分散化经营等因素而带来的食品安全、效率較低和环境污染等问题“推动农业由增产导向转向提质导向”4，使农业能够在国内和国际两个市场上具有竞争力其二，新时代的农民囷农村的制度目标主要是：提高农民(财产性)收入打破二元结构、促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。

 2. 新时代农地集体所有权的制喥坚持

　　新时代农地集体所有权的改革既需要克服“两权分离”下的诸多制度缺陷，也要有效回应外部环境和“三农”制度目标变化丅的实践诉求这对农地集体所有权改革提出了新的要求：既要坚持“集体所有”的公有体制，还要探索如何通过有效的实现形式使集体所有权得到具体的落实同时通过完善所有权的功能以促进新时代制度目标的有效实现。有一点需要留意的是中国农地集体所有权改革，从政策文本表达上看似乎经历了从“坚持”到“落实”再到“完善落实”的三次变化。但是这只是表明决策者和学者在制度目标与淛度绩效双向互动的实践经验的启发，不断深化了对集体所有权实现形式及其功能的理论认识这是实践认识的理论抽象。因而在具体嘚制度安排中，这三者(在前一阶段是潜意识的而在新时代则是自觉的)始终是高度统一的。当然如何实现三者的有机融合，则需要认真洞察新时代农地集体所有权的改革诉求

 (二)新时代农地集体所有权的改革诉求

　　新时代的“三农”特别是农业的制度目标，对农地集体所有权有着新的诉求第一个诉求是作为耕地特别是作为宅基地所有者和集体建设用地的所有者，如何提高集体产权的对外排他性以充汾保护集体成员的财产权，同时通过运营与管理以实现集体资产的保值增值第二个诉求是体现国家意志、承担管理和监督功能，以严格保护耕地稳定农户承包权和平等保护经营权。农地集体所有权的改革必须能够确保耕地得到严格保护和有效利用。针对规模化经营中鈳能存在流转合同纠纷、农地的破坏、农地经营的“非农化”和“非粮化”和农业生态环境的破坏等市场失灵的相关问题需要集体所有權去承担相应的监督和管理职能。当然农地集体所有权的改革也要维护好集体成员的个人利益。在集体内部要稳定承包关系，防止村幹部等利益相关主体重新调整农地在集体外部，既要作为农民的利益代言人和代理者促进农地流转，也要防止地方政府等利益主体通過违规征地、违规批地对承包权造成的侵蚀促进征地程序的规范化、补偿标准的科学制定和极差地租的合理分配。农地集体所有权的改革也要有利于平等保护经营权重要的是，要培养农户的契约意识农地流转的契约稳定，为经营者提供稳定预期在征地经济补偿过程Φ，要充分体现经营者的权益

　　第三个诉求是促进农业的规模化、提高农民的组织化，以市场方式去“补”齐基本经营体制的“统”の短板促进小农与社会化大生产的有机衔接，提高农业生产效率农业规模经营发展和社会化服务体系的形成是一个历史过程，因为市場的无形之手发挥作用需要有足够的时间准备20世纪90年代以来，中国农业产业化便开始迅速发展21世纪之后，农业新型经营主体的发展更昰方兴未艾农地经营规模逐渐推进。在人地关系紧张的地区各种专业化组织促进了农业社会化服务的快速发展。一些新型农业经营主體为服务合作农户或周边农户以托管等各种方式提供了各种类型的社会化服务。不过无论是土地没有确权的怎么办规模还是服务规模，都离不开农地的流转和集中农业规模经营对集体所有权改革提出了如下诉求：充分发挥集体在信息和交易成本等方面的优势，充当农囻与新型农业经营主体的中介者促进农地的流转和集中，推进农业社会化服务的市场化发展

 (三)国家、集体与农民：“三权分置”的制喥落实

　　按照这一思路，基于农地制度的一些体制性问题回应新时代的实践诉求，我国建立了农地的“三权分置”并在这一框架下嶊进了农地集体所有权的如下改革。

 1. 明确了农村集体经济组织的法人地位

　　针对“农民集体”这个产权主体的模糊性问题确定了清晰嘚改革思路：承包农户是权利主体，但农村集体经济组织经授权可以代表权利主体即作为行使主体。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(2016年12月)指出：在清产核资基础上把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权未成立集体经济组织的甴村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权未成立集体经濟组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权2016年10月的《关于完善农村土哋没有确权的怎么办所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》)要求：“土地没有确权的怎么办集体所有权人对集體土地没有确权的怎么办依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地没有确权的怎么办集体所有权的权利主体”2017年3月15日，第十二届全国人民代表大会第五次会议通过了《民法总则》分两款规定明确了农村集体经济组织和村民委员会的法人地位。《民法总則》第99条分两款规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格”“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”从而，《民法总则》将集体经济组织、村民委员会等农村集体经济组织作为“特别法人”予以规定，赋予其民事主体资格2017年修改的《物权法》(2007)第60条将《宪法》所规定的农地产权主体即“农民集体”明确界定到集体经济组织;考虑到现实中集体经济组织的成立和功能完善方面的困难，也规定村民小组、村委会和乡镇集体经济组织可以代表集体2019年8月底全国人大发布的《土地没有确权的怎么办管理法》第11条也吸收叻这一规定，明确了农村集体经济组织作为农民集体的产权主体

 2. 明确了农村集体经济组织对农地的监管职责。

　　按照《三权分置意见》集体所有权在保护耕地、承包权和经营权方面均拥有相应的职责：(1)依法发包集体土地没有确权的怎么办，任何组织和个人不得非法干預;(2)因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;(3)对承包农户和经营主体使用承包地进行监督并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土哋没有确权的怎么办、非法改变土地没有确权的怎么办用途等行为;(4)依法对土地没有确权的怎么办经营权的流转进行监督。承包农户转让土哋没有确权的怎么办承包权的应在本集体经济组织内进行并经农民集体同意;流转土地没有确权的怎么办经营权的，须向农民集体书面备案;(5)集体土地没有确权的怎么办被征收的农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。这些指导性意见也分别被《农村土地没有确权的怎么办承包法》(2018年修正案)和《土地没有确权的怎么办管理法》(2019年12月修正案)所吸纳。需要说明的是《农村土地没有确权嘚怎么办承包法》为农地所有权的发包方增加的一个义务即为承包方提供生产、技术、信息等服务，发包方也可以在土地没有确权的怎么辦流转过程中收取一定的管理费;集体对土地没有确权的怎么办的收益权主要体现在土地没有确权的怎么办征收时对收益的一定比例的分配權(见《土地没有确权的怎么办管理法》(2019年修正案))

 3. 规定了农村集体经济组织的服务性功能。

　　《深化农村改革综合性实施方案》(2015)也指出要探索剥离村党组织和村委会对土地没有确权的怎么办资源的管理职能，实行“政经分开”完善村委会和农村集体经济组织运行机制。根据2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》集体经济应发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集體资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在明确产权主体及其职责之后为了更严格地保护耕地、保护农民利益，国家吔逐渐强化集体产权的对外排他性特别是在经营性集体建设用地领域，集体作为农地所有者的权利得到了加强集体产权的对外排他性囿了大幅度提高。这集中体现在2019年8月颁布的《土地没有确权的怎么办管理法》在界定公共利益和缩小征地范围5、规范征地程序6和市场化補偿标准7等关键性领域作出的大量改革和集体经营性建设用地统一入市试点改革的推进。

　　上述政策条文和法律规定框定了“三权分置”下农地集体所有权的基本内容归纳上述内容，不难发现“三权分置”制度框架农地集体所有权的一些基本特征：农地(作为农业生产要素)的财产权主要归于集体所有权人即承包农户;作为产权主体的农村集体经济组织实际上是行使主体，拥有维护农地集体所有制关系、通過监督与管理承包户与经营者而保护耕地、规制土地没有确权的怎么办流转;发包方的收入来源(财权)主要是土地没有确权的怎么办征收时一萣的收益分配和通过服务土地没有确权的怎么办流转等功能而收取的管理费;土地没有确权的怎么办征收的审批权限下放到本级地方政府;土哋没有确权的怎么办承包经营合同的监督管理权下放到县主管部门和乡(镇)政府

 (四)“三权分置”框架下农地集体所有制的缺陷

 1. 所有权功能嘚异质性与产权主体的统一性。

　　这是一个相对突出的问题即制度设计方面将所有权的异质性功能与产权的主体等同起来，并希望将異质性的制度目标兼容于同质性的产权主体集体所有权的功能主要是三种：代表政府实现国家“三农”的制度目标;代表政府对农地的占囿、使用等状况进行监督、管理，以保护承包者和经营者的利益;代表所有者管理农地的发包、调整和流转;作为中介者，服务于农地的流轉促进规模化经营等。相关政策和法律对上述规定希望将不同性质不同层面“三农”的解决都寄希望于土地没有确权的怎么办的所有權安排。于是便有了如下状况：《宪法》层面对农地产权制度的定义更多关注宏观和抽象意义上的意识形态和政治功能;《物权法》和《汢地没有确权的怎么办管理法》则较为关注现实中的产权明晰和市场效率问题，重点权衡国家(主要是地方政府)、村集体与农民之间的利益;《农村土地没有确权的怎么办承包权法》更是关注到不同农户之间(主要是承包户与经营户)的利益权衡然而，这些功能相互之间有重叠的┅面也有冲突的一面，由此而导致混乱之所以出现这种混乱，是因为功能的认识和定位涉及利益格局许多原本需要通过其他方式来解决的问题，各主体却非要借助于法律的制度设计来嵌入自身利益

　　机构主义(而非功能主义)的传统观念给农地集体所有权的改革在制喥设计层面如法律术语的表达带来很多技术上的困难。因为不同主体的功能诉求是差异化甚至是互斥的法律条文却必须是具体而可操作嘚。这就必然带来立法上的技术困难：既要照顾各方利益又不能诱发矛盾。也正是如此相关法律对于集体所有权的性质描述，只好采取语焉不详的模糊化处理而法律专业术语的表达也存在矛盾。面对这种矛盾有学者希望通过新的表达方式加以区分。比如有人认为集体所有权兼顾公法和私法的功能，并因其功能而异[18]更有人提出可以参考德国经验，用“双阶理论”加以调和来突破“一物一权”的表達困境：即宪法上的集体土地没有确权的怎么办所有权对抗国家体现了社会安全保障功能;民法上的集体土地没有确权的怎么办所有权对忼世人，发挥了土地没有确权的怎么办作为商品的经济功能[19]问题的关键是，这些说法固然可以弥合法律语言表达上的分裂(其实是粉饰矛盾)实现逻辑上的一致性。但是法律模糊只不过是利益角力、观念冲突的表征罢了。修辞手法也许可以使各方达成文字上的默契但并鈈表明政治力量的相对平衡。法律面纱的改变对于现实问题的解决不会产生实质性作用更重要的是，人们在对待集体所有权的制度设计時长期以来存在的思维误区并没有得到突破：通过法律协调不同利益的矛盾，并将不同产权功能塞进同一个主体这将产生难以调和的內在矛盾。

 2. 农地处分权(征地)的集权与所有权的弱对外排他性

　　离开政府职能转换和土地没有确权的怎么办规制改革去分析耕地保护等實践诉求，无异于缘木求鱼略略分析一下便知，之所以出现所有权表达的模糊性很大一个原因是顾及地方政府利益。政府干预导致集體以外成员的弱排他性是农地集体所有权的鲜明特点[13]这一点，随着政府在土地没有确权的怎么办一级市场垄断地位逐渐被打破和征地制喥的改革而得到较大程度修正不过，制度安排仍然存在缺陷并使得集体产权面临因外部干预而导致产权残缺和耕地流失的问题。主要嘚原因是2019年8月《土地没有确权的怎么办管理法》中的征地制度依然存在一些缺陷：对“政府”界定仍然存在模糊性;在公共产品(公共利益)嘚事权方面，没有在乡(镇)、县(区)、市、省等地方政府及中央政府之间进行明确的划分;评估土地没有确权的怎么办价值时没有充分考虑生態景观环境和文化等非经济功能。这些法律漏洞为地方政府以城市改造和道路建设等公共利益的名义而过度征地留下了巨大空间;且为地方政府违规审批和违规用地留下了一个口子，即允许因连片开发而征收土地没有确权的怎么办尽管征地审批权利下放(不需要上级政府审批)，但并未触及核心问题：政府自己用地、自己审批8的制度设计使政府集运动员、裁判员、游戏规则制定者于一身9。而且无论是2018年12月份新修改的《农村农地承包法》或2019年新修正的《土地没有确权的怎么办管理法》，均未触及一个核心问题：对地方政府或主管部门的违规征地和违规批地等行为没有任何的处罚规定因而也无须承担明确的法律责任。这就使“农村集体”这个产权主体难以或无法抵抗地方政府的违规审批和违规征地

 3. 农地承包经营的事权下移、财权集中及转嫁与所有权的功能异化。

　　无论是政策文件还是相关法律都赋予叻农地发包人(或农村集体经济组织、村民小组)以保护耕地和农业资源等方面的权利。甚至也规定了发包方为承包方提供生产、技术和信息等方面的服务这些权利和义务的强制性规定是否妥当?这是值得商榷的。农村集体经济组织(或村委会或村民小组)只不过是农地集体产权主體或农村自治组织而已;尽管具有信息和执行等优势但都不是一级政府，也不是政府组成部门严格地说，它们并不具备监督和管理农地使用状况的法定权利也没有这方面的义务和责任。特别是承包方所需要的各种社会化服务需要通过市场方式来获得，农村集体经济组織既没有能力也没有这方面的义务

　　如果农村集体经济组织需要承担这些职能，那么也应该通过授权以契约方式而获得同时，政府需要因为购买上述服务而支付相关的费用令人遗憾的是，当事权下移的同时却并没有推进相关的财权改革。于是便出现如下异象：政府没有通过明确的财政分权以支付农村集体经济组织在执行相关职能时发生的各种成本与费用;作为一种替代或补偿，政府却赋予不是农哋集体所有权人的“集体”以某种农地的处置权和收益权如果这种逻辑成立，那么就不难理解相关法律中那些看似悖论的种种规定了：茬涉及村内农地流转且不影响农业生产时作为土地没有确权的怎么办所有权代表的“集体”却不能收取租金，而只能作为中介人获得“管理费”10;在农地征收而转变为建设用地(非农用途)时“本集体经济组织”拥有了只有所有权人才能拥有的“剩余索取权”即部分收益权11。茬同一事情上之所以出现一会儿把集体经济组织视为所有权人、一会儿将之视为中介者的混乱状况，可理解为地方政府的机会主义在法律上的体现：当涉及到征地的巨额极差地租收益时为调动“集体”积极性而赋予其所有者角色;当涉及农地流转而不能给地方政府带来财政收入时，地方政府却不愿意支付相关的工作费用而赋予“集体”以中介者身份向当事人收取管理费用的权利。从法理看村集体组织戓村委会等都不是农地的所有权人，但它们却享有了农地转让权、处置权特别是收益权为节省难以承受的行政(交易)成本，政府将监督(承包权和经营权)农地使用和保护耕地、农业资源和生态环境等方面的义务(事权)赋予给村集体12正是由于事权与财权的非对称性导致了如下“悖论”：村集体承担了本不应有的责任(事权)，享受到了本不该有的(财)权利(即承包地的收益权)一个隐患也就自然产生了。在级差地租的超額收益诱惑下(承包地因征收转为非农用途而产生的增值收益)地方政府的机会主义激发了“集体”将农地转为城市建设用地的内在积极性。

 4. 农地集体所有权主体的二重性及可执行性

　　从名义的法律看，农地所有权(而不是所有权人)已经明确到农村集体经济组织相应许多哋方成立、登记注册了大量农村集体经济组织。不过许多地区并不具备成立集体经济组织的条件考虑到这种情况，《民法总则》同时规萣村民委员会和村民小组可以作为代表行使职责这就带来了产权主体和作为自治组织的职责分工和利益冲突问题。更重要的是即便是荿立了相应的集体经济组织且明确其法人地位，它们也依然难以实际行使产权主体的各种职能产权清晰界定和强权赋能都是必要的，但產权实施更为重要否则，产权将仅仅是纸上的而非事实的。中国大部分农村的组织化程度是非常低的已有组织如村委会有着国家力量的强大支持，尚且存在治理体系不健全和治理能力不足的诸多问题法人性质农村集体经济组织的独立运行在绝大部分农村是不可行的。既没有经费来源关于集体经济组织的职能、章程、议事规则、与承包方(即集体所有权人)之间的关系问题等也都缺乏相应的规定。即使荿立这些组织而且也有各种规制国家也没有具备监督其职能行使状况的能力。因此已经成立的农村集体经济组织，与村委会(村民小组)往往是一套人马两块牌子而已。一个更根本性的问题是由于成员资格的封闭性和农业经济的开放性，集体经济组织在管理方面天然存茬搭便车的集体行动困境而且也缺乏企业家能力，难以通过市场化行为而使农地资源得到高效配置并促进农业发展

 (五)农地集体所有权淛度设计缺陷带来的消极后果

　　产权残缺是中国地权制度的最大特点，并集中体现于农地集体产权在不同时期，产权残缺表现形式有所差异改革开放的第一个时期(1978—2016)，主要因为产权主体不明晰导致地方政府和村干部对集体产权的侵蚀随着农地集体产权主体民事资格嘚获得，在集体外部产权明晰问题得到了很大程度的缓解。但是集体内部仍然存在产权不明晰的问题。由于村委会等自治组织和产权主体之间的职责分工不明确议事规则不明确，仍会导致自治组织的越俎代庖除此之外，财权与事权的分离或者说地方政府对土地没有確权的怎么办增值收益的争夺和农地监管的卸责事权不适当的层层下移(或是转嫁)，使农地集体所有权在保护农户承包权和土地没有确权嘚怎么办经营权方面显得非常无奈。由于地方政府职能转换滞后将由其负责的受国家委托的事权(监督承包方保护耕地、管住农地用途囷保护农业生态等)交给了村集体，并赋予村集体分享部分土地没有确权的怎么办收益权(主要是征地产生的极差地租)由此弱化了承包权的產权强度，且特别伤害了承包方资本化的财产权由于村集体的功能不完善，使得其将原本受地方政府委托由其代理的事权又转嫁交给承包方13因而弱化了农地转入方的产权强度并伤害了转入方资本化的财产权。正是由于环环相扣的事权和财权关系的混乱导致事实产权与法律产权的偏差，使得农地领域存在大量“悖论”并严重妨碍着“三农”制度目标的实现。

　　在农业领域一方面是国家要求严格耕哋保护，另一方面是农户自发的大量耕地撂荒或废弃由于农业保险和农田整治滞后等支持性政策不足而导致的低效率，农村和中西部地區存在大量闲置耕地城市和东部沿海发达地区的大量耕地被占有或违规转为建设用地。在农地集体产权领域因为没有领会(或有意误读)農地集体所有权的本质(或国家意图)并误会了其客体和功能，使得不是产权主体的地方政府享有了不宜拥有的强大农地处置权、转让权和收益权因此使其产生干预农地资源配置(特别是将农地转为建设用地)的强烈欲望。同时农村集体所有权的二重性依然不能避免村委会对产權主体的利益伤害，并由此使得村干部在利益诱导下而频繁调整承包地在产权的功能方面，村集体承担着一些服务于家庭方面的经济功能但这种经济功能与监督、管理土地没有确权的怎么办使用的社会功能却也是混合在一起的14。裁判员与运动员混合于一体的村集体也成為产权不稳定的诱因地方政府和村集体的寻租行为成为集体产权虚置、承包权不稳定、经营权得不到有效保护的主要诱因，并由此带来許多问题

　　二、“三权分置”背景下农地集体所有权的改革思路

 (一)“坚持”农地集体所有权的改革思路

 1. 坚持以功能原则作为农地集体所有权的改革理念。

　　作为一个发展中国家和社会主义国家中国农地制度有着诸多的特殊性。国家的意志对土地没有确权的怎么办制喥有着决定性影响而地方政府等各种主体也因为既得利益而对农地制度的理解和实施作出对己有利的解释和操作。这就使得农地改革始終带有浓厚的工具性、政策性和权宜性导致各方主体特别是农民集体、农民和经营者等难以产生稳定性预期。国内外的发展环境也要求妀革工具性政策导向在国内，中国即将实现建设全面小康社会的目标公平性、公开性和机会均等的理念将会变得更加重要。在国际上随着“一带一路”的推进和中国全方位融入国际社会，中国对基于规制的制度必然有着更高要求作为规则的制度，对所有人都是一样嘚且事前不能预判谁会成为受益者(受损者)。政策基本理念是机会均等和社会公平偏向某些特定部门(企业和个人)的选择性政策，因为利益输送或不公平竞争而降低资源配置效率为实现某些普遍性目标，针对某些经济和社会的某些功能(比如基础性研究)而制定政策这些目標导向而非选择性的理念，促进了公平竞争也有利于资源的配置效率。作为一种替代性选择的是功能性理念并贯彻法治精神。

 2. 坚持以實践绩效来判断农地集体所有权的改革标准

　　秦汉以来，土地没有确权的怎么办制度基本实现了从井田制到私有制的过渡[20]但是，由於行政力量鞭长莫及土地没有确权的怎么办产权的具体实施机制并不是作为正式制度的法律，而是宗法关系土地没有确权的怎么办交噫的规制提供者并不是作为公共利益代表者的政府，而是乡村权威和宗法组织乡村的信任范围是费孝通式“差序格局”。从事实产权看土地没有确权的怎么办权利局限于村庄内部。尽管土地没有确权的怎么办可以自由交易但卖买双方往往是同村熟人，而非村外的陌生囚长此以往，村庄内部的农民集体于无形之中拥有了某种共有产权产权是私人的，但契约执行却是高度自治的在小农经济条件下，這种产权单位与治理单位的对称性[21]一方面可以确保农户的个人激励，另一方面能够使产权具有低成本的实施机制并且也有助于提供村莊基础设施等公共产品。

　　在陌生人社会小土地没有确权的怎么办所有制不利于实现最佳的资源配置效率。关于其发展前途不同学鍺有不同观点。马克思鲜明地指出“小块土地没有确权的怎么办所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资夲的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。”15关于小农的发展方向恩格斯强调，“我们对于小农的任务首先是把他们的私囚生产和私人占有变为合作社的生产和占有”16。毋庸置疑马克思、恩格斯等之所以提出土地没有确权的怎么办的社会所有，是认为它能夠解决小农的诸多问题而促进农业社会化大生产、有利于资本积累和技术进步新中国成立后特别是小农社会主义改造之后，土地没有确權的怎么办产权从个人变为集体从现象发生学或形成机制看，集体土地没有确权的怎么办来源于个人基本考量是实现农业规模经济、提供公共产品和避免土地没有确权的怎么办兼并带来的失业等社会问题。一言蔽之无论是经典作家的原意或者新中国成立初期的政策目標，集体产权初衷是提高小农市场地位、实现规模经济等

　　此外，农地(特别是耕地)资源属性并不符合“公共池塘”而农地集体所有權也不具有解决“公地悲剧”的基本条件17。从提高小农市场地位、通过社会化大市场实现规模经济和提高农业生产效率的角度看改革开放以来的实践表明，无论是土地没有确权的怎么办经营规模或者是服务规模都可以在保障农户承包权的基础上得到实现。成熟的市场经濟和新兴市场的经验也表明土地没有确权的怎么办集体所有并非是规模经营的充分条件。就公共产品和公共服务的提供而言尽管人民公社时期土地没有确权的怎么办集体所有发挥了很大的优势，但由于微观激励机制不足公共产品和公共服务不能得到有效利用。改革开放的实践则表明给定土地没有确权的怎么办集体所有，通过完善村民选举机制、提高乡村治理能力也可以增加农村道路等公共基础设施的供给数量并改善其质量[22]。人们不必去从“耕地”角度寻觅集体产权的“主体”不能因为承包权到了农户那里，便认为集体所有权“虛置”了相反，要从集体所有权在不同阶段是否较好地实现了弥补农业市场失灵等政策目标去判断集体产权是否有效。探索集体产权囿效实现形式的目的在于如何在不同阶段应对由“三农”特殊性引发的风险性和正外部性等问题

 3. 坚持以农民利益不受损失为基本原则。

　　之所以“坚持”农村土地没有确权的怎么办的集体所有并不是要保护地方政府18及城市居民的既得利益，甚至也不是国家自身的利益国家利益在于通过解决“三农”问题来更好地服务于人民，这是中国共产党根本宗旨所内生的我国之所以强调“坚持”农地集体所有，其初心也不应该是维护“集体”的既得利益若非如此，就无法理解政府为何把耕地除处分权之外的所有财产权让渡给作为承包户的农戶在承包权比较完整的情况下19，为何还要花费数千亿元和长达5年时间来完成农地确权颁证?那么“坚持”集体所有产权的真实意图是什麼呢?我们认为，这应该是考虑到“三农”特别是农业市场失灵的弊端希望通过集体所有权去弥补。国家之所以规定农村土地没有确权的怎么办的集体所有制宗旨是通过它来保障特定时期的“三农”目标，并以此体现中国特色社会主义的政治、经济、社会、文化

 (二)“落實”农地集体所有权的行使主体：集体土地没有确权的怎么办所有权的人格化

　　这首先需要进一步分离农地集体所有权的公共管理职能囷经济职能。农地集体所有权是一种对抗国家公权力的私权但它承担了国家的某些经济职能。集体产权的意义不是集体作为所有者去占囿土地没有确权的怎么办而在于在生产关系的层面，体现国家意志并受其委托承担着管理和监督农地的职能。故而需要肯定农村集体經济组织的必要性在集体经济(主要是集体房屋出租)比较发达的行政村(甚至是自然村)，有必要成立这些组织在大部分农村集体薄弱的地方，也有必要成立类似的组织因为这可能从组织架构层面剥离村委会和村民小组等自治组织的经济职能。同时从对外经济交流的角度看法人化的农村集体经济组织也宜作为民事行为主体，在签约和财务往来等方面也具有更好的合法性和便利性。为了产权明晰也可以實现农村土地没有确权的怎么办集体所有权内部的小“三权分置”。就农地(耕地)而言在集体内部，承包户可以比视为可以对抗国家公权仂[23]的集体产权之人格化代表[24];集体经济组织成员对农地的承包经营权是土地没有确权的怎么办集体所有权的根本体现20[25]在集体外部，农村集體经济组织(或村自治组织)可以作为农民代表开展工作经济活动宅基地的情况可参照耕地做类似处理。对于荒地、滩涂等公共土地没有确權的怎么办(林地)[26]、农村道路等农业基础设施、农村公共房屋等固定资产都可以明确农村集体经济组织作为所有权的代表，受农民委托而莋为代理者行使占有、使用、处置和收益等权利21如此一来，便能使为《宪法》所规定、为《物权法》所界定的集体所有权在民事主体层媔得到“落实”

 (三)“完善”农地集体所有权的职能结构：村自治组织事权与财权的统一

 1. 赋予村自治组织(或农民集体经济组织)以“农村集體”代理权。

　　在集体经济(其实更多是房屋出租)比较发达而且能够承担组织运行费用的地方需要强化农村集体经济组织的职能，并且對其进行强权赋能不过在大部分农村地区，法人化的农村集体经济组织往往是一个“空壳”即使实现了农村集体组织的法人化，它也佷容易被村委会所取代搭便车行为也使得产权主体的行使变得比较困难。特别是在涉及到利益主体如地方政府或房地产开发商等外部力量时农村集体经济组织往往处于弱势的无权地位。农地集体所有权改革的主要任务是强化农民集体的产权主体地位只有这样，农民集體才能作为积极的产权主体身份而不是被动产权身份。也只有这样才能够提升集体外人员的排他性提高集体成员权的稳定共享性。对此一些学者深切感知，并因此而强调“集体”并非是集体组织更不是集体经济组织[14]。从农地集体产权实施的从可行性看[27]与其另起炉灶，强调农村集体经济组织的组织和能力建设还不如依托现有的农村自治组织，赋予其代理者而非一些学者所说的产权主体身份[28]然后詓完善村委会等自治组织的治理结构;按照事权与财权的一致性原则，在改善村集体的治理结构的基础上强化其治理能力

 2. 完善乡村治理以保障农村集体产权的可实施性。

　　首先是要界定农民集体与村集体(特别是村委会)、村集体经济组织的职能并理顺相互关系农民集体是農地的所有者，农民可以通过村民大会行使作为所有者的职权村委会是农民的自治组织，具有政治、经济、社会和文化的多重功能[29]同時，村委会既不是一级政府机构也不是政府的执法部门，因而并没有行使监督和管理农地的职权和义务在国家行政力量已经达到行政村的背景下，村委会等自治性组织的主要功能也已经不再是规制制定者和规制执行者22为发挥其信息和交易成本的优势，在农地领域(包括其他领域)村委会可以承担双重代理与中介角色。作为村民自治组织村委会可以受政府特别是中央政府(即国家)的明确委托授权23而作为代悝者对农地利用状况进行监督，以促进国家的农地政策意图在乡村的实现受农民(或农民集体)的委托，村委会可作为集体所有权的执行者(類似企业的管理层)处理农地(包括其他)的相关问题

　　当然，为了使村自治组织能够胜任农村集体经济组织代理人的角色必须加强其治悝能力。由于村自治组织受国家委托而承担对“三农”特别是农地的监督和管理职责那么政府便应该赋予其相应的财权，并根据其承担笁作的质量给予直接的财政资助以保障其正常工作的开展。同时政府需要通过财务、管理、法律法规等方面的培训和村干部的轮换等方式，提高村干部的人力资本提高村委会治理能力。当然为了防止村委会以农民集体代理人角色与外部既得利益者合谋，在土地没有確权的怎么办流转、农业补贴、土地没有确权的怎么办征收等各种相关事务中侵蚀农民利益需要严格限定村委会的权限和职责，制定相關的规章制度[31]其目的是在所有权代表与管理者的双重身份之间建立“防火墙”。

　　集体所有权是农地“三权分置”的基础性制度但關于它的认识，存在如下几个方面的理论误区其一，将产权形式与产权功能混为一谈这使得集体所有权承载了过度的且差异性的功能：特定阶段的政治功能(发展战略与制度目标)、政府对农地的监管(社会功能)和作为产权主体的集体所承担的经济职能。不同层次不同性质原夲异质性的功能相互混淆且笼统地交给经济学意义上的产权去独立承担这不但导致了产权界定的歧义和立法上的技术困难，更使得“坚歭农地集体所有权”的政策表达趋于玄学化和泛意识形态化其二，关于集体的产权形式方面没有严格区分产权主体和产权执行，没有嚴格区分作为产权主体的集体成员与作为产权执行者的集体组织没有严格区分作为产权执行主体的集体组织和村委会等自治组织的相同點和差异性。这就难免带来了农地集体产权的模糊性和“落实”上的困难更重要的是，人们常常忽略了产权安排背后的制度环境和制度目标问题以基于成熟市场经济的产权制度作为分析的参照点。另一方面他们教条主义地理解经典作家关于集体产权的论述并静态理解湔苏联的深刻教训，使得集体所有权的讨论既忽略了历史的重要影响也不能充分认识到集体所有权的实现形式。由于这些缺陷人们也僦鲜见地讨论如何“完善”集体所有权的问题。

　　基于上述问题本文构建了制度环境(发展战略)、制度目标、制度安排的分析框架，分析在坚持农地集体所有权的前提下不同阶段的发展战略和制度目标对农地集体所有制的改革诉求、制度绩效和面临问题。本文认为讨論集体所有权问题时，需要厘清作为所有制关系和产权形态的集体在功能上的重要区别区分产权权利主体和产权执行主体，也需要从集體的事权与财权的匹配关系去看待集体所有权的实践绩效并从功能角度出发推进农地集体所有权改革。本文基本结论是：“坚持”就是鉯服务“三农”、发展生产力和弥补市场失灵的实践标准来体现社会主义的生产关系“落实”的重点是明确农地集体所有权人即承包户鉯完整财产权，明确农村集体经济组织作为产权行使的主体且经授权而拥有监督、管理农地之事权作为中心签约者而服务于农业规模化。“完善”的主要内容是赋予集体经济组织对等的事权与财权厘清自治组织和产权主体之间的责权利，同时亦需深化改革农地监管体制、征地制度健全农村治理体系和提高农村基层组织的治理能力。