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我国农村宅基地权利流转制度之变迁述评
原标题：我国农村宅基地权利流转制度之变迁述评
　　建国以来，我国农村土地制度经历了几番变换反复，每一次改变，都与其时的历史背景有着深刻的关系。农村宅基地权利的流转，作为农村土地制度的一部分，也经历了沧海桑田的历史变迁。对这一历史变迁加以考察，有利于我国就当前农村宅基地权利流转制度的取舍从问题盘清家底，总结规律，从而富有成效地找到一种切合实际的解决方案。本文拟将我国农村宅基地权利流转制度的历史变迁划分为不同的历史时期，从而梳理其发展脉络及其背后的规律性。
　　土地改革时期
　　基于土地问题的根本性，建国伊始，我国便颁布了专门的《土地改革法》，农村宅基地也在该法的调整对象范围之内。该法第1条明文规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”，确立了基本的土地所有制为农民私人所有制。这种农民私人所有制的现实贯彻，是通过“劫富济贫”的方式实现的，即其第2条规定的“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋”以及第10条规定的“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有，对地主亦分给同样的一份”所体现。该法实施以后，全国针对尚未进行土地改革的新解放区分批进行土地改革，到1952年底，土地改革基本完成，在我国存在了两千多年的封建剥削土地制度被彻底废除，农民成为了土地的主人。换言之，“土地改革的基本内容，就是没收地主阶级的土地，分配给无地或少地的农民。这样，当作一个阶级来说，就在社会上废除了地主这一阶级，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。这样一种改革，诚然是中国历史上几千年来一次最大最彻底的改革。”不过，值得我们注意的是，在土地改革时期，我们消灭的只是封建剥削土地制度，而不是土地私有制。实际上，《土地改革法》第30条曾明确规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”因为土地改革的核心结果是将土地所有权分配给农民个人而非国家或者集体，而农民的个人所有权也属于私权，这一改革体现的是土地私有制，因此被后世归结为民主主义革命的续集。在这一土地私有制的大背景下，农村宅基地也不例外。“作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。当时的法律允许土地买卖、租赁和出典，但是，那时农民生活艰苦，宅基地对其是重大的财产，少有出卖、出租宅基地的行为发生。”（姜蓉，2013）可见，与土地私有制相适应，在立法层面上土地改革时期针对农民个人的宅基地所有权采取的是流转自由制度。
　　社会主义改造时期
　　1953年12月，毛泽东指出：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”基于这一思想的指导，1954年宪法序言确认：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”这一时期史称社会主义改造时期。不过，与土地改革时期类似，我们也不应当将这一时期误解为全面实现公有制。实际上，1954年宪法仍然明确承认了私人的土地所有权。该法第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第8条也规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”第11条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”第12条规定：“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”在当时，宅基地主要被作为一种生活资料，但也没有排除其作为生产资料的可能性，既然国家明文规定保护农民土地所有权和各种生活资料的所有权，可以肯定农村宅基地仍然由农民享有所有权，立法也没有对宅基地权利的流转作出任何禁止性规定，应当理解为允许其自由流转。
　　高级农业生产合作社时期
　　建国以后，在一些较早进行土地改革和互助合作运动开展比较广泛的华北、东北地区，在初级农业合作社的基础上逐步建立起少量高级农业生产合作社。1955年发展到500个，参加农户为4万户。1956年底，我国基本完成社会主义改造，高级农业生产合作社猛增到54万个，参加农户11945万户，占全国农户总数的96%以上。高级农业生产合作社的普遍建立，标志着我国土地所有制的一次根本转变，因为在这种体制之下，农民私有的土地无偿转归集体所有。但是，对于某些宅基地，立法者有例外规定，具体表现在1956年一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》。该示范章程第16条第2款规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决，在必要的时候，合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”由此可见，对于宅基地，当时实行的是旧地旧办法，新地新办法，即只有新申请的宅基地，所有权才属于合作社，既有的宅基地，仍归农民私有，对其流转也自然未作限制。
　　人民公社时期
　　完成了高级合作化之后，1957年冬和1958年春是农田水利建设高潮，随后又出现了联队、联社，毛泽东考虑到当时以大搞兴修水利为特点的农业生产建设的发展需要，觉得需要办大社。1958年3月，中共中央政治局成都会议通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。意见指出：“为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”8月，中共中央政治局通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。《决议》下达后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮，并且出现急于向共产主义过渡的“一平二调三收款”的共产风，农民私有的宅基地也未幸免于难。日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确指出要求“凡是从人民公社成立以来，县和县以上各级机关和企业、事业单位向社平调的，县和社向生产队平调的，以及县、社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、农具、车辆、家畜、家禽、农副产品和建筑材料等等各种财物，都必须认真清理，坚决退还”。1961年6月，中共中央试行《农村人民公社工作条例（修正草案）》，史称“农业六十条”。该《修正草案》第17条规定，“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社所有的生产资料以外，一切土地、耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”第42条第2款规定，“要保障社员个人所有的一切生活资料，包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等，和在银行、信用社的存款，永远归社员所有，任何人不得侵犯。”1962年9月，该草案经二次修正，第21条规定，“生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。”第45条规定：“社员的房屋永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。任何单位、任何人都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意，不付给合理的租金或代价，任何机关、团体和单位都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。”可见，在人民公社时期，我国农村宅基地全部归集体所有，不得流转，但是宅基地上的房屋则归农民私有，可以买卖或者出租。由于房屋和宅基地二者原本就是紧密结合不可分割的，允许房屋流转即间接地允许宅基地流转，因此，该草案的立法原意应当在于禁止单纯的宅基地流转，即禁止并未建房的宅基地流转。至于建有房屋的宅基地的流转，是不禁止的。当然，应当注意，这里流转的已经不是宅基地所有权，而是其使用权。
　　改革开放时期
　　改革开放之后，我国开始实行家庭联产承包责任制，涉及到农村宅基地的第一个代表性立法是1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》。该《条例》第4条规定，“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等。严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1986年，我国颁布《土地管理法》，第6条第2款规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”第38条第3款规定，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”该法历经1998年和2004年两度修改，但关于宅基地部分的基本内容没有变化。可见，基本上延续了此前的规定，即禁止宅基地权利的自由流转，但是对于宅基地上的房屋，仍未明文禁止其流转。虽然规定“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，但该款仅仅涉及宅基地的分配问题，而并非对房屋所有权流转加以禁止，甚至可以理解为对这一现象的默认。如果单从《土地管理法》的立场来说，我们似乎仍然可以将立法理解为宅基地权利流转之禁止，仅指尚未建房的宅基地，不含即已建房的宅基地。根据“地随房走”的原则，房屋所有权流转的同时，其赖以存在的宅基地使用权一并流转。但实际上，在该法的实施过程中，国务院出台的相关政策设置了更为严格的限制性规定。早在《土地管理法》第一次修订的次年即1999年，即发布了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，出台的背景是“一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发‘果园’、‘庄园’为名炒卖土地、非法集资的情况”，目的是“进一步加强土地转让管理，防止出现新的‘炒地热’，保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展。”该通知第2条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”而在《土地管理法》第二次修订的当年，即2004年10月，国务院又随即作出了《关于深化改革严格管理土地的决定》，开宗明义地提出“实行最严格的土地管理制度”，收紧了农村宅基地使用权流转政策，最直接的表现就是，该决定第十条再次明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。国务院的这些政策，堪称建国以来最为严格。为了使这些政策上升为具有更高效力位阶的法律，《物权法》草案在审议过程中，曾一度规定“宅基地使用权不得单独转让，建造在该宅基地上的住房转让的，宅基地使用权一并转让。”但是，由于既有的政策和对之加以肯定的该条规定在新时期面临太大的社会争议，也因其时城镇居民私下购置农村房屋的现象已经相当普遍而无法忽略，2007年3月最终通过的《物权法》放弃了继续对宅基地使用权流转完全持禁止态度的设想，但也没有突破既有立法，而是为将来立法承认宅基地使用权合法流转留下了空间。该法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”同时，第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”不过，日，国务院常务会议根据一些地方存在违法违规将农用地转为建设用地并有蔓延上升之势的实际情况，再次提出了坚决遏制的方针。2008年，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》正式发布，其中重申规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”其中特别将“小产权房”纳入禁止范围，使得这一政策更加严格。2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。与此同时，社会各界关于小产权房的争议之声也从未断绝。
　　综上所述，建国以来我国农村宅基地流转制度经历了较为复杂的变化，但是整体来看可以大别为两种立法模式，一种是允许流转，另一种是禁止流转，而前者又可以分为在土地私有制下以所有权的方式流转和在土地公有制下以使用权的方式流转。每一种立法模式，都和当时的历史社会背景及制度价值取向有着深刻的关系。改革开放之前，我国曾有一段时期允许宅基地的自由流转，但是基于当时的特殊历史背景，实际上宅基地流转并不多见。我国改革开放尽管是以农村土地制度改革拉开序幕的，但是主要限于农地承包经营权，相应的允许该权利在一定范围内自由流转的《农村土地承包法》也是2002年8月才正式通过并于2003年3月实施的。而我国农村宅基地始终坚持集体所有，对于农民的宅基地使用权之流转始终持禁止态度，甚至相较于此前各个历史时期而言均可谓更为严格。在改革开放之前，这种政策的目的，最初是要平均地权，令“耕者有其田”；继之是希望能藉此与户籍制度相配套，将农民固定在土地上，实现农村集体化大生产，同时当然也旨在将宅基地作为农民的一种基本生活保障，断绝宅基地权利因为可以流转而丧失的可能性。然而，实行改革开放之后，我国各个经济领域到今天已经发生了翻天覆地的变化，市场经济制度得以建立，并且还在进一步全面深化之中。农村宅基地使用权禁止流转制度一以贯之地执行到今天，已经显得相当滞后，滋生和暴露出种种问题，其中最典型的，莫过于小产权房问题。因此，结合我国当前十八届三中全会提出的全面深化改革的时代要求，适时推动我国农村宅基地权利流转制度的重大变革，势在必行。
　　（本文系上海市哲学社会科学项目“城乡统筹背景下小产权房问题的实证调查与法律对策研究”的阶段性成果，项目编号为：2010EFX003。）（宋旭明 作者单位：上海海事大学法学院）
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涉农村宅基地使用权案件中民行交叉的审理问题
白某等五原告不服某县人民政府土地行政登记案件作者：杜亿&&发布时间： 14:38:32&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp一、基本案情&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp白某某等五原告（以下简称五原告）与第三人白某（以下简称第三人）系叔伯兄弟关系，五原告祖父母在某村有院落一处，其中有北房3间，南房5间，东西房各2间。五原告的父亲成家后分得院内2间西房以及南房中靠西侧的2间。第三人及其父亲占用3间北房和东房。五原告成家后搬出居住，利用南房堆放杂物。第三人也搬出另建房屋，北房及南房东侧3间由第三人弟弟占用。1994年被告某县人民政府（以下简称被告）为第三人弟弟办理了《集体土地建设用地使用证》，将该院落整体登记在其名下。第三人的弟弟独身无子女，于2002年6月去世，因此第三人继承了其弟弟的遗产。后因第三人擅自拆除五原告一侧的厕所，导致双方发生纠纷，五原告提出析产继承诉讼。在诉讼过程中，第三人出示了被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》，证明五原告房屋一侧的土地登记在第三人弟弟名下。法院审理后作出民事判决，认定该院落中南房靠西侧两间为五原告所有，本案第三人不服提出上诉，二审法院判决维持原判。据此，原告认为被告在颁发《集体土地建设用地使用证》过程中没有核实房屋权属情况，违反法定程序进行登记，侵犯了原告的合法权益，因此向法院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp被告辩称，第一，核发《集体土地建设用地使用证》属于县政府法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第11条规定，“农村集体所有的土地用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”在核发《集体土地建设用地使用证》时由于宅基地主要由第三人的弟弟实际管理使用，因此共有使用人登记在其名下。第二，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第14条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中颁发《集体土地建设用地使用证》的时间是1994年，五原告作为同村村民应当知道颁证情况，因此原告起诉已超出法定时效，请求法院驳回原告的起诉。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp第三人述称，五原告所主张的房屋在1994年已经有偿转让给第三人的弟弟，双方定有口头协议。1994年颁发《集体土地建设用地使用证》时村委会派人丈量宅基地，找原告家属核实，村委会据实填写《集体土地建设用地使用证》。第三人的弟弟无儿无女，是第三人为其养老送终。其弟去世后理应由第三人继承遗产，他人无权干涉，望法院驳回五原告的诉讼请求。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp二、审理结果&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp一审法院经审理认为，本案被诉的具体行政行为与第三人具有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告具有核发《集体土地建设用地使用证》的职权，被告在核发该证时必须做到认定事实清楚，证据确实充分。本案中，被告在为第三人的弟弟核发《集体土地建设用地使用证》时，没有认真核实房屋权属情况，将属于五原告的房屋所占用的宅基地登记在第三人弟弟名下，属于认定事实不清。对被告认为五原告诉讼超过时效的主张，因无任何证据证实原告知道颁证时的内容，因此对该项主张不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp一审判决后，被告与第三人均未提起上诉，判决已经生效。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp三、分析意见&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp从行政诉讼的角度来看，本案事实比较清楚，案情简单，争议不大，因此就案件本身不做过多分析。之所以选择该案例，主要是想说明在民行交叉案件的审理过程中如何正确把握案件的审理顺序。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp现实中，行政机关的管理范围虽然较广，但是并不能涵盖相对人的所有行为。事实上，真正受到法律规范的行政法律关系有时仅仅是相对人整个行为的某一阶段甚至是最后阶段，之前可能存在民事法律关系。因此，具体行政行为的做出应当以之前的民事法律关系为基础，如果民事法律关系无效或者是被撤销，那么该具体行政行为也会因缺乏存在基础而被撤销。本案就是一个典型代表。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp在法院受理的《集体土地建设用地使用证》的案件中经常会涉及民行交叉问题，主要原因在于确定农村宅基地使用权时遵循“房地一体”原则，即拥有房屋所有权的个人同时拥有相应宅基地的使用权。因此颁发《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为应当以之前的房屋所有权这一民事法律关系为前提。这既是尊重法律关系内在逻辑性的必然要求，同时也是具体行政行为的程序性规定。如《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行；（一）土地登记申请；&nbsp（二）地籍调查；&nbsp（三）权属审核；&nbsp（四）注册登记；&nbsp（五）颁发或者更换土地证书。”&nbsp其中“权属审核”就是要求在颁发《集体土地建设用地使用证》之前对地上房屋的所有权进行审查，确定房屋所有权人。同时，鉴于颁发《集体土地建设用地使用证》所处的特定历史时期，该证的颁发更应该符合北京市原土地管理局《关于开展农村宅基地有偿使用试点工作的意见》中有关的程序性规定。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp因此，法院在审理该类案件的过程中应当准确把握民事和行政的审理顺序。一般来讲，如果原告是基于房屋所有权存在争议而要求撤销《集体土地建设用地使用证》的话，那么案件应当遵循先民事后行政的审理顺序，因为房屋所有权变更主要是基于买卖、赠与、婚姻、抵押、继承等民事法律关系，只有在确定先前民事法律关系的基础上才能准确把握之后的行政法律关系。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp但在现实中，该类案件经常出现审理顺序颠倒的问题，导致不必要的麻烦。（一）增加当事人的诉累。如果当事人在房屋所有权存在争议的情况下先提起行政诉讼的话，那么行政审判部门通常会要求原告撤诉，另行提起民事诉讼或者是中止案件审理，待民事判决作出后再启动行政诉讼，这无形中延长了案件的审理时间，增加当事人的诉讼成本。（二）浪费有限的司法资源。如果该类案件审理顺序颠倒必然会出现重复立案、重复审查的问题，加大了法院工作人员的工作量。（三）激化矛盾。案件久拖不决会增加当事人与法院之间、当事人之间的对立情绪，激化矛盾，不利于案件的妥善处理。在案件审理过程中出现上述问题一方面是由于法院工作量大，各部门之间容易出现相互推诿的现象，另一方面主要还是对颁发《集体土地建设用地使用证》这一具体行政行为在法律关系的逻辑顺序上存在认识误区。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp目前，关于此类案件的审理顺序问题还没有正式的规定，但日最高人民法院出台了《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，该司法解释第八条明确规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”该条款规定了在房屋登记类案件中，对于民事基础关系先行处理的原则，对于行政诉讼与民事诉讼的衔接关系做出了合理的阐述，可以有效避免此类案件因审理顺序不清而造成的不良后果。笔者认为，该条款虽没有直接规定土地登记类案件中民事诉讼与行政诉讼的审理顺序，但是基于“房地一体”的原则，宅基地使用权的取得、变更、消灭必然附属于房屋所有权的变动，即房屋的买卖、赠与、抵押、继承等，则随之产生的权属登记行为也应当以民事基础关系作为前提条件。因此，对于符合上述情况的土地权属登记类案件应当适用该司法解释的规定，明确先民事后行政的案件审理顺序。&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp本案中，五原告正确选择了先民后行的诉讼顺序，即先行通过民事析产继承诉讼明确其对房屋的所有权，继而提起行政诉讼，撤销被告为第三人弟弟颁发的《集体土地建设用地使用证》。这既尊重了该类案件中民事、行政法律关系的内在逻辑顺序，保障民、行审判的有效衔接，减少原告因重复立案而增加的诉讼成本，同时也避免了因审理顺序颠倒而出现的民、行判决结果相矛盾的尴尬境地，有效维护了自身的合法权益。第1页&&共1页编辑：刘娜&&&&农村宅基地普查是什么意思？主要为了什么？_百度知道
农村宅基地普查是什么意思？主要为了什么？
改革完善农村宅基地制度，是我国农村发展现实的客观需要。我国现行农村宅基地制度是长期以来形成的。按现行制度规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中，这一标准并未得到有效执行，农村宅基地存在不少问题。主要是：第一，超标准占用宅基地现象十分突出，造成了宅基地对耕地资源的大量挤占。超标准占用的主要表现，有的是一户多处宅基地，有的是尽管一户一处宅基地但面积明显超过标准。据中部某省国土资源部门的抽样调查，全省约15%的农户一户拥有多处宅基地，城中村和城乡结合部的一户多处宅基地比例更是高达40%以上。即使是一户一处宅基地的农户，建房占地面积超标准现象也很普遍。各地尽管大多对每户宅基地的审批指标控制在120－200平方米，但绝大多数农民都将这一指标理解为住房主体建筑的墙基面积，并未将辅助用房、柴草垛、场院、院落等占地面积包括在内，因而在主体住宅之外尽可能多地占地、乱搭滥建，形成相互攀比、多占土地的不良风气。超占现象在平原地区更为多见，超出的面积也比较大。据北京市有关部门调查，郊区某镇农民户均宅基地1.2亩，户均1.15个宅院，按“一户一院”标准，超标占地面积合计占宅基地总面积的59%。据东部某省调查，该省农村居民点用地按人平均由1996年的122平方米增加到2004年的164平方米，增加34%。第二，闲置宅基地现象大量存在，造成土地资源极大浪费。农村宅基地闲置的主要表现，一是“建新不拆旧”，二是举家进城务工的农民在农村的房屋长期闲置。在农村不少地方，农户建房申请新的宅基地，新住宅建好并搬入居住后，原来的旧房不拆、旧宅基地不交。据上述中部某省国土资源部门对该省一个县的调查，该县全部9792个自然村中，50%以上存在“建新不拆旧”现象。国土资源部的调查显示，农村闲置宅基地、空置住宅占地、村内空闲地面积占农村居民点用地总面积的9%，宅基地闲置浪费现象普遍而且严重。宅基地及住房闲置，不仅浪费了土地资源，而且影响了村容村貌，使农村出现了大量“空心村”。据中国科学院地理资源所调查测算，农村宅基地及住房闲置引发的“空心村”问题十分突出，村庄空心化程度由城市核心区向郊区呈梯度分布，距离城市核心区越远空心化程度越高，平原农业区的“空心村”类型最具代表性，传统农区1/4－1/3有村庄空心化问题。据该所测算，全国农村“空心村”综合整治，增加耕地的潜力达1.14亿亩。国土资源部的资料也显示，通过农村土地综合整治，可新增耕地10%－15%。第三，宅基地使用权权能单一，限制了宅基地对于农民的财产属性和功能。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化，限制了农民房屋的财产所有权权能，进而限制了农户房屋财产的经济功能，如抵押、担保等，使农户房屋财产权益无法在经济上充分实现，不能进入社会财产增值体系和流动体系，不利于农户房产增值及实现增值收益，不利于保障农民的财产权益。上述这些现象说明，必须改革完善农村宅基地制度。
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