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深化乡镇行政体制改革，健全和完善乡镇政府职能的路径和措施
经济基础决定上层建筑，处于社会转型时期中期阶段的中国，乡镇基层政权体制中仍然存在很多与社会主义新农村建设不相适应的问题。分析这些问题存在的原因，提出当下乡镇行政体制改革的措施和建议，对于发挥乡镇的基础性、灵活性、服务性功能具有重要作用，并对建社会主义新农村有重要的实践意义。
一、历史与借鉴：乡镇行政体制改革的背景考察
“制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断地获得自我强化。”分析国内外乡镇行政体制改革历史演变特点，有助于反思自新中国成立以来，我国乡镇行政体制改革中存在的问题，摒弃不符合经济发展要求的制度措施，吸收其中有益的部分为现代改革所用。&
（一）&中国乡镇行政体制的历史沿革及其启示
1.从新民主主义国家到社会主义国家的阶段（年）
1950年12月，政务院颁发的《乡（行政村）人民代表会议通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》中明确将乡政府规定为农村基层政权的法定形式。任何一项制度的构建都有一定的原因和基础，新中国的成立更是离不开广大农民的支持。共产党夺取新中国成立的过程中，用于组织民众、执行政策的基层政权，发挥了不可替代的作用。中国共产党无产阶级的性质决定了新中国将乡级政权确定农村基层政权。建国后在农村进行的社会主义改造，确立了农业合作化的道路。由此开启了乡级政权作为基层政权的阶段，这一时期，乡级政权的特点主要表现在以下几个方面：
一是基础性。新中国农村政权主要是继承并发展了革命根据地时期的政权结构，由于当时的中国人口主要集中在农村，因此作为乡镇政权的基层政权便被赋予了基础性这一重要特征。
二是全面性。这一特点主要体现为乡镇机构的全面性和乡镇功能的全面性，此阶段乡级政府设置了党、人大、政府和群众组织四大机构。乡镇的职能既包括建设农村政权、发展农村经济以及乡村建设和城乡关系建设等方面，因而具有全面性的特点。
三是小乡制。所谓小乡，就是在乡的规模上缩小原来乡的规模和范围，其目的是强化县级政府对乡镇的管理。早在革命根据地时期，乡镇政权建设就以小乡制为主。新中国成立之初就沿用了这一制度。建国后的七年，小乡镇为主的乡镇基层政权，发挥了稳定农村群众民心的作用，同时也为之后十年乡镇政权的发展奠定了基础。
2.曲折中发展的十年及文革十年（年）
1956年，社会主义改造的基本完成，标志着我国社会主义制度的正式确立，中国从此进入大规模的社会主义建设时期。这一时期，经济建设是社会建设的主要目标，为了达成经济建设的目标，1958年中共八大二次会议决定实施“大跃进”和“人民公社化运动”。在乡镇政权建设方面的突出表现就是人民公社，然而忽视客观规律的人民公社呈现出以下特点：
第一，全能性。人民公社承担了农村的几乎全部问题，农民们一起下地干活、计公分，一起分享劳动成果，俨然一幅“共产主义”景象。此时的全能性甚至连买多少火柴都要人民公社去计划好，忽视了市场的自发性调节作用，因此是不切实际的全能，是计划经济的模式下人民公社无所不包、无所不能的体现。
第二，政府主导型。人民公社承担了很多本不该承担的任务，导致市场缺乏活力。这一问题突出体现在一个村级单位买多少批布，买多少米，用粮票布票等提前计划好。这样高度集中的计划经济体制之下必然导致市场缺乏活力。
在单纯追求经济发展的高速度的错误理念指导下，乡镇基层政权不得不采取人民公社的体制，承担乡镇大包大揽的功能。然而，它也发挥了促进当时的经济发展指标的要求。
3.改革开放至今（1978-至今）
“中国政治高层以1978年十一届三中全会为契机，拉开了乡镇重建和改革开放事业的序幕，并在农村率先启动经济体制改革。”土地承包制度的实施标志着人民公社制度的解体，土地承包率先在安徽凤阳和四川拉开帷幕，极大地调动了农民的积极性，之后便在全国迅速开展实施。1982年12月，五届全国人大通过新修订后的《中华人民共和国宪法》，规定乡镇政权是我国的基层政权组织。1987年《村民委员会组织法（试行）》第3条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这一时期乡镇基层政权的最大特点是：
一是确立了乡镇与农村二元模式的治理方式。从上面的法律规定中我们可以看出，法律已经明确将乡镇作为基础政权，将农村作为自治组织，二者法律地位不同。法律规定之前的乡镇基层政权，有时与农村的很多事务混杂在一起，往往造成乡镇基层的功能难以有效发挥。而现在的乡镇法律地位的确定，能够使乡镇政权发挥作用。
二是充分调动了农民生产的积极性。土地包产到户、到组的模式让农民充分发挥了自身劳动的积极性，这与之前阶段的人民公社时期形成鲜明的对比。而改革的实践成果也证明这一抉择是正确的。
综合分析建国以来我国乡镇基层政权的历史演变，得出的初步结论是：政权体制的存在形式依附于特定的生产力及生产关系。建国初期的社会特点决定了基层政权要服务于农业合作化的道路；而1956年到改革开放前期，在社会主义急功近利的要求下，走了人民公社的道路；改革开放以来，市场经济的发展及要求，注定了人民公社制度不再适应社会的发展要求，于是重新回到乡镇政权的模式之上。几十年的社会实践证明，这一抉择调动了人民生产的积极性，极大地推动了社会生产力的发展，符合社会的发展要求。当前生产力的迅速发展和社会主义市场经济的建立及完善，需要乡镇政权功能发挥更大的作用。
（二）国外基层政权体制的特点及其启示
1.国外基层政权的特点
国外基层政权体制是建立在与中国不同的经济基础、文化背景、社会制度之上，其基层政权在设置及运行方面都与我国存在较大差异，其特点表现在以下几个方面：
第一，基层政权的设置灵活多样。如有学者指出：“目前，除马耳他、圣马力诺等少数几个小国之外，世界上绝大多数国家都设置了相应的农村基层政府及基层自治单位。从农村基层政府及基层自治单位的设置方式上看，大致可分为两种情形：一是政府设立的；二是居民申请设置的。”政府设立的基层政权在世界范围内是最普遍的方式，居民申请设置的在美国比较常见。在我国，乡镇政权的设置都是根据宪法的规定设立的，并不存在居民申请设置的情况。
第二，基层政权的功能合一。在权力机关的设置上通常是议事机构和执行机构并存的模式，这也是外国事务官制度和政务官在基层政权的一种体现。“从各国农村基层议事机关与执行机关的关系来看，主要有议行合一制和议行分立制两种。英国的教区和社区、美国新英格兰地区的镇及前苏东国家和当今的朝鲜和越南等国，农村基层政权是典型的议行合一制。如英国的教区和社区不另行设立行政机构，由教区议会设立的各种委员会直接执行公务。前苏联的村苏维埃是村的权力机关和议事机关，村苏维埃执行委员会由村苏维埃选举产生并对其负责。这种议行合一体制是当今发展中的社会主义国家政权组织的基本形式。”这种议行合一制的模式有助于基层政权发挥功能，也是当前许多资本主义国家使用的一种模式。
第三，基层政权服务性定位明显。美国的乡镇政府作为“处在为镇民提供公共服务的第一线，从基础设施的建设及管理到对环境的保护，从文化、教育、卫生、体育到社会保障和社会治安等，承担着为企业生产和居民生活提供多方面服务的职能。镇政府尽可能发挥市场在提供公共服务中的基础性作用，这是美国地方政府在提供公共服务运行机制方面的显著特征。”事实上，不仅在美国，世界多数资本主义国家中，服务型政府的体现明显，类似国家如英国、瑞士、澳大利亚等，为民服务的基础设施、公共设施都很完备。
第四，基层政府服务推崇市场化。在美国乡镇提供公共服务的过程当中，乡镇把能够让公司或企业提供的公共服务最大程度地让他们提供，政府在公司的税收方面给与减免优惠，以此来降低服务的价格，政府只是相应做好监督工作。“对一部分公益性较强、不能完全采用市场机制的公共服务，实行招标制，让私营企业、公营企业在投标和经营中相互竞争，政府也在税收、服务标准等方面分别予以扶助和监督。”正是因为竞争的存在，他们的服务质量才得以提高，同时使得公营的或私营的垄断组织对群众的需要必须做出及时反应。这也正是“以人为本，效益最大化”所要追求的效果。
2.外国基层政权体制对我国的启示
本文认为，尽管世界各国经济基础不同、文化背景以及历史发展的趋势不同，但是我国依然可以从中借鉴许多有益的元素。
首先，基层政权改革应当符合社会的发展要求。乡镇基层政权改革应当是一个循序渐进的过程，跨越式发展容易造成上层建筑与经济基础脱轨的现象，因而不符合经济发展的趋势。国外很多国家基层政权的特点是建立在雄厚的经济实力基础之上，就是这一规律的最大表现。
其次，基层政权改革应当符合民主化的趋势。我国社会主义法治建设及民主建设的现状，需要乡镇基层政权应当朝向民主发展的趋势，这样才能更好地在实现经济发展快速发展的同时体现人民当家作主的要求，保障人民当家作主的权利，更好地实现民主化社会的基本要求。例如澳大利亚政府大力发展民间智库，基础政权改革不断顺应民主化的方向。
最后，基层政权向服务型转变是社会发展的要求。国外乡镇政府在很早以前就注重创建服务型社会，我国由于现在处于并长期处于社会主义初级阶段的特殊国情，原本主要目的是在改革开放之初发展经济，现在进入新世纪，经济发展进入到新阶段，社会建设也更应朝向为民服务的全面社会目标迈进。美国、瑞士、加拿大等国家的基层政权特点就为我们的改革提供了有益的借鉴。因此，这也是今后一段时间内乡镇基层政权改革的方向和目标。
（三）转型时期的现实背景对乡镇行政体制改革的要求
进入21世纪，转型时期的社会发展现状，要求乡镇行政体制改革稳步进行。虽然新农村建设取得了很大的成就，然而在城镇化进程中，突显出的社会矛盾依旧未得到解决，农村的社会现状要求乡镇进行新一轮的行政体制改革。在基层政权改革中，必须考虑这些社会现状：
首先，城乡经济发展不平衡。城乡经济发展的不平衡始终是制约新农村建设的一个因素，农村人口的收入仍旧不高，与城镇相比差距过大。我们先来分析城乡收入的一组数据：
&&&&&&&&&&&表一：城镇居民收入与农民收入之比
城镇居民收入/农民收入（单位：元）
城乡差距比例
注：城镇居民使用人均可支配收入数据，农村居民使用的是纯收入数据，并且最终以农村居民的收入1为单位进行换算。
通过上图我们可以看出，城乡收入的差距依然在不断扩大，尤其是进入21世纪以来，城镇居民可支配收入与农村居民的收入之比维持在3以上，这说明随着经济建设的发展和社会的进步，城乡收入差距进一步拉大。经济发展的不平衡，也导致资源分配的不均匀。城市丰富的社会资源更加彰显农村基层设施的匮乏，农村基本的医疗卫生、教育等方面也亟待完善。
其次，城乡基础设施差距大。城乡收入差距的扩大，也直接或间接导致乡镇为农村提供公共服务基础设施的能力降低。世界卫生组织公布的2000年医疗卫生服务报告指出，在191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排第188位，是最不公平的国家之一。当然，这是由于我国社会保障的资源分配不公平，国家为城市居民提供各类的基本保障，如养老、医疗、救济等，农村居民都无法享受、或者难以全面享受，虽然近四、五年以来，农村居民的医疗保险慢慢建立并逐步完善，但是仍然存在很多亟待解决的问题，包括医疗保险报销比率太低，而且报销范围仅仅限于普通疾病。这要求乡镇行政体制改革中，更多地为农村提供基本的公共服务，尤其要加大提供公共服务的力度和范围。
第三，农村地区经济发展和环境污染的矛盾突出。一方面，作为加大乡镇财政收入的主要来源，农村地区必须大力发展经济，主要指乡镇企业的进一步发展；另一方面，由于粗放式的经济发展导致环境污染严重，加上很多乡镇地区又缺乏相应的管治，甚至出现过恶意在农村周边地区排污严重的事件。高消耗、高污染的经济发展，与新农村建设的目标背道而驰。
第四，农村空心化与人口流动性值得关注。“空巢”现象不再是一个鲜见的名词，农村空巢现象的出现，既有城市吸引大的原因，也有经济发展不平衡的多种因素。由于农村及其周边没有充分的就业条件，大量的农村剩余劳动力就转移到城市务工，这就造成农村地区的空巢化现象。此外，近几年的金融风暴又冲击了很多劳动密集型产业，加剧了农民工在家乡与城镇之间的奔波频率，造成人口流动性大幅上涨。
总之，分析转型时期存在的社会问题后可以看出，重新审视乡镇政权的发展战略，改革当前乡镇行政体制中不符合经济发展和社会发展的制度，对于提升农村建设具有深远的意义。
二、&困境与机遇：乡镇行政体制改革的现实需要
（一）&当前乡镇行政体制存在的问题
本课题组通过资料查阅以及实地采访等方式，梳理了乡镇行政体制改革中存在的一些问题。
第一，乡镇政府职能定位不准。税费改革之前，乡镇政府的能力主要表现为社会汲取能力、社会服务（提供公共物品）能力、社会规范和社会控制能力等方面。社会汲取能力主要是指从社会中吸取财力的能力，包括税费改革之前政府从乡村收取农业税等各种费用。而自2006年取消农业税以来，很多地区的乡镇政府存在自身职能定位不准的现象，依然把自身的主要职责还是定位在如何向百姓“索取”方面，对自身应是管制型还是服务型的定位缺乏明确认识。重点体现在：乡镇基层政权管理色彩严重，计划经济思维明显，对很多事项管得过宽、过严。目前尚存在部分地区乡镇下派指标的作风，据课题组调查，在沂蒙山地区，2006年乡镇统一组织每个村种植红提葡萄，于是出现了相邻许多村平良田而种植葡萄的“景观”（种植红提葡萄的第一年没有任何产出），到第二年葡萄收货季节乡镇政府又没有给农民提供统一的销售渠道，导致农民收不回成本，更不用说盈利。种植葡萄风波过后又统一安排种植树木（主要是杨树），而且种植在良田上，农民不愿意种植的，就让村干部带头种植。乡镇政府这种做法忽视了市场自发调节的作用，与计划经济时期的做法雷同。
第二，机构臃肿，冗官现象突出。“到2002年底，全国乡镇行政人员编制为1150530个，乡镇事业人员编制为8410896个（包括教师编制5928628个），事业编制要超过正式的行政编制，而且还有大量的临时聘用人员，平均每个乡镇财政供养的人员要超过100人。”可以看出，乡镇部分地区依旧存在人员超标的现状。据课题组调查，山东省沂水县下设的某办事处1994年在编人员为100左右，而到2011年在编人员增长到800多人。虽然17年中该地区人口和城镇的规模有所扩大，然而17年内乡镇机构增长了700多编制人员，明显体现了机构臃肿，人浮于事的特点。
第三，腐败现象时有发生，吞噬了乡镇体制改革的效果。习近平在党的十八大中提出“物必先腐，而后虫生”，从下而上杜绝腐败是行政改革的重点。在乡镇基层行政体制中，腐败现象也较为突出。例如，税费改革之后，计划生育工作在乡镇工作中占据行政工作的很大比重，而当前农村人员进城务工的现状很多，导致乡镇贯彻落实计划生育工作成为一大难题。在山东某村，一位75岁的村民向我们反映了乡镇计划生育的有关工作人员由于该老人的儿媳不回来定期检查，就在政府内限制其自由，由于老人没有钱上交，被工作人员打骂成轻微伤（耳朵）。更有村民反映，部分经济条件好或有一定社会关系的村民即使违反计划生育政策，也能够“变相”享受各种优待。某些乡镇政府工作人员不仅在计划生育方面进行差别化对待，而且在低保户、贫困户等的认定上，容易有“人情化”倾向。这种开小灶、人情化的执政方式，导致政策执行被大打折扣。
第四，领导干部整体素质有待提高。乡镇基层政府作为我国行政体制的基层部门，也是与广大群众联系最密切的机构，领导干部的素质对贯彻落实上级政府的政策以及推进乡镇发展具有关键作用。然而，目前乡镇人员编制繁冗，结构老化，人才培养和提升机制单一、渠道狭窄等缺陷导致工作人员总体素质有待提升，重点表现在乡镇工作人员学历不高、经验不足。因此，领导干部素质不高成为阻碍乡镇行政体制改革的一大阻力。当然，最近这几年我国实行的大学生村官制度，为乡镇工作人员注入了活力，正在逐步提高乡镇基层领导干部的素质。
之所以一再强调领导干部素质是因为：干部素质往往决定着一个乡镇的工作作风和处事方式。课题组调查发现，办事难的现象在乡镇行政中屡见不鲜，农民去乡镇机构办事，比如计划生育检查，开户籍证明，到乡镇民政部门开证明等，工作人员的态度常常不冷不热，让人敬而远之。的确存在这类问题，课题组还特意去了乡镇民政部门实地考察。政府工作人员作为人民的公仆，应当有服务意识和公仆意识，应以热情的态度服务于民。因此，提高干部素质，改变工作作风应当作为今后乡镇改革的重点。
（二）&乡镇行政体制改革面临的瓶颈
除了上述具体问题之外，乡镇行政体制改革还面临一些制度困难，需要大力解决：
1.破解区域差异
区域经济水平、政府任务差异是乡镇行政改革的阻力之一。我国经济发展不平衡，尤其是城乡差距和地区差距逐渐拉大，导致农村地区经济发展不平衡。按照经济发展程度，可以将乡镇分为经济主导型乡镇和农业主导型乡镇。一方面，在经济主导型乡镇里，由于经济基础好，税收等各项收入充裕，乡镇政府的主要功能不再局限于发展农村经济、招商引资以发展乡镇企业等，而应注重提供更多更完善的公共基础服务，加大提供服务的力度和质量。该类型的突出代表是华西村，在这类地区进行乡镇行政体制改革有充盈的物质基础，改革的阻力也较小。另一方面，农业主导型乡镇主要是指地理位置处于内陆地区、山村地区、中西部偏远地区的乡镇，在这类乡镇，由于乡镇本身的经济基础较差，乡镇政府的主要职能还局限于发展当地经济，因而，在这类地区进行改革乡镇行政体制存在较大的阻碍。
2.&破解财政压力
财政压力是行政体制改革举步维艰的根本原因。“广大中西部地区的乡镇政府维持日常运转主要是依赖上级财政的转移支付。客观而言，乡镇政府自身的财政资源用于乡镇政府运转尚且付之如阙如，根本无力为农民提供必要的公共服务。”在取消农业税以后，有学者估计，“长期以来政府通过强制性的粮食统购统销制度从农村提取农业剩余，在改革前的年的29年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约5100亿元，加上同期农业税收总额978亿元，抵消各项支农支出1577亿元，政府通过农村税费改革制度提取农业剩余4500亿元，平均每年155亿元。在年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元，出去同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元，平均每年811亿元。”缺失这部分税收来源将极大影响乡镇政府发挥提供社会公共服务的职能，无论是在经济发达还是欠发达的地区，汲取财力仍旧是政府健康运作的保障。因而，财政是阻碍乡镇行政体制改革的瓶颈。所以，破解财政压力是乡镇行政体制改革成功的关键因素。
3.破解科层压力
所谓科层压力，是根据马克斯·韦伯的科层管理理论引申出来的。本文所言的科层压力是上级政府（尤其县级政府）给乡镇施加的各种压力。一方面，乡镇的上级所下达的一些指标，如农村医保、修建道路、计划生育指标等，乡镇政府必须要按时完成；另一方面，科层压力还表现为负担转移，“自下而上地逐级集中财税资源和自上而下地逐级将事权下移(或下压)，层层向下‘甩包袱’。最终承接‘包袱’的乡镇政府，为了完成上级压力性考核指标，维护自身利益，只有变相将‘包袱’转移给农民群众”。在这种科层压力之下，乡镇政府的亲民性、服务性极大地被削弱，乡镇政府多以完成上级指标为任务。因而，科层压力是阻碍乡镇行政改革的又一个重要因素。
（三）乡镇行政体制改革的机遇
&&&&虽然乡镇行政体制改革之路漫漫，改革道路上阻力重重，然而，我们所在的时代仍然是乡镇行政体制改革的春天，经济、政策的变化使得乡镇行政体制改革的顺利进行成为可能。
首先，农村经济发展为行政体制改革提供了客观基础。我国成功地实现了由计划经济向社会主义市场经济的初步转型，经济总量跃居世界前列。特别需要指出的是，农村经济得到大力发展，新农村建设已经初见成效。雄厚的经济基础，为政府进行行政改革提供财力、资源保障。所以，在温饱问题解决后，农村地区经济基础的提升使得深化乡镇行政体制改革成为可能。
其次，国家宏观政策调整为行政体制改革提供了历史契机。日，温总理在中央农村工作会议上的讲话中指出：“全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，既是巩固农村税费改革成果的紧迫任务，又是解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。”同时，党的十八大“深化行政体制改革”目标又成为乡镇行政体制改革的另一政策支持。此外，2003年温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，第一次正式提出“努力建设服务型政府”的改革目标。各届政府逐渐认识到，完成基础政权的行政改革，是实现国家长治久安、保证可持续发展的必要条件。因此，党和政府关于乡镇行政体制的政策转变是乡镇行政体制改革的内在动力。
第三，政治体制和社会气候的变化为乡镇行政体制改革提供了观念基础。民主是时代的要求和我国社会主义制度的根本要求，因而“政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展”，乡镇基层政权改革符合民主化的发展方向。因而，民主的时代要求为乡镇行政体制改革提供了观念基础。
综上所述，税费改革后乡镇发展的新情况和建设新农村的新任务，要求乡镇必须进行行政体制改革；同时，农村发展的新形势也使基层政权深入改革成为可能。
三、&方向与目标：转变政府职能、突破体制改革瓶颈
（一）&乡镇行政体制改革的方向之争
1.乡镇政府职能转变的背景
学界很多理论认为，在农村税费改革之前，乡镇政府主要承担着两项职能：一是“整合”，二是“汲取”。所谓“整合”，是指国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体；所谓“汲取”，在基层是指乡镇依据自身的生存和发展需要，对基层进行的资源提取。汲取与整合的功能并存于税改之前，农业提留税的收取和再分配是那时乡镇政府最为基础和根本的工作。
由于整合与汲取功能都侧重于管治，乡镇基层政府的职能和作用方面就应当逐渐转变。而自2006年取消农业税之后，就要求政府职能更侧重于社会服务。因此，转变乡镇政府的职能就成为取消农业税后行政改革的必然之举。
2.关于乡镇行政体制改革理论之争
当前国内关于乡镇行政体制改革主要有几种观点：撤销派认为，“国家从农村社会彻底退出，撤销乡镇一级政府，是解决中国农村问题的根本出路。”这一派的主要观点就是撤销乡镇，原来的乡镇区域统一由县级政府管理，在此基础上加强村民自治和居委会自治能力。虚化派认为，应当在保留乡镇政府的基础上，虚化乡镇政府的职能，乡镇作为县的派出机构，其财政由县级政府预算和开支，其主要任务，一是完成县级政府的委任工作，二是指导村民自治活动。
撤销派虽有其合理之处，但是其缺陷表现在：忽略了乡镇是农村和县级政府的缓冲地带。在我国乡镇数量庞大而且所统地区面积较大的情况下，该观点显得苍白无力。虚化派的合理之处在于保留乡镇的缓冲，但是其缺陷在于将乡镇置于与村民自治相同的地位，这不符合法律关于乡镇政府的规定，因此缺乏合理性。
本课题组认为，乡镇政府应当不撤、不虚，而应转变职能。乡镇政府作为与群众联系最密切的基层政权，作为一个基础性的政权组织，应当通过行政体制改革，改变不适合乡镇发展的制度，寻求能最大发挥乡镇政府功能的路径，提升乡镇政府为民服务的能力。
3.由“管治型”政府转向“服务型”政府
&&&&转变政府职能是乡镇改革的突破口。“乡镇改革，不是为改革而改革，这项改革的根本目的是通过相关的制度或机制创新，实现乡镇政府职能从‘管治’到‘服务’的根本性转变。”我们在上文中一再提及“管治”的概念，下面先来分析“管治”和“服务”的含义。&&&
所谓“管治”是指政府主要以汲取和整合功能为主要目的，兼顾一些公共服务和公共基础设施建设，这一概念主要流行于我国税费改革之前。所谓“服务”主要是指，政府的职能在注重经济发展的同时，更加注重公共服务，在发展文化、教育、卫生等社会事业的基础上，尽快完善乡镇切实为农业服务的体系，加大推进现代农业服务的力度和速度。
可以看出，管治侧重于汲取和整合，管治型政府的主要功能是从社会基层抽取资源；服务型政府更加侧重于基础设施的建设，更加注重为民众提供更多的社会资源。在政府的职能方向上，二者有很大区别。
之所以强调政府的职能应当由“管治”型变为“服务”型，是由税改之后的社会背景、城乡差距的扩大以及农村社会现状等因素决定的。服务型政府更能适应新农村建设的要求，也能够提升乡镇政府的服务、亲民能力。
（二）服务型政府的目标要求
政府自从诞生以来，就以提供公共服务为己任。可以说，任何政府都是以提供充足优质的服务来证明自己存在的价值和合法性。马克思的人民主权思想认为，人民是国家的主人，政府的一切职能都应当以为人民服务为目标。同时，西方公共管理学理论也认为，“服务型政府要以公民为本位，根据公民的需求来提供公共服务，真正满足民众的需求。在阶级社会，政府也不完全是为了统治和镇压而存在的,它也承担着管理社会和提供公共服务的职能。”如学者所指出，“服务型政府寓管理于服务之中，服务是服务型政府的逻辑起点和归宿。建立服务型政府必须进行政府再造，通过政府的‘自身革命’,达到良好的社会治理的目的,实现从官本位向民本位、政府本位向社会本位的转变。”因而，构建服务型政府符合我国的国家性质和政治体制。
在现阶段，服务型政府主要包括两方面内容：
1.工作内容：以建立有限政府为目标
乡镇工作一直以来存在缺陷是：绩效考核方式偏重于经济增量等硬性指标，考核的方式较为单一，常局限于做表面文章。乡镇也通常以完成上级政府的指派目标为己任，很多工作都由政府包办包揽。这不符合乡镇政府应有的发展方向。
在此，我们提出建立“有限政府”的理念以改变这一缺陷。这一转变的理论支持是西方公共管理理念，有限政府的理念来自于西方的新公共管理理论和新公共服务理论。新公共管理理论“认为政府不是‘划桨者’而是‘掌舵者’。”如同我们在上文提到的，服务型要求政府的主要职能不是将所有事项归自己管理，而应当适当将可以放手的事务交给社会组织等承接（具体内容我们在下文中有详细论述），政府只需担当目标指引者的角色即可。
2.工作方式：由经济型转变为社会型
经济型政府是指政府的主要目标是发展经济，将主要工作目标和任务放在发展盈利性生产上面，比如发展乡镇企业、引入投资等。因此，在经济型社会中，乡镇政府常忽视社会公共服务的建设，导致乡镇的教育、医疗、卫生等方面的建设大大滞后于经济的发展。社会型政府也即我们上文提到的服务型政府，其特点是在注重经济发展的同时，更加注重社会保障和公共服务。
在我国进入21世纪、经济快速发展已经到了新阶段的情况下，政府在又好又快地发展经济的同时应更加注重公共服务建设。在基层，目前乡镇的公共服务建设落后于社会的发展，这就要求乡镇政府在改革过程中应全面提升公共服务，将部分精力和社会资源投入到乡镇的教育、医疗卫生等方面，使群众切实享受到经济发展带来的益处。
（三）&乡镇政府职能转变的意义
1.有利于国家的整体转型
我国正快步由计划经济迈向市场经济，乡镇政府的职能转变对国家转型起着决定性作用。《中华人民共和国宪法》第107条第二款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”宪法规定了乡镇政府必须落实国家的整体政策方针。十八大以来，乡镇行政体制改革乃至全国行政体制改革的重点是尽快转变政府职能，加快政府职能由管治型向服务型政府的转变，这是顺应社会发展的必然要求。改革开放以前，乡镇政府的职能主要是以收取各项社会费用、实施国家计划经济目标为主要内容，而自改革开放之后尤其是税费改革以来，乡镇政府的职能就应当由管治向服务型转变，因为在市场经济下，政府的主要职能是宏观调控而非计划经济。因此，转变乡镇政府职能不仅符合法律的要求，也是国家转型的关键。
2.有助于社会主义新农村建设的进一步推进
经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济有反作用。完善的上层制度建设对于经济发展有重要的推动力。中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议上第一次提出新农村建设的任务是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。乡镇政府的职能自改革开放以来就主要是发展生产发展经济，转变乡镇政府职能并不妨碍生产发展的新农村建设的要求，相反，服务型政府更加有助于生产发展目标的实现。此外，服务型乡镇政府的基础设施的完善、教育资源的引进发展、投资环境的改善、公共服务的提升。因而，新型服务型乡镇政府的构建必将有利于新农村建设的发展。
四、措施与保障：乡镇行政体制改革的总体设计
通过分析当前乡镇政府存在的问题，根据乡镇政府的服务型目标定位的转变，本文提出如下几点改革乡镇行政体制的措施，以期对健全和完善乡镇行政体制提供有益的帮助。
（一）&基本思路：精简机构、裁减人员
1.精简机构、裁减人员的原因
在理论上，学者已经指出：“虽然这几年来通过农村税费改革，农民的境况有了一定好转，但实际情况是农民负担依然较重；乡镇机构庞大、人浮于事是农民负担沉重的重要原因，农民减负的关键在于乡镇机构‘消肿’。”消肿就是精简机构裁减人员，上文第二部分我们已经指出，乡镇行政人员编制过多是制约乡镇行政办事效率的一个关键因素。在政策上，十八大报告提出：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。
目前的问题在于乡镇政府编制设置没有刚性标准。一个地区行政机构设置的人数和部门，应主要根据人口、土地、GDP等经济发展状况来确定，目前中国乡镇行政体制的人数和机构明显偏多。在本课题的第二部分中，我们已经做了相关论述，在此就不再赘述。
2.&裁减人员的量化标准设计
我们调查了浙江、山东、上海等地20多个乡镇、街道办事处的情况，现在抽取其中六个列在下表。
表二：乡镇占地面积、人口数量以及工作人员数量统计表
（单位：平方千米）
（单位：万）
其他（主要指合同工）
台州玉环楚门镇
杭州富阳灵桥镇
台州玉环坎门镇
临沂富官庄镇
大麦屿街道办事处
从表格中我们可以看到：乡镇行政编制的人员与该地区的占地面积和人口呈一定的比例。我们以浙江省为例分析，浙江省占地面积10万多平方千米，全省常住人口为5442.69万人。本课题组结合发达国家编制情况、考虑中国国情，初步设想浙江省的编制基准，并供其他省市参考。首先以人口作为基数，每10万人口，行政编制为30人，事业编制为20人，其他编制为30人，共需80人。以10万人为基数，每增加一倍乘以1.5；减少一倍，乘以0.75。然后，再以土地基数20平方公里为第二变量，土地每增加一倍，编制再乘以1.5；减少一倍，乘以0.75。从10万人口到5442.69万人口共翻了9.09（计算方法：10×2x=5442.69,X≈9.09）倍。那么浙江省5442.69万人的土地面积是10万多平方千米，我们先算出有多少个10万人，然后乘以每个10万人的基准土地（）×20=10885.38，共有10885.38个基准土地。那么浙江的土地除以这个基准数字所得结果为：885.38=9.18倍。
根据上面的计算设想，我们得出浙江省基层政府应需工作人员131910人。算法如下：10万人口，共需工作人员80人；20万人口，共需工作人员（80×1.5）人；40万人口，共需工作人员（80×1.5×1.5）……5442.69万人口，共需工作人员&1.5&9.09×80人。再按照上面一段土地面积的计算方式，那么浙江总共需要的工作人员为1.59.18×1.5&9.09×80=131910人。
根据上表二几个地区的统计数据，我们粗略推算当前浙江省的工作人员为155097人。通过求和算法和乘除算法，得出以下数据：面积之和208.24平方千米，人口之和28.59万人，行政编制共201人，事业编制共218，其他共379人，总共人数798人。按照这个模式计算，当前浙江省基层政权的工作人员共计155097人。
按照我们的分析，浙江省基层政府应需工作人员131910人，而实际的基层工作人员有155097人，比应需的多出155097—131910=23187人。建议各省市制定相应的编制计算公式，使编制数量有量化标准。
2.&精简机构的具体设想
课题组曾赴一些地区的调查，这里只挑选了一部分地区作为统计。乡镇政府主要包括以下机构：
（1）浙江台州玉环镇：组织办（包括两新办）、纪检办（效能监察室）、工业与贸易办、渔农办、党政办、财政办、安监中队、计生、民政、团委、妇联、总工会、劳保所、社会管理服务站（以前的综治站）、查违办、村镇建设办、宣统办、人武部、关老协、残联、文教卫办、清洁家园办、全程办事效能中心、工程建设管理中心。
（2）杭州富阳灵桥镇：党政办、财办、综治办、经济发展办、文化服务站、大社保办公室、城建办、计生办、农技服务站。
（3）山东沂水富官庄镇：党政考核办、民政所、保洁中心、经营站、人社所、招商服务中心、计生服务中心、民营经济办、道路站、广播站、远教站、老干办、统计站、综治办、信访办、烟办、科协、司法所、林果站、安监办、水利服务中心、环保办、农技站、财政所、乡建办（执法中队）、农技站。
我们可以看出，在所调查的几个地区中，杭州富阳灵桥镇相对数量最精简，然而还存在精简的空间。虽然不同地区的乡镇机构名称上虽有所差异，但总体来讲机构之间的功能和名称都是雷同的，这就为我们机构合并提供了可行性。
机构精简可以通过大类合并，将不科学的机构臃肿部门合并为党政办、经贸办、社会事务办（不包括计划生育）、农办和计生办五个主要部门。我们用以下表格来表示：
表三：乡镇机构合并模式设计表
合并之前的机构
合并后的名称
组织办、纪检办、党政办
招商服务中心、民营经济办、财办、经济发展办
民政所、保洁中心、经营站、人社所、道路站、广播站、远教站、老干办、统计站、综治办、信访办、烟办、科协、司法所、安监办、水利服务中心、环保办、财政所、乡建办（执法中队）
社会事务办
林果站、农技站、农技站
计生服务中心
“党政办”就是将党的部门和政府部门合为一个。之所以可以将党的部门和政府部门合在一个部门是因为：在乡镇基层，将党的部门和政府部门合并起来，可以提高行政办事的效率，而且不违背党政分离的要求。将党政合并，并非是政府的决策就是党的决策，而是因为乡镇具有亲民性特点，在办事的效率上以“高效为群众服务”为目标，不能因为办事流程过于繁琐导致为民服务的效率低下。
“经贸办”是因为在我国社会发展的初级阶段，政府主要以发展经济为目的，而且乡镇政府、尤其是在贫困地区和不发达地区的乡镇政府，更应当把发展经济和招商引资作为乡镇政府的一大目标。
“计划生育办”之所以从社会事务办中脱离出来单独列为一个部门是因为，计划生育作为我国的基本国策，基层政权需要承担主要的执行工作。而且，在取消农业税之后计划生育也是乡镇工作的重要内容。
“农办”的重要性在于，农业是我国社会的一大问题，解决好农业问题对于稳定农村、发展农村经济都有很重要的帮助。
其它剩下的部门可以合并为“社会事务办”（不包括计划生育），这样对于提高乡镇的办事效率将会有很大帮助。
3.精简机构、裁减人员的目标
衡量一个乡镇政府是否精简成功，标准之一就是改革后的乡镇机构能否高效办事、能否节省政府的行政支出。办事效率是否提高的评判标准，一是要设定办事程序和工作时间等刚性标准；二是要和过去未裁减机构相比，行政成本、办事效率是否提高，例如，通过公布政府有关账目可以清楚地看出行政成本是否降低；三是引入社会监督，通过问卷调查以及走访调查等方式，征询群众的意见。
（二）&人员分流：精简机构后的安置建议
精简人员的去向保障是确保乡镇改革成果稳定的一大难题。有学者认为，“撤销乡镇政府，涉及到两大问题需要解决，其中一个问题就是分流人员的安置，是乡镇政府上千万人员的安置，其中，农村教育投入改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，买断其工作，并且晓之以理，相信有关人员是会面对现实，替政府分忧的。”对于这一观点，我们持反对意见，因为精简人员的去向牵涉到乡镇工作人员的切身利益。而有学者指出如下四种方案：“一是保留3年工资，到学校里去进修，然后再到人才市场上去竞争；二是一次性买断工龄，自谋职业；三是鼓励辞职下海，条件具体商量；四是提倡提前离岗退休，离岗退休前适当提高一下级别待遇。”该学者的这一观点过于理想化，也难逃黄宗羲定律的怪圈。对于精简人员的去向这一问题，我们提出以下意见：
1．设计精简人员去向方案时必须考虑当下社会背景
当下不发达地区农村中社会问题众多，加上留守儿童以及人口老龄化现象严重，引发了很多问题。如孤寡老人无人照顾，留守儿童得不到良好的教育、缺乏健康成长的环境等问题，解决不好这些问题会造成社会动荡，不利于建设和谐社会。同时，在国内外关于研究乡镇行政体制改革中，对精简人员与机构的目标可谓设想一致，然而，却缺乏对精简人员去向的方案设想。本课题便在留守儿童剧增、农村老龄化现象严重的背景之下，大胆提出解决精简人员去向的方案设想。
2．精简人员去向的方案设想
&&&&被精简的人员可以从事很多社会化服务，在农村社会组织不发达的背景下，精简人员可以逐渐承担社会组织的功能，从政府人员到半官方的社会组织工作人员到纯民间的社会组织工作人员，逐渐完成这一过渡。目前比较现实的是，被精简人员可以转向从事社会服务工作，解决农村留守儿童、老龄化现象严重的状况。
（1）方案目标。将精简的基层政府人员转变为社会服务型工作人员。该方案的前提是被裁减人员的原有工资不减，原有待遇不变，直至这批精简的人员退休离开岗位。
（2）方案构造。课题组的调查分析认为，精简人员可以分为两个部分进行。&
&&&&第一，在不发达地区从事留守儿童、老人照顾等工作。乡镇政府可以在几个相邻或相近的村里设立容纳所或者福利院，容纳所或者福利院的设立可以首选村里被闲置的学校，因为在多年之前合并乡镇、合并村的政策推动下，许多村里的学校已被闲置。若相邻几个村里没有闲置的学校，那么就可以新建一些容纳所。容纳所负责收纳无人照顾的老人和留守儿童，容纳所的工作人员便由精简下来的人员负责指导服务工作，由这些人员负责照顾孤寡老人和留守儿童的衣食起居。
第二，在发达地区从事经济服务、保障工作。对于在部分经济发达的乡镇，被裁减的人员可以从事一些经济服务类的工作，例如中介、招工、培训、安保等工作。经济发达地区与不发达地区相比有很多不同，在裁减人员的去向安排上也可以因地制宜实施针对性的措施。经济发达地区的福利院或者容纳所都相对完善，被裁减的人员可以从事中介等类型的工作，以此作为过渡。
（3）方案深化。此举的初衷是让精简掉的人员有一个良好的去向，在该批人员退休之后，收纳抚养儿童老人的地方可以逐步转变为社会化或（半）市场化经营。在社会发展成熟的情况下，可以吸取国外农村对类似问题进行社会捐款捐赠的做法，乡镇以及村委会以引导为主，号召村里、镇里富裕的家庭进行社会捐款捐赠。
3.该设想的可行性分析及意义
如果单纯裁减人员而又不给他们安排一个合适的去处，恐怕会造成社会动荡，而农村留守儿童与老人众多的现象的出现使得统一安排精简人员的去向成为可能。此举的意义在于实现资源的合理分配和充分利用：一是妥善安置这部分工作人员，为这些人员找到良好的去处，这有助于裁减方式的顺利实施。二是密切联系乡镇与群众，缓和村民关系。这些工作人员可以起到上通下达的作用，将村与乡镇紧密联系，村里有问题及时传达给乡镇，同时将乡镇的政策更好地在村里贯彻落实与宣传，既加强了乡镇对村民的关怀，也是建设新农村的创新性举措。三是稳定社会，将无人照顾的老人和儿童集中在一起进行照顾和服务，可以起到稳定社会的作用。四是有利于建设新农村，乡镇行政体制改革的最终目的是加强服务，重新定位，为构建新农村而努力。
（三）&职能转让：社会组织应参与乡镇的管理性事项
&社会组织自身的一些特点，比如公益性、非盈利性、灵活性等，决定了社会组织可以承接乡镇政府的一些管理事项。
1.社会组织承接政府职能的可行性
在行政体制改革中，如何理顺政府的职能至关重要。“在许多公共物品和服务的提供中，官员和农民之间高度的互补作用是必须的。在公共事务的管理上，不是努力消除政府的作用，而应是研究如何设计的政府机构才更有效率，在更大的制度设计中弥补公民治理能力的不足。”&这句话启示我们在改革中政府可以让社会组织承接一些管理性事项，在我国，让社会组织在基层政权改革中逐渐承接政府职能也有现实性，具体而言：&
第一，在基层，社会组织的“非营利性”使其能够实现“服务于民”的行政职能核心。“非营利性”简而言之，就是社会组织的成立目标不以盈利为目的，社会组织的创立并非为了积累财富或增加收益，而以服务于社会、实现社会公益为宗旨，特别注重对社会弱势群体的服务。
第二，在基层，社会组织的“灵活性”使其可以弥补政府工作的呆板性。乡镇政府工作往往受到政策和法律的程序性束缚，例如很多工作都需要经过行政审批，而行政审批往往花费一定的时间，导致在解决一些紧急事情方面乡镇政府的工作效率性大打折扣。而社会组织是基于共同利益和共同兴趣而成立的，工作方式具有很大的灵活性。由社会组织承接政府的一些管理性事项，就可以在一定程度上弥补政府工作的呆板性缺陷。
第三，在基层，社会组织的“非政府性”使其能够发挥沟通群众和政府的枢纽功能。自古以来，政府工作人员与群众之间总有一种不可逾越的鸿沟，群众眼中政府工作人员往往是不可触摸不可接近的。而社会组织在组织机制、提供公共服务等方面，不像政府一样受严格科层体制的约束，并且也不过分强调组织的政治性。因而，它们扎根于群众，更能深入群众、体贴群众。所以，社会组织承接政府的一些管理性事项可以充分发挥社会组织沟通群众的作用。
2.社会组织承接乡镇政府管理性事项的意义
处于转型时期的中国，乡镇行政体制改革成为发展社会主义新农村的必经阶段，而行政放权又是重中之重。当前，社会组织在中国转型时期的迅速发展，我们应当充分发挥社会组织的作用，让社会组织参与到乡镇行政体制改革中来。具体而言，社会组织承接乡镇政府职能的意义在于：
第一，有助于政府向服务型转变。服务型政府的首要前提是，将政府的部分职能转移给社会，将社会能自行解决的公共事务或政府工作的薄弱点交给社会组织管理，还权于社会、还权于民。政府与社会组织应互相促进，共同合作，如果没有社会组织接管政府转移的职能，则容易出现权力真空。随着政府职能的不断调整，社会组织在管理公共事务方面发挥越来越重要的作用，社会组织能通过承担社会管理事务减轻政府负担，不断进行自我提升和发展，谋求较高的独立性和自主性。政府负责宏观管理和政策支持，社会组织具体负责提供服务，两者合理分工，各自发挥自己的优势。在多数情况下，政府不必直接建立服务组织，而是通过竞争机制鼓励社会组织参与公共事务管理，将由市场自发调节就能自行解决的工作交还民间来做，社会组织往往比官办机构更有效率，多与居民的关系密切，可以更灵活地适应居民的需要。因此，社会组织广泛参与公共服务，有利于形成以提供公共服务为主的高效率服务型政府。
第二，有助于乡镇政府发挥亲民性、服务性的功能。奥斯本和盖布勒认为，在社会组织健全发达的现代社会，“提供服务并不是政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。因此，将公共服务让社会组织来承接，乡镇政府只需发挥有效监管的职能，将政府的工作目标转向群众更需要政府提供的公共服务，如医疗保障、基础教育等基础性事项。
第三，有助于政府公共服务质量的提升。部分乡镇政府公共服务质量低下，这是由于公共服务都由乡镇政府独家提供，这种垄断性的公共服务在开展过程中，由于官僚思想严重，提供公共服务水平低下。而社会组织大部分来源于群众，深刻了解群众的需求，因此，社会组织参与公共服务可以立足于群众需要、提供高效率的服务。
3.社会组织如何承接乡镇政府职能
服务型政府的主要功能在于提供更多的公共服务，并着重提高公共服务的质量。然而，很多公共服务并不一定全部都由乡镇政府包揽包办，因为乡镇政府能解决的事务毕竟有限。随着城镇化建设继续向前发展，期待乡镇政府提供所有的公共服务显然不现实。因而，乡镇政府必须逐步放权，让社会组织参与到公共服务事业的管理中来。例如：
（1）让社会组织逐渐承接乡镇政府发展经济的职能。经济发展招商服务中心、民营经济办、财办、经济发展办——这些经济性机构都可以由社会组织（如行业协会、商会）来完成。行业协会制定并执行行规行约和各类标准，协调本行业之内企业之间的经营行为，协调经济发展。商会可经政府部门的同意参与质量管理和监督工作，进行经济行业、地区经济发展的调查研究，以此为政府的有关决策做基础。总而言之，基层政府不宜过多参与具体经济活动，在经济发展方面做好掌舵者角色即可。
（2）让社会组织逐渐承接乡镇政府发展农业的职能。林果站、农技站、农技站——这些机构的职能将来可以由社会组织完成，甚至由公司承担。由于很多社会组织是由高校、科研机构的专家、教授等组成，具有很强的实践和理论经验。因而，这类社会组织提供的相关农业服务，不亚于甚至高于政府所提供的农业服务。例如，安徽省现代农业发展中心作为一个专门从事现代农业发展研究的社会组织，就主要提供农业经济技术的咨询，现代农业技术推广，农产品深加工技术开发等服务，原本应当由政府提供的农业职能，完全可由有经验的社会组织来提供相关服务。
（3）让社会组织逐渐承担乡镇政府的社会工作事务职能。保洁中心、经营站、人社所、道路站、广播站、远教站、统计站、综治办、烟办、科协、司法所、安监办、水利服务中心、环保办，这里很多行政职能都可以由社会组织承接。诸如一些社区工作队伍培训、居委会定期培训，退役士兵的技能和学历培训，政府可以将这些事情交给一些专业化的培训机构负责。一些专业性比较强的，比如辖区内酒店、百货、超市、服务业的管理、评定和监督，未来可以转由专业机构或者商会负责。此外，一些与救灾募捐相关的指导或者组织工作，也可以逐渐交由相关的社会组织。
4.社会组织承接政府管理职能时应注意问题
社会组织参与政府公共服务或管理时，政府并非放手不管任其发展，而应当对社会组织所参与的政府事项进行正确的引导和有效监督、协调。其模式图可用下表简单表示。
乡镇政府&&授权+要求&&&&&社会组织&&&&信息反馈&&&乡镇政府&&&&
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&工作完成&&&&&&&&&&&&&社会组织
社会组织承接政府管理职能时，政府的注意事项主要包括以下两点：
（1）确保政府顺利、安全转移自己的有关职能。顺利、安全转移政府职能，包括政府如何将权力给与社会组织，以何种方式实现政府与社会组织的承接等。主要方式包括：
第一，授权。授权是指乡镇政府将社会组织可以承接的事项通过权力授予的形式转移给社会组织，社会组织以此作为自己实施有关行为的权力基础。
第二，行政合同。此处的行政合同是指政府和社会组织之间签订的，关于政府事务转移的内容、期限、实现方式、违约责任等在内的合同。在这种情况下，行政合同是社会组织参与政府职能转移的凭证。
第三，政府采购中的招标投标。政府将采取公开报名、公平竞争、择优承接的方式，选择那些符合条件的社会主体承接转移职能。招投标的优势就在于公平竞争，让那些更有实力、更有服务质量的社会组织脱颖而出，成功竞标。
（2）政府做好应有的监督工作。政府有效的监督工作有助于社会组织按照政府的意愿提供服务，也有利于防止部分社会组织偏离公共服务的轨道。因而，政府必须做好严格有效的监督工作。政府的监督工作主要包括三项内容：
第一，建立评价机制。评价机制可以由各个地区的政府根据自身情况设定，一般可以半年进行一次评价。评价要由相关专家、该地政府职能部门有关领导和相应社会组织组成的第三方评审小组，对社会组织进行审查。该机制应包括购买服务项目的绩效监督机制和绩效服务评价两项内容，对购买服务资金进行全程绩效监督。当服务协议生效时限到期后，政府应组成评估小组或邀请社会评估机构，按照规定对受托的社会组织完成工作的绩效进行评估验收，尤其是服务质量、群众满意度等。评价应当半年进行一次，并将评估结果作为政府与该组织是否继续合作的重要依据。&
第二，引入社会监督力量。社会监督机制包括政府监督和公众监督。政府应坚持对社会组织的事中和事后监督，监督重在建设社会组织的评估、激励、竞争与退出机制，对于那些诚信高、自律强、服务好、作用大的社会组织给予扶持和承接政府职能的优先权，对于自律机制不完善、作用发挥不突出的进行调整，调整后依旧不符合要求的依法予以撤销承接政府职能的资格，对有违法行为的社会组织依法处理。
第三，启动信息公开机制。政府可以通过建立与社会组织信用管理共享系统的信息化方式，让政府和群众及时了解社会组织的信用状况，让信用高、守法好的社会组织在竞争中脱颖而出，并且推动行业有关规则的形成。信息公开的内容，一方面包括政府与社会组织合作项目、合作内容的公开，另外一方面包括社会组织完成项目的进度、提供服务的内容等。
（四）人力补充：乡镇政府应推广志愿者、义工模式
&&&&&志愿服务者是无偿为社会提供服务、服务他人、实现自身价值的一个群体，假如能够将志愿者或者义工引入到乡镇政府的改革中来，应是一种不错的双赢选择。
1.国外基层政权招募志愿者、义工模式简介
外国基层政权建设中志愿者屡现身影。“在一些西方发达国家，如加拿大，可以说义工是其社会文化的一部分，或者通过各种社团组织，或者干脆就是个人行为，不同收入阶层、不同信仰、不同肤色的人志愿加入义工的行列。政府的政策也有规定，如：加拿大安省教育厅规定，凡应届高中毕业生，必须有40小时社会服务，作为除学业成绩外的毕业条件。在加拿大，义工是最常见的社会角色，比公共服务人员还常见，到处是义工的身影。美国人做义工也可以说是不分年龄、种族和贫富，不论工作与否，许多人只要有时间，就很乐意去帮助有需要的人和社区(机构)。调查显示，半数美国人平均每年做义工的时间大约有100个小时，这相当于有1.&5亿人每三到四天就会去做1小时的义务社会服务工作。”
大学生志愿者更是西方社会常见的社会服务模式。大学生志愿者就是指在校大学生进入社区、进去基层，免费为市民提供帮助的行为，不收取任何劳动报酬。这种志愿者服务的做法在我国很多地区也一度展开，港、澳、台地区就有很多志愿者服务社区的传统。
相反，大陆地区的志愿者主要体现在青年志愿者中，目前基本停留在入社区宣传等层面的活动，真正将志愿者引入乡镇政权的制度尚未形成。
2.中国乡镇政府推广大学生志愿者模式的可行性
我国乡镇需要大学生志愿者以节约行政成本，大学生也需要基层锻炼的机会。二者是相互需求的关系，原因有以下几方面：&
一是大学生数量多，很多大学生毕业就失业，通过政策安排让他们有机会去政府做志愿者，不失为明智之举。他们可以充分利用自己在学校所学的知识，帮助基层工作人员从事专业性工作，帮助大学生村官做决策性工作。
二是在校大学生需要实习机会，让大学生志愿者服务基层政权，是一个很好的实习机会。如可以让大学生志愿者协助政府做国家政策宣传工作、上级政府要求的统计报表工作，协助政府进入社区、农村等举办各种黑板报的宣传工作。
三是大学生整体素质高、有激情，可以解决干部素质不高问题。高校教育使得大学生总体素质较高，可以在一定程度上弥补基层工作人员素质不高的问题。相比在一个岗位工作了很多年的基层工作人员而言，在工作的动力方面，大学生的活力和激情占据很大优势。
四是乡镇政府需要很多临时性的工作。例如乡镇在农忙、节假日、各种大型活动、博览会等活动，这些工作不需要编制，但又需要大量人力，就可以招聘大学生志愿者。必要时政府可以提供一定食宿补偿、实行奖励机制（如校方可以适当考虑将大学生志愿者的服务转换为学校学分累计到学生的学业中）即可。
3.乡镇政府招募大学生志愿者的意义
（1）缓解乡镇部分财政压力。对乡镇政府财政而言，由于在税费改革之后，乡镇政府的财政来源大部分是上级财政的拨款和支持。在开支不减的基本前提下，乡镇政府的财政状况成为制约乡镇政府发挥职能的重要瓶颈。大学生志愿者服务基层的模式，为乡镇政府机构增加了人力支持，提供了很多服务；而乡镇政府只需为大学生志愿者提供相应的实习和服务岗位即可，不需要额外支付大学生志愿者费用。根据我们的调查，山东省富官庄镇的一名事业单位的五险一金个人需要交纳每月共计306元，根据合同法的规定，政府交纳的比个人交纳的还要多，再加上固定工资，日积月累下来，大学生志愿者模式必能减少乡镇政府的财政支出。以此，志愿者模式从乡镇政府财政角度来讲大有裨益。
（2）增加乡镇人力资源和服务水准。对于乡镇政府工作而言，在服务型政府的定位之下，乡镇政府招募大学生志愿者，可使乡镇基层政府获得更多的人力支持和社会支持。在精简机构和人员之后，乡镇政府必然会在一定时间内工作繁忙，导致一些工作无法面面俱到（比如国家政策的宣传工作），这时让大学生志愿者帮助乡镇政府做好该方面的工作，就可以帮助乡镇政府减轻负担。同时，由于大学生志愿者的年龄优势，在工作中蓬勃向上的活力和朝气，无私奉献的精神热情，也能感染乡镇政府工作人员，产生一种无形的激励和促进作用。在本课题组的调查过程中，有些工作人员反映：“有些大学生志愿者对实习机会倍加珍惜，很多大学生甚至比我们工作人员做的还要认真、谨慎。他们让我们改进很多，很感谢大学生志愿者来到我们乡镇基层服务！”
（3）锻炼大学生的基层服务能力。由于大学生一直处于大学校园的象牙塔中，缺乏社会经验与实践。因此对大学生志愿者而言，志愿服务活动本身就是一次成长的锻炼。大学生志愿者服务乡镇基层的实践，有助于他们从各个方面提升自己。志愿者服务乡镇的模式，并非单纯的给予，他们在服务乡镇的同时，也收获了其中的价值。大学生志愿者在接触乡镇政府工作人员和乡村村民时，学习了助人为乐的精神，从各个层面接触社会，能够深刻了解基层社会的情况，有助于培养自身的责任感，这些都是在学校里无法亲身感受到的。此外，志愿者工作有助于大学生将理论知识与实践结合起来，从理论中来到实践中去。
（五）制度激励：调整基层干部的人事管理方式
当前乡镇政府工作人员人事制度基本是只进不出的模式，建立高素质的干部队伍应当首先完善乡镇干部的录用、培养、管理、晋升机制。为了塑造一批高素质的干部队伍，引领乡镇政府改革向前发展，应当实施相应的激励机制，这要求改革乡镇行政体制中实施合同制、进退制等激励措施。
1.引入“合同型”事务官制度
在1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会上，首次明确提出“国家公务员分为政务和业务两类”的理念。政、事分类来源于威尔逊和古德诺主张的政治和行政两分法原则，“在国家人事制度的层面，将政府中掌握国家权力、管理国家公务的公职人员，分为政务官和事务官。基本的区别是政务官主要从事政治决策工作，事务官主要从事决策执行工作。因此，政务官主要包括通过不同程度的选举而产生的国家元首、政府首脑、行政首长，以及经各种政治性任命而任职的内阁成员或其他政府组成人员；事务官则指一般需通过竞争性考试而被择优录用的政务官以外的政府公职人员。”这种政务官和事务官分类制度有助于梳理决策权和执行权，对于当下乡镇行政体制改革有一定的借鉴意义。
事务官制度将部分工作人员定位于事务型、服务型人员，可以降低官本位的色彩、减少官僚作风。乡镇政府的事务官制度，在中国可以根据自身的基层特点加以改良，通过考试而录用，但同时又签订工作合同、明确工作目标，在合同期限内不升迁，明确约定如果工作不合格即予以解聘，给他们施加压力，创造一定的竞争机制。合同期满后根据表现决定是否续签合同或是否升迁，相当于合同工但又不是合同工——合同制公务员。其定位是事务型工作人员、而不是管理性官员。固定行政编制的公务员、官员，往往有官僚之风，而事务官制度综合了合同制和公务员制度的优势，可以减少官僚作风。&
事务官制度有利于提高政府工作效率。事务官的考评以本职工作、服务质量为本位，不同于政务官的政绩考核。将事务官制度与公务员制度区分开，有利于构建“精细分工、各负其责”的服务型政府。
2．实行有进有退的人事机制
2000年6月，中央组织部下发的《深化干部人事制度改革纲要》中就指出，“到2010年建立起一支符合‘三个代表’重要思想要求的高素质干部队伍提供保证，建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。”而当前中国行政体制的制度设置及其特点，导致行政体制中存在很多问题，比如行政工作人员和事业单位工作人员只进不出、以及当下“公考热”等现象，都凸显了国民在追求公务员以及事业单位的“金饭碗”心态。之所以有这么多的人跻身公务员和事业单位的行列，主要原因是因为一旦拿到了公务员这个“金饭碗”，就可以稳定地在这个岗位上工作，就可以不用为以后发愁直至退休。这暴露出的一大弊端就论资排辈、机构办事效率下降，进而导致人浮于事、机构臃肿。这种只进不出的公务员录用机制，导致部分公务员在获得编制以后，工作动力不足。针对这种问题，我们设想在乡镇行政体制改革中实行进退机制。
乡镇工作人员的进退机制是指：通过特定的考核方式，结合《公务员法》的德、能、勤、绩、廉的考核标准，新设一种考核标准。每次考核标准通过的人员，就得以保留岗位甚至得到晋升。而对于那些考核不通过的人（如一年内受到群众三次以上投诉），第一次考核不过应给与警告，等到下一次考核再不通过就给予相应的处罚措施。如果连续三次考核不通过，那么就令其“退出”当前岗位。当然，此退出并不是革职，而应该留任查看。这类人员在以后的工作中如果表现突出、优异，那么在下一次的乡镇政府人员录用时重新择优录用。对领导而言，不合格的官员就应当被改任非领导职务或交流调整。例如分管事项出现重大事故，领导一定要退，以此让各级的领导工作时更加谨慎细微。同时应引入同级比较机制，如在同一市内比较竞争：在一个市内，每年不同乡镇的同一部门进行比较，业绩连续三年落后的就应辞退。
良好的制度有利于激发工作人员的办事效率和潜能，有进有退才能给乡镇工作人员带来紧迫感和压力感，提高他们行政办事的效率，打破“官本位”的思想。
乡镇体制改革的目标和方向是由“官本位”转向“民本位”、由管治型向服务型转变，并且加大提供公共服务的力度和广度。我们始终认为，建议的可行性是事关乡镇行政体制改革成功的关键，只有立足于当前乡镇现状调查的基础上、适当借鉴国外一些做法，才能够提出具有创新性的建议和措施，也才能对乡镇改革有所帮助。我们相信，乡镇行政体制改革，无法一蹴而就，在推行乡镇行政体制改革的过程中应当采取适合当地特点的改革模式，这将是一场循序渐进式的变革。
（高艳东& 浙江大学光华法学院副教授）
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