科学发展主题案例----突发事件应急管理
发布于： 20:41:25
科学发展主题案例----突发事件应急管理
第三章&&&&公共卫生事件
进入21世纪以来，全球范围内重大公共卫生事件屡有发生，有的甚至引发了严重社会危机，公共卫生事件应急管理已成为社会公众高度关注、各国政府十分重视的热点问题。我国地域广阔、人口众多，且随着经济的高速发展和全球化进程的加快，各类公共卫生事件频发，对人民群众的健康和生命造成了严重威胁，也对社会稳定和经济发展带来不利影响。为此，我国政府作出了进一步加强公共卫生事件应急管理的重要决策和战略部署。
一、公共卫生事件的概念和特点
&&&&公共卫生事件主要包括重大急性传染病疫情，群体性不明原因疾病，重大食物中毒和职业中毒，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。有效控制、降低和消除公共卫生事件对人民群众身体健康、生命安全和经济、社会发展的影响，既是贯彻落实以人为本的科学发展观的重要体现，也是提高政府执政能力的必然要求。概括起来，公共卫生事件具有以下几个基本特点。
&&&&(一)因果多样性
&&&&导致公共卫生事件的原因多样，如传染病暴发、食品药品污染、核生化恐怖等人为灾难，环境破坏、地质和气象改变等自然灾害，人类行为和心理损害等社会心理原因等；因不同致病因子和事件原因所导致的危害规模、范围和严重程度不一样，既可导致人类、动物健康和环境的危害及潜在威胁，又可造成经济损失，甚至危及社会稳定。
&&&&(二)时间紧迫性
&&&&公共卫生事件往往发生突然，且迅速造成影响，各个环节的应对不当，都可能导致事件恶化，造成人群心理应激，出现恐惧、焦虑、认知改变，甚至行为改变，可能导致社会危机或政治动荡。如不能及时有效地进行干预和控制，影响范围和程度往往可能迅速扩大和升级。
&&&&(三)危害严重性
&&&&公共卫生事件常在短时间内造成人群大量发病和死亡，使公共卫生和医疗体系面临巨大压力，甚至冲击医疗卫生体系本身。如不能有效应对，公共卫生事件还可能对经济、贸易、金融及社会等造成严重危害。
&&&&(四)影响广泛性
&&&&在事发地，每个人都有可能受到危害或威胁，如不及时采取有效措施，其影响范围也可波及其他地区，甚至其他国家；在应对措施上，如大规模地使用疫苗和药物预防、消毒、隔离、检疫和封锁等非医学的防范措施，以及食品、药品或其他有害产品的停售和召回等行政控制措施等，都会涉及相关地区、部门和人员切身利益。
二、公共卫生事件应急管理的内涵
&&&&公共卫生应急管理是为了预防和减少公共卫生事件的发生，控制、减轻和消除公共卫生事件引起的严重社会危害，采取预防和准备、监测和预警、信息报告、应急反应和善后处理等全过程的应急管理行为。
&&&&(一)预防和准备
&&&&公共卫生事件应急管理预防准备阶段的工作，主要包括制定应急预案和技术方案，落实应急防范的组织措施和技术措施，从组织队伍、开展培训、实施演练、储备物资等方面加以落实，做到有备不乱。一旦发生公共卫生事件即能迅速地组织力量，最快速度地予以处理、控制和减少危害。包括三个层次，即&平时&准备、&平急&转换、&应急&准备。特别需要注意的是&平&、&急&结合与&平&、&急&转换的问题。
&&&&(二)监测和预警
&&&&监测和预警是为了使预防措施同步甚至超前于现实情况，而采用统一、规范的监测和预警网络系统，对公共卫生事件的潜在危险因素、事件发生后的现场应急监测和影响因素的动态变化等信息进行收集、分析、报告，为公共卫生事件的预警及制定应急对策与控制措施提供信息保障及科学依据。根据专业机构提供的监测信息，及时分析事件对公众身心健康的危害情况、可能的发展趋势，及时作出响应级别的预警。
&&&&(三)信息报告
&&&&及时、准确获取公共卫生事件信息，对应急管理部门至关重要，因此，既要注意按照相关法律、法规的规定，对常规监测报告机构的信息报告加强管理，也要拓宽并鼓励其他信息来源的渠道，如加强对网络、电视等现代媒体的舆情动态监测，鼓励公众举报事件线索。但要注意甄别信息的准确性和真实性。
&&&&(四)应急反应
&&&&应急反应的重要目标是最大限度地减少事件带来的直接伤亡和对公众健康的其他影响。应急反应的要旨是按照事先准备的应急预案和工作方案，在判断事件级别的基础上，采取一系列应急处置措施，迅速有效降低事件的危害程度和控制事态发展。必须坚持和把握&统一领导、协调应对、快速反应、措施有效&的原则。
&&&&(五)善后处理&&&&
&&&&公共卫生事件结束后，各有关部门应在本级人民政府的领导下，开展后期评估、奖惩、追究责任、抚恤和补助等善后处理工作，防止因公共卫生事件而发生次生、衍生事件。对事件的处理情况进行评估。评估报告上报本级人民政府和上一级人民政府卫生行政部门，以改进和完善应对措施。
三、我国公共卫生事件应急管理的现状和发展方向
&&&&2003年非典疫情后，党中央、国务院坚持以人为本，从保护人民健康和生命安全、维护社会稳定、促进可持续发展的高度，采取了一系列重要举措，使我国的公共卫生事件应急管理工作进入一个快速发展的时期。各地区、各有关部门以&一案三制&(预案、法制、体制、机制)建设为中心，在公共卫生事件应对的组织领导、监测预警、应急准备和处置等方面开展了富有成效的工作，应急管理体系已从初建阶段进入到提高和完善阶段。
&&&&目前，突发公共卫生事件应急管理逐步实现了从被动应付到主动防范，从事件应对到风险管理，从依据经验到依法科学规范处置，从单纯事后应急到平急并重等一系列工作思路转变。管理职能从分散到相对集中，工作职责逐渐明晰，协调机制正在从单一部门和局部地区应对发展到多部门和地区间协调联动。中央和地方各级之间、各有关部门之间相互衔接的应急预案体系逐步形成，预案的针对性、实用性和可操作性也在不断完善和增强。以突发事件应对法为基础，以《突发公共卫生事件应急条例》、《动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》等为主体的公共卫生事件应急法律法规体系已初步建立。以各专职应急管理机构为主体的应急管理体制正在逐步完善，疾病预防控制、卫生监督和公共卫生事件医疗救治体系、传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统的建设目标已基本实现。卫生、军队、武警及其他相关部门和科研教学单位的技术资源和力量得到了初步整合，卫生应急物资储备和调运机制基本建立，信息沟通、地区(部门)联防联控的应急工作机制初步形成，开展了大量各种类型的卫生应急培训，以及以区域和部门配合为主的禽流感防控、应对流感大流行、鼠疫防控等多种形式的应急演练。
&&&&尽管我国公共卫生事件应急处置能力已有明显提高，但在近年我国突发公共卫生事件应对过程中，也暴露出很多问题，如应急基础不够扎实，队伍不够健全、信息不够灵敏、反应不够迅速、处置不够合理、保障不够充分等。今后要以居安思危、预防为主、常备不懈和有备少患为工作方针；以平急并重、常态与非常态结合，强化常态管理，有效快速应急为工作原则；逐步实现应急准备以风险评估为前提；指挥决策以监测、预警为依据；协调联动以明晰的部门职责为基础，管理体制以条块结合、属地管理为主，应急理念坚持向政府主导、公众参与转变。最终实现有效预防、及时控制、减少危害的目标，为经济社会发展创造良好条件。
&&&&案例22&&非典疫情的应对
2003年发生在我国的非典[传染性非典型肺炎，简称非典(SARS)，国际上一般称为严重急性呼吸综合征]疫情已经过去8年了，但人们仍然对它记忆犹新。这种病毒带来的危害至今让人恐惧。其实，非典造成的死亡远远少于任何一种&富贵病&，可是它冲击了几乎整个中国。有人形容：非典在短时间内就扰乱了几亿人的生活，影响了整个社会秩序。非典让人们看到了突发公共卫生事件的巨大危害，也为我国的突发公共卫生事件应对工作敲响了警钟。
一、事件背景
&&&&非典是一种新发现的传染病，是由一种新型冠状病毒(Coronavirus)引起的。这种病毒在显微镜下观察很像一束蒲公英的花朵，柔弱而美丽，但它感染人后却会引起严重急性呼吸系统感染。它属于呼吸道传染病，可在人与人之间通过飞沫传播，几乎所有的人对非典病毒都没有免疫力，其病死率约为10％。目前，医学界对非典仍存在很多未知，关于病毒宿主以及通过何种途径和方式感染人类等问题也还没有定论，也没有特效治疗方法。世界卫生组织(WHO)指出：&任何以为非典不会再来的想法都是愚蠢的&。
非典如洪水猛兽般发威是在2003年春夏之交，其实早在2002年的11月16日，首个病例就已经在广东省佛山市出现。严重的急性呼吸综合征让从来没有接触过这种疾病的人们措手不及，难以应对，很快该病传播到了全国26个省、自治区、直辖市。
二、应对过程
&&&&(一)北京发生疫情
&&&&日至31日，北京先后出现来自山西和香港的2例输入性非典病例，并开始在北京小范围内流行。
&&&&当时北京市卫生主管部门将非典疫情界定为一起从外部输入并可在内部控制的传染病，并采取了一系列措施，如将原来的5家呼吸道疾病监测哨点增加到11家；在全市医疗机构中启动了&非典型肺炎&病例报告制度；在市、区县卫生防疫机构成立了疫情小分队；指定佑安医院、地坛医院和老年病医院为非典定点收治医院等。然而，这些措施并未能阻止非典的进一步扩散。
&&&(二)病例剧增造成恐慌
&&&统计显示，4月1日到15日，非典日发病数迅速增加，最多一日全市发病49例，病死率8．5％，疫情多发于人口密集地区和个别处于市区内的大医院。连续出现的患者和部分患者的死亡与个别官员&不用戴口罩，没有危险&的言论，及北京市未公开疫情的处理方式形成强烈反差，由此导致社会上开始出现各种有关此次疫情的谣言，公众变得不安和恐慌，甚至一度发生抢购生活用品的现象。
&&&&4月16日至5月8日，非典病例数进入顶峰时期。此阶段内，平均日新增报告病例100例以上，4月29日达152例。该阶段共发病1831例，占总病例72．6％。更为严重的是，因缺乏防护意识和有效设备，少数重点收治医院的医护人员感染数量快速增长，截至5月8&日，累计感染医护人员370人，日平均感染医护人员约17人。这无疑使原本日趋严重的疫情和公众恐慌情绪更加严重。
&&&&国际舆论对我国非典疫情给予高度关注，国内舆论此时也开始关注因非典失去亲人家庭的痛苦和医院的混乱。
&&&&(三)疫情促成信息公开
&&&&面对疫情的迅速扩散，中央和北京市政府迅速决策，及时公开疫情信息，集中收治隔离非典病例。
&&&&4月12日，温家宝总理与时任国务院副总理的吴仪到北京佑安医院视察非典防治工作，并看望慰问医务人员。
&&&&4月17日，北京防治非典联合工作小组成立，中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇任组长，负责北京地区非典防治工作，对首都医疗资源进行整合。
&&&&4月20日，中央决定，王岐山任北京市委委员、常委、副书记，免去孟学农的北京市委副书记、常委、委员职务。从该日起，北京实行疫情每日一报的制度。
&&&&4月21日，北京确定首批六家非典定点医院。
&&&&4月22日，北京市急救中心开通10条非典咨询热线。当天非典累计确诊病例588例，死亡28例，疑似666例。
&&&&4月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典防治工作，由吴仪任总指挥。
&&&&4月24日零时起，对疫情严重的北京大学人民医院实行整体隔离。北京市中小学开始停课2周。
&&&&4月27日，北京全面建立非典患者社会救助机制，同时暂停娱乐场所经营，并开始公布各区县疫情和隔离区信息。
&&&&5月1日，经过七天七夜的奋战，小汤山非典定点医院正式竣工启用，首批156例患者顺利人住。
&&&&5月6日，第一家三级甲等医院&&宣武医院开始收治非典病人。同时规范全市发热门诊，保留63家条件较好的医院发热门诊。
&&&&5月7日，北京所有确诊非典病人全部转入16家定点医院，实现了确诊患者随诊随收，集中治疗。
&&&&5月8日至9日，日增报告病例数由94例迅速下降至48例。
&&&&5月19日通报的新增确诊病例数首次降至10例以内(7例)。医院感染也得到有效控制，医护人员发病数大幅减少，16天内共感染26人。5月26日开始，日新增报告病例数均保持在10例以下。
&&&&(四)疫情解除
&&&&随着一系列重大举措的落实，非典疫情上升势头迅速得到遏制。5月22日起北京8万名高三年级学生开始返校进行考前复习，其他年级的中小学生也陆续分期分批、分区域复课。
5月29日北京新收治非典确诊病例首次降为零。5月31日北京市委常委、宣传部部长在新闻发布会上透露，随着疫情得到初步遏制，北京定点医院数量从16家减少到7家。6月2日北京非典疫情出现三个&零&，即当H新收治确诊病例数为零、疑似病例转确诊病例数为零、非典病例死亡数为零。6月5日北京最后一处发生疫情的工地解除隔离。6月7日北京8万余名考生参加&非常&高考，部分室内体育场馆恢复对外开放。6月9日北京大学人民医院重新向社会开放。6月19日北京绝大多数医院恢复正常医疗秩序。6月23日北京住院非典确诊病例仅剩46人，已全部达到世界卫生组织有关取消旅行警告和从疫区名单中删除的条件。6月24日世界卫生组织宣布撤销对北京的旅行警告，并将北京从疫区名单中删除。至此，北京从非典的阴影笼罩下走了出来，人们开始摘下口罩，用笑脸迎接夏日的阳光。
三、经验与启示
&&&&&危机&既是&危险&，也提供了&机遇&。正如温家宝总理所言，&一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿，关键是要善于总结经验和教训&。
&&&&2003年的非典疫情留下了伤痛，也带来了深刻反思。这场危机暴露出我国公共卫生领域的诸多问题，特别是在突发公共卫生事件应急管理中存在的机制不健全、信息不准、反应不快、应急准备不足等给人留下深刻印象。非典疫情使人们认识到如何科学、及时、有效地处置突发事件，最大限度地减少危害，是一项重要课题，也是衡量政府执政能力的重要标志。通过对应对2003年非典危机的总结反思，有以下几方面的启示。
&&&&(一)科学果断的指挥决策是应对公共卫生事件的关键
&&&&非典作为新出现的传染性疾病，具有突发性和不可预测性，应对这样的危机，科学果断的指挥决策是化解危机的关键。北京的非典疫情应对过程，从正反两方面都印证了这一点。
&&&&政府的危机决策能力主要体现在快速决策和科学决策两个方面。由于公共卫生事件的演变极为迅速，能否在第一时间作出决策并采取应对措施，是危机处理成败的关键。而科学决策则是政府危机决策能力的基础和保证。没有科学依据的危机决策，可能带来负面影响。
&&&&作为政府管理部门，要提升快速、科学的危机决策能力，首先，要建立一个权威、高效、统一的指挥协调系统，通过这个系统能够迅速配置各种资源，协调各部门联动，从而形成合力，把现有力量最大化地用于尽快控制危机局势，恢复社会秩序。其次，政府要建立应对危机的专家咨询机制。在危急关头，决策者并不一定能够全面掌握有关决策的所有信息，如危机状态的规模、形式、强度、发展趋势、危机的导因和根源等，尤其是面对某些专业性和技术性较强的危机，建立专家咨询机制将有助于政府在危机状态的科学决策。
&&&&（二)完善法律制度是有效应对公共卫生事件的基础条件
&&&&非典危机凸显了紧急状态下法律法规的重要价值，主要体现为：一是在危机状态下，政府处理危机是否有法可依；二是在紧急时刻，政府能否高效率地依法办事、依法行政，不发生盲目行动、滥用权力的现象。
&&&&2003年非典危机，对我国当时的传染病防治相关法律提出了严重挑战。在广东发生非典疫情的最初阶段，由于缺少法律依据，国家传染病管理法规在2003年对传染源及密切接触者没有采取隔离治疗或医学观察的强制性措施，更没有对逃避治疗、拒绝隔离而导致疫情传播者进行处罚的规定。北京的疫情就来自广东，可以说这是导致疫情扩散、危机升级的主要原因之一。
&&&&在2003年4月8日，卫生部发布《关于将传染性非典型肺炎(严重急性呼吸综合征)列入法定管理传染病的通知》，这是将非典纳入传染病依法进行管理的开始。5月中旬，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了有关非典防治法律适用问题的解释，解决了非典患者管理的法律适用问题。5月12日，国务院颁发了《突发公共卫生事件应急条例》，卫生部随即颁布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，这一系列针对疫情防控的法律法规出台，才使非典防治工作得到了有力保证。同时也防止了矫枉过正、忽视公民基本权利的滥用行政强制措施的现象。
&&&&（三）危机信息的公开透明关系政府公信力
&&&&由于危机事件通常具有紧急性、突发性、高度不确定性及信息不对称性的特点，在危机发生后极易发生臆测、谣言，以及依赖和焦虑情绪，政府如果应对不当，容易引起公众对政府的不信任，以致影响政府部门的公信度和决策执行力。
&&&&在全球化、信息化的背景下，互联网等现代媒体已经成为公众生活中的重要组成部分，如果政府不主动向公众提供信息，公众也会通过其他渠道获取信息。在2003年5月，南京大学社会学系与南京市舆情调查分析中心对北京、上海、广州、重庆、南京等城市的千户居民和专家的调查显示，超过40％的被调查居民并非通过官方媒体了解疫情，而是通过其他途径获知非典信息。流言的传播主要是以&听别人说&(56．7％)、&与人交谈&(19．4％)、通过互联网获取(14．2％)为主。这种通过非正式渠道获取的信息往往具有失真性和放大性，容易加剧人们的恐慌，使社会心态发生意想不到的变化，导致危机更难控制。
&&&&非典的应对告诉我们：在危机处理的全过程，尤其危机发生初期，充分利用信息主渠道及时、主动地向公众提供全面信息，并通过对疑问的分析和解读来引导公众，无疑是最好的处理危机的方式。
&&&&实践证明，4月20日政府公布疫情后，公众只在最初的一段时间内出现恐慌，但很快恐慌就平息了，随之而来的是公众对政府的信心开始恢复，政府形象得到提升。5月1日一2日，北京零点调查公司对321名北京市民进行了电话访谈，调查结果显示超过80％的被访市民认为北京的非典疫情&非常严重&或&比较严重&，但是有近一半被访市民对战胜疫情保持乐观心态，仅有8％的被访市民持悲观态度，有近70％的被访市民认为3个月后非典将得到有效控制，超过95％的被访市民对政府采取的战胜非典的措施保持乐观。这一点在2009年应对甲型H1N1流感疫情的时候再次得到充分体现。政府在疫情发生的第一时间，就把掌握的情况向群众发布，结果公众不仅没有惊慌，而且自觉加入到抗击疫情的战斗中来，猜疑变成共识，防病团结一致，在北京市寻找&密切接触者&的过程中，群众的参与度空前高涨，这为北京&外堵内防&甲型H1N1流感提供了强有力的支持。
&&&&此外，信息公开也提高了公众的自我保护意识，科学知识的传播使公众更好地理解和配合政府采取的各项防控措施，为切断疫病传播途径提供了条件。
&&&&(四)加强国际合作是化解危机的必然选择
&&&&疾病的传播没有国界。非典在短短的几个月时间就从地区性突发公共卫生事件演化为全球性复合型危机，艾滋病如此，甲型H1N1流感亦如此。面对传染病，任何一个开放的国家都很难凭借自己的力量做到&御敌于国门之外&，更不可能凭借自己的力量做到洁身自&好&。
&&&&在2003年非典危机中，我国政府以积极、务实、诚恳的态度参与国际合作。4月29日温家宝总理出席了在泰国召开的东盟与中国首脑特别峰会，并发表联合声明。在与东亚展开有效合作的同时，中国政府还积极与亚太经合组织以及世界上更多的国家展开交流。这种态度得到了国际社会的积极响应，并由此得到大量的国际援助。截至5月12日，我国共接受来自美国、日本、德国、英国、韩国、印度、苏丹、澳大利亚等国共约3102．5万美元的官方援助，以及来自世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际组织的2205万美元捐款，以及260万美元的国际非官方捐赠和大量技术援助。
&&&&一场非典使我们认识到，在全球化的今天，人类防控疾病已经没有疆域的藩篱。通过积极、诚恳的国际合作，我们不仅能获得并利用国际社会的财力、物力、技术等多方面资源，而且还有助于获得国际社会的理解，进一步树立良好的国际形象。
&&&1．在应对突发公共卫生事件时，如何理解依法行政的重要性?
&&&2．多部门的风险信息共享机制，对公共卫生危机的早期识别和预警有哪些重要作用?
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柯桥区局五项举措保障家禽杀白上市工作落地
发布部门：办公室&
&来源：浙江省食品药品监督管理局
&&& 为促进禽流感防控工作向纵深推进，保障公共卫生安全，加快转变家禽交易和消费方式，柯桥区已自日起全区范围内永久性关闭活禽交易市场，全面启动家禽“定点屠宰、杀白上市”。柯桥区局突出五个方面的措施加强管理，全力保障家禽杀白工作按规定按要求落地。
&&& 一是加强宣传引导。组织人员走访各村居和市场，向市场内家禽经营户全面传达解释《通告》内容和要求。特别是加强对农村边远市场举办者、经营户的宣传，及时向他们通报相关信息，宣传普及禽流感等疫情防控的法律法规、政策和措施，维持市场正常经营秩序。通过多种形式、多种途径广泛宣传“杀白”家禽产品安全消费知识，开展形式多样的推介活动，引导人民群众形成科学健康的禽类产品消费习惯。
&&& 二是明确责任要求。落实市场业主和场内经营者责任，层层签订责任状。督促农贸市场业主落实市场管理责任，督促经营者完善进货查验、索证索票、购销台帐、质量安全承诺等制度。严格市场准入制度，自觉抵制来路不明和未经检验检疫或者检验检疫不合格的家禽（鸟）类产品，自觉把好进货关，切实履行上市杀白家禽质量第一责任人的义务。
&&& 三是加强监管督查。严格按照上级文件要求，切实履行市场监管职责，做好场内的监管职责，制止场外的活禽交易行为。严厉查处无照经营、超范围经营禽类及其制品的违法行为，确保防控工作不留死角。确保全区范围内所有上市销售的杀白家禽必须从屠宰场出来，必须有定点屠宰的统一标识，必须有定点屠宰场出具的检疫合格证。畅通举报投诉电话，一经发现，立即查处，形成全社会共同防控氛围。
&&& 四是增设屠宰网点。经营户普遍认为屠宰点太少，进货不方便，而且消费者也有对产品的鲜活偏好。这容易引起农村地区自宰自卖行为的回潮，特别是农村小菜场和马路市场仍会屡禁不止，因此柯桥区局积极向区政府建议，参照猪肉定点屠宰在全区范围内多设几个点，在流通上实现方便、快捷、全覆盖，减少中间环节，同时也可以降低消费者的购买成本。
&&& 五是强化属地管理。推进家禽杀白上市工作，涉及到复杂的社会问题，涉及到老百姓的日常生活，而且管辖面也很宽，遍布全区，因此，柯桥区局积极推动镇街牵头作用的发挥，落实属地监管原则，切实加强组织领导。明确农贸市场由市场监管部门负责、马路市场由城建部门负责、农村小菜场由市场监管部门配合镇街政府负责等机制，各司其职，各负其责，并加强部门间协调，强化信息交流沟通，齐抓共管，形成工作合力。
（绍兴县食品药品监督管理局 && 报送）
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