51地方政府招商引资的初步研究-第6页
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51地方政府招商引资的初步研究-6
机，进出口额达到百亿美元的目标；除了打造以上两块“金字招牌”，昆山人还建成了一批；此外，昆山市15个乡镇都积极参与招商，形成产业链；3、优化投资环境，诚信服务外商；环境是形象、是财富、是经济资源，是招商引资的磁铁；昆山人把服务视为第一投资环境；三、迎接入世挑战，实现昆山外向型经济可持续发展；2002年是我国成为世贸组织新成员的第一年，我国；面对入世后的新情况
机，进出口额达到百亿美元的目标除了打造以上两块“金字招牌”，昆山人还建成了一批特色鲜明、功能各异的园区，以吸引更多与全市主导产业相匹配的大小项目，进行错位发展，形成整体招商优势。市区玉山镇的昆山高科技工业园便是其中一个富有特色的园区。工业园自１９９７年被江苏省政府批准成立后，投资完善基础设施，优化周边环境，全园区面貌焕然一新。目前，该园区以发展电子资讯产业、精密机械和模具加工业为主，已累计合同利用外资１３亿美元，其中仅汉清路就有电子类企业１６家，被誉为“电子一条街”；昆山留学人员创业园为全国首批十个国家级留学人员创业园之一。占地20万平方米，进园企业除享受外资企业政策外，市政府专门安排智能化科技研发大楼和标准厂房供留学人员免费使用三年 ，已60多家企业落户。重点发展软件、网络产业，是高新技术和专利产品的孵化器；昆山国家农业综合开发现代化示范区是国家批准设立的农业示范园区，主要吸引现代农业、高效农业和无公害农业投资，区内重点发展特种蔬菜、特色花卉、特种水产及农产品加工业。此外，昆山市15个乡镇都积极参与招商，形成产业链发展。每乡镇都有外资办，8―10名招商人员，但其实各乡镇主要领导，甚至全民都积极参与招商。最好的乡一年能吸引3、4亿美元投资。如今，昆山１５个镇都建有特色鲜明的工业配套区，累计引进三资项目１４５０个，合同利用外资７１亿美元，实际到帐外资２６．７亿美元，已占全市利用外资的半壁江山。其中，王山镇以电子信息产业为主，房地产为辅，吸引外资20亿美元。张浦镇以建材、化工、轻工为主，吸引外资10亿美元。陆家镇以三车零配件、建材为主，吸引外资8亿美元。周市镇以化工、房地产为主，吸引外资8亿美元。古镇周庄是著名的水乡旅游胜地，以旅游业为主，招商引资少。但目前中国最大的传感器生产基地之一―中科昆山高科技产业园却坐落在周庄镇。目前，全市利用外资的90%以上、民间投资的60%以上都集中在各类园区。3、 优化投资环境，诚信服务外商环境是形象、是财富、是经济资源，是招商引资的磁铁石，可以提高城市的竞争力。招商引资硬环境是基础，软环境是核心，硬环境和软环境是相辅相成的，缺一不可。昆山的硬环境已不仅仅是开发区、工业园内的“七通一平”，而是注重提高城市的品位，城市的形象。近年来，昆山用&经营城市&的理念多元筹资，加大城市建设力度，全面加快中心城区建设，增强中心镇的辐射带动功能，发展一批各具特色的新型小城镇。在基础设施方面，实施了交通网、电力网、通信网、宽带网等&四网&建设，以及一批重点工程。在功能性设施方面，建立了口岸通关点，提升了海关、国检的机构功能。在城乡环境整治改造方面，实施城市主干道街景改造和绿化、美化、亮化工程，建设了一批城市景观和休闲活动场所。1998年以来，全市用于基础设施、功能建设和城市改造的投资达20多亿元，城乡面貌已焕然一新。优美的城市环境，完善的城市功能，为外商提供了理想的投资环境和美好的生活环境。现在常住昆山的外商有5000多人，他们把昆山当成自己的家，一些外商回台后几天，总是对家人说：“我要回去了”。昆山人把服务视为第一投资环境。在建设好昆山硬环境的同时，昆山人更注重投资软环境建设。昆山人的诚恳并不只停留在招商引资上，而是把细致的工作做到外商投资后的管理和服务上。在昆山市人民政府编印的《昆山投资指南》一书中，明确地写到：昆山秉承“亲商”意识，注重为纳税人诚信服务，对投资者“不说不”。以良好的团体合作精神，按国际惯例为投资者提供各类高效率的优质服务。全市已形成了“三大服务体系”，即：外商投资审批时的一条龙服务、企业建设过程中的全方位服务、企业开工投产后的经常性服务。形成了沟通政府和外商之间的“三个渠道”，即：市外商投资企业协会、台湾同胞投资企业协会、外资企业沙龙。成立了为外资企业提供配套服务的“四个中心”，即外商服务受理中心、外向配套协作中心、外商投诉中心。昆山市还不断推出提高服务水平的新理念和服务措施。１９９８年，昆山提出了“对外商不说?不?，不说不能办，只说怎么办。１９９９年，昆山推出了“诚信服务、规范行政、降本增效”三条服务措施。２０００年，昆山提出营造“亲商、安商、富商”的环境，重在保护外商投资和人身安全，让外商在昆山赚钱。面对中国入世和越来越激烈的竞争态势，昆山又提出“团队合作，效率效能和国际惯例”三个行为准则，争做为外商服务的“团队冠军”。２００１年９月，昆山抽调全市１００名机关干部深入到各外资企业，开展“诚信服务月”活动，听取外企对昆山投资环境的意见和建议，现场为外企解决实际困难与问题。 服务不是招商一个部门的服务，而是政府每个部门的服务，是人人的服务。现在，“人人都是投资环境”在昆山已深入人心。在开发区、各镇都有一个“马上办”。“马上办”是昆山的新创造，它既是一个办事机构，实行全天候服务，又是一个为外商服务的系统工程，外商要求办的事，大至项目审批，小到生活服务，政府各部门都必须同心合力地马上去办。在总投资达１７亿美元的南亚项目建设中，昆山专门成立了南亚项目基础设施建设办公室，对南亚项目建设中的规划、资金调配、施工进度、质量监控等进行全面协调。在昆山，各部门都行实“首问负责制”、“二审终结制”，工作不推诿、不拖拉，今天能办好的决不拖到明天。为了进一步搞好服务，最近有28个相关部门，联合成立了“诚信服务中心”，以加快协调解决外商需要解决的问题，以诚信的服务，赢得外商的信赖，使他们感到在昆山投资放心。
昆山还特别重视人才的培养和引进。近年来，全市引进各类中高级专业技术人员两万多人。现在全市拥有4万多名各类专业技术人才和15万名较高素质的技术工人。常年开设各类人才市场和劳动力市场，面向全国引进高学历、高水平、高素质的专业人才和熟练工人。他们投资新建了国际学校和一批职业学校，为昆山开放型经济发展，培养和提供人才保障。三、迎接入世挑战，实现昆山外向型经济可持续发展2002年是我国成为世贸组织新成员的第一年，我国对外开放事业进入了一个崭新的阶段。从全国招商引资方面来看，加入WTO以后，将出现更大变化。外汇来源的地理结构将发生变化，预计来自欧盟和美国的投资会有大幅度提高，吸引直接投资的规模有着相当大的扩展空间。国内外一些研究机构预测，至2005年，我国吸引投资的规模可能上升至1000亿美元左右；利用外资的方式，将呈现两大趋势：从全国利用外资的方式看，一方面将加大力度，吸引跨国公司进入；一方面将加快国内大型企业进入国际资本市场，到香港、美国、日本、欧洲等地上市。吸引外资的行业结构将出现重大调整。通信和汽车等技术密集型行业、信息产业等高科技行业，特别是以金融、保险为代表的现代服务行业必将是西方发达国家抢摊市场的首要领域，这些行业会成为吸引国际战略性投资和风险投资的重要行业。面对入世后的新情况、新形势，昆山外向型经济仍存在不少隐患、问题：（1）外向型经济发展的不平衡。从产业分布来看，引进的外资项目仍然以第二产业为主，尤其是服务业尚未取得突破；从工业项目来看，仍以加工制造业为主，销售中心、研发中心等仍是薄弱环节，长远发展后劲不足；从外资来源来看，外资很大部分来自台湾地区，突破欧美日韩尚有一段很长的路要走。（2）外向型经济管理方式的滞后。一是表现在乡镇工业小区的规划和定位不够科学，仍存在无序竞争的情况；二是表现在招商人员的危机意识不强，自满情绪有所抬头。随着我国正式成为WTO的一员，许多地方性的优惠政策将不复存在，全国各地将站在同一起线上开始新一轮的招商活动。如何未雨绸缪，积极应对入世后的挑战将是我们面临的严峻现实。（3）软环境建设有许多工作要细化、深化，对外服务质量仍需提高。主要体现在一线人员目前的素质、知识结构很难适应我国入世以后的新形势；风险投资意识淡薄，投融资环境有待改善，技术创新能力需要增强，现在高科技企业赖以快速发展的物流、信息流、资金流、人才流等体系仍未有效建立起来，等等。这些问题都迫使昆山人认真研究加入WTO以后出现的新变化，积极筹划应对措施，加大工作力度，从而在新一轮对外开放中继续走在前列。1、 进一步加大招商引资的力度，强化招商攻势。为适应中国入世以后的招商引资新形势，昆山要继续采取行之有效的“以外引外，以商引商”等招商方式，充分发挥各级开发区的龙头带动作用，全面调动各乡、镇、区的积极性，紧紧抓住深加工在昆山进出口加工区试点的契机，不断加强招商引资攻势。一要强化南方招商攻势。近年来，随着劳动力成本上升，产业升级换代等因素的影响，在南方如东莞、厦门等地的台商投资企业有逐渐北上的趋向。对此，要组织小分队，积极主动、有针对性地出击，并深入到企业，将招商引战线拉到南方，尤其要注重引进科技含量高的新兴产业项目和研发中心项目，为完善昆山外商投资企业产业链打下基础；二要突破美、日、欧。昆山要经常性组织各类推介活动，全面宣传昆山与国外相媲美的城市环境，与国际接轨的政府服务水平，以及独有的深厚的文化底蕴和紧邻国际大都市上海的地理优势，吸引欧美企业来昆考察、洽谈。要充分发挥“日本投资促进中心”设立在我局内部的便利条件，充分发挥人才优势，调动起工作积极性和主观能动性，采取“走出去”、“请进来”等形式，力争对日、韩招商有新的突破。2、进一步加快各类载体建设，提高开发水平。经过十多年的建设，昆山已经形成了以开发区、出口加工区为龙头的八大投资载体，并建成了一批乡镇配套区。当前要继续规划建设好各级各类载体，提高开发水平，完善基础设施和功能，增强对吸引外资的承载能力。一要将留学人员创业园、昆山高新技工业园、中科高新技产业园的建设与高新技术产业的孵化结合起来。留学人员创业园、昆山高科技术工业园、中科高科技产业园等经过几年的建设，已成为昆山孵化高科技产业的核心区，对于发展昆山拥有自主知识产权的高新技术企业有着重要意义。下一步就是要进一步提高孵化的成功率，帮助一些有自主知识产权的高科技企业上市，努力成为高科技产业的密集区。二要把国家综合开发农业现代化示范区和花桥国际商务区建设与发展现代农业和服务贸易结合起来。中国入世之后，对于我国相对落后的农业和服务贸易将带来一定的冲击。昆山要继续发挥国家农业示范区的示范带头作用，实施科技兴农战略，大力引进一批现代农业项目，推动农业产业结构的调整。服务贸易是昆山开放型经济的薄弱环节，要结合花桥园际商务区的建设，结合现代物流业的发展，摸索出一条与昆山经济相适应的服务贸易发展路子。同时，积极引进外资银行和旅游项目等新兴三产，整体发展昆山的服务贸易。3、进一步加强和深化对外资企业的服务。众所周知，世贸组织，就是经济的联合国，它的游戏规则将成为人们生活中无法分离的部分。入世以后，人们就必须摒弃原有的思维模式和工作方法中不合理的、游离于世贸组织游戏规则之外的做法。为此，昆山应推进四个方面的工作：一是进一步扩大在服务贸易领域的对外开放；在商业、外贸、运输、医疗、教育、金融、保险、电信、各类中介机构服务贸易领域进一步放宽对外商投资的限制。二是按照市场经济发展需要和WTO规则，继续进行外商投资企业法律实施细则的修改工作，对现有的外商投资法规与部分规章有步骤、有计划地进行修订、增订或废止，加大保护知识产权的执法力度、努力完善符合国际惯例的外商投资法律体系。三是抓住国际兼并浪潮中发展、发达国家新一轮产品结构调整的时机，拓展新的投资方式，推动国有企业与跨国公司合作。四是鼓励外商投资企业的技术引进，开发和创新技术，促进外商投资企业的资金技术密集型的项目，设立更多的先进技术型项目。加强和深化对外资企业服务的一条总体思路是“守信规范，透明高效，合作双赢”。（1）守信规范。必须清醒地认识到，随着周边地区外向型经济的崛起，昆山原有的区位优势、载体优势已明显弱化；入世后，国际知名大公司、世界500强企业所关注的将远远超出环境优势、硬件设施本身。昆山只有在服务方面想他人之未想，做他人之未做，急他人之所急，忧他人之所忧，不断加大和提升服务力度和广度，才有可能营造出一个既优于其它地区，又符合WTO游戏规则的投资软环境。服务，是昆山人永远的品牌。打好服务品牌，不断提出更高服务水平的新理念，提出现代化服务质量的新举措，是昆山成功吸引外资的一大“秘诀”。对待每一家外商投资企业，都必须坚持讲真诚，求信誉，并从机制上把服务纳入规范化、制度化的轨道。在今后，昆山将在过去优良服务传统的基础上，加大服务力度，提高服务的档次和水平，尤其是对外商投资企业的后勤服务保障体系，更要做到耐心、细致、周到、超前的服务，解决外商和外来员工的生产生活后勤保障问题，保证解决后顾之忧，促使外商和外来员工在昆山扎根、开花。此外，昆山还将努力创造条件，利用现有的资源和优势，联合各地区、各部门的力量，建立起一个有效的通畅的物流、资金流、信息流体系，为IT业搞好服务，创造更好的发展环境，促进各外企业和昆山的共同繁荣、共同发展。（2）透明高效。入世后的新情况、新目标迫使昆山必须以时不我待的决心，与时俱进的精神来服务于外向型经济的要求。随着中国的入世，在世贸组织的规则下，我国政府承诺的自由化很难逆转。为了符合WTO游戏规则，昆山不得不以高效率在尽可能短的时间内，减少政府管理的随意性，增强决策的科学性，增加政府的透明度。过去，许多地方性优惠政策在昆山成功地吸引外资中起到了相当大的作用。但随着中国入世，过去那种靠地方性法规、靠层层传达的红头文件来吸引外资的做法将不复存在。形势迫使我们必须进一步加快转变政府职能观念，进一步提高政府服务效率，进一步加快审批登记速度，包括加快昆山海关的通关速度，在新一轮招商引资工作中抢得先机。（3）合作双赢。随着国际经济全球性发展，人们所赖以生存的星球已经变成了一个“地球村”，我国入世以后，可以说，我们与世界上绝大多数的经济发达地区处在了同一屋檐下。因此，惟有加强同世界上各个经济体的有效合作，最大限度地发挥各经济体的成本优势、资源优势，才有可能最大限度地减少贸易摩擦，真正做到“双向”互动，从而达到“双赢”乃至“多赢”的目标。四、昆山模式带来的启示1、地理位置的优势不是绝对的，关键在人，关键在领导。提到昆山的招商引资，很多人会自然地想到昆山的地理位置，不少人总认为不可比。的确，昆山紧邻上海，交通便利，有较强的区位优势，这固然是能够大量吸引外资的重要原因，但更重要的是人的因素，是昆山的各级领导很早就看到了利用外资发展自己的重大作用。昆山市委、市政府历任书记、市长，就像接力赛一样，抓招商引资，抓投资环境，抓住“外向型经济战略”不放松，领导亲自带头招商引资，扑下身来干事业，十几年来坚持不变，硬是闯出一条“昆山之路”。如果说就是靠地理优势，那么靠近上海，交通更为便利的上海所属县区，为什么都不及昆山呢？关键还是在人，在市委、市政府的领导。在过去，昆山工业可以说是一穷二白，一无所有。以昆山的地位与条件，显然不可能获得国家改革开放实验序列的进入权，没有进入权就没有优越的投资条件，没有大规模的投资，昆山经济就不可能快速发展。当昆山人一筹莫展之际，正赶上上海一批设备陈旧、污染严重的企业急于外移，而上海外迁内地的三线企业中许多经营技术人员急于回上海却落不下户口，昆山地方政府利用当时中央鼓励横向联合的机遇，对合作企业许诺以较高的利润分成，对来昆山的上海籍技术人员的较高的报酬并解决户口与住房问题，吸引来许多资金、人才和重点项目。“横向联合”使上海金星电视机厂、上海液压泵厂、金山石化等先后落户昆山。但4平方公里的老城区，显然容纳不了更多的工业项目。于是，昆山政府决定模仿国家兴办沿海经济技术开发区的做法，建立一个集中的工业园区。1985年初，在没有任何部门批准的情况下，昆山在老城区的东侧擅自划出一块土地作为经济开发区。但这个自作主张的“开发区”没有得到国家授权与认可，没有优惠政策，更不能享受国家专项启动资金。有关人士回忆说，昆山为了这个自费开发区可以说是绞尽脑汁了，当时根本不敢引起上级注意。直到1989年，昆山才“偷偷摸摸”地引进了一批外商独资企业，因为外资企业就可以享受国家统一优惠政策。也是从这一年开始，昆山率先试行国有土地使用制度改革，向国内外投资者有偿出让国家土地使用权。当昆山的开发区财源滚滚，上缴国家的财政收入甚至超出了大多数国批开发区时，江苏省和中央政府也便默认了昆山的自费开发行为，昆山开发区从地下转到地上，并顺理成章地被追认为“省批”和“国批”。从这，人们不难看出如果没有历届昆山市委、市政府领导的远见卓识，锐意改革的决心和排除万难的魄力，就不会有昆山今天的巨大成功。2、“优惠政策”只是吸引外商的一个方面，重要的是诚信服务。昆山的“优惠政策”有，但不比别处多，税收减免幅度也比不上其他地方大，土地使用价格还比较高，现在公开拍卖的土地已达100多万元一亩。这是由于这里的基础设施投入较多，标准较高，还有昆山人深信，吸引外商没有必要依靠“贱卖”，只要能够为他们诚信服务，切实帮助解决问题，满足他们需要，创造赚钱的环境，外商们也不会计较那一点土地费，也乐意按章纳税。曾经一外商来昆山投资，看到别处土地价格便宜要走，昆山人没有挽留，结果，那个外商虽然廉价买了地，但那里的环境和服务不能满足要求，还是撤资回到了昆山。昆山人从不说假话、空话，从不吹“十全十美”，只承诺有困难，竭尽全力解决。昆山鼎鑫电子有限公司董事长特别助理任光齐先生说：“在昆山只要守法，政府就是一路绿灯。昆山政府有台湾的商业观念，却没有一丝官僚主义气息。因为昆山政府的诚信服务，许多已在大陆投资的台商都被其在昆山的朋友拉过来了。有的地方治安糟糕，吃、拿、卡、要腐败现象严重。有位台商进口设备，报关单打错一个字母，结果一单就要交25000元才放行，否则就进不来。又例如，一个村长把持基建，施工建厂只能由他的施工基建公司来做，否则厂房就无法如期完工。昆山就像自由市场，各类建筑公司都有，投资商可以自由选择施工单位。” 丹尼斯克（中国）有限公司人力资源与行政部经理谢梓湘说：“ 昆山政府诚信服务，急企业之所急。原市政规划准备将厂区后面的空地划作运河一部分，但丹尼斯克是生产食品添加剂的企业，卫生要求高，水多就会蚊子多，市委书记张雷得知后，下令立即填土5000立方，及时为企业解决问题。”昆山作为全国百强县第２名，今年已实现外资到位１８亿美元，内资到位３０亿元人民币，招商引资工作成绩突出。日前，江苏省乡镇企业协会副会长、苏南经济研究院研究员、昆山招商中心孙建中主任在温州“面向长三角招商引资工作务实研修”课上介绍了昆山招商引资的一些作法、经验和体会。在这里简单整理介绍给大家。当前，各地招商引资竞争逾演逾烈，招商引资其实已成为抢商抢资。各地区经济发展水平的差距就是招商引资水平的差距。招商引资首先要创造良好的投资环境，主要包括政策环境、法制环境、服务环境、人文环境等。招商引资总体上要遵循客观经济规律：只有让外商赚钱，外商才会来。在形式上要采用专业招商、小分队招商，进行有针对性的招商。具体要做好十项工作、正确认识四种人： 一要组建一支专业招商队伍，队员要具备招商知识、专业知识、语言知识和奉献精神。二要明确招商引资思路，做到知己知彼，扬长避短。既要立足优势产业招商，更要跳出旧的思维，创新招商。三要突出招商引资重点，循序渐进。招商引资要大小并举，内外并举，先小后大，先低后高。四要开发一批专业载体。园区招商是重点，硬环境方面的九通是基础，软环境方面的新九通更要发展，即信息通、市场通、法规通、配套通、物流通、资金通、人才通、技术通、服务通。五要打响一个文化品牌。文化是宣传的最佳途径。六要抓住招商引资主体。政府营造招商引资环境，企业才是招商引资的主体。七要交一批朋友，实现招商向“商招”的变化。工作人员学习“蜘蛛”，善于编织招商引资关系网。 八要完善服务手段，不断提高服务效率和质量。一个地区的优惠政策有限，服务和环境建设无限。杜绝外商来了招手，见面拉手，遇见问题甩手，提意见动手。九要做好交流沟通，重视与工商联合会、企业协会等的沟通，做好园区宣传材料的编纂。十要培养一种社会招商氛围。招商引资是一项系统工程，要逐步形成地区政府爱商、百姓亲商的社会氛围。 同时在招商引资过程中，一定要正确认识四种人，即：招商引资介绍人是恩人；来的老板是亲人；招来商的人是能人；影响投资环境的人是罪人。逐步实现由招商引资向招商选资，招商引智，招商改制的进化，包含各类专业文献、专业论文、中学教育、幼儿教育、小学教育、外语学习资料、51地方政府招商引资的初步研究等内容。　
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国内外著名工业园区开发模式研究
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从实例看地方政府给予税收优惠政策的有效性
　　编者按：由于开发城市基础设施建设项目具有建设投资大，投资回收期长，回报率低等特征，政府通常会选择BOT（Build-Operate-Transfer）、BT（Build-Transfer）、PPP（Public-Private Partnership）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等模式进行融资，利用非政府资金进行非经营性设施建设。2013年以来，在发改委、财政部、住建部等部委的联合推动下，我国招商引资的PPP模式已较为普遍。在这些模式下，政府往往会承诺在土地出让金、税收、规费等方面给予投资人优惠。实践中当政企双方围绕着项目建设、税收等优惠政策的履行发生争议时，对双方所达成的相关协议的法律性质也存在不同的认识。不同的法律性质，意味着纠纷解决机制的不同，也就意味着维权成本不同。财政部最新颁布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[号），明确了“在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等”。那么在政府招商引资过程中双方所达成的合作协议究竟是民事合同还是行政合同，合同中政府给予的税收优惠政策是否合规，企业应该如何维护自身的合法权益？下面以最高院裁判的案件为例，对这些问题进行分析，以期帮助相关企业避免投资过程中的涉税风险。
　　案情简介
　　D市政府实施大开放、大招商的经济发展战略，利用政府的优惠政策吸引社会资金参与城市基础设施建设。1998年D市政府原计划投资建设集中供暖锅炉房（以下简称“W项目”），由于预算投资金额较大，改由社会投资者建设。Z公司为1997年成立的拥有一级资质的房地产开发公司，就该集中供热系统工程向政府递交《关于投资建设W项目的请示》，请求建设集中供热锅炉房及配套工程，并请求市政府在税费、贷款等方面给予优惠政策。
　　1999年，D市政府办公会议就如何落实项目优惠政策问题进行讨论，形成了《关于五项重点招商开发建设项目政策调整的会议纪要》（以下简称“会议纪要”）等文件。内容主要为：免予征收锅炉房区域占地的土地出让金；允许在W项目所占土地以外的7.02公顷土地上建设住宅楼等获得的收益来投资项目的建设，以房养热；给予税收、规费方面政策减免，按项目总投资的80％额度优惠。
　　1999年W项目工程竣工并投入使用。因在政策实施过程中，政府出台取消部分收费项目的政策，D市政府对原有的置换项目政策重新核算和调整，并于2001年至2003年期间多次对竣工项目结算款进行了核算。2004年3月，D市政府偿还了Z公司部分投资款。后因市政府主要领导变更，D市政府停止向Z公司支付税收等优惠政策未到位的抵顶款项。
　　Z公司将该案诉至法院，案件争议焦点主要有：合作协议的性质如何认定，政府是否应当按照约定支付欠付优惠政策未到位款项等问题。该案经过一审、二审，最高院在终审判决中认为D市政府与Z公司在优惠政策制定和履行中地位不平等，不是民法意义上的平等主体。会议纪要是本案讼争W项目得以执行的主要依据，是由政府单方制定的，未邀请Z公司与之平等协商，不存在Z公司的意思配合。因此，该会议纪要不是民事合同，原审法院不应将此案作为民事纠纷予以受理。
　　（一）D市政府和Z公司之间合同并非单纯的行政合同
　　D市政府与Z公司为合格的民事主体，就W项目的合作开发事宜进行洽谈。虽然合作双方中有一方为市政府，但双方在项目合作过程中的法律地位平等，经协商达成一致，最终形成了内容包含税收优惠政策制定、W项目的建设规模、投资额度等内容的会议纪要。不同于一般意义上的行政合同。具有来说：
　　1、合同的目的不具有行政管理的性质
　　D市政府和Z公司就W项目达成的协议目的在于，D市政府向Z公司进行融资，由Z公司建设W项目。该合同目的不同于行政合同的目的是为实现行政管理、执行公务。该合同本质上是对对资金、先进技术的有偿利用，属于私法上的商业性行为，而非公法上的统治行为。
　　2、D市政府和Z公司合同双方法律地位平等
　　虽然合同一方为D市政府，其在与Z公司就W项目建设形成合意时，D市政府是在行使经济职能，是以民事主体身份形成民事法律关系。双方主体之间法律地位平等，与其他民事关系的主体并无不同，依法平等地主张合同权利、履行合同义务。
　　当然，在W项目建设过程中，D市政府也具备行政机关的双重身份。当政府为保护公共利益不受损害，行使公权力时，D政府是行政管理者。但这个过程中形成的法律关系与上述民事法律关系，分属为两层法律关系。
　　3、D市政府和Z公司遵循意思自治的私法原则就合作事项达成一致
　　民事合同的谈判、签订必须遵守协商一致、意思自治、平等互利原则，这是区别于行政合同的精髓所在。本案中，D市政府在讨论形成《关于五项重点招商开发建设项目政策调整的会议纪要》后，D市计划委员会又经多次与Z公司沟通对接，就土地出让金、税收、相关规费等事项达成一致意见。随后Z公司才开始施工，合同订立的过程中并未体现政府的强制性命令，而是意思自治的过程。
　　《最高人民法院人民法院关于适用&中华人民共和国合同法&若干问题的解释（二）》第2条的规定，“当事人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第十条第一款中的‘其他形式’订立的合同。但法律另有规定的除外。”另根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[号）第二条规定，在政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称“PPP”）模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。”虽然D市政府作为行政主体掌握着制定税收优惠政策的主动权，但D市政府就W项目合作开发事宜与Z公司达成一致，双方法律地位平等、权利义务对等，并非单纯意义上的行政合同关系。
　　（二）D市政府给予Z公司税收优惠政策的合法性
　　税收法定原则是税法的基本原则之一。《税收征管法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。因此，作出税收减免等税收优惠只能由法律、行政法规、自治条例及单行条例等作出规定。任何机关、单位和个人不得超越权限，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同上位法相抵触的税收优惠政策。因此，D政府给予Z公司的税收优惠条件应当具有法律依据或者得到有权机关的授权。没有法律依据或合法授权的税收优惠政策应当认定为与上位法相冲突，具有合法性。
　　另一方面，政府以合同等方式给予个别企业独有的税收优惠政策违背税收公平原则。收公平是指国家征税应使各个纳税人的税负与其负担能力相适应，并使纳税人之间的负担水平保持平衡。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面。前者是指经济能力或纳税能力相同的人应当缴纳数额相同的税收，亦即应以同等的课税标准对待经济条件相同的人；后者是制经济能力或纳税能力不同的人应当缴纳不同的税收，亦即应以不同的课税标准对待经济条件不同的人。税收公平原则要求税收必须普遍课征和平等课征。税收公平原则通常被认为是税制设计和实施的首要原则，并被推为当代税收的基本原则。实践中，税收优惠多以规范性文件的形式发布，使得税收优惠政策在管辖区域内或针对某一类主体平等适用，也是税收公平原则的要求。
　　本案中，D市政府采取与Z公司签订合同的方式给予Z公司税收优惠。如果本地区内有现行有效的法律、行政法规、自治条例或单行条例包含相应的税收优惠政策，且这些税收优惠政策的颁布合法有效，则D市政府则有权限与Z公司签订上述包含税收优惠政策的合同，税收优惠政策应得到执行。相反，如果本地区内没有现行有效的包含相关税收优惠政策的法律、行政法规、自治条例或单行条例，则D市政府给予Z公司的税收优惠政策违背税收法定原则和税收公平原则，不具备法律依据，没有法律效力。
　　（三）企业应注意防范地方政府税收优惠的税务风险
　　日，国务院出台《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号），要求清理不合规的税收优惠政策。企业在与政府签订关于税收优惠政策相关的协议时，应注意防范涉税风险。
　　首先，企业要审查自身目前正享受的税收优惠政策是否属于违背上位法的税收优惠政策、地方政府未经国务院批准给予企业的财政优惠政策、超出实施时限的优惠政策等不合规政策。
　　其次，国发[2014]62号文规定，“特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及‘一事一议’形式的请示、报告和批复等进行全面梳理，摸清底数，确保没有遗漏”。在这一背景下，企业应对依据地方性税收优惠政策签署的合同、协议、备忘录等的法律风险给予高度重视。如果依据的税收优惠政策属于国发[2014]62号文中无效的政策，应及时与政府部门协商，根据合法有效的税收优惠政策，重新签订协议。
　　BOT、BT、PPP以及TOT等政府融资建设公共设施模式下，政府具有双重身份，即普通民事主体和行政机关。政府与企业就建设具体项目达成的合意，双方法律地位平等，权利义务对等，经平等协商达成一致，在性质上和行政合同并不相同，具有一定的民事因素。企业在参与公共基础设施建设时，对于政府承诺的税收等优惠政策的合规性应予以把控。首先考察税收优惠政策的合法合规性，在此基础上，尽量以项目合作协议等的书面形式确立双方的权利义务。审慎拟定合同条款，明确政府一方若无法实现政策优惠的补偿、违约责任等事宜，以降低投资风险。
　　（作者：刘天永，华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，首批全国税务领军人才。）
(责任编辑：王燕)
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