案例来源：Alpha案例库

文书数量：8914份（其中304份裁判文书仅有裁判文书的文号，无案由、当事人、案件事实、法院认为及裁判结果等信息，该类案件占案件总量的3.41%）

检索时间：2020年3月17日

通过对本报告选取的最高人民法院（以下简称“最高院”）2019年再审的8914份裁判文书进行分析，从案件当事人住所地的分布看，排在前十位的地区分别为河南、辽宁、北京、宁夏、安徽、重庆、广东、山东、湖南、广西。

在此需特别说明：本报告中所有内容的分析均以8610份有效裁判文书进行分析，未包含304份最高院认为不适宜公开的裁判文书。

通过对8610份裁判文书的裁判结果进行分析，最高院维持原判驳回再审申请的裁判文书共计8178份，占比94.98%；提审的裁判文书共计138份，占比1.60%；指令再审的裁判文书共计144份，占比1.67%；准许再审申请人撤回再审申请的裁判文书共计113份，占比1.31%；撤销裁判的裁判文书共计10份，占比0.12%；发回重审的裁判文书共计4份，占比0.05%；驳回起诉的裁判文书共计13份，占比0.15%；驳回诉讼请求的裁判文书共计8份，占比0.09%。

三、涉诉行政行为类型分布

经检索，在8610份裁判文书中，Alpha系统将“土地行政管理”、“司法行政管理”、“房屋拆迁行政管理”、“城市规划管理”等行政管理范围作为案由的裁判文书共计1651份，以“行政”为案由的裁判文书共计992份，以“其他行政行为”为案由的裁判文书共计1120份，以“乡政府”为案由的裁判文书共计72份。经逐一分析，上述裁判文书不具备依据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）规定的具体案由分析行政行为类型的条件。基于此，在剔除上述3835份裁判文书后，对4775份裁判文书的行政行为类型进行了具体分析，涉诉行政行为类型分布如下：

鉴于最高院8610份裁判文书中有837份裁判文书是关于再审申请人不服人民法院作出的驳回起诉裁定、不予受理裁定等裁定文书提起的再审申请，该类裁判文书仅载明再审申请人的身份信息，故，本报告分析被申请人时，剔除上述837份裁判文书，剩余7773份裁判文书中的被申请人主要包括自然人、国家部委、各级政府（包括省、市、县、镇政府及街道办事处）、政府职能部门以及其他组织等五大类。被申请人具体分布情况如下：

注：上图中的各级政府包含各级政府单独作为被申请人和各级政府、政府职能部门共同作为被申请人两种情况；上图中的政府职能部门仅包括政府职能部门单独作为被申请人的情况。

从上图可知，各级政府在最高院再审行政案件中作为被申请人的裁判文书数量为7215份，占比为92.82%;国家部委作为被申请人的裁判文书共计316份，占比为4.07%；政府职能部门作为被申请人的裁判文书共计122份，占比为1.57%；自然人作为被申请人的裁判文书数量共计69份，占比为0.89%；其他组织作为被申请人的裁判文书共计51份，占比为0.65%。

针对上图中被申请人为各级政府的7215份裁判文书，我们按照行政级别将各级政府分为省、市、县、镇人民政府、园区管委会及街道办事处，并按此分类进行了具体分析，各级政府作为被申请人的具体分布如下：

通过对8610份裁判文书的深入分析，2019年度最高院再审行政案件中有明确争议焦点的裁判文书共计1926份，其中争议焦点主要包括行政诉讼是否符合起诉条件、行政诉讼是否属于重复起诉、行政诉讼是否超过法定期限、诉讼主体是否适格、被诉机关的行政行为是否合法、行政机关是否依法履行职责、补偿决定是否合法，行政复议申请是否符合受理条件等。上述争议焦点出现的频次如下：

一、行政复议案件的争议焦点

1. 行政复议申请人的复议申请是否符合法定受理条件

最高院确定行政复议申请人的复议申请是否符合法定受理条件主要围绕如下几方面进行分析、判断，一是依照《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议程序的启动系以复议申请人不服特定的行政行为为前提；二是行政复议申请是否属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。

2.行政复议申请人的复议申请是否超过法定复议期限

最高院审理行政复议再审案件时审查复议申请人的复议申请是否超过法定复议期限主要围绕以下几个方面：一是审查复议申请人知道作出行政行为的时间；二是审查自复议申请人知道行政行为至提起行政复议的时间是否超过六十日。

3.行政复议申请人是否具备提起行政复议申请的资格

最高院审查行政复议申请人是否具备提起行政复议申请的资格时主要审查申请人与被复议行政行为之间是否具有利害关系。申请人申请行政复议应当与被复议行政行为之间具有利害关系，反之则不具备申请行政复议的主体资格。换言之，申请人要么系被复议行政行为的相对人，要么被复议行政行为对申请人的权利义务产生了实际影响。即应当以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考虑和保护申请人诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有“利害关系”的重要标准。

4.园区管委会能否作为行政复议案件的被申请人

最高院审查园区管委会能否作为行政复议案件被申请时，除需结合《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》第十一条“开发区管理机构是所在地人民政府的派出机关。”的规定外，还应结合具体案件涉及的开发区管理机构所在的开发区管理办法以及机构编制委员会办公室印发的关于开发区管委会主要职责内设机构和人员编制规定的相关文件进行确定。

5.行政复议决定是否合法

对于行政复议机关作出维持原具体行政行为决定的，法院既审查原具体行政的合法性，同时一并审查作出复议决定的事实和依据，审查复议机关在收到当事人的复议申请后，是否在法定期限内作出复议决定，程序是否合法。而对于行政复议机关改变原具体行政行为决定的，法院根据申请人的主张审查原具体行政行为或改变后的行政行为的合法性。

二、行政征收案件的争议焦点

1. 案涉房屋征收决定是否合法

最高院主要通过审查《征收补偿决定》及《征收补偿安置方案》，从征收国有土地上房屋是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益需要、是否存在超范围征收的问题、是否进行社会稳定风险评估或作出的社会稳定风险报告是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定、征收补偿费用在征收决定作出之前是否足额到位、征收补偿方案是否严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定履行相关程序等内容进行审查。

2.国有土地上房屋征收与集体土地征收能否在同一征收程序中进行

最高院审查时认为集体土地征收与国有土地上房屋征收在征收对象、征收主体、征收程序以及法律适用等方面有所区别，通常不宜在同一征收程序中进行。

3.房屋征收过程中，评估机构的选定问题

最高院主要对房屋征收部门是否按照相关程序发布选定房屋征收评估机构的公告、是否履行被征收人通过协商或多数人投票等方式选定评估机构的程序、是否及时将选定评估机构的情况进行公示张贴，是否告知被征收人如有异议的处理方式及提出异议的期限、是否在被征收人收到评估机构作出的《房屋征收分户估价报告》等评估报告后，在估价报告载明的异议期限内申请复核评估和专家鉴定等方面进行审查。

4.补偿决定是否合法的问题

最高院主要对房屋征收部门是否在法定期限内按照征收补偿方案作出被诉补偿决定并依法送达、被诉房屋征收补偿决定是否载明被征收房屋的性质、用途、实际建筑面积、评估价格、应得货币补偿款与补贴等费用，以及产权调换房屋的情况及价格的认定等，且补偿决定载明的事项是否有相应证据予以佐证，认定事实是否清楚。房屋征收部门在作出房屋征收补偿决定前，是否向被征收人送达了被征收房屋补偿决定方案，并告知其可在货币补偿、产权调换的补偿方式之间作出选择等方面进行审查。

5. 房屋强制拆除案件中，被告的确定原则

行政相对人不服政府机关作出的房屋强制拆除决定时，一般以作出行政行为的行政机关为被告。但行政机关委托的组织所作的行政行为，实施委托的行政机关为被告。

三、行政登记案件的争议焦点

1.行政登记行为是否合法

最高院主要从申请登记的相关事项数据是否准确、证明材料是否合法有效、是否存在权属争议、申请登记的事项是否与实际相符合、行政机关颁发的权属证书程序是否合法等方面进行审查。

2.申请人是否具备原告主体资格

最高院主要从被诉行政机关为第三人颁发权属证书的行为是否与申请人之间是否存在法律上的利害关系进行审查。

3.撤销行政登记是否合法

根据行政法的一般原理，行政行为的法律效力源自于行政机关作出相关行政行为的公权力属性。行政行为一经成立，即具有公定力、确定力等效力。行政行为在存续期间，对于行政相对人和行政机关均具有约束力。从法的安定性角度考量，亦不允许行政机关随意变更、撤销已经作出的行政行为。但在符合特定条件的情况下，行政机关可对违法的生效行政行为进行纠错。此亦符合依法行政原则。

为进一步分析行政机关的败诉率，我们对8610份裁判文书进行了逐一分析。其中有837份裁判文书是关于再审申请人不服人民法院作出的驳回起诉裁定、不予受理裁定等裁定文书提起的再审申请，该类裁判文书只载明了再审申请人的身份信息。故，本报告分析行政机关败诉率时，剔除上述837份裁判文书。剩余的7773份裁判文书中，最高院通过作出撤销裁判、驳回再审申请等方式明确作出行政机关败诉的裁定和判决共计91份，占比1.18%；行政机关胜诉的裁判文书为7681份，占比98.82%。

在行政机关败诉的91件案件中，行政机关作为再审申请人被最高院驳回再审申请的案件共计82件；最高院以改判方式作出行政机关败诉裁定或者判决的案件共计4件；行政机关主动撤回再审申请的案件共计5件。其中行政机关败诉的原因分别如下：

1. 事实不清、证据不足

通过对相关案例的分析，行政机关因事实不清败诉的原因主要集中在以下几方面；一是证据不足，主要表现在：

1）行政机关在作出行政行为时仅从形式上判断，而未能从实质上分析是否违法，认定的事实不清、主要证据不足；

2）行政机关在调查取证过程中对主要证据未收集充分；

3）行政许可时，未尽审查职责，仅凭申请人的申请书作出行政许可。二是相关证据保存不完善，因举证责任倒置导致行政机关不能提供证明其作出的行政行为合法的证据。

适用法律错误方面普遍存在的问题为：

一是行政机关具体查明的事实与其适用的法律规定无关联性；

二是引用的法律规定已被废止或被修改；

三是行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在前述情形下，诉讼中又不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定。

行政机关因程序违法败诉的案件主要原因集中在以下几方面：

一是未告知当事人依法享有的陈述、申辩权。《行政许可法》、《行政处罚法、》《行政强制法》等法律、法规均规定了行政机关对公民、法人或其他组织等当事人作出行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为时应依法告知当事人陈述、申辩权。否则，将因侵犯当事人陈述、申辩权而被法院认定违法。

二是送达程序违法。《行政诉讼法》未明确规定行政决定的送达方式，但行政决定应当依照《民事诉讼法》等相关规定的程序进行送达。但在实践中，例如行政处罚案件，行政机关在作出行政处罚决定后，并未直接或公告送达当事人，而是采用在当事人厂区或房屋外张贴等方式进行送达，导致送达程序违法。最终导致的结果是，即使行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，但因程序违法，行政处罚决定仍会被撤销或确认违法。

行政主体的法定职责来源除了法律、法规、规章的明确规定外，还应当包括其他规范性文件规定的职责、行政机关向社会的公开承诺以及行政合同所设定的义务等。经分析再审案例，行政机关未及时履行法定职责或拖延履行法定职责主要表现在：

行政机关对相对人要求履行法定职责的申请未在法定期限内予以答复；复议机关怠于履行对责令限期拆除决定进行审查并作出复议决定的法定职责。除此以外，还存在行政机关不依法公开政府信息、部分行政复议机关不正确履行复议职责、部分市县级人民政府违法实施房屋征收和拆除违建，部分基层乡镇街道政府存在依法履职能力不足等情形。

此外，土地征收案件中，行政机关以银行政策调整，后续贷款未能到位导致征收补偿工作无法进行为由抗辩不履行法定职责的，最高院进行审理时一般根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用的规定认定相关政府未履行法定职责。

1. 对于复议前置的案件经过复议机关程序性处理，是否视为已经行政复议。对此类行政复议决定不服的，是否可以向人民法院提起行政诉讼。

【裁判规则】复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。

【案例索引】（2019）最高法行申11290号叶张镇诉广西壮族自治区百色市人民政府资源土地确权行政裁决案

【裁判观点】《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

  2. 如何理解“复议机关决定维持原行政行为”

【裁判规则】行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

【案例索引】（2019）最高法行申11287号肖权干诉广西壮族自治区百色市人民政府资源行政管理案

【裁判观点】行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。程序性驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。

3.行政行为有《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关如何选择作出撤销、变更具体行政行为或者确认该行政行为违法的决定？

【裁判规则】复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。

【案例索引】（2019）最高法行再28号广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会新屋村民小组、广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会正坑村民小组连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会庙崀村民小组诉广东省清远市人民政府及第三人广东省阳山县太平镇杏棠村民委员会土地确权行政复议案

【裁判观点】复议机关审理行政复议案件，不仅要审查行政行为的合法性，监督行政机关依法行政，促进法治政府建设，同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法，依法可以决定撤销或者变更行政行为，也可以确认行政行为违法，还可以在决定撤销或确认违法同时，责令重新作出行政行为。但是，最终选择何种方式作出复议决定，应当符合行政复议解决行政争议的目的。违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议解决行政争议的目的作出复议决定，该复议决定属于适用法律错误，依法应当予以撤销。本案中，对于换发林权证行为，实体处理结果并无不当，只是换证过程中，没有成立联合工作组，组织双方山林权利人到现场勘查核实，单方发证，违反法定程序。在此情形下，复议机关依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，有权撤销换发的林权证，也可以决定确认换发的林权证违法不撤销。但是，决定撤销被诉换发的林权证，违反实质化解行政争议的立法目的。主要理由是：撤销颁证行为之后，双方对争议地的权属回到了争议状态，应当由争议双方或一方申请对争议地权属确权，对确权决定不服先行申请行政复议；对复议决定仍不服起诉，经过一、二审判决，确认将争议地确权给新屋等三组的确权决定合法；之后再根据生效的确权决定给新屋等三组颁发林权证。如果当事人不服重新颁证行为，还会再来一轮行政诉讼，终审判决确认新的颁证行为合法，才能确定新屋等三组的林地林木权属。这样的行政复议决定，显然是浪费司法资源、行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，不利于行政争议的实质化解，还有可能激化矛盾，违背《中华人民共和国行政复议法》的立法目的。

4. 行政处罚合法性审查的标准

【裁判规则】行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益

【案例索引】（2019）最高法行再22号胡裕松、王文平、王海岩诉海南省海口市人民政府收回国有土地使用权案

【裁判观点】（1）事实方面：行政处罚决定未查明当事人等人已经建成案涉住宅楼与原有建筑物的实际占地情况，迳行决定对当事人持有的国有土地使用权全部收回，认定事实不清，证据不足；且可能侵害其他案外人的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》第一条及第四条第二款的规定，行政处罚法除了保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序外，还在于保护公民、法人或者其他组织的合法权益；行政处罚的作出，还应当符合比例原则，不能侵害处罚相对人以外的其他公民、法人或组织的合法权益。行政机关作出处罚决定，应当针对违法行为影响的程度，选择适当的处罚方法、种类、幅度等，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。

（2）程序方面：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对于收回国有土地使用权这类对相对人处以较重行政处罚的行政决定，应当经作出处罚决定的行政机关负责人集体讨论通过。行政处罚法规定行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，是与一般行政处罚相区分的特殊程序，旨在更好的保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。本案中，《重大事项集体会审（签）表》，拟证明处罚决定作出前已经过集体讨论。但是行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，即使前述证据符合行政诉讼证据规则的要求并在举证期限内依法提交，行政机关的会签讨论情况亦不能作为处罚决定经过上一级行政机关负责人集体讨论的相关证据。

5. 行政机关能否径行以公告方式送达行政处罚告知

【裁判规则】公安机关在已经获取相对人的联系方式、地址的情况下，且尚无有效证据证明其在无法履行告知义务的情况下，迳行以公告方式送达行政处罚告知，致使相对人不能及时行使陈述权和申辩权，不利于对行政被处罚人合法权益的保护。

【案例索引】（2019）最高法行申14170号朱伟诉甘肃省白银市公安局、甘肃省白银市人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判观点】公安机关在已经获取相对人的联系方式、地址的情况下，且尚无有效证据证明其在无法履行告知义务的情况下，迳行以公告方式送达行政处罚告知；同时，在公告中告知相对人陈述权和申辩权，该权利告知未能通过更有效送达方式让相对人知晓，致使相对人不能及时行使陈述权和申辩权，不利于对行政被处罚人合法权益的保护。据此，被诉处罚决定不符合法定程序，应予撤销。

6. 公民、法人或者其他组织能否以行政机关作出的“政府信息不存在”违法为由提起政府信息公开行政诉讼？

【裁判规则】《中华人民共和国政府信息公开条例》的宗旨在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。至于行政机关尽到合理的查找和检索义务而确认未制作或保存的，因其相关的公民、法人和其他组织的合法权益已不再是该条例所规范和保护的知情权等权益，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。

【案例索引】（2019）最高法行申11520号蒋大明、宋向国、李朝云诉四川省广安市人民政府信息公开案

【裁判观点】2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。由此可见，“以一定形式记录、保存”，是政府信息可以公开的前提。行政机关只提供已经存在的政府信息，不因为申请人的请求而负担为其制作信息的义务。依申请公开的义务主体，仅具有在根据申请查找、检索相关政府信息后，依法提供其已经制作或者保存的可以公开的政府信息的义务，并不具有另行制作政府信息再予以公开的义务。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，或者就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应认定履行了公开政府信息的义务。至于行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失等情形是否符合法律规定的争议，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。公民、法人或者其他组织起诉行政机关作出的“政府信息不存在”答复违法的，应当提供该政府信息已由行政机关制作或者保存的相关线索，同时还可以依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，申请人民法院调取证据。至于行政机关尽到合理的查找和检索义务而确认未制作或保存的，因其相关的公民、法人和其他组织的合法权益已不再是该条例所规范和保护的知情权等权益，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。

7. 在旧城改造过程中，政府通过商业开发补充改造资金，不能据此否定征收的公共利益目的

【裁判规则】在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，目的仍是改善被征收人的居住环境、提高生活品质，不能据此否定征收的公共利益目的。

【案例索引】（2019）最高法行申4170、4174号孙有庚、周俊华诉海南省三亚市天涯区人民政府征收决定案

【裁判观点】《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的需要。本案中，棚改项目根据天涯区第二届人民代表大会第三次会议审议批准的天涯区2017年国民经济和社会发展计划实施，是为了进一步改善群众居住条件，增强防灾减灾能力，提升城市品位。棚户区是一个区域性概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，目的仍是改善被征收人的居住环境、提高生活品质，不能据此否定征收的公共利益目的。

8.在房屋征收部门明确的情况下，强制拆除行为的适格被告为房屋征收部门

 【裁判规则】市、县级人民政府已作出房屋征收决定（房屋征收部门已经明确的），对具体实施房屋征收与补偿工作过程中的强制拆除行为，被征收人不服提起诉讼的，在没有证据证明市、县级人民政府实际实施或委托实施的情况下，以市、县级人民政府确定的房屋征收部门为被告。征收实施单位受市、县级人民政府确定的房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。

【案例索引】（2019）最高法行申11892号周家泉诉湖北省荆州市荆州区人民政府房屋征收强制及行政赔偿案

【裁判观点】根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，房屋征收与补偿办公室是可以独立承担责任的主体，其亦作为行政案件的多次被告参加诉讼。当事人应当以适格机关为被告就案涉房屋强制拆除行为提起行政诉讼，进行权利救济。因当事人未提供证据证明区政府实际实施或委托其他主体实施了对案涉房屋的强制拆除行为，因此，区政府不是本案适格被告。

9. 县政府不具有在集体土地上依据《城乡规划法》实施强制拆除行为的职权

【裁判规则】县级以上人民政府，在集体土地上对临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具有职权依据。

【案例索引】（2019）最高法行申8534号梁秀云、金世宇、张文中诉辽宁沈阳市沈河区人民政府强拆违法并赔偿案

【裁判观点】在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》根据三十五条的规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。依法可由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除，逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。县级以上人民政府，在集体土地上依据《中华人民共和国城乡规划法》实施强制拆除行为，适用法律错误，不具有职权依据，且不符合强制拆除的法定程序。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。依据上述规定，国家赔偿的对象是公民、法人和其他组织的合法权益。即行政机关的行政行为被确认为违法，并不必然导致赔偿结果的发生。具体到本案中，当事人在临时使用的集体土地上修建永久性建筑物、构筑物，该建筑物及附属设施依法不属于当事人的合法权益。

10. 行政机关以自己名义决定收回集体土地使用权，应属违法

【裁判规则】收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。与土地征收不同，收回行为并不改变集体土地的性质。原批准用地的县级人民政府针对村集体土地通过批准收回的方式履行法定职权，是对相关收回行为行使的监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。但如果行政机关直接以村集体和集体成员为行政相对人，以自己名义决定收回集体土地使用权，规避征收程序，缺少法律依据，应属违法。

【案例索引】（2019）最高法行申8378号张玉峰诉山西省太原市万柏林区人民政府土地行政批准案

【裁判观点】《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。可见，法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，原批准用地的政府通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织侵害集体经济组织成员的合法权益。本案中，彭村居委会根据社区居民民主议定结果办理相关报批手续符合实际情况，区政府针对村集体的相关报批手续，通过批准收回的方式进行批准，其具有批准社区收回集体土地使用权的法定职权。

11. 会议纪要议定的事项可转化为行政机关的法定职责

【裁判规则】根据党政机关公文管理规定，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关的职责，亦因此转化为该行政机关的法定职责。

【案例索引】（2019）最高法行申8477号营口小雨房地产开发有限公司诉辽宁省营口经济技术开发区管理委员会要求土地置换案

【裁判观点】本案争议焦点是营口经开区管委会是否应当按照其作出的会议纪要履行给付置换土地的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。法定职责的渊源不仅包括法律、法规、规章及规范性文件规定的职责，也包括行政机关基于先行行为、行政允诺或行政协议而形成的职责。根据党政机关公文管理规定，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关的职责，亦因此转化为该行政机关的法定职责。根据本案业已查明的事实，经开区管委会至今未履行会议纪要的内容。政务诚信是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重大意义，行政机关应当带头守信践诺，依法、及时、全面履行行政允诺和会议纪要。

12. 对规范性文件的审查应符合证据规则

【裁判规则】由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任，对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。

【案例索引】（2019）最高法行申8329号周全华、杨彩珍诉宁夏回族自治区石嘴山市人民政府行政复议案

【裁判观点】制定规范性文件是行政机关行使行政职权的一种行政活动方式，其目的是实现特定的行政管理目标。对处于行政机关外部的公民、法人或其他组织而言，及时、全面、准确掌握规范性文件殊非易事。尽管规范性文件在严格意义上并非证据，但《中华人民共和国行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论，即”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任，对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言，《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。例如，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定的证据应当在法庭上出示并由当事人质证，及未经庭审质证的证据，不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定的”由法庭出示，并可就调取该证据的情况进行说明，听取当事人意见。”此为公正审理行政案件的应有之义，对于规范性文件的处理亦应概莫能外，尤其是在规范性文件的制定主体未参加诉讼的场合。

据统计，最高院对行政诉讼案件进行再审时适用的高频实体法包括《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》、《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例（2019修订）》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《中华人民共和国村民委员会组织法（2018修正）》,其中高频条款及引用频次如下：

据统计，最高院对行政诉讼案件进行再审时适用的高频程序法包括《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》、《中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,其中高频条款及引用频次如下：