新华社北京10月15日电 题：防止未成年人沉迷网络游戏 各地加强执法监管

新华社记者史竞男、张漫子、陈爱平

国家新闻出版署印发《关于进一步严格管理 切实防止未成年人沉迷网络游戏的通知》以来，各地积极落实网络游戏防沉迷工作要求，进一步严格管理措施，紧盯防止未成年人沉迷网络游戏的关键环节，着力推动防沉迷工作取得实效，切实保护未成年人身心健康。

近期，中央宣传部、国家新闻出版署有关负责人会同中央网信办、文化和旅游部等部门，对重点网络游戏企业和游戏账号租售平台、游戏直播平台进行约谈，并上线防止未成年人沉迷网络游戏举报平台，及时受理和处置问题线索，线索一经核实将对违规游戏企业进行严厉查处。

北京市文化市场综合执法总队迅速查办了北京某信息技术有限公司违规向未成年人提供网络游戏服务案，这是全国文化市场首例未成年人沉迷网络游戏案。执法人员在专项检查行动中发现，北京某信息技术有限公司涉嫌通过其自营游戏平台在22时至次日8时向未成年人提供网络游戏服务。经查，该游戏平台聚合了国内外多家游戏企业的上百款网络游戏，用户在平台注册账号后，即可登录平台内所有网络游戏，在游戏内充值，收款方是该游戏平台的运营公司北京某信息技术有限公司。该游戏平台在明面上设置有实名认证以及未成年人防沉迷系统，但为谋取更大利益，一直未曾启用相应系统功能。依据《中华人民共和国未成年人保护法》第一百二十七条规定，北京市文化市场综合执法总队对该公司做出警告、罚款10万元，并对直接负责的主管人员罚款1万元的行政处罚。

北京市文化市场综合执法总队相关负责人表示，下一步将继续对首都网络游戏企业进行全面排查，深化整治，层层压实网络游戏企业主体责任，推动网络游戏防沉迷工作取得实实在在的成效。

上海市新闻出版局要求，游戏企业及游戏平台应全面做好防沉迷系统自查工作，严格落实两个“终止”：一是对于尚不能提供防沉迷系统的平台，游戏企业应与之终止合作，直至平台完成防沉迷系统搭建；二是游戏平台须对未完成防沉迷系统搭建的游戏进行下架处理。

上海市文化和旅游局执法总队增加夜间“错时执法”，以提高执法有效性。同时，执法总队与相关管理部门紧密结合、相互分工，形成了良好联络机制。工作中发现，上海某网络科技有限公司经营的网站运营一款网络游戏，未要求未成年人以真实身份信息注册并登录，文化执法机构对该公司予以警告、罚款10万元的行政处罚，并对该公司相关负责人依法进行了立案查处，予以警告、罚款1万元的行政处罚；上海某网络科技有限公司上网出版的一款网络游戏，通过微信号、QQ号或手机号可直接注册登录并进行游戏，文化执法机构对该公司予以警告和罚款10万元的行政处罚，予以该公司相关负责人罚款1万元的行政处罚；上海某网络科技有限公司经营的一款网络游戏，在游戏登录界面上未设置身份注册弹出窗口，包括未成年人在内的所有玩家通过点击初始界面上的“开始游戏”按钮即可登录并进行游戏，该案件现已立案查处。

为全面落实防止未成年人沉迷网络游戏各项措施、规范网络游戏服务，江苏省苏州市建立由党委宣传部（新闻出版部门）牵头、相关部门分工负责、齐抓共管的网络游戏防沉迷工作机制，对辖区内网络游戏企业运营的网络游戏进行全覆盖检查，及时发现、查处违法违规及对未成年人有不良导向的内容，监督网络游戏企业严格落实防沉迷主体责任，对未落实防沉迷相关要求的网络游戏企业责令限期改正，情节严重的依法依规予以处理。同时，市委宣传部联合市文化市场综合执法支队开展督导抽查，建立全方位、多层次、立体化监管体系。

近期，苏州市文化市场综合执法支队在网络游戏专项检查行动中发现，苏州某网络科技股份有限公司未要求未成年人以真实身份信息注册并登录网络游戏，当事人运营的网络游戏无需注册就能进行游戏，且未设置防沉迷措施并可以付费充值，该案件现已立案查处。

据了解，为督促游戏企业切实履行主体责任、严格执行防止未成年人沉迷网络游戏相关要求，中央宣传部、国家新闻出版署将会同有关部门和地方加大督查力度，开展专项检查，严肃处理违规行为；对落实不到位的企业，发现一起严处一起，确保防沉迷工作落到实处、取得实效。

摘 要：对侵害众多未成人利益的行为，检察机关履行好公益诉讼职能充分保护未成年人，应拓展未成年人“等” 外公益诉讼案件范围，解决法律规定领域过窄的问题 ；应从履职主体的适格性、履职行为的法定性、违法行为的普遍性、危害后果的严重性、公共利益受损的关联性等方面来准确把握立案标准，明晰边界限度，确保案件 质效。

未成年人保护是事关国家发展，民族复兴的大事。习近平总书记强调 ：“全社会都要关心少年儿童成长。对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行， 要坚决防止和依法打击。”对未成年人的保护涉及社会的方方面面，长期以来，检察机关更多注重对未成年人刑事方面的保护，对未成年人公共利益之预防性保护非常少。2018 年，按照最高人民检察院统一部署， 全国 13 个试点省市开展未成年人检察业务统一集中办理试点工作，未成年人公益诉讼检察是其中一项重要内容。但实践中存在“等”内领域范围窄、“等”外法律法规不明确、可供借鉴的事例少、开展公益诉讼的流程不规范等问题，为此，笔者试对“等”外未成年人行政公益诉讼作如下实务探究。
一、未成年人行政公益诉讼的案件范围
当前，检察机关开展未成年人行政公益诉讼的案件范围非常窄。根据行政诉讼法第 25 条第 4 款的规定， 检察机关开展行政公益诉讼仅限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国家财产保护、国有土地使用权出让等四个领域，其中，真正与未成年人关系密切的
只有食品药品安全领域。因此，重庆市人民检察院按照党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中关于“拓展公益诉讼案件范围”的精神，出台了全国首个《关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》，专门确定了未成年人“5+ Ｎ”公益诉讼案件范围。
第一，校园安全类。中小学校园、幼儿园等教育培训机构无证经营，预防和处置各种灾害、传染性疾病、食品安全事故、意外伤害、性侵欺凌等相关制度不完善， 侵害或可能侵害未成年人合法权益的。
第二，校园周边安全类。营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务等场所向未成年人开放或者违反规定在中小学校园周边特定范围内经营，侵害或可能侵害未成年人合法权益的。
第三，特殊产品侵害类。相关经营者向未成年人出售烟草、彩票，或者烟草、彩票经营者未在显著位置设置不向未成年人出售烟酒、彩票标志，侵害或可能侵害未成年人合法权益的。 

三、未成年人行政公益诉讼的立案条件
未成年人行政公益诉讼案件属于行政诉讼的范畴， 应符合行政诉讼的相关法律规定，它虽然是一种拓展和探索，但应当在法律的规范下，稳妥慎重地办理， 只有在立案上守好“入口关”，才能确保后面的诉前建议、提起行政诉讼不出问题。因此，重庆市检察院要求凡未成年人公益诉讼案件，均应报市检察院未检部门进行立案审批。那么，在实践中，未成年人公益诉讼的立案条件应如何把握？笔者结合工作实践，试从履职主体的适格性、履职行为的法定性、违法行为的普遍性、危害后果的严重性、公共利益受损的关联性等五个方面来阐述。
（一）履职主体的适格性
公益诉讼必须针对具体的行政机关提出，这是前提条件。由于行政机关职责繁杂，职能互有交叉， 找准适格的主体， 明确负有监管职责的行政机关是第一步。
1. 按照“专管优先”的原则确定怠于履职的行政机关。对于行政机关互有职能交叉的情形，一定要明确谁是专管部门。如校外培训机构无证经营与超范围经营的公益诉讼案件，明确适格主体应当分为两种情况，一般的托管业务、兴趣班由市场监管部门负责颁发工商营业执照 ；而与九年义务教育有关的学科以及与招考有关的音乐、艺术的校外培训应当先由教育主管部门进行前置审批，颁发办学许可证。《国务院办公
厅关于规范校外培训机构发展的意见》规定“县级教育部门负责审批颁发办学许可证，未经教育部门批准， 任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务。”经初步调查，目前比较普遍的现象并非严格意义上的无证办学，而是无证从事学科培训和超范围从事学科培训等违法行为。鉴于此，应当按照“专管优先”的原则，对教育行政管理部门怠于履行职责进行立案调查。对于属于市场监管部门管理的无证办学问题，应当在提出诉前检察建议时，要求教育行政部门根据《中华人民共和国民办教育促进法》第 64 条的规定，会同市场监督管理等有关部门采取责令停止办学、退还所收费用、罚款等行政处罚。
2. 按照“一事不二立”的原则确定唯一的主体。
公益诉讼立案尽量仅针对一个行政机关，这样更有利于减少矛盾，推动工作。如校园周边售卖香烟的公益诉讼案件。对于在校园周边 50 米内设立烟草销售点， 向未成年人出售香烟，无证售卖香烟等违法行为，由哪个部门具体负责监管？《中华人民共和国烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规明确规定，烟草专卖行政主管部门主管行政区内的烟草专卖工作，负责发放烟草专卖许可证，并进行有效的监督管理。但《烟草专卖法实施条例》第 57 条又规定，无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门根据烟草专卖行政主管部门的意见，责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得。据此，有人就认为，除了可以就烟草专卖局怠于履行烟草销售监管职责事宜立案外，还可以就无证售烟的问题对市场监管局立案。笔者认为，此意见不妥。除法律另有规定的外，公益诉讼案件应找准一个适格的主体进行立案调查。市场监管局对所有的经营行为负有查禁职责， 具有兜底性。如果按照上述意见，则所有的违法经营

行为都可以对市场监管局立案，这就有泛滥立案之嫌。对于共同职责部分，可在向主管机关发诉前检察建议时要求其联合相关单位开展专项查禁行动。
3. 按照“抓小放大”的原则明确能“管事”的主体。行政机关管理职责越明确，管理事宜越具体越适合认定为公益诉讼的主体，也更有利于后期的整改落实。如对于校园消防设施存在问题，应当以谁为适格主体？ 是应急管理部门还是消防救援部门？经走访两个部门了解到，县级以上人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，指导消防监督、火灾预防、火灾扑救。但该部门的消防工作主要侧重于综合监管，包括协调指导、检查督促、巡查考核等方面。而消防救援机构负有对消防安全情况进行监管的职责， 具有日常监督、督促整改的行政措施，更侧重于专项监管和救援，较之应急管理部门职责更为具体，执法手段更为有力，更便于推动消防隐患的整治。因此， 对消防安全疏于监管的公益诉讼案件，检察机关督促消防救援机构履职更为合适。故对于职责不清，或有交叉的单位，要采取实地走访，查找职责文件等方法， 从管理职责更具体，更有利于整改落实的角度来判断。
（二）履职行为的法定性
未成年人行政公益诉讼属于对行政机关法律监督的范畴，与一般推动社会治理的检察监督不一样，应当按照行政公益诉讼案件的标准来办理，因此，行政主体是否应履职，应当有法定性。这种法定性包括两方面的含义 ：
1. 行政机关应当监管的事项具有违法性。认定行政机关怠于履职，前提是未查禁的事项属于法律法规的明确禁止性规定。如近期笔者办理了一起某区市场监管局怠于履行校园周边成人用品商店监管职责的行政公益诉讼立案审批案件。经查，《未成年人保护法》第 36 条规定 ：“中小学校园周边不得设置营业性歌舞娱所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场
所”，但该条并未明确将成人用品商店列入禁止开设的场所。除此之外，仅有原国家工商行政管理总局《关于认真学习贯彻党的十七届六中全会精神积极促进社会主义文化大发展大繁荣的意见》第 32 条作出“禁止在
中小学 200 米内开网吧，禁止在学校周围设立电子游戏室，歌舞厅等娱乐场所和成年人性用品商店”的明确规定。但该文件系内部规范性文件，不属于法律法规范畴。而查阅其他行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章对此均无明确规定。还有一种观点认为，校园周边开设成人用品商店属于《未成年人保护法》第 36 条规定的其他不适宜未成年人活动的场所。笔者认为，此案属于“等”外的公益诉讼案件，立案应当审慎，案件范围已是一种拓展，是否要在法条的理解和适用上进行再拓展值得商榷。作为一起公益诉讼案件，如果发出诉前检察建议后行政机关不整改，那检察机关就应提起行政公益诉讼，诉讼应当依法进行，即事实清楚，法律法规明晰。因此，校园周边开设成人用品商店虽然不适当， 但是因并无法律法规作出禁止性规定，不宜作为行政公益诉讼案件进行立案。
2. 行政机关的查禁职责有明确授权。根据行政诉
讼法的相关规定，负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，才能启动行政公益诉讼。行政机关监管职责的法定性是公益诉讼的前提条件。这个法定性可以是法律法规明确规定的，也可以是有职权的机关如地方政府授权。因未明确而不作为不能认定为怠于履职。如前面提到的市场监管局怠于履行校园周边成人用品商店监管职责案件，既无此类行为是否违法的禁止性规定，又无行政机关应当查禁该类行为的法律依据，因此启动公益诉讼的法律依据尚不明确。又如， 小旅馆接纳未成年人入住的问题，治安管理处罚法虽然规定公安机关对旅馆业的工作人员不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，有处罚职能。但是对于小旅馆接纳未成年人入住有无查禁职责，尚无明确规

定，因此对此类案件是否立案尚有争议。当然，不按照公益诉讼案件办理并不意味着对可能侵害未成年人权益行为的放纵，并不意味着不践行未成年人利益最大化原则。对于法律没有明确规定，但可能对未成年人身心健康有危害的，可以通过发出综合治理类检察建议的方式来推动整改落实。
（三）违法行为的普遍性
要区分违法行为是侵害极少数个体的利益还是侵害众多未成年人利益，是个别现象还是普遍现象。如， 当地检察机关经走访 30 家彩票投注站，发现均设置了“不得向未成年人出售彩票”的警示标识，大多无向未成人出售彩票的行为，仅有一家设在城乡结合部的彩 票投注站向在餐厅打工的未成年人王某出售过彩票。这是侵害个体利益还是公共利益？笔者认为，16 岁的王某身形接近成年人，彩票投注站向其销售彩票的行 为不宜认定侵害了社会公共利益。再如未成年人张某 约朋友到某小旅馆开房打游戏，后因口角纠纷在旅馆 打架斗殴，引发刑事案件。因刑事案件发生具有偶然性和特殊性，不亦就此认定公安机关怠于履职，对小旅馆监管不到位造成众多未成年人利益受到损害。只 有违法行为有一定的普遍性，才能认定为侵害或可能 侵害众多未成年人合法权益，从而进行立案监督。当然这个普遍性是结合证据综合判断得出可能存在的结 论，而非要充分证明这种普遍性已经存在。
（四）危害后果的严重性
公益诉讼案件是否立案，关键看社会公共利益受损的程度应当达到较为严重的才以立案。如，笔者近期办理了一起市场监管局怠于行使校园周边酒类经营监管职责行政公益诉讼案，对于是否可能对众多未成年人利益造成损害，造成多大的危害引发争议。从此案的证据来看，售卖酒类的均是校园周边超市，酒只是众多商品中的一种，并非校园周边专卖酒类产品的酒吧或烟酒行， 其未设置“不得向未成年人出售烟酒”标识的行为固然
违法，但尚无证据证明有未成年人购买，是否造成了侵害众多未成年人利益的严重后果缺乏证据支撑。且酒类销售不同于烟草专卖，法律法规对校园周边不得售卖香烟有明确规定，一些地方规定校园周边 50 米内禁止设立售卖香烟的店铺，但《未成年人保护法》只是规定禁止向未成年人出售烟酒，对周边开设售卖酒类的商店并未作出禁止性规定。因此，笔者认为这种在超市里售卖酒类产品的行为，尚不足以达到侵害社会公共利益的标准，不宜对此进行立案调查。
（五）公共利益受损的关联性
公共利益受损关联性是指违法行为与侵害众多未成年人利益结果之间的紧密性达到一定程度。如果关联性不紧密，就不宜以行政公益诉讼案件立案监督。如在校园周边开设成人性用品商店是否必然侵害众多未成年人权益就有争议，特别是在中学周边开设的自动售货成人用品店，它并不必然推定由此影响了学生的身心健康，或者诱发性犯罪，它对学生的负面影响甚至不如网上开放的不良信息。又如，某地区发生多起狗咬伤未成年人的事件，经查发现系养狗人疏于管理，溜狗不拴绳等原因造成 ；同时也查明部分养狗家庭未办理养狗证或未按期年检。有人据此提出是否能以行政公益诉讼案件对公安机关怠于履行监管职责立案。笔者认为，虽然公安机关对养犬登记和年检有监管职责，但发生狗咬人事件的原因较为复杂，其根本原因还是主人对狗的监管问题，与未办证和年检的关联度不大，因此不宜以行政公益诉讼立案监督。
对未成年人的保护是无止境的，但未成年人检察
公益诉讼是有限度的。未成年人检察公益诉讼是检察机关加强对未成年人保护的一项新举措，也是一项法定监督职能。它应当体现权威性、规范性、示范推动性，通过典型案件的办理助推国家治理能力现代化建设，推进未成年人国家法律保护全面落实落地。

　　今年6月1日是新修订的《中华人民共和国未成年人权益保护法》正式实施一周年。

　　在“六·一”儿童节来临之际，浙江省市场监管局联合省消保委发布《十大危害未成年人权益行为分析报告》，向全社会公布一批当前侵害未成年人权益的典型案例，呼吁全社会关注保护未成年人权益，提高未成年人远离侵害防范意识，共同为未成年人健康成长营造良好的市场和社会环境。

　　据悉，浙江省市场监管局自3月起在全省全方位立体式开展民生领域案件查办“铁拳”行动（以下简称“铁拳”行动）和“亮剑2022”保障民生安全综合执法行动(以下简称“亮剑”行动)，将守护儿童等特殊人群利益作为核心重点，围绕盲盒、儿童食品、玩具、用品等重点商品，综合食品抽检、产品抽检、消费体验等情况，重点围绕食品安全、产品质量、消费安全等领域，严厉打击侵害未成年人权益的各类违法行为。行动期间，全省共出动执法人员1万余人次,查处案件    新闻热线：