2004年12月，水利部、财政部在征求国家发改委、中编办等有关部门意见的基础上，出台了《水利部直属水利工程管理体制改革试点方案》，决定选取黄委25个水管单位进行试点，试点期为2004年9月~2005年12月，并下达了试点单位的管理人员及水利工程维修养护经费。

　　一、试点工作开展情况

　　2005年元月，黄委下达《关于转发水利部直属水利工程管理体制改革试点方案的通知》，就试点工作开展的目的、人员与资金的管理、监督检查等提出了明确的要求。

　　3月，黄委决定在济阳、原阳两县河务局进行试点中的试点，并严格审定了两单位水利工程管理体制改革实施方案，要求所属两省局认真总结试点改革工作，于3月底将试点总结报告报送黄委。

　　4～6月，在借鉴两单位管养分离改革成功经验的基础上，其余23个水管试点单位进行了改革。

　　6月下旬，首华立信会计师事务所有限责任公司对山东局水管体制改革试点工作进展情况进行审计检查。

　　10月中旬，财政部、水利部对济阳、高青县局的水管体制改革开展情况进行重点抽查，以对2006年是否全面推开水管体制改革做出判断。

　　10月下旬，水利部下发《关于核对水管单位工程量及维修养护经费测算情况的通知》，将2002年水利部、财政部认定的水管单位工程量及维修养护经费测算反馈给各单位。这一举措，标志着水管试点改革工作得到上级的初步认可，为2006年全面推开管养分离工作奠定了基础。

　　二、改革取得的成果

　　1.管理体制和运行机制发生了质的变化，开创了治黄工作的新纪元。

　　水管体制改革前，水管单位内部政事企不分，外部缺乏竞争压力，维修养护经费无保障，严重影响和制约了治黄事业的发展。

　　水管体制改革后，工程管理与维修养护进行了彻底分离，水管单位和维修养护企业成为两个独立的法人主体，由过去的上下级关系变为甲乙方合同关系。这一改革，打破了1946年人民治黄以来工程管理的模式，建立了职能清晰、权责明确的水利工程管理体制，形成了管理科学、经营规范的水管单位运行机制。

　　2.管理队伍素质有了提高。

　　水管体制改革前，水管单位普遍存在管理队伍年龄老化、知识层次偏低、结构不合理、技术人员所占比例偏低现象。

　　水管体制改革后，通过分离和事业单位聘用制度改革，引入竞争机制，调动了大家学知识、精业务、强技能的积极性，优化了管理队伍结构，提高了管理队伍素质。

　　3.工程维修养护经费有了保障。

　　水管体制改革前，水利工程受“重建轻管”思想和管理体制的影响，管理经费严重不足，工程标准降低，老化失修严重，安全隐患多，工程效益衰减。

　　水管体制改革以后，确定了水管单位基本支出和维修养护经费的来源，财政部明确了试点水管单位平均经费水平和工程维修养护经费数额，对试点水管单位基本预算和维修养护实行专项资金拨付，从而畅通了水管单位经费渠道，提高了财政经费保障水平，缓解了维修养护资金严重不足的压力，为工程安全运行提供了财力保障。

　　4.工程管理水平显著提高，工程面貌显著改善。

　　水管体制改革前，由于经费严重不足，导致大量水利工程得不到正常维修养护，工程防洪抗洪强度降低。

　　水管体制改革后，各单位初步形成了管理科学、经营规范的新型工程管理运行机制，基本实现了由过去的“突击式”管理向日常化、规范化管理的转变；维修养护企业逐步提高机械化水平，提高了工作效率。

　　1.经费到位是促成水管体制改革真正实施的有力推手。

　　2004年9月前，由于资金不能及时到位，水管单位在进行管养分离改革的探索过程中，并不能实现真正意义上的人员、资产的分离，养护公司也无法成立，工程维修只能利用微薄的岁修费进行。试点经费到位后，各单位根据上级的部署，进行了积极、有序、规范的改革，才实现了人员、资产真正意义上符合国务院有关要求的改革。

　　2.试点中的试点是今后各种改革尝试的有益模式。

　　济阳、原阳两县局作为试点中的试点单位，期间黄委、省局派出了试点观察组具体指导两单位的改革工作，在两单位成功管养分离工作的基础上，其余23个试点单价进行了有条不紊的试点工作。实践证明，试点中的试点是今后各种改革实施的成功范例，是保证改革稳妥进行的有益探索与尝试。

　　3.严谨的实施方案是水管体制改革顺利实施的基础。

　　按照水利部管养分离试点改革的要求，黄委、省局党组对水管体制改革实施方案多次研究，在广泛征求意见的基础上，对济阳、原阳县局的实施方案予以批复；对另外23个试点单位的实施方案，也明确要求由市级河务局负责拟订具体的实施方案，报省级河务局批准后执行。

　　4.及时出台配套的规定，保证了改革的顺利进行。

　　改革实施过程中，黄委、省局适时出台了涵盖职责界定、合同签订、资产化分、经费管理等多项规章制度，使各试点单位在改革实施过程中有法可依、有章可循，保证了改革的顺利进行。

　　1.水管单位存在问题急需理顺。

　　(1)离退休职工经费缺额问题十分突出。据测算，2005年水管试点单位离退休职工经费缺口在1.30万元左右，2006年经费缺口会更大。实施管养分离后，原先解决经费缺口的一些渠道大大削弱。

　　(2)债务沉重，超负荷运转。水管体制改革前，部分水管单位有一定的债务。改革后，管理单位重点工作是工程管理和水行政职能，创收能力降低，大量的债务不能归还；上级水管体制改革实施方案明确规定，不能将债务分给养护企业，管理单位背着沉重的包袱超负荷运转。

　　(3)管理人员经费短缺。上级核定水管单位管理人员经费为每年2.56万元，经费缺口每年在1万元左右，没有经费来源。

　　(4)岗位设置存在问题。一是防汛抢险与运行观测人员“一岗双责”问题与实际操作有一定的出入；二是水管体制改革是国家公共财政预算管理的要求，但在《定岗标准》“财务与资产管理类”岗位设置中，却没有“预算管理”岗位，与当前工作要求不符。

　　2.养护企业诸多问题值得研究。

　　(1)组建问题。2005年山东局10个试点单位分别组建了养护公司，是否每个水管单位都分离组建为一个公司，还是以市局为单位或者以管辖范围划分组建维修养护公司问题值得研究，对于分离人员很少的单位也组建一个公司是不现实的。

　　(2)规范问题。由于实行了近60年的工程管理体制被打破，新组建的养护公司无论从工程施工还是财务规范管理方面都存在着许多不规范的问题，如工程合同的签定、计算标准的采用、账务的处理等。

　　(3)人员素质问题。一是养护公司专业人员明显不足，尤其是工程、财务人员偏少；二是养护公司人员是在管理单位、供水单位竞选结束后选定的，存在部分职工年龄老化、文化素质低现象；三是上级对养护企业的编制进行了规定，明确要求不得突破，致使养护企业急需的人才不能从社会上聘任。

　　(4)保险问题。一是实行养老保险的养护公司职工担心退休后享受的养老金和事业单位人员退休金有很大差距；二是加入医疗保险后存在报销手续繁琐、报销比例低等问题，职工参加医疗保险的积极性不高。

　　(5)养护设备问题。水管单位“管养分离”后，维修养护企业存在启动资金不足、维修养护器具缺乏、养护手段落后、生产办公条件差等问题。

　　3.经费拨付办法与维修养护工作不相适应。

　　水利工程维修养护经费的下达一般在当年的3、4月份，经费下达晚，影响了养护公司日常维修养护的进行，也不利于实现每年1-3月份预算执行的严肃性和法律性，形成工程维修养护没有经费、进行的工程维修养护与下达的预算项目可能不一致等问题。

　　4.维修养护经费预算的运用与调整问题。

　　《水利工程维修养护定额标准》是根据多年维修水平测算出来的一个大平均的工程量预算标准，但在预算的编制过程中存在个别项目与实际有偏差的问题，以致执行过程中出现与编制预算不符的现象。《预算法》规定，预算一般不得进行调整，确需调整时，须报原审批部门批准。预算调整的权限没有明确、详细的规定，给预算的执行与调整都带来很多不便。

　　1.将水管体制改革作为一个系统进行研究与实施。

　　今后的改革会比试点改革难度大，出现的问题更突出、更直接，如债务、人员分流与组合、岗位的设置、企业养老保险、公司的组建等，需要各级主管部门将水管体制改革问题置于一个系统之中，通盘考虑，做出符合实际的改革方案来。

　　2.改革要灵活多样，实事求是，不搞“一刀切”。

　　养护公司的设立不能停留在一个县局、一个养护企业的模式上，可以把市局作为主管单位，组建一个总公司、各水管单位均组建公司、按地域组建公司都是模式选项。离退休职工留在管理单位还是分流至养护企业都可以进行研究；维修养护工程施工是否只能有养护企业施工还是也可由市局整合的企业来参与维修养护的投标施工需要探索。其次，应该给予企业一定的自主权，放松企业的人员招聘、工资改革权，为今后建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系创造条件。

　　3.积极反映、解决管理单位的经费差额问题。

　　首先是离退休职工经费不足的问题，上级可以保证经费的落实或出台政策代以落实经费；其次，国家对核定的管理人员经费实行动态周期管理，适时进行调整；第三，对管理单位出现的债务问题，――方面增收节支，另一方面，黄委、省局应分级提出处理意见，尽快扭转管理单位超负荷运转的现象。

　　4.严格管理，避免不符合规定问题的发生。

　　一是加强经费的管理。水利工程维修养护经费属于水利建设基金，要专款专用，不得截留、挪用；二是坚决防止管理单位和养护企业混为一体，形成新的事企不分的局面；三是管理单位不应形成新的债务；四是要研究新形式下，过去带有行政色彩的考核、评比与水管体制改革体制下工程维修养护的衔接问题；五是主管单位、部门对水管单位、养护企业的管理应做到职能清晰、权责明确。

　　5.加强预算的编制、执行、监督与绩效考评工作。

　　预算主管部门要在业务部门提供翔实的工程基础数据上，参照定额标准和有关规定进行经费预算的编制。经费预算下达后，要严格按照批复的预算，有针对性地与养护公司签定合同，并加强合同执行情况的监督。维修养护任务完成后，预算主管部门应组织项目的绩效考评工作。

　　6.加强培训，不断提高职工素质。

　　基层水管单位职工对水管体制改革的意义、要求了解并不是很透彻。要大力宣传，加强职工的培训，重点放在国务院水管体制改革意见、“两定标准”、水利部、黄委出台的改革实施方案及一些规章制度办法等方面。

　　7.实施临时拨款制度。

　　建议财政部借鉴国外预算管理的做法，即在每年年初拿出预计1／4的临时维修养护专款用于这段时间的工程维修养护，然后在经全国人大批准后的预算里面扣除即可。

　　8.将影响工作开展的其他经费缺额问题列入议事日程。

　　省、市两级河务局机关经费差额问题仍未得到解决，上级核定的预算经费尚不能满足正常工作的需要。建议上级尽快从根本上解决这些束缚工作开展的问题。

　　(郭俭、张建怀，现在山东黄河河务局任职)

　　――摘自2月25日《黄河报》