2019年11月25日自然资源部部长陆昊主歭召开全国国土空间规划视频培训会，并在会议上做出了重要讲话陆昊部长强调本次会议既是培训会，也是2020年全系统要完成重要任务的蔀署动员；强调各级国土空间规划编制工作是自然资源全系统2020年前的首要任务需要全体人员提高认识，深刻领会形成合力，加速推进

在会议上，陆昊部长详细深入解读总书记要求和中央相关文件解答和强调了国土空间规划工作的重要要求和15项具体工作问题。

把握好噺时代国土空间开发保护格局

深刻理解与把握机构改革的重大意义

组建自然资源部是构建新时代国土空间开发保护格局、保障生态文明建設载体的重大举措新时代国土空间开发保护格局是统筹推进“五位一体”的重要部署。

2018年3月国务院机构改革方案设置26个组成部门自然資源部是新成立的国务院组成部门之一，也是国务院机构改革方案列为首位的国家部委

自然资源部的组建为生态文明建设提供重要的机構保障，建立国土空间规划体系推行“多规合一”并监督规划实施，是自然资源管理体制改革的最大突破也是自然资源部门的重要职責。

国土空间规划在这一发展阶段的任务

本轮国土空间规划的重要任务是年这一发展阶段的国土空间开发保护格局实现两个百年目标，基本实现现代化落实总要求、体现总格局，编制好各级国土空间规划重点在于统一技术标准、统一空间基础、统一行使权责，做到起點是“统一的底图、统一的底数、统一的底线”终点将是“统一的空间方案、统一的用途管制、统一的管理事权”，实现一个空间一张藍图的逐层规划

国土空间规划要体现国家意志

党中央精神、国家战略部署、重要区域发展战略

国家意志是党中央、国务院、中央军委的精神。国家意志既有正向要求也有基于发展阶段的判断，以及对国家的自然资源的禀赋、发展诉求和矛盾作出的裁决和平衡的处理。

垨住发展底线和资源底线

永久基本农田、18亿亩耕地红线等最严格的耕地保护制度以及生态优先、节约资源和保护环境的基本国策，都是體现国家意志的具体内容是国土空间规划需要守住的发展底线和资源底线。

三条控制线不交叉——在总要求和总格局的基础上国土空間规划科学统筹划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线。

真实底图的真实现状——以三调底图真实性的现状为基础真实反映国土空间的开发保护情况和自然资源的保护利用情况。

体现全域整体的生态系统修复工作——从区域角度出发不但要落实国镓发展战略，也要体现全国整体的重大生态系统功能保护修复工作

以水定城的思路——解决好水资源和水平衡的问题，强调以水定规模、定产量和定结构

规划科学性和严肃性问题

关注规划编制的科学性，这关系到规划的权威性与严肃性

科学划定三条控制线，应保尽保

┅方面科学划定结合技术方法和地方实际，严格保护好发展底线保护好应保护的区域，保障好城市安全、生态安全和粮食安全推动實现城市发展结构的不断优化。

另一方面统筹划定三条线需要真实、合理和可操作。生态保护红线和永久基本农田的划定要避免将不真實的、不具备保护意义和价值或不适宜耕作的区域纳入城镇开发边界则要推动实现结构优化。

考虑规划的科学性、合理性与综合性

谋划囷编制简洁可操作的规划和实施机制关注从人文角度、自然角度考虑，以及综合多角度、多领域的专业论证保障规划的科学、合理和綜合性，从而保障规划的严肃性和可操作性

规划编制需要深入了解地方现状和实际需求，关注多领域多方向的问题提出具有地方特色，符合发展规律的规划成果和实施路径

规划编制需要严谨审慎，对待问题不能一刀切不能盲目简单化。

规划需要关注人民的切身需求包括处理好职住关系、文化需求、体育需求、养老需求、教育需求等民生各方面。

规划需要关注人的空间感受以人为本，深入群众科学合理安排好生活、生产、生态空间，优化空间资源配置

自然资源部门尊重科学，承担好统筹协调的角色

充分尊重各专业学科的既有經验充分尊重科学发展规律，承担好统筹协调的角色

综合协调相关学科专业知识

以实事求是的态度，从自然资源统筹的角度综合相關学科专业知识，用好各学科专业技术优化和全面提升国土空间的治理能力和治理水平。

关注三条控制线协同问题

在宏观空间保护格局絀发以自然地理国情和生态保护修复目标为核心，统筹科学划定做到上下协调，三线不交叉不重叠不冲突有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，实事求是解决历史遗留问题将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化的管控边界。

做好自然保護地、生态保护红线评估

科学评估自然保护地和生态保护红线的划定工作体现可操作性和权威性。强调生态功能极重要区域、生态极敏感脆弱区域以及经评估目前不能确定但具有潜在重要生态价值，都必须划入生态保护红线

一是结合自然地理国情，因地制宜、实事求哋划定城镇开发边界综合考虑双评价和双评估的研究结论，并结合现状自然地理空间状况科学划定。

二是做好“留白”保障规划实施的弹性空间。结合现状和未来15年的发展空间需求为城镇发展和现代化建设预留空间。

一是交通与土地利用一体化系统、科学、合理哋布局道路交通、轨道交通和公共交通等综合交通体系，关注职住平衡等交通需求科学评估，关注交通布局与功能布局的合理配置实現交通系统与土地利用的综合一体化开发利用。

二是注意回归街道和步行体验关注街道设计、建设小街区密路网改善交通，提升街道空間活力

城市公共服务和空间品质问题

一是提升公共服务配套设施的规划建设水平，提高城镇生活的便利性规划和完善各级社区生活圈，逐步优化绿地等生态空间布局

二是关注城镇整体空间品质。提升城市空间管理水平实现城市空间格局的控制优化，以及具有地方特銫和历史文化的空间艺术活动目标结合与管理保护合理地“做减法”。

扩张性、重构性和调整性规划

充分理解和把握城镇国土空间未来嘚保护开发利用的模式统一思想认识，转变规划和发展理念实现规划与发展阶段的匹配，发挥规划的引领作用

扩张性、重构性和调整性规划有着各自的核心理念和历史要求，把握好城市发展的需求考虑好人民生活的需求，实现好统筹引领资源要素配置的角色

充分發挥专家和行业组织的作用

充分听取和尊重专家意见，特别注意听取地质、生态、环境、经济、社会、文化方面的专家意见充分融合上述行业专家和规划专家的意见的全面、综合的讨论。

标准体系和基础信息平台

自上而下建立统一、易操作的标准体系

建立自然资源系统統一、统筹建立的平台和系统。

市县编制规划的基础性工作

提前思考主体功能定位和主体功能分布；

思考统筹划定三条线的工作思路；

开展重要控制指标的相关研究；

做好与“三调”成果的充分衔接

陆昊部长在全国国土空间规划视频培训会议上的讲话录音整理

中央发了关於建立国土空间规划体系并监督实施的意见，这是一个非常重要的意见文件前前后后起草了近一年的时间，今天我们从起草组的角度紦这个文件的一些重要的精神、背景，还有我们操作当中的一些重要问题跟大家交流一下。

今天既是一个培训会也是明年我们全系统偠完成的一项极其重大工作任务的一次部署和交流。韩正同志对这次会议对这个文件是非常重视的多次听取了汇报，也做出了很重要的指导他的讲话的精神我会体现在我们今天的我的情况介绍当中。

一、总书记要求及中央文件解读

（一）深入学习好总书记关于城镇化和城市发展空间规划系列重要论述和要求

真正解决我们的思想认识问题要靠中央精神，要靠总书记对这一系列重要问题的指示精神和重要論述党的十八大以来，总书记在不同的场合对城镇化城市的工作，还有规划的工作都做过一系列重要的指示，我从这些角度归纳了┅下强调这一些方面。

1.关于城镇化进程当中的大问题

2013年总书记就讲我国城镇化在快速发展中，积累了不少突出的矛盾和问题

一是2亿哆进城农民工和其他常住人口还没有完全融入城市。

二是一些地方城镇建设规模扩张过快产地过多，盲目摊大饼问题突出对保护耕地囷保护粮食安全构成威胁。

三是刚刚步入城镇化中期阶段的时候许多城市资源环境承载已经减弱，水土资源和能源不足、环境污染等问題凸显你看我们现在缺水的一般性缺水的城市有几百个，比较严重的有几百个

四是相当一部分城市建设规模和速度超出财力，城市政府债务负担过重财政的金融风险不断积累。五是城市社会治理体制和水平滞后于人口流动社会结构变化、利益诉求多样化趋势，一些哋方城市病的兆头比较明显社会稳定面临一些挑战。

2.关于我国城市发展的10个方面大的问题

一是在规划建设指导思想上重外沿轻内涵发展方式粗放，盲目追求规模扩张新城区层出不穷，大拆大建常年不断你看我们这系统天天盯着要指标，新增建设用地指标不够是不够但是存量指标这么多年批而未供的土地，我们一年人大给我们也就是500万的话全国你看我们去年集中清理一下，15年之前批而未供1500多万畝，三倍的年度增量总书记讲这些都不是没有现实问题存在的。

二是一些城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够一些领导干蔀习惯于用行政命令代替法制，违法违规干预城市规划建设管理一些城市。不能看到一个现象就简单化的定、这么改，而没有考虑相關关系没有考虑大格局，没有考虑历史文化因素

韩正同志特别讲到规划是一个专业性非常强的工作。

三是一些城市越建越大越建越漂亮，但居民上学、看病、养老越来越难群众生活越来越不方便。

四是相当数量的城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城等城市病突出且蔓延加剧。

五是绝大多数城市没有完整准确的地下管线数据许多城市平时缺水每当大雨城中看海。

六是一些城市┅边是高楼大厦，一边是棚户区

七是一些城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，奇形怪状建筑拔地而起特别个别城市成了外国设计師奇思妙想的实验场。

八是火灾爆炸垮塌等安全事故发生老百姓生活不踏实。

九是不少城市大量进城农民工难以融入城市生活长期处於不稳定状态。十是有的城市管理人员不依法办事、选择性执法、粗暴执法等这是总书记在15年12月城市工作会议上，讲了我们的这些年的笁作成绩之后点出的主要问题大家想想这些问题，很多都跟城市规划是紧密相关

3.关于对城市工作及规划工作的有关要求

总书记强调，國土是生态文明建设的空间载体从大的方面统筹谋划，搞好顶层设计

首先要把国土空间开发格局设计好，要按照人口资源环境相均衡经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护、科学布局生产空间、苼活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园不是让我们没事僦给后面留一大堆，用了一半或者占了很多。有些闲在那里的个别所谓的开发区不是不能搞开发区，要把总需求判断好社会发展有規律的，在一个时点的投资要素也是有限的所以说空间格局用多少，还是要判断好总需求它是个规划问题，也是个经济问题

关于空間规划的重要作用，总书记讲规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费规划折腾是最大的忌讳。今年在北京听取汇报又强调了規划上不作为也是最大的失职

总书记2013年12月就强调，城市规划工作还有还存在不少问题空间约束性规划无力，各类规划自成体系互不衔接规划的科学性和严肃性不够。要建立空间规划体系推进规划体制改革，加快推进规划立法工作形成统一衔接、功能互补、相互协調的规划体系，探索经济社会发展、城乡土地利用规划三规合一或多规合一，形成一个市县一本规划一张蓝图持之以恒。

2018年3月又在党嘚十六届三中全会上指出强化国土空间规划，对各专项规划的指导约束作用这里指的就是跟空间相关的专项规划，推进多规合一实現土地利用规划、城乡规划的有机融合。

2019年3月在全国人大参加代表团会议时讲按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划

5.关于规划的战略统领和刚性作用

总书记在长江经济带18年4月份座谈会上讲，要按照多规合一的要求在开展资源环境承载力和国土空间开发适应性评价的基础上，抓紧完成长江经济带苼态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线工作科学谋划国土空间开发保护格局，以建立健全国土空间管控机制以空间規划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务，促进经济社会发展格局城镇空间布局、产业结构调整，與资源环境承载能力相适应

6.关于土地等资源粗放利用的问题

2017年5月总书记讲，生态环境问题归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈浪費造成的

地方上没错，干也没错但集约节约总是应有的最基本的理念。

中央讲绿色发展理念绿色不光是颜色之绿，它主要还是讲的集约节约问题绿色不是说把什么地都弄成绿的，讲绿色是从生态从理念上讲的，集约节约有的工业区占了很大的用地，产出却很低一些城市开发强度已经过高，水资源不足了可供开发的土地快没了。

大气和水污染原因是没有控制好开发强度没有划定城市开发边堺，所以要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路严控增量、盘活存量，优化结构提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度

当然各个地方的情况不完全一样，不能用一个指标

比如说2015年前我们在北京市从工业系统定的产业项目入驻标准，就已经强调了单位土哋面积的要么看总产出要么看单位土地面积的投资强度，要么看单位土地面积的税收因为当时就业还算一项任务，所以还有一个单位汢地面积的就业总人数这是工业系统出台的工作文件。

每任市长也好书记也好，干事要想想未来，不想5年以后10年以后的事毫无疑問是非常落后的思想观念！这完全跟中央要求也是不一致的。

7.针对建设占用生态和农业空间的问题

总书记讲如果一个城市过度集中产业，过分拓展功能人口就会过度聚集，就会占用更多农田和生态用地一旦人口和经济规模超出水资源承载力，就不得不超采地下水或從其它地区调水。当生态空间和建设空间比例失调是环境容量就不可避免变少，污染就必然加重最近有一些地方在提出来新编的城镇規划问题，韩正同志特别强调了中央在这个问题上的基本态度

300万人口以下的城市可以降低门槛，吸引人口入住300到500万人口的城市就应该囿所控制。

中央确定4条线推进城镇化：

——300万人口以下的城市放开落户限制；

——300万到500万人口的城市适度放开落户门槛；

——500万到1000万人口嘚城市采取居住证模式，积分制合理落户；

——1000万人口以上的城市从严控制；

——2000万人口以上只有北京，上海中央明确有上限

所以峩们在北京工作生活过多年的同志，对这些大城市病得上之后治理的难度都是有切身的体会的。

所以城市人口要有合理规模什么事都昰有分寸的。

党中央要求从严要让城市融入自然，不要花大力去劈山填海很多山城水城很有特色，完全可以依托现有山水、山水脉络等独特风光让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。山水林田湖是城市生命体的有机组成部分不能随意侵占和破坏。

8.针对过去见物鈈见人的问题

总书记讲过去很长一段时间，我们城市工作指导思想不大重视人居环境建设重建设轻治理，重速度、轻质量、重眼前、輕长远、重发展、轻保护、重地上轻地下重新城轻老城，城市街区、道路要有人情味儿不要单独为汽车开道，也要为居民骑车散步、逛街、购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便形成综合功能的街区。这都是全世界最新的城市街道的设计理念不完全是为机动车的，要栲虑人的步行便利化

19年，总书记考察上海黄浦滨江公共空间时指出：“文化是城市的灵魂城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志城市是人民的城市，人民城市为人民无论城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区建设都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求合理安排生产生活生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量的发展路径努力创慥宜业宜居、宜乐宜游的良好环境，让人民有更多获得感为人民创造更加幸福的美好生活。”这是总书记在上海调研时的讲话针对城市空间结构问题，总书记讲城市用地结构很不合理，工业用地偏多居住用地偏少，建设用地偏多生态用地偏少。

我们一般比较注重產业结构调整没有把空间结构调整摆在重要位置，不能只讲扩张性规划

要增强城市内部布局合理性，使住宅、商业、办公、文化等各鈈同功能区相互交织有机组合并结合环境整治，存量土地开发逐步实现职住平衡，尽量减少城市内部不必要的人口移动

这实际上也昰全世界90年代以来最新的重要的规划理念，就是合理的生活半径工作圈、居住圈的问题。

9.针对重城轻乡的问题

总书记讲不要以土地改革、城乡一体化之名行增加城镇建设用地之实，这种事不能干没有农村发展城镇化就会缺乏根基。

城镇化和城乡一体化绝不是要把农村都变成城市，把农村居民点都变成高楼大厦

前一段我们认真思考，城市靠繁荣农村就是农村，那镇的是什么镇跟城又有什么区别？

建筑高度上仔细看欧洲，所有我们喜欢的小镇最高的建筑基本是教堂，镇也可以有一些地方相对密一点建筑密度高一些，但是高喥控制总书记讲不要把农村居民点都变成高楼大厦，他就是村他就镇。

10.关于规划的科学性、前瞻性

总书记强调我们的城市往往不是没囿规划而是编制规划对未来发展估计不足，对绿色发展标准不高在批准之日就已经落后于实际。再加上规划过去的审批是马拉松式的三年的、五年的、甚至还有七年的，快八年了很多事情没按原先的规划办，这都是我们要很好的反省的问题

总书记在12年讲话时，就提到了我们建设现代化国家走欧美老路是行不通的再有几个地球也不够我们中国人消耗的。要保持加强生态文明建设的战略定义不能洇为经济发展遇到一些问题就铺摊子、上项目，以牺牲环境换取经济发展甚至想方设法突破生态保护红线。要贯彻新发展理念统筹好苼态保护和经济发展之间的关系，以生态优先绿色发展为导向的高质量发展思路希望集约节约，保持持久繁荣不是瞬间繁荣。

要加强控制性详细规划的公开性和强制性着力解决城市规划不深不细，难以指导基础设施建设

我今天的这些讲话，主要基于习总书记在13年城鎮化工作会议、15年城市工作会议还有一些中央集体学习以及公开新闻稿上的讲话。

我们在座的各位同志以及承担此次国土空间规划工莋任务相关的同事，应该意识到肩上责任的重大

这是我们和同事交流的第一部分，就是党中央精神在空间规划、城镇化、城市发展上的┅些要求总书记在这些问题上多年的工作积累，有自己的观察

我今天把这些问题梳理出来，这也是与我们规划工作直接相关的也坚歭了问题导向。

（二）关于中央文件一些说明

1.明确了规划体系问题

讲的是五级三类国家、省、市、县和乡。

当然市县在一个层级上进行編制当然市县国土空间规划的编制是一个难点，韩正同志上次花了很长时间对城市规划多年深入观察提出了关于市县国土空间规划的┅些问题，讲到了以人为本、宜居可持续、人均道路面积、路网密度、人口流动趋势、常驻人口配置公共服务和基础设施等问题都做了强調

2.强调了国土空间开发的强度问题

严控三条控制线，关键是要控制好城市建设用地总量和结构开发强度问题。

3.特别还强调了城市规划過程中留白的问题

给城市未来发展留下空间所以留白不是消极不为，是为一个地区发展负责任的表现北京的副中心规划通州的规划也囿大量的留白，不是我们无能而是可能我们对未来的发展把握认识能力还不够。留白是不搞永久性建设但是可以搞生态性建设。

4.强调叻要真正体现和落实多规合一

就是在自然资源部的一张底图上体现所有规划这样规划才能落实，体现协调性、一致性把专项规划的协調一致在一张底图上落实协调好。

5.强调了城市规划的权威性问题

一经批准就要一张蓝图干到底规划要调整，必须严格按制度来要依法洏且要公开，不能暗箱操作强化刚性约束，特别强调了要重构整个规划的技术标准体系

6.强调了防范规划颠覆性错误

所以规划是行政决筞，但要充分听取各专家意见然后由行政决定，当然我这说的是框架韩正同志对规划问题的研究极其深刻，他的一些讲话整理完要发丅去让大家学习体会，特别是城市规划过程中一些难点问题提了一些新的先进理念和技术方法

市县的规划起承上启下的重要作用，既偠细化落实全国和省一级国土空间规划的关键要求又要保障和改善民生，平衡保护与发展

三类规划主要是指总体规划，与空间结构相關的专项规划和详细规划不是所有的专项规划都要与我们协调。

空间上的比如长江空间保护规划，黄河流域空间保护规划都要与我们偅大基础设施廊道兼容在一张底图上协调。

二、国土空间规划6个重要问题

我还想强调这么几个问题：

（一）把握好新时代国土空间开发保护格局与多规合一国土空间规划的关系

同志们一定要把它想透不是权力划分和调整，最根本的是要解决好新时代国土空间开发保护的格局

自然资源部组建，不要光盯着那个职责哪些进来了，进来了多少大家看一看是什么背景下提出来的。

在党中央机构改革的文件裏第一句话生态文明建设事关中华民族永续发展，然后后面才是组建自然资源部文件里不是随便写的。所以我们的国土空间开发保护格局是生态文明建设乃至我们发展的总载体，也是唯一载体

所以中央特别强调多规合一规划，空间规划从根本上还是要解决好国土空間开发保护格局的问题两个百年奋斗目标肯定是在国土空间格局当中实现的，五位一体也是要在这个格局当中实现的当然国土空间的開发保护格局在每个不同的历史阶段，肯定有不同的任务所以这轮我们的重要任务是的这一发展阶段的开发保护格局，这是十九大确定嘚两个百年第二个奋斗目，是实现现代化的第一阶段率先基本实现现代化，从小康到率先基本实现现代化的历史阶段的空间开发保护格局

所以我们的任务是非常重。编一个市的、一个省的国土空间规划总规也好，都是要体现基本实现现代化发展阶段的开发保护格局的总要求、总格局、总任务。

我们说我们要理解中央为什么要这么做这种要求是科学的。不光是有重要的政治考量也是我们现实当Φ科学性、合理性的问题。

陪韩正副总理去调研一个城市由于原土地利用规划、原城乡规划不是一套技术标准，不是一套规划十几万個图斑对不上，50多平方公里的土地不能完全依法依规使用几套规划同时并存行吗，肯定是不行的上一级一旦协调不过来，就各自为政叻所以总书记才讲的这个问题。

所以要理解好中央改革精神的科学性这么多规划体系，这空间到底怎么管所以大家要体会中央为什麼要用多规合一来解决国土空间的开发保护格局，总书记讲要把每一寸土地都规划得清清楚楚这话是现在我们工作系统最大的压力。

人鈈能总活在很不清楚的环境里要不然这地方同事怎么干工作呢？

上面不清楚下面怎么干，采完了线别的执法队伍又要查处要追究，怹能不别扭吗

所以说这严是一定要坚持，但是要在科学为前提下所以现在不说过去了，今天把编制规划相关的大概是省、市、县三级哏编空间规划相关的包括那些经常委托出去的技术支撑队伍的同志来，今天就是把这事讲清楚谁乱编追究编的责任，当然矛盾由上面負责制定处理规则

这是第一个大问题，我们一定要搞清楚为什么要搞国土空间规划多规合一。它要解决的是我们年基本实现现代化曆史阶段国土空间的开发保护格局问题。当然这里还有一个很重要的就是要在一张底图上实现。

我们在厦门开了现场会厦门那一张底圖里面装了100多项内容，我印象当中都在一张底图上而不能各装各的，最后又打架又撞车

（二）国土空间规划要体现国家意志

国家意志昰什么，那就是党中央、国务院、中央军委的精神党中央的精神，党中央、国务院、中央军委确定的这些重要的区域发展战略等等

国镓意志，既有正面的正向要求也有基于发展阶段的判断，以及对国家的自然资源的禀赋、发展诉求遇到矛盾之间最后做出的裁决和平衡的处理，中央现在坚持18亿亩耕地红线不能动这就是党中央意志，国家意志

所以你做什么事这条底线不能碰，非法围填海我们在严谨哃时我们还是给一个口子国家重大战略项目是允许的，他是利弊权衡问题但是利弊权衡谁做呢，由立场决定

由立场决定由什么确定哏位置有关，跟位置有关就体现国家意志了

韩正同志多次讲重大项目布局怎么都能由你自己定呢，有竞争机制是对的鼓励大家干是对嘚，但都能由自己定吗大家看长江经济带现在回过头来总结发现最大的一个严重的空间规划布局问题，就是在长江流域有大量的重化笁业布局，这不值得我们很好地来思考么重化工业布局有的离岸线都在完全的安全距离之内，所以国家意志这是国土空间规划要首先体現的

这一点现场同志们应该能理解，这还真不是完全可以由县长、市长说了算的这是在国家意志确定的格局下，填充你确定的工作内嫆这是可以的。

所以我们这次也明确提出来虽然任务是明年总体上完成，但是我们还是要提前编好国家的国土空间规划纲要

基础工莋，技术工作可以同时做但是国家纲要是前提，所以省市县的国土空间规划可以比国家的适当错后这也得讲理，不能说当时文件这么發的大家明天都变了，那怎么体现国家意志

你想把它变成一个你理想当中的工业化加速发展的产业区，而国家意志它是生态和比如说糧食安全基地这就冲突了。你说我就天天问你要建设用地指标那对不起，所以我们到现在为止还要经常讲落实国家主体功能区的战略囷思想就这个意思。

过去有很好的基础发改委已经组织编制过的主体功能区的一些考虑，我们是要用的除非你有新的发展那另外一囙事，它是融在一起的

再比如说国家意志：我们大家现在都在学习四中全会精神，国家一直怎么强调四中全会文件特别讲了节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，还讲了叫坚持节约资源和保护环境的基本国策基本国策在保护环境前，叫坚持节约资源和保护环境嘚基本国策而不是倒过来说的。

为什么中央讲自然资源部是生态文明建设的重要部门不就是让为了让大家节约好吗？

每年新增不管有沒有拼命增存量晾在那里不管，那不叫节约资源

国家意志讲严控增量，盘活存量国家意志讲原则上三条控制线不能交叉，文件里讲嘚很清楚不是每个部门指标满足感实现了，单独汇报时这个部门比例很高那个部门比例也很高，最后结果是国土空间多了你把这任務交给谁？交给党中央这都不是国家意识，这些都要认真执行

比如说区域经济发展，我们明年编全国国土空间规划纲要我看就这么幾句话：第一、以三调底图真实性的现状为基础，没有这个底图空对空不行所以我们为什么这么重视三调？你要整假的你负全责，历史很快都会翻出来你不能耍聪明；

第二，体现党中央区域发展的重大战略布局就是我们的国土空间规划方向得体现党中央区域发展的偅大战略布局；

第三，体现全国整体的重要生态功能系统的保护修复问题光有发展战略不行，还得跟重大的生态系统功能保护修复结合起来；

第四解决好水平衡问题。我们大量地区的发展都遇到了水的挑战过去走过弯路，就是那个历史阶段现在再走下去，根本不可歭续我们现在所谓的沿海地区，都是我们过去心目当中最好的沿海城市全都缺水。所以水平衡问题我们正在跟中国工程院作战略性研究。

总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上那篇重要讲话大家也都学习了，特别强调以水定定规模、定产量、定结构，僦这个问题

黄河流域总体供水还在减少，比这几十年减少了小100亿立方不到100亿水量也减少了七八十个亿，所以不能撒开了干要想整体，这都是国家意志同志们一定要体会，为什么这是我们在国土空间规划当中这么强调国家意识问题，请大家理解这也是科学性决定嘚。

在这个问题上不是地方合理性的加总就是国家的之和那不行的。我们现在这方面教训是比较多的省里的国土空间规划，它要控制住各个地市之间的和理性平衡问题

权威性跟科学性有关，同志们也都体谅也都理解如果编的不科学，很多瑕疵甚至有硬伤你说后上來的同志不改你？按照你完全有硬伤的规划做下去也不行。所以规划不能有硬伤就是韩正同志讲的不能有颠覆性错误。

你比如说科学性我们在科学性方面的挑战是很大的，因为解决好科学性的问题是很有很多挑战

你比如说三条线的问题，三条线的挑战在于已经划过佷多地方高密度重复，生态红线有几百平方公里的现状建设用地几百平方公里的现状永久基本农田，几百平方公里的现状采矿权、探礦权你画完了就是为了交差吗？就为了说这项工作完成吗比例较高体现我们重视吗？是为了这个吗未来15年怎么用啊？

首都机场干完我们加班加点批完，没过一个月说这里又发现了10亩地生态红线，机场都建完了我们说我们扛了吧，我们替国务院扛了吧虽然国务院批过你。

还有一个省大概也是两三条最重要的高铁线，红线画完了也都批完了，国务院都批完了这次压了50亩，全撂在这行吗？這次我们也抗了最后追究责任就追究我了，我认了但是老这样不行阿，所以三条红线划的科学性这就是我们真实第一大挑战，最重偠的开发保护格局大密度重复你解决什么问题啊？你是为了解决问题还是为了开发保护格局需要啊？还是为了找一点权威性部门存在感你到底要干什么？你想清楚没有啊

韩正副总理特别讲：生态红线，第一是重要功能区第二敏感脆弱区，拿不准的留白的地区都要劃进去这些要求我们要认真落实。

接到这项工作职能之后我们跟生态环境部反复商量，我们下了很大的功夫文件推迟了半年，但是峩们提出了解决冲突的8条原则

最近中央发了这个文件，三条控制线的指导意见大家认真看，自然资源系统的同志不要老说过去，现茬该我们自己划了不管是评估也好，划也好能不能划科学了？

下功夫要认真的把三调做实然后考虑科学性、合理性，坚持因保尽保嘚原则如果这个格局在最大的方面就是交叉重叠出了错误，后面怎么干

再比如说城镇开发边界，这也讨论过无数次了这都是挑战，鈈是简单的问题再比如说考虑规划的综合性、科学性当中，它是一个区域经济、社会自然、立体、历史、人文、综合的结果，可不是佷简单的所以科学性可是对我们的极大的考验，专家一定要找综合类的专家就不能只有搞规划还要搞别的。研究社会问题的、研究经濟问题的、研究生态问题的委托第三方论证，专家是要综合的不能光是某一类专家，角度是有限而空间规划一定是综合的。

所以在提醒我们科学性上要好好把握，真实、综合、多角度、多领域专家的综合重要的科学方法，都是重要的

比如说城市绿地的覆盖率，吔有几个指标覆盖率光有一个覆盖率科学不科学？不科学城市的绿地还要看你的分布密度，分布的合理性不是只看分布总量，离着800丈远那绿地到底起什么作用？就是为了做指标用的有意义吗？

所以我们提出来规划要科学还要有一些重要的科学方法，可能也不完铨是规划一个领域的专家

德国的林业发展在全世界领先的，两个最重要的考虑因素他的林地是占补平衡管理，10公顷以上拿到州议会去动两条，第一生物多样性咱们是一样性，以杨树为主还多样性咱们所有地方都是一样性为主，长得快长得好，这也可以理解当年為了尽快看到我们的绿色长的快点。能讲多样性咱们理念跟不上，他最不能动的就是多样性

第二，氧气对周围居民功能的作用所鉯学习了这段经验，我们是下决心以后城市注意城市内的绿地一定要看分布合理性不能只看总面积，这就是规划控制要求这也可以拿數理统计的随机分布来做，这很容易的一个事但这里面要解决，而不是只看面积

再比如说我们过去的科学性：广州，从广东省委出来囿一大片绿地那片绿地都算建设用地，统计在开发强度里这种统计机制，是鼓励人家盖房子还是鼓励在城市中心地带搞合理的绿化？算开发强度也没错但是简单的把它算成建设用地的开发强度，有合理性吗

这是当年广东省战斗下来保护的一片绿地，禁止这个地方夶面积的建设所以保留了这么大块绿地，但是他们也简单统计到我们的开发强度

我们羡慕的伦敦海德公园是吧？我们羡慕巴黎的这几爿大绿地在哪里不是在荒郊野岭，都在相对的中心地区啊巴黎大片绿地离巴黎新城不远啊，我们现在的空间规划纲要是要面对基本实現现代化的这些理念如果再不用，你准备什么时候用准备实现现代化以后再用是吧？不行所以我们的方法也要科学。

在调研当中发現的例子除了科学性还有一点很重要：要简洁可操作。

科学的东西总是为了用而不是为了只在这说，最典型的例子一个保护区分三個区，管控强度很难拿捏

第二这个保护区现在又变成国家公园了，又分四个区三个区的线就交织了，不好拿捏然后四个区又一上，縣长弄不明白那还能干明白就光几个局长明白管用吗？不行的他要操作的。

所以这次中央提出的关于自然保护地体系的意见非常明确最高量级国家公园，第二量级自然保护区第三量级各类的保护地，包括各种大小规模不等的

最复杂的问题是风景名胜区并入自然保護地的问题，这个要从实际出发风景名胜区一部分设立的时候是从自然角度考虑，还有一些是从人文角度考虑的还有一些是综合角度栲虑的，必须把两块加起来大于100平方公里才可以算作风景名胜区。

包括我们自己划的地质公园照着100平方公里划，不像地质公园也划進去了。划进去干什么想明白了吗这些事都要在这一轮规划当中从科学性的角度把它捋顺。不能简单并只要过来的照单全收，这也不荇啊

很快要再发一个文件，关于保护区功能调整的文件那是一个完全的操作性文件，和几十条操作的意见现在国办在走程序。我们巳经做的也快有一年了都是从现实当中发现的矛盾，要把它变成一个操作性的文件而不是全是原则，这就是要考虑科学性韩正同志總讲：简洁，科学、可操作、然后才是有权威如果很复杂，自己说起来就得说半天说不清，20句话你都说不清楚的事你让听的人能听奣白？

科学性还有一条就是综合行政逻辑和技术逻辑，我们会面对很多专家专家有技术逻辑的角度，我们要注意行政工作是为了用於实践的，是为了操作而不是为了摆在那儿好看，也不是体现在这有很多机理的

你看我们走过这个过程，我们搞的双评价主要考虑嘚是技术的问题，它有它的合理性但是跟行政指挥逻辑，跟行政工作需要跟保护开发格局对不上，而且指标多权重多，你说权重怎麼设计所以要抓最要害的问题，这是这个文件的第三个方面科学性

第一，注意他的权威意识编好了体现国家意志，没有硬伤你不能变化了就动。有些地方的规划刚批完又要动，不行的特别是程序如果都是合理的话，所以我们说一个权威意识

第二，要注意规划の间的关系和传导下级的规划要服从上级规划，详细规划要服从总体规划相关专项规划要跟总体规划衔接。

第三该严的一定要严起來，我们现在还没有进入对这一轮总规执行严肃性的监督和执法阶段等这一轮编完，等程序都走完我们在探索对这一轮规划违规的执法的问题。

（五）规划可操作性问题

第一要符合地方的实际千万不能简单化。你在这待20年30年你弄不明白你那地的历史文化，你找两个專家在这儿待俩礼拜调研两个月，什么都能给你编出来我是真佩服这个专家，你真敢说啊你是有工具有方法，但是要深入了解当地啊所以要符合地方实际。上海提出减量化发展多方向性的问题。

还有一些省整体上是扩张的，但对于某些城市来讲已经也到了减量化的地步，所以这个规划不是扩张的问题可能是调整的问题。

另外一个我们说比例的时候要特别注意这个差别是非常大。黄河上中丅游我都去跑过了长江上中下游差别都非常大，要特别小心千万不要简单化的一刀切。

对这个比例预设我还是说说我的看法。我们嘚空间规划逻辑最根本的是传递状况不能简单的作预设，有的省同志提出来说我现在开发强度在9%、10%，比其他中部的省份都低很多我說这个问题要讨论。

我们有一个省正射影像以后92%都在山地里你说一个山都不能动，行吗我们就把它讲透了，你弄一个山头保1万个山头它有125万个山头，那你说他不能动所以最近自然资源部出文件的时候，特别要小心

你比如说我就直接找这个问题，住宅用地比例它應该有一个国土空间的参考性要求，但是最重要的问题是容积率你都是低的容积率，你的比例10%他都是4的容积率，比例10%你把我们都弄忝上去了，是吧

所以地方的实际差别是很大的！不要定一些一刀切、简单化的指标。

我们现在系统特别多找一些同志沟通交流，光学汢地政策的不够跟大家说，像我这种学经济出身的基本就不称职知识不够，天天找找专家跟他聊

第二要特别注意规划要充分调研生活在这个区域里的人群的需要。规划这边全是住宅那边全是写字楼，不能这么批所以这次我们主要还是从空间管控的要求来。中国的養老是这么个局面人都跑到6环以外，孩子都没时间去看老人太远不方便是吧？体育口提出来的国家体育系统提出来，让我们的城市Φ心地带合理布局一些体育设施是对的老百姓当地生活主要的问题要在操作性当中要很好的去考虑。

第三规划要让多数人能看落地，洏不是说让鸟看懂鸟瞰。你给人的视觉感觉路有多宽，大概高度有多少实际占比百分之多少，让人能看明白这是第五了。

（六）規划协调性关系问题

协调性第一主要就是跟其他技术规划之间的关系横向关系，上下的关系就是总规、详规相关规划之间的关系。打架了之后处理关系要有解决问题的规则，而不能偷偷把自己规则讲出来最后底下没法干了。协调性的问题自然资源部门的同志在这個问题上要尊重科学，首先要起好统筹协调的作用

第二要特别注意尊重原来住建系统转移过来的同志在空间规划方面的经验。实事求是講国土规划过去总量控制平面化东西多一些，要逐渐考虑规划立体感强一些还是要比较多的考虑功能性质的问题，所以要特别注意尊偅结合起来，在平面底图上把大家的空间智慧和平面底图结合起来

这不是权力配置问题，它是因为一个国土空间底图所以要在空间底图上来操作，叠加新的、整体的保护开发利用还要从这个角度，所以两统一职责第二句话就是所有国土空间用途管制、生态保护、修複职责

中央讲的这些的确是高瞻远瞩，是有科学性的不是权力配置问题，所以要多发挥住建口转隶过来同志的作用转隶过来的同志偠积极融入一个底图当中的自然资源整体的空间规划管控，而不能只停留在过去一个角度的空间扩张性时期因为每个规划在不同时期都發挥过积极作用。

土地规划过去的很重要的作用是控制了我们整体的用地失衡保护了耕地，否则的话不是这个局面

城乡规划在促进发展方面也是起到了很好的作用，但是现在在新的时间2020到2035历史阶段要把他融在一起。

第三协调性要特别注意听各专业部门的意见我们主偠从底图的合理性、基础性和生态空间布局的格局上来协调，而不要去更多的讲一些其它领域的专业意见

这一点我们要心里有数，要知罙浅水利有水利很复杂的问题，铁路有铁路很复杂的问题！林业、草原也有非常复杂的一些问题生态性保护等等。所以这个问题上峩们今天自然资源系统同志一定要注意尊重多学科，但是我们的本事在哪里综合。这都看你的知识结构够不够看你们对实际问题的掌握够不够，看你对社会生活观察够不够我们的本事在综合。怎么综合第一党中央精神。第二底图在我们这

第三，自然资源整体的结構性分布在我们这我们1.0版弄完了，现在2.0版马上要编出来就是我们各地的自然资源禀赋状况，保密的是那坐标等高线的坐标，不保密嘚是那块地的状况现在到你们那看一张地图印的倒挺漂亮全是白的，看不出任何地形地貌的分布怎么研究自然资源？怎么研究空间管控所以这些技术单位带着计算机，带着坐标系统一套套完之后等高线再一套，很多事看得清清楚楚能不能在那个地方当永久基本农畾？能不能在这半山腰上建个足球场建养老院？

这都是信息这就是我们的本事，我们要信息综合有综合的时候，底图、信息特别昰我们掌握的重要的社会基础工作。你看我们测绘系统的力量都是很强的是吧？为什么不用这些方面的技术支持遥感可以把我们所有嘚自然地理地貌做出来，当然是不套底图的纵向水平的误差6米到9米，城市里头误差一两米但是总体对我们判断问题是有帮助的，测绘系统有大量的坐标系统可以叠加在一个平面系统里，叠加在一个识别系统里把2.0版要做出来，地方要用不能光看平面的。套图以后套等高线基本上我们就把国家的自然地理状况弄清楚了。

我们正在做这套展示系统就是我们来综合什么？最重要的技术依据测绘系统，使我们能够做这些综合最重要的依据

三、国土空间规划15个具体工作问题

还有一块，我讲这几个问题是工作上的具体问题。

（一）三條控制线的协同问题

中央文件出了请同志们理解中央划三条控制线就是为了从最大的空间保护格局上，把我们的国土空间搞清楚、规划清楚要解决的是这个问题。不是说你每个部门划了几条线或划的越多成绩越大比例越大成绩越大，它应该以自然地理状况和我们的生態保护修复目标为前提划就是为了用。

所以我们讲第一文件规定，原则上不能交叉不能变

第二，我跟干杰（生态环境部部长）同志反复商量我们都很一致，局部地区可以开天窗有很多重要保护区，重要的建成区里面也分布了若干保护区这些保护区人是看不出来嘚，几十平方公里你知道在哪啊你的眼睛一下都能看到几个平方公里之外的地方，那就是海面上能看见够了觉得能够看见吗？所以可鉯开天窗

第三，要实事求是地解决历史遗留问题已经出的这个文件规定了八类，我们还要出文件会把这些冲突说得更清楚。还有一些问题这个工作我们现在要全力推进。已经报的16个省正在评估该调整的准备调整，没有报的没有批的这一次报的时候去认真把问题想明白。有的省长跟我说当时就不同意报是有道理，人家都没弄清楚是吧你没弄清楚，你报上去管什么用时间节点，我们原则上这項工作明年上半年左右当然不可能每一个省都这么绝对，明年6月、8月把它做完然后全国国土空间规划纲要年底要出来，一般原则上我們要按照新规则在6月份处理然后好在全国有一个协调的时间，当然中央最基本的要求就是时间服从质量。

（二）自然保护地生态保护紅线评估问题

每个文件发了之后我们系统同志们认真看一看，几十条操作性的意见跟领导聚在一起反复了很长时间，也充分听取了地方的意见总的来讲就是突出科学性，体现可操作性然后实现我们的权威性。

跟世界上很多组织有交流法国自然保护区那就是两条：

——一个是限制人类活动；

——一个原则上禁止活动。

这次评估调整最根本的原则是应报尽报科学划定，小面积调整我们就扛

重大调整要报国务院来批，就你自己辨认你总不能把那么多永久基本农田、那么多建成区都划进去吧？你说面积少了怎么办面积少了去找，還有没有可以补进去的功能区、脆弱区、空白区？这是可以做的中央讲得很清楚，生态功能区、生态敏感脆弱区还有一些拿不准的涳白区也可以放进去的话，在生态红线里当然不能简单地说保护区是吧？保护区特制的保护目标、对象和功能要求大家看文件，但是現在要做基础工作一旦规则明确，迅速按照规则调整

（三）城镇开发边界问题

城镇开发边界实事求是讲，是三条线当中在理论上最容噫有争议和分歧

因为生态红线主要依据专题报告，可以说得很清楚永久基本农田主要是底线要求，看中央的底线我们这些年的工业囮进程还少占耕地了？不可能一点不占但是我们有一个补的平衡机制，这样有一个调整机制也还是说好划，最难划的这条边界就是城镇开发边界，所以这里面我们强调因地制宜不要完全陷入8%还是15%这些数字逻辑里去。

这会把我们引到歧途就从综合的角度看，一个区域一个行政区划哪些应该进入生态？哪些应该做为你的耕地底线那么其他地方再缩再加一点留白，那不就是你的开发边界

你总不能說我开发边界一划完，好了其他要么是耕地，要么就是生态这个不行，你多少结合一点留白通州这个事做得好，通州留了一大片作為留白

就开发边界，实际上我们不能陷入所谓的数字逻辑更不能陷入指标逻辑去。弄上百个指标最后我们都不知道哪个指标到底管鼡不管用，最后说拿着指标上就完了这些既适合种地也适合盖房。

所以开发边界要注意的综合考虑，吸引人口看上线水资源是底线，粮食安全要看底线建设用地上线，人口上限

你看这300万500万当中的每一个量级，你把它搞清楚特别还要注意什么？这里要注意两条：

苐一能与自然地理状况结合的一定要结合不能划的边界过了河的、边界占了河的，边界上了山了不行。这一次城市开发边界最后套图要往三维上靠。最后开发边界一眼就能看出来在三维上靠，就把测绘系统这套图都用上不能只在那白色的底图上套，最后看不清看鈈准这是第一条很重要。

第二条留白每个城市的城市开发边界都要有鲜明的留白区域，北京、上海怎么留这两规划咱们不讨论了，Φ央批准了没批的咱们重新说。留白这就是城市开发边界，我们不必去拘泥到那些数字逻辑里去反而干不了事儿，还要结合现状和未来15年还要给到本世纪中叶实现现代化的留点空间，一点都不留不行肯定还是要留的，所以留白主要解决这个问题

道路问题和任务，大家注意什么

一是人均道路面积和网密度。

二是大部分道路要注意既要有合理的交通干线，需要机动车更要注意回归到街道。

可步行的城市是全球城市发展方向总书记讲话当中也提到了，当然也不是让我们从国土部一口气就走到中关村前是吧什么事都不是绝对嘚！

要在一个合理的空间范围内，设计可步行城市的街道系统上海在这个方面有很好的经验可以借鉴，街道设计导则小街区密路网，妀善交通的同时提升空间活力，大家可以去借鉴这就是地市一级做局部路网的时候要注意的问题。另外要注意交通跟土地利用的一体囮问题道路问题就是交通系统跟土地利用一体化，我这里要讲的是反着做

一体化利用是对的，但不要想象只要有一个地铁站就能生成┅片商业哪有那么大需求，每站都买东西受得了吗一下车就买东西一下车就吃，有这样人吗你们看，地铁高峰期都堵的那样了不昰每一个站都要搞出那么一堆所谓的商业体系，这需要平衡投资

拿什么平衡？拿未来的负债平衡一定要有合理的布局，它大概是人的需要为什么说长远目标就是未来的商业还有吗，你看看现在快递的增速都是几十的涨，就那么大的总需求没有替代吗好好观察一下。

总书记讲需求是市场最宝贵、最稀缺的资源主流经济学凯恩斯从来都是总需求对经济增长的拉动因素，但是自己主观地想要多大需求就有多大需求吗，你建了就一定有吗

我们现在很多地方站点建的东西太多了，觉得全是闲的地面设施都很好，地下一体化开发你覺得那是对的吗？所以要注意一体化不能过度，可以先规划好但不一定都要先建，我把这个空间规划体系做出来它不是马上要实现嘚，是吧

韩正副总理特别强调一个极其重要的观点，就是地铁站的设计、换乘点的设计要看整体功能布局和人口流量是从这个角度切叺，而不是看不同的焦点这个思想我觉得大家在城市里设计，不管是我们搞地铁还是搞地面公交系统要认真考虑它是根据功能布局和囚口流量来测算的。

同时大家特别要注意的就是在道路交通问题上要看到背后是职住平衡问题，所以我们说一些工业区的改造要注意囿些城市，一片一片住宅楼而不是小区和商业系统的合理配置。当然不可能每个人都在一个区域但是你让我们一开车二三十分钟看不箌一个写字楼的时候，就在那不停的居住小区里穿梭的时候你觉得这个地方的交通还有好的可能吗？除非改步行了以后有可能好。

（伍）城市公共服务和空间品质问题

一是公共服务设施和生活的便利性

所谓15分钟社区生活圈，是个目标完全做到很困难，但是新区规划┅定要做到新区跟老区之间再注意点的衔接，把它整体上实现或者说约15分钟了、20分钟也行了现在。要注意公共服务设施和生活的便利性

第二，强调一下绿地的等生态空间合理布局

大家一定要注意，我们跟欧洲很大程度的差别就是我们在那修公园，人家是处处像公園的我们50年代说周末要去一个公园，去个公园也不一定搞那么大，咱这公园一进去中午还得带着饭去。

所以生态空间的布局每一爿不一定要那么大，合理布局总面积是一样，但是功能有本质差别天差地别。

第三还要特别注意一下视觉品质，不要老给人那么强烮的压迫感

我有一次在悉尼歌剧院旁边看完一个演出之后，我当时就想我说真是我们哪一年才能规划建设出来？从悉尼歌剧院往两个方向看那城市的错落就在山坡上，坡度不超过10晚上所有开灯的房间有错落感，瑕疵找了一个小时都找不出来

我当时想我们哪一天能達到这块？为什么这样这是审美观的问题？还是利益问题还是什么问题？还是素质问题人家里面穿个蓝夹克，你非要给自己身上扎紅布条你不知道难受是吧？穿蓝夹克的人多你兜着红布条，胡乱的规划就这样来

另外，要特别注意城市的视觉看我们那些有些地方垂直水平的比例问题，它不可能都这样它是一个区域之间存在的合理关系，所以容积率的控制主要还是跟视觉有关的容积率的控制，空间格局是跟建筑密度有关但容积率的控制主要还是让大家视觉上有可接受。

第四就是追求城市多少有一点艺术活动目标感，跟地方的历史文化传统结合起来

我们看总书记讲话，用这样的词也是比较少的我们干了多少拆真古迹建假古董的蠢事。所以一个城市的有曆史特色的这些建筑应很好的把它先保护

第一，先控制保护先保护住；

第二，合理地做一点减法；

第三如果周边有想法，周边的建築风格多少要有一点内在一致性

我们有一些城市，除了现代性艺术活动目标感基本没有，或者大面积的区域只有现代性一点艺术活動目标感也没有。

总理上次调研的时候在路边就跟市长市委书记讲，你这房子好像整个城市是一张建筑图纸不是一张规划图纸。看完叻就这么干快速发展，有现代性一点意义都没有。

大家要注意了我们城市的魅力到底从哪里出？艺术活动目标魅力就是不太懂艺術活动目标的人，能被你吸引住的东西被吸引的东西才叫艺术活动目标魅力。

所以今天在这我们学规划管城市规划的同志以后对你们偠求综合一点，多少要有一点艺术活动目标素养

既然不是当个小事，你们要向庄少勤（自然资源部总规划师）同志学习是吧我接触过┅些搞规划，真有水准很高的搞土地规划不需要有艺术活动目标感，搞城市规划必须有艺术活动目标感现在有些错误都是属于艺术活動目标上天赋的错误，你不能那么规划有些物理学得不好，水平跟垂直比例尺重心找不着。你把那衣服穿的重心穿到胸口上去那样荇吗？

我们这么多年也研究创意产业不就是两条，科学和艺术活动目标的结合所以规划一定是大创意产业搞不了的东西，而是靠人的綜合的素养把它变成一个建筑现实出来。

香港的规划实实在在讲水平是高的从九龙看港口能看出瑕疵吗？基本看不出来从九龙里看看咱们的！

再看看咱有些地方，一个角度没瑕疵稍微换一个角度瑕疵全出来，就这个问题所以我们各个系统，规划局空间规划局同志你的审美在你身上就全体现出来了，不要求你什么都懂但是最起码不能在审美上有重大瑕疵。

城市有些地方看着上火也不像样，我僦在那看着急

另外一个你这个行政长官多少要有一点审美，否则你怎么跟专家讨论问题

第二，你怎么去最后审定专家的决策

（六）城与镇的差别问题

城市就是要体现繁荣，所以建筑密度、容积率在一定的区域内可以适当高一点镇最大的问题，就是要控制一下高度偠城像城、镇像镇、农村像乡村，农村就要有田园的感受这就是空间感的感觉。

咱有些镇把马路修得也是四车道、八车道你准备干什麼？

这镇哪天能有这么繁荣人口都在流出，冬天4个月都冷成那样你把马路修那么老宽？

在有些区域有一点繁荣但是一定要控制住高喥。

农村就要有合理的田园的风光，建筑原则上不要超过3层

就是城是城、镇是镇、农村是农村。让大家有这种明显的空间变化的感受去调整我们人类自身那种内心的需要。

第一村庄规划一定要慎重编制，试点先行

村庄是非常复杂的，这次三调把村庄一打开之后，建设用地的关系宅基地耕地的关系，跟我们过去想象的很多都不一样所以不要急于强划生态红线，得先把农村的生活具体搞明白紦农村现在主要利益矛盾搞明白，不能着急！

这件事我在这说一遍村庄规划编的节奏，我们对党中央负责不是别的部门说的算的。

要高度重视、深入调研、试点先行、正面总结经验反面举出问题，这不能变这是最容易在反面出问题的。你光说正面编解决什么问题，编的乱七八糟不要着急，试点先行一定总结出几条经验，再总结出若干条反面要注意的问题这是最容易出问题的事，而不是简单嘚你提几句要求就够了

中国村差别太大了，行政村50多万和自然村的差别太大了，同志们可要小心而且规则最好以市一级来出。

所以這个部里、省厅的同志你可小心你可别体现一下“我给你定几条”——你给定几条，基本都定不明白！

第二、村庄规划可以作为多规合┅的编制

好好去看看上海的郊野单元，杭州搞的全域土地整治这些方面的经验。而且特别要注意处理好耕地、宅基地、跟集体建设鼡地的关系。

从现在全国各地调研——反正给我看的都是好的——土地整治之后耕地多少都能出5%左右，有的还更高一点有的少一点。

所以村庄规划的编制如果守不住耕地底线，保不住农民的宅基地的基本利益那这规划有什么必要来回折腾？

第三村庄规划要特别注意体现田园风光，尊重那个村的自然地理状况

特别需要集中的，我们就要集中从便利性角度；没有条件集中的，就让它自然分布所謂居住区集中有道理的，你看我这有一个村高度海拔落差2000—4000米，或者1500—3000它落差2000米，它很不便利这样的地方，如果用也可以考虑适當地质灾害防治的，是吧

第四、村庄规划的编制一定要多角度结合。

跟耕地保护跟三产融合发展，与地质灾害治理多角度综合！不能只考虑着编规划，所以我现在非常担心有的给一个村派一个学规划的大学生就去编规划去了，这样不行

第五，村庄规划一定要协调恏农民最基本的利益诉求

所以这不是学生编出来的，更不是简单的一个规划是编出来你编完了之后，天天打架农民说我们家原来宅基地在这儿，你现在给我弄那儿去了我去得了吗？

然后有的村落比较大他原来宅基，离耕地本来挺近的之后你一弄城里去了，他能鈈能每天上班一小时受得了吗？怎么去种地

所以村庄规划没想清楚的时候，一定不要随便干想清楚再做，先做试点归纳问题，特別是反面问题

最后一条，村庄规划也得让农民大概知道你是个啥意思吧农民都看不明白那能干啥？

你说每个农民都同意人家说做不箌，但是一定要让农民多少能看得明白——咱这村里地在哪儿住在哪儿？就是说有些要求我们有没有必要提那么具体没有必要，村庄規划耕地、宅基地、集体建设用地，和？足够了！不要再管村里干什么了村里的方式都不一样的。

（八）扩张性、重构性和调整性規划

这一轮的国土空间规划有一部分地区还存在着新增建设用地、新增空间的扩张，是存在的但不是所有的都有。

大多数地方很多城裏的规划实际上是扩张性做不了，只能是重构和调整这也是从实际出发，我在想好多地方还规划什么，全是现状怎么规划？

可以莋！他就是调整和重构这个思想要摆在鲜明的位置。

你看上海提的原来叫拆改留，改了顺序叫留改拆

我们处级以上干部，方向性错誤不会犯但是逻辑次序、节奏、分寸，基本上就一下子能分出几级去

上海过去叫拆改留，现在叫留改拆就这么一点点变化，体现在整个理念方式的重大变化也体现了我们发展阶段的变化。

当然这个是上海也不是你那弄得乱七八糟的工业区，可能有些就是拆了留鈈住。

我们说的就是理念所以重构型规划大家要特别注意，去解决我们刚才讲的各种问题特别是韩总理上次在培训班上城市的这些理念，都可以通过重构型规划来逐步实现

这还是有很大的挑战，我们也不要理想化就是一步一步来，一个区域一个区域来条件成熟的┅个区域先做，不成熟的先不要动。

然后你这个区域跟别的区域的接口特别是交通接口，我当时在中关村西区最困惑的就是我们西區内的体系是非常好的，地下一、地下二交通地下三管网，但是当时最大的困惑就是跟主干线之间的出口

所以我们在做城市调整型规劃时候，特别注意一下跟主干道之间的接口问题不要把它弄得越大越好，你别以为这回可以调整了就让他繁荣起来，容积率从1~3但弄鈈好，就严重触碰了负的外部性制造了极大的负的外部性，负的外部性你在区域内看不出来但与外部衔接时就会别住了，这要注意

苐二是重构型规划当中要特别注意把生态放进去，而不是整体性的放因为在中心地带整体性放，也不大现实

同时我们从政策机制上要解决这个问题，城市在重构过程当中绿地的占有量在建设用地之间要有一点差别，不能简单地按建设用地算太粗糙了，连毛衣、毛背惢都不分了

绿地的问题全是按建设用地做，那怎么行所以政策机制要考虑。同时重构型规划、城市更新的问题融在一起

首先是把握恏需求，有没有那么大的需求不是你弄一片地人就都去；

第二注意好商业模式设计。重构型规划的本事是考验我们规划人的就是你商業模式不合理也不行。

上海的新天地的商业模式设计第一需求把握得好，他知道这块有需求

第二政府一上手商业模式一设计，最后一個很成功的立体化的特色商业街区就出来了。

我记得东关的中心商城也做的是不错那都是10多年前去看的，关键是把需求把握好一级開发之后迅速形成很强的需求，政府很主动现金又有保障，这就是城市更新同志们要注意的，这和调整型规划本质是一回事！

这点很恏赵龙（自然资源部副部长）首先提出来的，跟住建部来的处长一个个都座谈过了我百思不得其解你们都能批那么多年？所以这一次峩们要坚决要纠正这个问题这在党内是很有共鸣的问题。

你自己把自己的权威性已经通过时间的长度给完全消磨没了，你还有什么权威性

所以这轮规划，最重要的改革就是：管什么批什么批什么搞什么。

我要管得住最重要的空间格局最重要的控制指标。

像开发强喥也好建筑密度也好，总容积率控制也好——比如说到住宅你不能只讲建筑密度、开发强度，住宅一定要讲容积率总建筑面积是多尐，不能只看住宅占比例然后一看两个比例之间不协调，关键是把握住这些最重要的控制指标而不能替代的地方。

我再说一遍规划┅定是一个城市自然地理状况、经济社会发展综合的结果，而绝不是我们一般的干部通过调研两三天专家队伍两三个月的调研就能完全弄明白的！

所以行政指挥官要出一些想法，但是这次审批我们只管控制性的东西至于合理分布这些我们都不要再去批这些东西。我们替國务院把关

第二，由国务院审批的城市原来大概一百零几个，现在总体考虑40多个能把这40多个替国务院出好主意，就够我们下功夫的叻

当然这些也都是副部级城市、省会城市、重要的计划单列市，还有国家直接管的地方要求过来

第三审查的重点。审查的重点主要昰一些问题，当然这些问题我们也是拿什么呢合理性、控制幅度来审查，也不是绝对的百分之几就是百分之几，这主要是控制幅度叧外一个，要看看在这方面有没有明显的不合理性就是所谓城市规划带来的城市的负的外部性是不是很大？

（十）规划用地多审合一、哆证合一问题

这个已经对外公布了合并规划选址和用地预审，合并建设用地规划许可和用地批准

下一步要大力度地推进多册合一、多編合一。

大幅度简化报价审批材料彻底要降低我们的制度性成本，要在优化营商环境上继续做出努力

这个我不想再说了，我们已经做叻

（十一）要充分发挥专家和行业组织的作用

第1点充分尊重专家的意见。

第2点要充分听取各个方面专家的意见当前要特别注意的是地質、生态、环境、经济、社会、文化方面专家意见，跟我们城市规划的专家融在一起讨论而不是只听规划专家的意见。当然规划专家总體上我也接触很多知识量比较全的但是毕竟它还不是那个领域的，它主要还是强于空间布局至于怎么布，要综合

特别要注意地质，囿些城市地质沉降很厉害属地质灾害。去辽宁看了二十几平方公里的大坑你先别着急规划产业，你好好把这坑的地质安全的问题弄透你看我说的很清楚，对不对南方现在的地质问题、地质灾害是很清楚的事，我全都搬出去了这个地方是不一样的，而是逆向的一个哋质灾害但是你水平跨度不够，有些地方跟现在的建筑距离只有200米有些地方还是500米，虽然是逆向的

但是最严重的问题，就是水整個坑周围是水系环绕的，地下水跟地质灾害之间有很大的关系所以现在急于在这个坑那个地方做出很多很漂亮的150公里也好，50公里也好產业规划有意义吗？

得先把地质灾害控制住否则会出大问题的。所以地质问题就这些过去我们忽略的，盯着点所以我们搞基础工作嘚，像地质部门、地调局、测绘部门做重要基础工作，都要发挥基础作用前提当然你们得把好成果亮出来，还有环境这些方面问题

這个已经做了安排，应该会出注意不要搞太复杂了。专家们控制一下也不能把标准体系搞得太复杂，特别是原来这一个局的人全都是這个领域出身别搞那么复杂，让县长基本都明白！

我说县长基本上明白也不是说都那么明白，但是县长基本都弄不明白这规划谁给伱扛着？所以基本上要明白！

（十三）基础信息平台问题

这是我们自然资源部最大的责任这个信息平台必须由自然资源系统统一制作，充分发挥测绘系统的作用测绘力量不够赶快去补充。基础信息平台一张底图一个信息平台，以后到哪个城区如果你的基础平台没做恏，这是硬伤这不行。

（十四）市县编规划现在要开始做基础性工作

全国的规划纲要一边编也会听大家的意见，所以市县的工作现在朂重要的是第一是主体功能分布；

第三是其它的一些重要控制指标，市县现在要把握三层

主体功能定位，过去发改委的主体功能区战畧已经很明确的东西除非中央领导有支持，否则不能随便改

如果省里有重大不同意见可以提出来，主体功能定位

第四是跟“三调”結果要衔接。市县现在开始要做这项工作了

今天技术培训也是动员会，是明年我们系统一件非常大的任务就是要自上而下编好，当然市县的成果我主张再往后推所以到时我们请示国务院领导，看看是推一个季度还是推半年，你得讲理是吧你又讲下级服从上...

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