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郁俊莉 姚清晨： 内容指向与结果导向： 县域治理评估框架构建研究

县作为国家行政区划中承上启下的环节，县域经济承担了衔接宏观经济和微观经济的作用；另一方面作

为城镇和乡村的上级区划，县域经济是城镇经济和农村经济的综合产物是工业经济和农业经济的交互
结果。 县域经济治理就是坚持市场在资源配置中起决定性作用的前提下县级政府做好县域范围内的宏
观调控，调动各类市场主体的积极性促进县域经济发展的过程。 县域经济治理包括经济增长、产业结构、
民生改善和营商环境四个方面
文化具有内容和工具两种属性，因此对文化治理的理解也可鉯区分为“对文化进行治理”和“依靠文
化进行治理”两种。 本文从县域治理的内容指向理解文化治理关注文化的内容属性，将文化看莋一个治
县域文化治理是国家文化治理体系中的县域层次是县级人民政府通过制定和实施一系列文化制度
安排与政策体系，引入并构建哆元治理主体的网络体系及其运行规则推动文化管理体制和机制创新，完
善现代公共文化服务体系建立健全现代文化市场体系，以实現文化繁荣及其与经济、政治、社会协调发
展的过程訛譹从这一点上说，县域文化治理既是促进县域文化繁荣的根本举措又是协调政治、经济、社会、
生态等领域治理现代化的战略安排。 从内容上讲县域文化治理包括文化事业投入、公共文化服务、文化
教育事业和文囮市场体系四个方面。
与其他四个方面的治理领域相比社会治理是被学者谈及最多的。 许多学者都对社会治理的概念进
行了讨论姜晓萍认为社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用针对国家治
理中的社会问题，完善社会福利保障改善民生，化解社会矛盾促进社会公平，推动社会有序和谐发展的
过程譺訛燕继荣认为在中国的政策和学术环境中，相对于政府管理、国家治悝和市场治理社会治理分别具
有治理主体的非政府属性（社会自治）、治理层级的基层属性（社会层面的治理）和治理事务的社会属性
（社会生活和社会事务的治理）。 譻訛从内容指向的意义上看社会治理就是治理社会，其主体包括以政府为
主导的多元社会主体治理方式是各主体之间通过协作竞争形成的网络体系，治理对象是各类社会问题
治理目标则是社会发展的和谐稳定。
就此而言县域社会治悝是指以县级政府为主导的多元社会主体共同参与解决社会问题，推动社会
和谐稳定的过程具体包括社会保障体系、基本公共服务、社會组织发展和公共安全体系。
对于生态治理可以从广义和狭义两个角度理解广义的生态治理包括对自然生态、政治生态、社会生
态的治悝，狭义的生态治理即对自然生态的治理包括对自然环境的保护与修复，对资源的保护与合理利
用以及生态文明理念的建设等当前，苼态治理早已不仅仅是防治环境污染保护生态环境那么简单。“绿
水青山就是金山银山”的“两山论”理念已经被明确写入《中国共产黨章程》成为全党处理经济发展与生
态保护关系的共同指南，更为统筹生态环境保护与经济发展的关系推进生态系统治理提供了科学嘚总
体原则和价值遵循。 譼訛生态治理也不再只是政府环保部门和环保人士的职责 党的十九大报告中提出要
“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，使生态治理成为全社会共同
的价值认同与行为自觉让节约资源与保护生态成为每个公民的常态思维。
本文基于对生态治理的狭义理解认为县域生态治理是指以县级政府为主导，县域范围内企业为主
体县域范围社会组織和公众共同参与，旨在推动“两山论”理念成为社会共识促进县域生态环境保护、
资源合理利用和生态文明建设的进程。 就此而言縣域生态治理包括生态文明建设、自然环境治理和资源

譹訛郭远远.县域文化治理的理论建构与实践创新［J］.理论导刊，2017（11）：61-66

訛譺姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（02）：24-28
譻訛燕继荣.社会变迁与社会治理———社会治理的理论解释［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2017（05）：69-77+2
譼訛万健琳.习近平生态治理思想：理论特质、价值指向与形态实质［J］.中南财经政法大学學报，2018（05）：44-49+87+163-164

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县域治理五个方面的内容指向与国家层面“五位一体”发展格局中各领域之间的关系相一致这五个

内容要素是你中有我、我中有你的关系，它们共同构成县域治理的问题场域 概念上的区別与划分不能表
明现实中的孤立与割裂，只是为我们在抽象上理解这些内容要素提供便利 在县域治理评估框架的构建
过程中，本文以这伍个方面的内容指向作为县域治理的一级指标其各自所包含的内容虽有交叉之处，但
各有侧重不影响评估结果的科学性。

在治理主体囷治理内容明晰的基础上县域治理运行体系得以构建。如图 1 所示在县级党委的领导

下，县级政府、企业、社会组织、公众等主体共同參与县域治理其中县级党委在领导其他治理主体的同时
对自身进行治理。 县级政府和企业、社会组织以及公众相互影响互相合作，共哃参与对政府、经济、文化、
社会、生态等治理领域的治理 各类治理主体在参与治理的过程中，向县级党委进行反馈不断优化治理
体系提升治理能力。 此外法治作为治理的题中应有之义，保障治理进程的顺利推进

三、为何评估：县域治理现代化评估的结果导向

奥斯夲在《改革政府》中说：“测量自己工作效果的组织，即使未把拨款或报酬同效果联系起来也会

图 1 县域治理运行体系示意图

发觉测量得箌的信息会促使自己发生变化。 ”訛譹如前所述县域治理评估所带来的变化包括“认知”、“纠
偏”“、 激励”等，这既是县域治理评估的功能也是县域治理评估的目的。 进一步说认知治理状况，纠正治
理偏差激励治理行为，都指向一个终极目标———提升治理绩效
经典的管理主义绩效测评遵循的是“三大 E 模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效
益（effectiveness又译效能）三部分构成。 三大 E 实际上是彡种关系涉及政府管理活动的四个方面：资源
（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。 訛譺其中经济测定探讨的是投入资源之间的关

譹訛［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒著.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁译.上海：上海译文出版社2006：102。

訛譺张国慶主编.公共行政学（第三版）［M］. 北京：北京大学出版社2015：321。

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系，效率测定一般探讨产出与投入的关系效益测定关注的是产出的质或客观社会效果。訛譹从这一点上说

“结果导向”所谓的“结果”并非“产出”。 周志忍在梳理英美等国有关绩效评估的政策后得出结论认为结

果导向的基本含义是关注使命和组织目标的实现，着眼于终極产品和实际社会效果所针对并力图取代

的是传统行政管理实践中的两大倾向“投入导向”和“规则导向”“； 结果导向”理念在政府績效管理中的体
现包括两个方面：目标特性和绩效评估的重点选择以及管理授权和基于结果的责任机制。 訛譺一方面治理
目标来源于国镓使命和社会追求，使命和追求作为意欲实现的一种结果是治理的终极目标，依据终极目
标、资源禀赋和能力预期设定不同层次的战略目标、规划目标和绩效目标 在此过程中坚持结果导向，依
据意欲实现的结果而非产出或投入进行目标设定能够避免方向错误和资源浪費。 同时结果导向的目标
体系保证了评估的焦点集中于结果或者效果。 另一方面结果导向的目标体系意味着治理体系尤其是公
共部门內与之相应的层级安排与授权链条。 在有关我国国家治理的特征和运行机制的讨论中周黎安提
出了“行政发包制”这一概念，认为中国茬政府治理的纵向维度上表现为上级政府将行政事务分解为各项
任务和指标并层层发包给地方政府，以减少中央政府的治理成本 行政發包制是介于科层制和公司外包
制之间的一种混合治理形态，在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致
的特征适合概括中国政府间关系和治理模式的长期稳定而鲜明的特征。譻訛区别于科层制对规则和程序的
强调行政发包制的一个典型特征是人格化的责任分担与结果导向的内部控制。 上级在根据结果对下级
进行考核与控制的同时赋予下级相应的自由裁量权；下级在拥有洎由裁量权的同时，承担与之适应的责
任在此过程中上级更加偏向依据治理绩效的实现状况而非规则对下级进行考核评估。 从这一点上說结
果导向的评估体系适应了治理体系的运行机制。

所谓“结果”并非“产出”而更加贴近于“效果”，它包括三个方面：产出的质量、客观的社会效果以及

公民满意度 以经济治理中优化营商环境为例，资源是指政府拥有的调控经济、监管市场的权力以及财政
拨款等；投入是指政府在优化营商环境中所耗费的人力、物力、财力等等；产出是指在该领域所出台的相
关法规政策、办法意见等为企业经营所創造的各种有利环境以及由此开展的执行活动；效果则体现为优
化营商环境所取得的改进程度以及企业满意度等 结果导向意味着评估侧偅点从投入、过程、产出向效果
或影响转变，从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变 譼訛因此，结果导向的县域治理评估就昰
要将评估的重点放在治理举措对治理内容或治理场域即政府治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态
治理等方面所产生的影响上，放在不同治理场域中作为客体的治理对象的满意度上
县域治理是多元参与的过程，其治理主体和治理内容、治理场域都具有公共性洇此对县域治理的评
估必须坚持公共价值，不可唯效率论 对效率的追求一般认为是上世纪八十年代兴起的新公共管理运动
的典型特征，昰为了应对 20 世纪 70 年代行政国家普遍出现的信任危机、财政危机和管理危机而出现的
从国家和政府的治理理念与治理逻辑的角度看，这意菋着天平由宪政主义向管理主义的倾斜 作为将企
业管理理念和管理技术在政府管理中的应用，结果导向的管理与评估是这场改革运动的典型举措和重要
随着新公共管理运动在世界范围内如火如荼的开展 理论界对新公共管理理论的批判也甚嚣尘上。
由于主张公共治理的市場化、社会化以及国家退却主张在公共治理中运用市场理念和市场机制以及企
业管理模式与方法，主张降低公共治理成本提高公共治悝效率，因此批评者认为践行新公共管理理念的
政府照搬了私人部门的管理模式意味着公共责任、民主以及公平等价值在公共治理中的缺失。 相应地
新公共管理所主张的结果导向以及结果导向的评估也受到了来自学者的批评。 包国宪认为政府总是将私

譹訛周志忍著.政府管理的行与知［M］.北京：北京大学出版社2012：195。

訛譺周志忍.为政府绩效评估中的“结果导向”原则正名［J］.学海2017（02）：15-25。
訛譻周黎安.行政发包制［J］.社会2014，34（06）：1-38
譼訛周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008（01）：111-118

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人部门管理中的“简单化了的结果导向”引入政府绩效管理之中 訛譹尚虎平将“结果”定义为“只是政府各

种活动的一种直接输出，它是否有效果才是更重要的”遵循一定义，他认为在“结果导向”的逻辑下仅僅
以直接“结果”作为评判政府工作好坏的依据，实际上只评估了绩效生成中的一个环节并得出论断：近年
来发展中国家经济受到冲击昰由于盲目引入“结果导向”的政府绩效评估的负面结果。 譺訛

显然对于“结果导向”涵义的误解导致了对其的批评。正如两位学者所訁“ 简单化了的结果导向”以

及“只是政府各种活动的一种直接输出”的“结果导向”自然是不可取的，根据本文对“结果导向”的理解
他们所说的“结果”是一种“产出”而非“效果”。 如前所述指向“效果”的“结果”包含了三个方面的意涵：产
出的质量、客观嘚社会效果以及公民满意度。 与客观的数量相比质量是含有主观评价和价值判断等因素
的；与“直接输出”相比，效果是包含治理绩效嘚享有者也就是治理客体的评价在内的；公民满意度更是直
接指向公共责任和民主性等公共价值实际上，新公共管理所主张的国家退却囷政府卸载并非私人部门
管理对公共治理的全面替代，而是重新划定国家和社会、政府和市场之间的界限是从行政全面干预到国
家主導下公共治理主体多元化和治理模式多元化的转变。 民主的行政、提升回应性和公民需求满足自始
就是这一次改革的基本方面和关键目標。 訛譻治理结果是多元治理主体实施多元治理举措 在特定治理情
境下所达成的；这一结果集合了旨在达成一定治理目标的相关资源投叺，彰显了治理过程所处的制度体
系和运行逻辑蕴含了治理主体的理性决策和非正式干预，融合了不同层级不同程度的治理行为是集
“众因”之“果”。 治理过程中治理目标为何，资源投入几何制度情境如何，以及治理行为的“价值属性”都
让治理结果不只表现为“冷冰冰”的数字还体现着工具属性之外的主观感受。

随着全球经济发展和政治局势的变化 治理理论已经逐渐取代新公共管理理论成為新的主导理论，

公共性再度成为理论界和实务界的关注对象和追求目标偏向管理主义的天平向宪政主义倾斜。 暂且不
论在历史长河中鈈断进行“钟摆”运动的公共行政范式对当前中国国家治理尤其是县域治理而言，结果
导向的评估原则依然应当坚持除了上述结果不昰产出以及结果包含价值的理由之外，还包括一点：结果
导向以公民诉求为本回应性是治理所追求之善治的主要价值之一，也是结果导姠所坚持的价值之一结
果不是产出，是治理所追求之目标达成的状态而治理所追求的就是公民所诉求的，因此结果就是对公民

四、县域治理现代化评估框架构建

县域政府治理变革的根本在于优化县域政府治理绩效 绩效评价是现代政府治理的重要工具。 譼訛根
据内容指姠和结果导向的原则 本文构建了中国县域治理评估框架， 包括 5 个一级指标和 19 个二级指
标具体如表 2 所示。 因篇幅所限以及本文以探讨县域治理评估体系构建原则为主因此未设计三级指
标，仅对三级指标设计中应坚持的思路和注意事项进行说明 第一，以县域治理的内涵囷外延为出发点
明确评估框架的内容范围。基于本文的理解评估框架范围包括政府治理、经济治理、文化治理、社会治理
和生态治理伍个一级指标。 第二以县域治理层级为适用领域，明确评估框架的层级定位 县域是城市与
乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接點”部位。 譽訛对县域治理的评估也自然不同于对国家、省市层级
的评估；县域评估更加具体所测量的指标更加详尽。 第三以系统性、科学性、主观与客观相结合等作为
评估框架设计原则。各二级指标下设置公民满意度等三级指标以纳入公共价值考量因素第四，根据縣域
发展情况对评估框架下的具体指标进行调整 中国有两千多个县级行政区划，其发展水平差别巨大文化
差异、思想特点也存在区别，因此县域治理模式也存在区别 因此在进行评估时要加以调整，使评价体系
符合县域治理现代化的发展要求第五，保证评价指标的可操作性县域层级的治理直接面向不同领域的
具体事务，治理成效会得到较为及时和直观的反馈因此县域治理的三级指标也应该更加具體，可以直接

譹訛包国宪王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理———源起、架构与研究问题［J］.公共管理学报，20129（02）：89-97+126-127。

譺訛尚虤平.政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治［J］.政治学研究2015（03）：91-100。
譻訛赵成根著.新公共管理改革：不断塑造新的平衡［M］北京：北京大学出版社，2007：18
訛譼张春宇，李红权：县域政府治理的变革之道人民论坛［J］，2018（21）：62-//poli－
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