文/新浪财经意见领袖专栏作家 付┅夫

国人的跨地区自由迁徙从未像今天这般容易。

日前中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制機制改革的意见》，提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”等措施

这是2019年里，时隔8个月后涉及户籍改革的又一新政相比于4月份国家发展改革委印发的《2019年新型城市化建设重点任务》，此次《意见》无疑是“升级版”标志着户籍的再度放宽。

曾几何时户籍宛如一堵无形的高墙，横亘在城乡、地区与人群之间难以逾越。不过近些年国家户籍改革嘚步伐明显提速，2012年至今的7年时间中仅国家层面的户籍改革政策就超过了7份。

眼下这堵超过60岁的高墙已然到了土崩瓦解之时，“零门檻”落户不再是遥不可及的梦想而各个城市也正以前所未有的开放姿态，张开双臂欢迎着几乎所有人的到来

借着政策的“东风”，哪些城市将会站上风口呢在回答这一问题之前，有必要先来介绍一下国家对于城市人口规模的层级划分标准

通常情况下，至少有三个统計口径可以用来判断一座城市的人口规模即全域人口、市辖区人口和城区人口，不过只有“城区人口”才是衡量城市人口规模最为恰当嘚指标原因如下：

一来，在市管县的体制下全域人口多的城市未必就一定是大城市，如山东临沂与河北保定人口规模都在千万以上，但两个城市都是三线城市只因大多数人口都居住于其辖下的县市；

二来，很多城市的市辖区内仍有大量的农村地区其中居住着大量嘚农业人口，而一些刚刚撤县（市）改区的地方农村和农业人口占比同样较高，因而用市辖区人口来衡量城市人口规模不够精准

而刚剛发布的户籍新政，强调的正是“城区常住人口”

在城市层级划分上，根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》城区常住人口 100万~500万的城市为大城市，其中300万~500万的城市为Ⅰ型大城市100万~300万的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万~1000万的城市为特大城市；城區常住人口1000万以上的城市为超大城市；城区常住人口在100万以下的则属于中小城市。

参考住建部公布的《城市建设统计年鉴》可知我国城區常住人口超过300万的城市共有27个，其中超大城市4个特大城市10个，I型大城市13个（参见图1）

按照户籍新政要求，上述城市的户籍制度将会汾别采取“全面放宽”、“完善积分落户、精简积分项目、确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”的态度来加以完善而除叻这27个城市之外，其他所有城市都将“全面取消落户限制”——这当中不乏乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州等省会城市，以及无锡、佛屾等“万亿俱乐部”与准“万亿俱乐部”成员

“零门槛”落户的城市已是遍地开花，想想就让人振奋

不过，在振奋之余户籍制度改革一再提速背后的深层次原因，或许更值得我们去思考

其实，早在2017年6月户籍之墙的逐渐土崩瓦解就已显露端倪。

彼时武汉提出“落戶敞开门、就业领进门、创业送一程、服务送上门”的口号，就此打响了全国范围内“抢人大战”第一枪；随后南京、天津、成都、重慶等各大城市纷纷推出各种零门槛落户、购房打折补贴、出台指导性最低年薪标准等抢人政策，就连北京、上海等一线城市都不甘寂寞地加入进来而随着越来越多的城市参与其中，城市之间的“抢人大战”渐渐进入白热化状态与之相应的，是落户门槛的一再降低而这夲身就相当于一种户籍改革。

某种意义上此次户籍新政的发布，可以理解为是“抢人大战”的深入演进与全面铺开几乎所有城市都在敞开大门迎接人们的到来。而“人”正在变得无与伦比的重要。

为何会如此答案其实很简单，是“人”变得稀缺了；而更深层次的原洇在于我国人口红利的衰减。

按照经济发展的逻辑一个国家在老年人口比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚養负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”这便是人口经济学家口中的“人口红利”。于我国的经济发展而言“中国奇迹”能够享誉全球，人口红利的作用可谓居功至伟

长期以来，我国经济增长的要素驱动模式特征显著其中以投资居首。按照经济学“边际报酬遞减”的有关理论在劳动力供给规模不变的前提下，持续扩大投资一定程度之后，资本的边际报酬就会呈现出递减趋势——即投入等量的资本从中获得的回报却越来越少。事实上我国经济增长之所以能够保持长期的强劲势头，关键原因之一便是人口红利的存在延缓叻资本回报率的降低速度

根据历年《中国统计年鉴》中的数据，2013年以前我国适龄劳动人口（16~64岁）的数量始终呈现逐年递增态势，从1982年嘚6.25亿人增至2013年的10.06亿人每年新增劳动力数量超过1200万，由此形成了“劳动力无限供给”的格局这不仅帮助资本维持了长期的高回报率，还讓更多的劳动力从老人小孩的赡养等非生产性活动中脱离出来将多的时间和精力配置于生产性活动中，间接成就了我国“世界工厂”和“世界经济增长引擎”的角色据世界银行估计，人口红利因素能够解释中国经济增长的33%其重要意义由此可见一斑。

然而到了2014年我国適龄劳动人口（16~64岁）规模首次出现下降，较2013年减少了113万人此后更是逐年递减（参见图2）。倘若缩小年龄范围我国16~59周岁的人口规模早在2012姩便出现了减少，由前一年的92543万人减至92198万人减少了345万，后续几年同样逐年递减——2013年减少244万2014年减少371万，2015年减少487万2016年减少349万，2017年减少548萬2018年减少470万。数据变化的背后反映的是我国人口红利的衰减。

与此同时我们所处的社会正呈现出日渐严重的老龄化态势。2018年全国65歲以上的老人数量达到历史新高的1.67亿，占总人口比重达11.9%明显高于联合国界定的7%标准，且这一趋势仍在持续不仅如此，由于种种原因菦些年人口持续缩减，即便国家二胎政策已经全面放开但生育的意愿仍在不可避免地走低（参见图3）。

当老年人占比逐渐提高与国人生育意愿走低同时出现时人口年龄的结构性变动便在短期内难以逆转。可以预见的是未来适龄劳动力规模将会进一步缩减，支撑经济高速增长的传统优势日益减弱将不可避免地制约到我国经济社会的可持续发展。

因而适龄劳动力便成了支撑未来经济发展的珍贵资源，對全国来说如此对城市来说亦如此。尤其是那些知识型与创新型人才更是城市经济发展的第一资源和动力。为了能够顺利地补充新鲜血液城市逐步取消户籍限制将是大势所趋和必由之路——毕竟，对于曾经的外来人口来说没有户口有必要迁到城市吗始终都会缺乏归屬感，而城市也会因此而难以长久地留住人才

不仅如此，国民经济的客观发展形势同样在倒逼着户籍制度改革的提速这主要体现在市場化和城市化两个方面。

众所周知受种种因素影响，当前宏观经济下行压力正日渐增大为了能够进一步激发经济活力，国家越来越重視市场在国民经济中扮演的关键角色标志性事件便是党的十八届三中全会上通过的《决议》，特别把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”即更加突出市场在资源配置效益最大化和效率最优化的重要地位。此后决策层更是在不同场合反复强调市场嘚重要性，并通过种种方式来支持民营经济发展、优化营商环境以确保经济发展活力的生生不息。

在区域层面自然也需要加强市场化妀革的力度，而市场化改革的阻碍因素恰恰体现在户籍制度上

一方面，在市场经济环境下各种资源与要素应当根据供求变动与利润趋姠实现优化配置，而人口的自由流动正是优化劳动力资源配置的有效手段然而，户籍制度依旧阻碍着人口的正常迁移大量处于农村的剩余劳动力难以转出，地区之间还因此而常常存在劳动力的错配有些地区劳动力不足，有些地区劳动力过剩

另一方面，公民身份地位嘚平等与发展机会均等是市场经济的题中应有之义可二元户籍制度的存在与此相悖——需知，户籍差别的本质是一系列福利制度的差異。尽管在新时期我国正在努力进行教育、医疗卫生、住房与社会保障等方面的制度改革，有些依附在户口有必要迁到城市吗上的福利與特权正在废除或淡化但是因户口有必要迁到城市吗导致的身份、权利、机会不平等等现象依然存在。

因此户籍制度改革便成为了解決问题的关键，而劳动力能够跨区域自由流动对于克服市场分割、促进公平正义来说都具有深远意义。

按照国际经验城市化水平是经濟社会现代化的重要标志，是随着工业化发展非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程不断推进城市化，对于产业升级、民生改善、科技进步乃至区域协同发展来说都有着积极影响

然而，户籍制度的存在却在一定程度上掣肘着我国城市化进程，长期的城乡经济二元化就是典型表现虽然改革开放至今，广大农民已经拥有了自主择业的权力但农民进城后却往往因户籍问题而无法实现身份的转变，于是农村剩余劳动力的转移速度被严重制约，进而限制了城乡一体化的实现与农民生活状况的根本性改善

试想，若是没有戶籍的限制那么一个农民进城后，其身份便可真正实现转变此时哪怕他在城市里做一个外卖配送员，收入都会大大提高更不用说与の相关的各种福利，这便是户籍制度改革与城市化的意义所在

当前，我国城市化率逼近60%比起改革开放初期已有长足进步，但同发达国镓相比仍有较大的上升空间（参见图4）而户籍制度的进一步放宽，无疑将会为我国城市化的深入推进注入新的动力广阔前景令人无比期待。

必须指出的是纵使户籍改革有万般利好，但绝不是一劳永逸只因它并非城市吸引人口流入的唯一筹码。

当前我国城市中主要存在着两种类型的福利：一是户籍福利，包括就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等一系列带有一定竞争性的公共品这些福利的获取是基于户籍本身，即需要居民通过获得本地户口有必要迁到城市吗才能够享有；二是非户籍福利包括城市基础设施、非正式的就业机會、秩序、信息、环境和文化氛围等一系列非竞争性的公共品，这些福利只需要劳动者来到这座城市即可享有不同城市居民之间非户籍鍢利的区别，取决于城市之间经济社会发展水平的差异

人口的迁移必然是趋利避害的，即便是自由迁移人们势必也会倾向于选择到能給自己带来最大福利增量的城市，具体包括户籍福利与非户籍福利在内的总福利

然而在现实中，我们常常看到的剧情却是尽管大城市嘚户籍门槛很高，户籍福利对外来人口来说遥不可及但人们仍然趋之若鹜；尽管小城早已全面放开外来人口落户，但却常常无人问津寧愿迁移到大城市作非户籍居民，也不愿意迁移到小城市作户籍居民反映出的是人口迁移的无序性，同样不利于失衡局面的扭转与协调發展的推进

由此可见，若想真正实现人口在不同区域间的合理配置除了户籍之外，我们还应大力推动中小城市的发展尽可能降低其與大城市之间的经济社会发展差距，缩小不同城市之间居民的非户籍福利差异——这虽然非一朝一夕所能企及但道阻且长，行则将至

戶籍墙倒，只是开始却非最终我们需要做的，还远远不止于此

(本文作者介绍：苏宁金融研究院高级研究员，中国社科院管理学博士)