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借鉴美国检察官管理制度 完善我国对检察官的监督制约机制
发布： 10:12:28&
来源：民主与法制时报&
作者：□朱学元&
& 美国的司法案件在庭审时公众可到庭旁听。法院对庭审全程录音，并定期公开录音资料。案件宣判后，裁判文书立即上传网站向社会公开，有的地方甚至实行庭审直播。全面和较为及时的司法公开，不仅方便了当事人参与诉讼，而且使司法的全过程置于当事人和公众视野下，客观上形成了对包括检察官在内的司法人员有力的监督。
　　日至26日，我有幸参加中国法学会组织的从律师、法学学者中选任法官、检察官制度培训团，与全国各地23位有丰富法律理论和司法实务经验的同志一起，深入了解美国司法体系特别是法官、检察官选任制度，积极探讨我国从律师、法学学者中选任法官、检察官的制度机制。我在认真参加从律师、法学学者中选任法官、检察官制度研讨的同时，观察了解美国司法体系对检察官的监督制约理念和机制，对我国检察机关实行检察官办案责任制、放权给检察官相对独立办案后，如何加强对检察官行使检察权的监督制约进行了思考，对于检察官办案责任制配套机制建设有了新的认识。
美国检察官的
职权及监督制约机制
　　美国是联邦制国家，属英美法系。检察系统和检察制度实行联邦与地方双轨三级、相对独立运行的体系。在联邦检察系统共有94个司法区、94名检察长和约9250名检察官，在州检察系统约有51个州级检察院（51名检察长）、2300多个郡、市检察署约5.5万名检察官。联邦检察长由总统提名，参议院审议后，总统任命。州检察长通过选举产生，其余检察官在检察长领导下，由司法行政管理部门采取公开竞聘等方式确定人选。联邦和地方检察系统的内设机构一般分为重罪和轻罪办理部门，并适应犯罪的智能化和多样化等需要，逐步呈现专业化分工趋势，如有的设有纵火案起诉、集团犯罪起诉、毒品犯罪起诉等部门。洛杉矶检察官办公室近年来还增设了司法行为审查部，负责对司法人员滥用职权和渎职等行为进行调查，增设了高科技犯罪调查部，对网络黑客等犯罪开展调查。
　　根据联邦和各地方的法律规定，检察官主要有以下权力：侦查权，司法豁免权，逮捕申请权，起诉权，辩诉交易权。此外，不同地域和层级的检察官有的还有民商事案件、民权保护案件、反垄断案件、环境公益等案件起诉职权。
　　由于检察官在司法诉讼中具有重要的地位和作用，享有对案件结果有重大影响的职权，因而，美国司法制度建立了相应的制约和监督机制。主要有以下几个方面。
　　一是权力配置上的监督制约。首先是检察官任命受到行政权和立法权的制衡，如联邦检察官由总统任命，并需要参议院审议同意。其次受到司法机关权力的制衡，检察官虽然有相当的自由裁量权力，但是总体上法官在司法中处于最终裁判的角色，检察官对法官的尊重贯穿司法的始终，并接受法官的监督。再次是美国检察机关附属于行政机关，检察官自然受到来自上级各行政机关的制约，检察官的很多司法权如侦查权往往需要警察局、联邦调查局等行政机关配合才能实现。
　　二是诉讼程序中的监督制约。检察官的各项诉讼权力均受到辩方以及诉讼中第三方的制约和监督。如检察官在办理案件中，必须将所获得的证据全部向辩方律师公开，如不开示将面临受到律师职业责任追究等严重的后果。
　　三是检察机关的内部监督。美国在司法部专门设有调查检察官违法违规的部门&&职业责任办公室（OPR），负责对检察官不遵守职业规范的不端行为或者其他违法行为进行调查。监督的范围包括检察官必须遵循诚实性、可信性和适当性等职业伦理，遵守利益冲突规则等职业规范的情况，也包括廉洁方面的各项规定，如禁止联邦雇员（包括检察官）以公职身份获得非法利益等联邦法律规定。
　　此外，司法公开也是对检察官行使权力的有力监督。美国的司法案件在庭审时公众可到庭旁听。法院对庭审全程录音，并定期公开录音资料。案件宣判后，裁判文书立即上传网站向社会公开，有的地方甚至实行庭审直播。全面和较为及时的司法公开，不仅方便了当事人参与诉讼，而且使司法的全过程置于当事人和公众视野下，客观上形成了对包括检察官在内的司法人员有力的监督。
美国对检察官的
监督制约机制的特点
　　受司法独立观念、双轨三级司法架构、陪审团参与案件审理和判例法等影响，美国对检察官的监督制约机制表现出以下特点。
　　第一，监督内容的非实体性。对检察官的监督主要是职业伦理、职业道德、职业规范、办案程序等非案件实体处理方面是否存在违反规定的言行，是否损害了检察机关的公信力等，通过对个人职业行为及办案程序的监督促进检察官依法办案，从而实现保障案件实体公正目标。在美国，上级检察院或检察长不会通过案件结果改变倒查检察官责任。如美国每年约有20%的案件被上诉法院纠正或改判，但法官和检察官不会仅仅因为案件改判而被追究责任。
　　第二，监督主体的中立性。对检察官的监督调查，主要由职业责任办公室（OPR）负责。职业责任办公室是司法部（或地方检察机关）内部与办案部门分离的专门部门，收到法官、律师、陪审团成员以及社会各方面的投诉后，联系被投诉检察官书面回应，如确有违反职业规范嫌疑的就进入调查阶段，在受理和核查过程中，职业责任办公室不受外部干预和指挥。调查终结后，根据违反职业行为规范规定及情节轻重，按照规定交由律师协会等给予职业处分，涉嫌犯罪的则移送司法审查部门追究法律责任。
　　第三，监督效果的局限性。一是对检察官的行为监督与案件纠错相分离，使监督的效果没有充分体现到实体公正上。二是监督制约机制较为单一。三是监督成本高。据洛杉矶检察官办公室介绍，调查一起执法人员违法案件成本很高，如一件警察滥用职权致当事人死亡的案件花费高达500余万美元，历时达2年多的时间。
我国检察官监督制约的思考
　　正如中美国乔治城大学Feinerman教授在培训交流中谈到，美国的司法制度是适合美国实际的，但并不是完美的。因此，借鉴美国的司法制度必须与我国的国情和司法实际结合起来，坚决摒弃西方宪政理论和普世价值观念，在坚持道路自信、理论自信、制度自信和社会主义司法体系的前提下，进一步完善我国的司法制度。在对检察官行使权力监督制约方面，可以从以下方面坚持和完善。
　　一是坚持和完善党领导的统一监督制约机制。要把党的法治建设理论和部署落实到对检察官的监督制约机制中，不断提高党对司法人员监督的科学性、实效性。要加强和完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度的落实措施，依法依规对干预司法机关办案的人员给予党纪政纪处分直至追究司法责任，确保任何党政机关和领导干部都不能让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都能不执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求，既加强党内监督，又有效防止领导干部个人违法干预司法。
　　二是加强和完善人大对检察官执法活动的监督。我国经过建国60多年的发展，已建成中国特色社会主义法制体系。学习借鉴美国的司法制度，必须坚持检察机关对人民代表大会负责，接受人大监督和政协民主监督的政治体制，并充分发挥这一体制优势，在现行的法制制度和框架内进行改革和完善对检察官的监督机制。要增强宪法意识，认真落实各级人民代表大会常务委员会监督法等法律法规，通过专项工作报告，加大对检察官执行程序法、人权保护以及执法规范化等规定落实情况的监督，促进检察官全面落实实体与程序并重、惩治犯罪与保护人权并重的司法理念和执法要求。
　　三是加强和完善对检察官职业操守的外部监督。党的十八届四中全会已部署推行司法责任制，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。按照中央部署，目前开展试点的检察机关正在不断完善检察机关权力清单、流程管理、司法档案等内部执法监督制约机制。
　　四是积极稳妥扩大司法公开的范围。完善办案信息查询制度，实现当事人通过网络实时查询办案流程和程序性信息，加强对检察官办案程序和执法活动的动态监督。探索案件终结后检察官司法档案公开制度，根据申请或要求，将不涉及国家秘密和当事人隐私的案件受理、决定、审批等检察权运行情况在一定范围内公开，推动解决领导干部违法干预司法活动、插手具体案件、内部人员过问案件等问题，切实落实办案终身责任制，逐渐消除关系案、人情案、金钱案的土壤。
　　五是积极培育社会监督体系和力量。美国司法监督实践表明，律师协会、司法选任评估委员会、参议院司法审查委会员等构成强有力的三方监督，形成全方位、多角度的社会监督体系。结合我国实际，有必要加快推进法律职业共同体建设，推动成立包括法学专家、教授、律师、法官、检察官等法律职业人员参与的自治组织，大力培育检察官与其他法律职业人员的共同职业信仰，推动形成行业自治组织对法律职业人员的自我管理、自我监督约束机制。强化人民监督员的专门监督作用，重点监督检察官查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法行为，促进检察官规范执法。探索试行检察官等级晋升公开评价机制，在熟悉司法程序、知晓办案效果的法律职业人员中，采取问卷调查等方式，全面了解拟晋升等级检察官遵守法律职业规范、职业能力、职业业绩等情况，并作为晋升的重要参考，促进检察官在职业生涯中更加珍惜职业形象、重视职业自律、遵守职业规范。
　　六是坚定不移推进司法体制改革试点工作。加强对检察官的监督，必须保障检察官依法独立行使检察权，排除司法干预。当前，按照中央部署，部分省市正在开展的完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、实行省以下法院检察院人财物统一管理等四项改革试点工作，是系统解决影响司法公正的主要问题，保障法官检察官独立司法、公正执法的根本性措施。
&&（作者为重庆市人民检察院干部处副处长）&
　责任编辑: 尤晓岚
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美国检察制度研究
美国的检察制度堪称是最有特色的检察制度，其组织结构，权力地位，与其他国家机关之间的关系，检察权力在侦查、起诉、执行等各个阶段的运行都与中国的检察制度千差万别。检察制度在各国法律体系中的地位各不相同，权力内容也不相同，但是无论对于检察权力、检察制度、检察机关如何定义和评价，检察制度在国家权力中都是举重轻重的。对于检察权力的配置是宪政国家对于权力配置方式的直接体现。对于美国检察制度的研究，首先是对于国外检察制度的介绍，其二是制度的借鉴，其三也可以让人们更加清楚地认识并且保有本国的检察制度应有内涵。　　首先在第一章序言中，对美国检察机关研究的难点逐一分析。由于两国检察制度的起源不同，两国法律文化和语言的差异，以及检察部门划分的差别，对于美国检察制度概念范围的明确存在障碍。本文通过形式逻辑的方法，以公诉作为核心，提出了辨别检察制度的三方面本质内涵。通过上述的方法将美国的检察机关的职能相对分离，将司法部中一些非检察部门从司法部中区分开，这一方法在一定程度上解决了美国检察机关与行政机关合署而导致的研究对象模糊的难点。　　本文第二章是对于美国检察制度历史流变的介绍，大致将美国检察制度的发展阶段分为殖民地时期，独立战争以后和二战之后三个阶段，在北美殖民地时期，美国检察制度处于萌芽阶段，各个殖民地的检察制度大多仿效其宗主国的制度，多种检察制度并存。北美殖民地时期检察制度的演变趋势，概括来说一是中央集权到地方分权的转变，这一过程与北美逐步摆脱殖民统治息息相关;二是从私诉到公诉的转变，反映了美国检察制度摆脱了殖民影响后的现代化过程。美国独立后，联邦法律走向独立的发展道路，同时也是美国联邦检察制度走向成熟和完善的过程。在这个过程中，美国检察制度所表现出的特征首先是检察官由任免转变为选举产生，其次检察官的权力趋于扩大和灵活，自由裁量权的扩张尤为显著。二战以后美国检察制度特有的政治现象是于上世纪70年代产生的独立检察官制度，体现了美国检察权对总统权力的相互博弈，它的兴衰与美国的政治体制有着密不可分的关系。　　第三章是关于美国检察制度的理论和文化背景。其理论基础有两个方面，一是发端于古希腊和古罗马，由洛克、孟德斯鸠和杰斐逊发展和确立的三权分立的政治理论，作为行政权的检察权是基于权力分立和权力制约基础之上的权力配置;二是在北美殖民地的邦联基础上由联邦党人确立的联邦主义。如前文所述这些理论都是以个人权利的保护和自治为起点，具有鲜明的美国文化特征。　　第四章主要关于美国检察体制和特征，基于美国检察体制的分权理论基础，形成了州和联邦之间相对独立的检察机构，并且州和联邦受到多元的法律制度的规范。在私诉主义的传统下，美国的检察制度与律师制度一脉相承，检察从业人员的培训与遴选与律师同样按照法律职业一体化的行业标准，检察职业自治的形成与权利的保护和自治密不可分，虽然美国的检察机关属于行政机关，但仍然体现了鲜明的弱行政化特征。　　第五章主要内容是美国检察机关的职能研究。美国检察机关职能划分为“刑事诉讼职能”、“民事诉讼职能”和“行政诉讼职能”三种，对于美国检察机关的行政管理职能在文中也进行了详细的阐述，虽然这部分权力有些不是检察机关的权力，但是却深刻地反映了美国的国家权力配置方式和检察机关行政依附性的特点。　　本文第六章在明确了权力性质后，于美国国家权力的框架中，将检察机关与行政、司法、立法以及政党权力之间的关系进行比较。美国立法机关与检察机关的主要关系是在任命和财政监督方面，立法机关对于具体案件的干涉严格受到程序的限制，使得在案件调查阶段检察官保持了高度的独立性。检察机关与司法机关之间主要在诉讼过程中相互制约，两者之间主要是以公诉为基本内容的控审关系。同时美国的司法机关和检察机关之间也存在互相监督的关系，这主要是依据普通国家工作人员的道德要求，而非基于法官和检察官的职责。美国检察机关与行政机关的关系基于专业身份而产生的内容包括:一是通过公诉对于行政官员不端行为的追究，二是通过司法审查、政府侵权诉讼对政府行政行为制约，三是以律师身份为行政部门提供法律咨询和建议。美国是两党制的国家，但是由于行政机关的权力最终归属于总统权力，而总统权力与政党直接相关，实质上行政权不可能不受到执政党的影响。　　本文第七章是有关美国检察制度发展方向的蠡测，在本世纪，美国的国内国际形势发生了深刻变革，尤其在911恐怖袭击事件以后，在恐怖主义威胁的阴影下，联邦、州与地方检察官在分权、职能等方面面临重新洗牌的新局面。在新的司法要求下，检察机关特别是联邦检察机关获得了难得的扩充权力的机会，同时联邦法律制度的加强，压缩了州的检察权限，地方的检察职权重心开始向“社区检察”倾斜。总体来说美国检察制度的发展凸显了三个发展方向:一是为了保证国家安全，检察权力向联邦集中，二是为了提高民众的安全，检察工作向基层社区延伸。三是检察权限出现扩张，司法行政分权制衡的结构发生改变。
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万方数据电子出版社美国独立检察官制度之镜鉴--《人民检察》2011年13期
美国独立检察官制度之镜鉴
【摘要】：美国独立检察官制度十分富有特色,在调查政府高级官员犯罪方面曾经声名远扬、功劳卓著,但在美国只施行了短暂的21年。独立检察官制度相关历史昭示我们,检察机构应当具有独立性、应当找准自己的角色定位、检察权的行使应当保持谦抑性。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D971.2;DD916.3【正文快照】：
一、独立检察官制度的缘起与短暂辉煌独立检察官诞生之前,美国有两种检察官:地方检察官和联邦检察官。地方检察官属于各州,联邦检察官隶属于司法部,二者相互平行,互不干涉,按照联邦与州的权限划分各司其职。联邦一级最高的检察官是“总检察长”,由司法部长兼任,由总统提名、
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京公网安备75号美国检察制度研究_百度百科
美国检察制度研究
张鸿巍教授所著的《美国检察制度研究》一书围绕美国检察制度中的核心问题进行系统而全面的研究，包括检察权的定性、检察机关在国家权力机关中的地位及作用、检察机关与其他机关及诉讼参与人等之间的关系、检察机关在刑事诉讼中的职权及义务、检察官制度等热点问题逐一展开论述。既有深层次的理论分析，亦有丰富的判例总结。全书结构严谨，行文流畅。这本书不仅详尽介绍了美国联邦与地方检察制度，而且注重反映美国检察改革，尤其是未成年人检察与社区检察等方面的最新动态，供读者比较研判，为完善我国检察制度提供了难得的域外借鉴与思路。
美国检察制度研究目录
第一章 绪论
第一节 研究缘由
二、检察制度术语探究
三、美国检察制度
第二节 美国检察制度溯源与发展
一、北美殖民地期间的检察传统
二、美国检察制度的起源与形成
三、美国检察制度的发展与成熟
四、美国检察制度面临的挑战
第二章 美国检察机关的职权与义务
第一节 美国检察机关的定位
一、美国检察机关的职权
二、美国检察机关的特征
三、美国检察机关/检察官自由裁量权
四、美国检察机关与立法、司法、行政机关及律师、被害人与证人的关系
第二节 美国检察机关在刑事诉讼中的职权
一、抗辩制下的美国刑事诉讼程序
二、美国检察机关在立案侦查阶段的主要职权
三、美国检察机关在审查起诉阶段的主要职权
四、美国检察机关在庭审阶段的主要职权
五、美国检察机关在审后阶段的主要职权
第三节 美国检察机关在民事诉讼中的职权及其他权利
一、美国检察机关在民事诉讼中的职权
二、美国检察机关其他业务职权
三、美国检察官民刑事风险与责任豁免权
四、美国检察机关的社会管理权
第四节 美国检察机关的法定诉讼义务
一、美国检察机关的案情公开与保密义务
二、美国检察机关的证据开示义务
三、举证责任与刑事责任证明标准
四、美国检察官的客观义务与诉讼关照义务
第三章 美国检察机关的组织架构
第一节 分权视野下的美国检察机关设置
一、美国检察机关的设置方式
二、美国联邦检察机关与州和地方检察机关间的关系
三、美国郡市级检察机关
第二节 美国联邦检察机关组织架构及职权
一、美国联邦检察机关的设置及职权概述
二、美国联邦检察机关的组织机构
三、美国联邦地区检察长任命制之宪政危机
第三节 美国地方检察机关组织架构及职权
一、美国地方检察机关的设置
二、美国地方检察机关的职权
三、美国地方检察机关的内部组织机构
四、美国地区检察机关办公场所要求示例
第四节 美国独立检察官制度
一、美国独立检察官制度概述
二、美国独立检察官溯源与发展
三、美国独立检察官职权、保障与义务
四、合众国独立检察官存废之争
第四章 美国社区检察制度
第一节 恢复性司法与美国检察官定位
一、美国检察官于传统之被害人保护中的角色
二、恢复性司法概述
三、美国检察机关在恢复性司法中的地位及角色
第二节 美国社区检察制度
一、犯罪预防与美国社区司法
二、美国社区检察制度
第五章 美国未成年人检察制度
第一节 美国未成年人检察制度
一、国家亲权与美国未成年人检察制度
二、美国未成年人检察的机构设置与职权范围
三、美国未成年人检察程序
四、美国问题少年之成人式审判与检察官角色
第二节 未成年人分流与检察官之分流裁量权
一、美国少年分流概述
二、美国检察官之少年分流裁量权
第六章 美国检察官制度
第一节 美国检察官遴选、晋升与任免制度
一、美国职业检察官与检察官的职业化
二、美国检察官之职业化与专业化
三、美国检察官之流动性
四、美国检察官任命与选举制度
第二节 美国检察官保障制度
一、美国检察官身份保障制度
二、美国检察官继续教育与培训制度
三、美国检察官之解职
第三节 美国检察官职业义务及纪律惩戒制度
一、美国检察官职业义务
二、利益冲突与美国检察官注意义务
三、美国检察官惩戒制度
第四节 美国检察官行业组织与职业规范
一、美国检察官行业组织
二、美国检察官职业规范
·收起全部&&
美国检察制度研究前言
党的十七大报告明确指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”这些年来，紧紧围绕司法改革，针对检察权性质、检察机关定位及职权等问题，我国法学界展开了热烈的讨论，许多观点针锋相对。其中某些主张在一定程度上对检察改革提出了新的问题与挑战。如何在新的形势下维护、巩固和发挥检察机关维护社会公平正义、强化法律监督的作用，已日益成为摆在我们检察人员面前亟待解决的现实问题。
相比较欧美发达国家，我国检察理论研究特别是有一定理论深度的比较研究还显得比较缺乏，其对检察实践及检察改革的指导作用和参考价值还有待进一步提高。对于批判性学习和借鉴国外先进经验为我所用，中央领导均有清晰论述。1956年，毛泽东同志在著名的《论十大关系》一文中更明确提出，“我们的方针是，一切民族、一切国家的长处都要学，政治、经济、科学、技术、文学、艺术的一切真正好的东西都要学。但是，必须有分析有批判地学，不能盲目地学，不能一切照抄，机械搬用”。1992年，邓小平同志在南方谈话中进一步指出，“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理办法”。具体联系到检察业务工作，我们应在坚持社会主义检察制度方向的前提下，批判性地吸收包括资本主义国家在内的国外检察制度中有益的东西，为我所用。作为世界上最为复杂和高效率的检察体系，美国检察制度在其司法制度中扮演着重要角色。在其发展过程中，美国检察制度亦曾面临并正面临着许多问题与挑战，所涉及的有些问题也是我们检察改革中正在面临或即将面临的问题。美国同行所经历的许多经验与教训可成为我们检察改革的参考。}