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社区居家养老服务网络建设研究
来源：湖南社会学网&&作者：张晓霞&&&&
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&&& 摘要：随着老龄化形势日益严峻，在传统的家庭养老、机构养老无法满足老年人需求时，社区居家养老成为一种必然的选择。完善社区居家养老服务网络建设，关键是寻找养老服务需求与供给之间的平衡点。明确服务需求是基础，按需提供服务是原则，搭建网格平台是核心，建立服务网络是重点，实现服务连通是关键。
&&& 关键词：城市 社区居家养老 服务网络
&&& 社区居家养老是一种以社区服务为依托的居家养老方式，老年人虽然在家中居住，但是享受的不是传统意义上自家照顾自家——由家庭成员提供的养老服务，而是由社区为老年人提供的专业化、社会化、个性化养老服务。如何完善社区居家养老服务网络建设，关键在于寻找到养老服务需求与供给之间的平衡点，即构建既能最大限度满足老年人养老需求、又能与经济发展水平相适应的社区居家养老服务网络。要从老年人实际需求出发，坚持以人为本原则，充分挖掘和整合社区资源，完善社区居家养老服务网络建设，推进社区居家养老服务发展，为老年人提供全方位、多样化居家养老服务。
&&& 1、原则：按需提供服务
&&& 服务应立足于需求。明确社区居家养老服务的目标人群、服务内容。居家养老服务的目标人群是居家生活需要一定照料服务的老年人。服务内容主要是：上门的日常生活照料，如整理家务、个人护理、饮食服务等；托老服务、文体活动；组织老人自助和互助活动；提供照料人咨询、轮换服务。在老年人服务需求评估的基础上，确定养老服务需求的规模和基本服务内容、确定社区居家养老服务项目。
&&& 细分人群，细分年龄，细分需求。不同的老年人群体（如，不同年龄段、不同自理能力）对于服务内容、水平和服务方式的要求可能不同，故有必要作进一步细分，分析他们的整体需求。日本“按需养老护理”的养老护理制度值得我们借鉴。护理人群被分成不能站立、不能步行、不能脱穿裤子、不能排便、不能用餐、不能吞咽食物、不能记忆等各个级别，有关机构按照不同的级别提供登门访问、短期入住、入住特别养老机构、入住老人福利院等不同服务（李红梅、王有佳，2011）。
&&& 因此，应该根据不同经济状况、不同年龄、不同身体状况、不同居住方式和居住条件、不同精神需求，为老年人提供不同的服务。
&&& ⑴根据不同经济状况提供不同服务。
&&& 经济收入状况一般分为三类：无收入来源、中低收入、高收入。我们建议：对无收入来源的老人，提供无偿服务，由政府购买基本养老服务；对中低收入老年人提供低偿服务和志愿者服务，低偿服务应低于服务项目市价的50%；对高收入老年人提供有偿服务，有偿服务应低于服务项目市价的20%。
&&& ⑵根据不同年龄提供不同服务。
&&& 不同年龄段的老年人的整体需求不一样。比如，紧急救助服务对60-69岁低龄老人的用处不大，而中、高龄老人这方面的需求较大。且80岁及以上的高龄老人一般是需要有人陪同、护理的，要有人看着。对于60-69岁这一年龄段的老人来说，提供一个老有所为的的平台更有价值。
&&& ⑶根据不同身体状况提供不同服务。
&&& 根据身体状况的不同，提供不同的生活照料和医疗卫生服务。为生活能够自理的老年人定期提供体检，在社区设置医疗机构和活动场所，为他们提供医疗、娱乐、交流场所。为半自理老年人提供生活照料服务，如送餐配餐、洗衣打扫、购物缴费、陪医助浴等，服务内容可根据需要不断扩展。为失能老人提供全方位护理服务，根据身体状况，可设置家庭病床，或将老人送入养老机构、医院进行护理。
&&& ⑷根据不同居住方式和居住条件提供不同服务。
&&& 居住方式包括与子女同住、配偶同住、丧偶独居等，后两者为空巢老人。对空巢老人特别是身体状况不好的空巢老人，提供爱心门铃、平安铃服务。居住条件是指住房设施条件，出入和室内是否有无障碍设施，厕所和洗浴设施是独用还是共用等，根据不同的居住条件提供不同的服务和帮助。
&&& ⑸根据不同的精神需求提供不同的服务。
&&& 根据老人在自尊、期待、亲情等方面的不同需求，为老年人提供心理咨询、散步聊天、读书读报、法律援助等方面的服务；根据老年人社会参与的需求和意愿，为老年人提供继续教育的服务和适度参与社会活动的机会。
&&& 2、核心：搭建网格平台
&&& “上面千条线，下面一根针”的社会管理模式，既无法有效整合条块分割的社会资源，又使得社区居委会不堪重负。实施“网格化管理、组团式服务”新的社会管理模式，打破了过去条块分割、各自为政的局面，变“下面一根针”为“下面一张网”，实现了基层社会管理服务的“无缝对接”。
&&&⑴社区网格化管理。
&&& 进入了信息时代以后，互联网的出现和运用给管理带来新的手段。网格技术的核心内容是实现应用层面的互联互动，从而实现最大化的资源共享和高效应用（周锦尉，2004）。网格化管理的原理，是借用空间网格及计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和网格技术的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享系统的各种资源，以最终达到整合系统资源、提高管理效率的现代化管理（郑士源、徐辉、王浣尘，2005）。
&&& 所谓网格，就是在街道、社区大格局不变的基础上，将城市社区划分若干单元网格，并搭建社区信息化平台，以网格化的方式，强化社区职能，提升社区服务，从而实现精细化、信息化管理，社区服务全覆盖、全天候（丁贤飞、郝朝军，2011）。
&&& 近年来，社区网格化管理这一新型管理模式在上海、北京等大、中城市管理中悄然兴起。上海市委在2004年制定的《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》中，首次提出社区管理网格化的要求。北京市东城区于2004年10月建成启用全国首例“网格化”管理系统，它运用网络地图技术，以1万平方米为基层单位，将区域划分为若干个网络单元，按照城市管理的职责范围，把管理的物件和事件分为若干个城市部件，建成数据库（任义才，2007）。
&&& 实行社区网格化管理，有利于建立养老服务网络。首先，利用现代技术手段、建立在社区信息化基础上的网格化管理，在信息的收集、处理方面更加及时、有效。同时，网格工作人员对本网格的情况都比较熟悉，便于收集信息、处理问题。其次，网格化管理实现了从条条为主向条块结合的转变，有利于整合“格”里的各种为老服务资源。网格化管理使得社区医疗服务人员相对固定，医疗服务人员主要为网格内居民提供健康医疗服务，能够动态掌握患高血压、冠心病、糖尿病等病症的人数和患病率，可以强化常见慢性病人的健康非药物干预管理，努力实现健康老龄化。
&&&⑵培育社会组织。
&&& 加大对社会组织的培育力度。降低门槛、简化程序，搭建孵化平台，建立培育实验基地，并设立扶持社会组织发展专项资金，尤其是对初创期的社会组织提供多方面的帮扶，扶植一批公益慈善、居家养老、福利服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。
&&& 社会组织的培育需求主要在优惠政策、资金和人才方面。实施“政府购买服务”项目，可以加大对社会组织的资金支持和培育力度。
&&& 积极培育养老服务组织，鼓励和支持社会养老服务、餐饮服务、家政服务、教育、文化等机构参与居家养老服务工作。引导、培育各类居家养老服务机构健康发展，形成连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式。
&&& 大力开展社会组织进社区活动，以社会组织为载体和纽带，提高社区居民自我管理、自我服务的参与度。以社区为单位，成立老年文体协会，发展各种兴趣小组，如书法兴趣小组、象棋兴趣小组、门球兴趣小组、垂钓兴趣小组等等，培养老年人生活兴趣。调动高等学校、民办学校、社区以及文化艺术体育团体等各方面积极性，充分利用现有办学资源，举办形式多样、内容丰富的文化娱乐活动，通过组织各种活动，鼓励老年人走出来，丰富老年生活。
&&&⑶引入社会工作。
&&& 在养老助老领域，社会工作通过个案工作、小组工作、社区参与等方法，提高老年人社会活动能力，实现积极老龄化。社会工作正在成为助老养老的一支新型力量，协助社区建立老年人支援服务体系，链接社区内及周边相应服务资源，形成社区支持网络。通过鼓励社区居民和民间组织、高校志愿者团队成立志愿者队伍，以独居老人为重点服务对象，为有需要的老年人提供服务。
&&& 发挥社工的积极作用，积极运用专业方法介入养老助老领域，协助老年人度过角色转换时期。在社区日间照料活动中心引入专业社工服务方式，成立老年关怀社会工作服务中心等专业社工组织。社会工作者在专业团队协助和理论指导下，以“个案辅导”、“小组工作”为路径，运用专业技巧为老年人提供心理关怀和精神慰藉，探索专业社工为老年人服务的路子。根据不同的目的、工作重点、沟通方式以及运作模式，组织开展适合老年人工作的小组。如，开展生活照料小组工作、心理抚慰小组工作。针对老年人心理健康问题，积极引入社工，建立社区心理咨询室、社区心理健康服务站、开通心理健康咨询热线、心理健康互联网在线咨询中心等等。
&&& 香港的为老服务的主体是各类社会服务机构的社工。在香港，平均 1000 人中就有 1 人是社工，且活跃于香港社区及各类服务机构的社工中，有超过 98%的人，取得了专门的社会工作学位（徐千茹，2011）。其他的社区服务人员上岗前，都经过了专业培训；上岗后，继续在实际工作中，接受再培训的课程，并实行岗位竞争制。
&&& 我国应增设更多社会工作岗位，以满足社会需要。实施“政府购买服务”项目，政府根据需要，积极向社会组织购买服务。这样不仅加大了对社会组织的资金支持和培育力度，更增加了对社工人才的需求。
&&& 建立职业社区工作者队伍。以建立健全社会工作人才培养、评价、使用、激励机制为重点，推进社会工作人才队伍建设。一是，加大培训力度，不断提高社区工作者的专业素质和业务能力。实现实际社会工作者专业化，即在传统的民政、福利部门从事工作的政府工作人员，促进其向专业社会工作者转化。二是，在社区建立社工实践基地，实现高校与社区的联动。我国部分高校已成立了社会工作专业，培养社会工作专业人才。在社区建立社工实践基地，一方面，社区可以为在校学生提供实习机会，激发他们再学习的积极性；另一方面，在校学生也可以为老年人提供专业化服务。
&&&⑷推动志愿者服务。
&&& 扩大社区志愿者服务队伍，鼓励志愿者服务社区。动员全社会力量关注老年问题，推进社区协同和公众参与。儿女亲属、同事朋友、社会组织工作人员、基层组织——社区、村（居）委会干部，甚至于老年人生活起居相关各行各业的人，都可以而且应该关心帮助独居老人。在社会服务比较发达完善的日本，不仅在老人聚居的公寓社区设立专为老人服务的娱乐、学习、休闲场所，政府还动员一些服务业，如抄水表电表员、送报邮递员，参与护老行动，防止老人孤独死去的事件发生。政府还在公寓内的公园引进适合老人用的运动器材，同时还鼓励附近的幼儿园和托儿所，带孩子到公园内举办与老人交流的活动。
&&& 鼓励身体健康的低龄老人加入社区志愿者服务队伍。有助于提高老人的自助、互助能力，促进老人的社区参与。一是，为高龄老人提供力所能及的帮助和服务。低龄老人与高龄老人之间拥有较多的共同语言、生活环境，比较容易建立信任关系，可以做到事半功倍。二是发挥自身长处，为社区提供服务。如在社区网格化管理中，低龄健康老人可以充分发挥对本网格地熟、人熟、情况熟，社会阅历丰富、处理问题能力强的长处，担任网格工作人员。还可以自发组织起来，成立爱心服务队，如帮助沉溺网络的学生，对他们进行辅导教育。
&&& 鼓励高龄空巢老人邻居加入社区志愿者服务队伍。充分发挥社区志愿者力量，按照就近原则，实行邻里结对帮扶。志愿者积极开展问候、探访服务，有利于及时了解结对老人身体生活状况，帮助老人解决困难。鼓励在职、退休专业技术人员加入社区志愿者服务队伍。为老人提供医疗、法律等专业咨询服务。
&&& 组织社区志愿者开展自助服务、互助服务和志愿服务活动，形成为老服务网络。志愿者服务应本着自愿量力的原则，规范管理。可以探索建立时间储蓄的方式，将志愿者的服务时间和内容进行登记在册，今后可以转换为相应时间的免费服务。
&&& 3、重点：建立服务网络
&&& 在服务对象上，面向所有老年人提供服务；在服务项目上，着眼于老年人的实际需求，为老年人提供全方位、多样化服务；在服务方式上，有政府购买服务、社会捐助、志愿者服务、个人自费购买等多种形式；在服务设施上，既盘活存量，又大力发展增量，注重整合社会闲置资源。在服务保障上，要充分发挥政府投入、引导、监管作用。在服务队伍上，建设专业化、标准化、职业化队伍。
&&&⑴服务对象。
&&& 居家养老服务的对象应该是所有的老年人，所有有服务需求的老年人。然而，受服务资源的限制，包括人力、物力、财力等，短期内我们无法满足所有的老年人的养老服务需求，因此，我们从需求的迫切程度来确定优先服务对象，优先满足他们的服务需求。从需求的迫切程度来看，我们认为应优先满足政府重点保障的困难老年人、对他人有较强依赖的老年人的服务需求。当前，80岁及以上的高龄老人和生活自理能力较差的老人，特别是生活在空巢和独居家庭中的高龄和生活自理能力较差的老人，他们是最需要提供帮助的群体，也是养老服务的优先服务对象。当然，我们现在说的是一个笼统的优先服务对象，在实际操作中，各地应该结合实际，进一步明确哪些老年人是优先服务对象（李晶，2011）。
&&&⑵服务项目。
&&& 着眼于老年人的实际需求，为老年人提供全方位、多样化的服务。当前，养老服务的主要内容也应侧重于解决老年人最迫切的需求。如，生活照料、家政服务、医疗康复、长期护理、精神慰藉、安全援助等等。
目前，养老服务主要以家政服务、生活照料为主，如开办老人饭桌、社区食堂等解决了空巢老人的吃饭问题。可以说，经过这几年的积极探索，各地通过创新提供家政服务的方式，基本上解决了老年人的生活照料问题。
&&& 但实际上，随着年龄的增长，老人最需要的服务是医疗护理。全国几次较大规模调查的数据表明，60岁以上老年人口余寿中有平均1/4左右的时间处于肌体功能受损状态，需要不同程度的照料、护理（杨金志、陈泽伟、万一，2006）。一般而言，随着年龄的增长（特别是在老年人超过75岁以后），老年人的健康状况会有所恶化，患病率、伤残率会上升，日常生活照料自理能力往往就会下降，从而自然而然地生发出对日常照顾、生活护理等各种服务的需求。
&&& 也就是说，当前我们养老服务内容的重点应该从生活照料、家政服务转到紧急救援服务和医疗护理服务上来。
&&& 在医疗护理服务方面，首先应该建立并完善电子健康档案，今年卫生部门将启动综合管理信息平台建设，加快推进各地以电子“健康档案”为基础的区域卫生信息平台建设，力争年内为全国50%左右的居民建立“健康档案”（刘紫凌、冯国栋，2011）。这也是有效实施紧急救援服务的条件之一。其次，逐步增加社区卫生服务中心功能，把养老护理纳入社区卫生服务中心功能，发展以社区为中心的老年医疗服务体系。建立社区养老卫生护理队伍，由社区卫生服务中心统一管理，实行标准化服务。发挥社区卫生服务中心的重要作用，如举办健康讲座、为行动不便或有慢性疾病而不需要住院的老人提供医疗、保健上门服务，为家庭成员提供护理指导和咨询、为特殊家庭提供“家庭医生式服务”等等。
&&& 在精神慰藉服务方面，更多的是为他们创造沟通、交流平台，诸如设立阅览室、娱乐棋牌室、室内健身房、兵乓球桌球室等，引导和组织老年人积极参加各种文体活动，鼓励老人走出家庭。“空巢老人”的心理健康问题比较突出，有些地方甚至出现老年人自杀现象。没人陪着说会话是不少有自杀倾向或行为老人的心声。组织义工、志愿者、社会工作者组成话聊服务队走近老年人，对老人进行心理疏导是防止老年人自杀的有效途径。
&&& 此外，养老服务项目应向特色、个性化服务扩展，为老年人提供全方位、多样化的服务。
&&&⑶服务方式。
&&& 通过政府购买服务、社会捐助、志愿者服务、个人自费购买等多种形式，推进居家养老服务发展。
&&& 政府购买服务。各地积极探索以送时服务或发放一定数额的养老服务券为主的政府购买养老服务形式。各地政府购买服务对象有所不同，主要是特殊困难群体，如“三无人员”、重点优抚对象、功勋老人、劳动模范、享受低保及特困家庭中不能自理老人等等。相对来说范围都较窄。为实现养老服务由救济型、补缺型向适度普惠型转变，今后应该扩大享受政府购买服务的对象范围、加大政府扶持力度。同时，服务券的使用范围也要扩大，不局限于家政服务上，应随着老年人的服务需求变化而改变。并且服务券的签约商户多为个体户或小公司，还没有一家专业公司为老人服务。服务券的使用范围应由老年人实际需求决定，如对多数老年人来说，陪医是一项重要的服务，服务券就应该可以用于购买陪医服务，而服务的提供者，或者说政府购买服务的签约单位应以专业公司为主，为老服务（如饮食、护理等方面）需要一定的专业知识为基础。
&&& 当前，养老服务主要还是以个人自费购买为主，尤其是在经济欠发达地区。另外很多时候老人是就近服务，而不会舍近求远。因此，我们认为，为老服务应形成网络，不是仅零星的几个点能提供养老服务，养老服务的收费应该低于市场价格，对中低收入老年人提供低偿服务，低偿服务应低于服务项目市价的50%；对高收入老年人提供有偿服务，有偿服务应低于服务项目市价的20%。街道或社区可以与一些有资质、有品牌的服务企业洽谈，集体购买服务，送货上门，既达到保证质量与整合资源的目的，同时又可以提供比市场服务更低的价格，为老年人提供质优价廉的服务。一方面从服务价格上促进老年人主动购买养老服务，另一方面从服务质量上提高为老服务的专业性、针对性。
&&& 争取社会力量认购养老服务。针对特殊困难的老人，积极动员社会力量，包括通过企业或社会个人为老年人实行认购服务。目前，社会捐助的助老资金主要用于福利院建设，一些企事业单位、社会团体、民营企业与福利机构结下了敬老对子，开展敬老献爱心活动。志愿者为老年人提供法律维权、医疗保健等方面的专业咨询服务，开展“爱心聊天”、上门探视、节假日慰问、特殊日子关怀等精神慰藉服务。为老服务社会力量支持仍不足，不论是社会捐助的资金，还是义工人数、志愿者服务时间、范围等等，今后在这方面还应该加强。如何加强，一是加大宣传力度，形成全社会尊老养老助老的良好氛围。这一点在总体思路中已经论述了。二是规范管理，对于捐助资金的使用、管理透明化，增强志愿者的责任感和使命感，为志愿者进行必要的专业培训，提高服务水平和专业性。
&&& 受多种因素的影响，政府购买服务的对象主要是特殊困难群体，满足他们的需求；在当前未富先老的背景下，个人自费购买养老服务的能力也有限；社会捐助、志愿者服务应逐步成为低偿服务的中坚力量。
&&&⑷服务设施。
&&& 在发挥现有机构和设施作用的基础上，以需求为导向，大力发展增量，注重整合社会闲置资源（如旧厂房等），将可利用的养老服务资源，纳入养老发展规划、纳入资金投入项目、纳入业务管理范围。
&&& 今年民政部组织编写制定，住房和城乡建设部、国家发展改革委批准了《社区老年人日间照料中心建设标准》《老年养护院建设标准》等三项建设标准，对社区老年人日间照料中心和老年养护院的建设规模、建设内容、选址与规划布局、建筑标准、建筑及相关设备配置等作出了详细规定。为政府投资、社会力量参与养老服务设施和机构的建设提供了依据，并从设施建设水平上进行了约束。今后在服务设施建设上，要按照新的建设标准实施，做到建设标准化，对现有服务机构和设施进行完善，对可以利用的社会闲置资源，如社区“老年星光之家”、闲置房屋进行改（扩）建，尤其是新建养老服务机构和设施必须实施新颁布的建设标准。
&&&⑸服务保障。
&&& 充分发挥政府在制度建设、统筹规划、资金投入、监督管理等方面职责，引导扶持社会力量参与养老服务。在总体思路中已论及各级政府高度重视老龄工作，要制定优惠政策、加大投入。此处专门讨论政府如何发挥投入、引导、监管作用。
&&& 像规划医院、学校、体育等公共服务设施一样，将养老服务设施列入规划，将居家养老服务发展规划纳入经济社会发展总体规划，将居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套。在土地供应上将养老服务设施和机构所需土地按一定比例列入土地使用规划。
&&& 形成养老服务经费投入机制和随GDP、财政收入同步增长的机制。加大公共财政对民办养老服务设施和机构的扶持力度。养老服务事业发展仅靠政府投资是远远不够的，必须发挥社会资本效用。由于养老产业见效慢、公益责任大，对社会资本的吸引力不大，政府应加大引导扶持力度，提升回报率以吸引社会资本进入养老产业。制定出台力度较大、操作性较强的优惠扶持政策，减免建设、经营中的各种税费。对非营利性社会办养老服务设施和机构与政府办社会福利机构同等对待，实行划拨供地；出让土地也应适当减免土地出让金、使用税等税费。为缓解经营压力，按照建设规模、投资总额和床位数、收养人数、入住率等指标，一次性或分期给予建设补贴和运营补贴。在社区居家养老服务上，引入市场竞争机制，让企业以“加盟单位”的形式融入养老服务。对服务于居家养老的家政公司、企业或组织，视同社会福利事业给予税收减免和优惠。养老服务设施和机构的建设和管理模式可借鉴公共服务项目工程的BOT模式。政府可以先划拨土地给养老服务设施和机构承建方，承建方按照政府的要求进行建设；建成后，由承建方或其他社会单位负责运营管理；一定年限后，运营管理方再将养老服务设施和机构移交给政府。
&&& 建立高龄津贴制度，对年满80周岁以上的高龄老人发放补贴。省级财政应该承担大部分，补贴比例应向经济相对落后地区倾斜，具体补贴标准应该在最新分年龄段人口数据的基础上进行精算，但应不低于现行的地方补贴标准，如赣州市：100周岁以上每人每月400元，95-99周岁每人每月300元，90-94周岁每人每月200元，85-89周岁每人每月100元，80-84周岁每人每月50元。
&&& 建立养老护理保险制度，借鉴日本、美国经验，由国家、地方政府、个人分摊费用，实行全员缴纳制度。鉴于老年人的护理需求大，且老年护理开支占老年人支出的很大比例，许多老年人不堪重负，我们建议，建立高龄老人护理保险制度，并为低收入家庭失能、半失能老人等特殊群体提供护理补贴。逐步建立老人护理保险基金，整合现有医保、卫生和民政系统老人护理和服务的有关资金，将其集中使用，发挥最大效益。并建立一套切实有效的“医疗-护理-养老”标准和评估机制，制定专业护理院（所）标准。根据老人自理能力和病情轻重进行分级护理，提供综合长期护理服务，包括疾病护理、生活护理、心理护理和康复护理及娱乐服务。
&&&⑹服务队伍。
&&& 建设一支专业服务人员与志愿者相结合的专业化、标准化、职业化养老服务队伍，将实现养老护理员全部持证上岗作为3-5年养老服务发展目标，最终实现养老服务从家庭保姆照料到专业护理员照料的转型。把养老护理人员持证上岗情况纳入民政部门奖补政策考核范围，对持证人员少的养老机构，可以采取减少或免去资助的措施。志愿者队伍建设在前面已经阐述，这里主要论述如何建设一支专业化、标准化、职业化的护理人员。
&&& 服务队伍资源缺乏成为制约居家养老服务扩展的瓶颈之一。我国已经有了养老护理员职业，但人才极为缺乏，且不断缩小。全国老龄办资料显示，全国养老护理员有2万余人，但需求量约为1000万人，缺口巨大。北京市政协公布的调研报告显示，预计未来5年将有47万名老人需要护理型照顾，其中大部分人只能居家接受护理。而北京市专业的养老护理员只有4000多人，且基本上都在养老机构，没有进入社区。据上海市民政局社会福利处资料，上海市享受社区居家养老服务的老人共有25.5万人，助老服务员已有3.4万人，组成人员为“4050”人员、农村剩余劳动力等。由于照顾老人风险高、不容易了解老人心理，加上有些老人不好相处等原因，多数从业人员只要找到别的活儿，就不愿意干这个活，使得养老服务队伍在不断缩小。上海市闸北区临汾街道2004年街道助老员有108人，现在只有85人（李红梅、王有佳，2011）。
&&& 事实上，我们并不缺乏服务队伍资源，欠缺的是专业化的服务队伍资源。可以聘请年龄相对较大、就业困难的人员作为养老护理员，尤其是可以从社区内低保家庭中聘请有一定劳动能力、热心为老服务的低保对象，为失能、半失能和空巢老人提供照料服务。这样既可以发挥他们居住较近、服务方便的优势，同时可以提高他们的家庭收入，解决他们的就业困难。
&&&&服务人员素质较低，尚未形成职业化，使人们缺乏购买养老服务的信心。核心是加大护理人员的培训力度，对居家养老服务人员提供免费技能培训。建立系统、规范的护工培养体系，实现老人护工队伍的专业化和职业化，包括建立护工职业化培训机构、护工职业资格认证制度和护工级别考核制度。教育、卫生和劳动保障部门应通力合作，共同研究制定相关政策，采取措施，大力发展老人护理培训、就业等保障制度。在相关护理学校开设养老护理专业，提升机构的专业化护理水平。政府出资对养老护理员进行免费培训，“十二五”期末实现养老护理员全部持证上岗。通过免费培训班的形式，为养老机构护理人员开展培训，培训合格之后，养老护理员获得国家人力资源和社会保障部门颁发的养老护理员资格证书。开展“养老护理员职业技能竞赛”，对养老护理员进行集中培训，为合格者颁发资格证书。通过院校培养、在职培训等多种途径，使为老年人服务的工作人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。同时，由政府出资免费培训家庭护理员，可以采取举办讲座、提供咨询、护理技能示范等方式对家庭照顾者进行必要的基础护理知识培训。
&&& 服务人员不仅仅是提供份内的服务，往往成为观察员，有时能够起到为老人生命紧急救助的作用。服务人员还应该是信息收集员，能够最直接掌握老年人服务需求的动态变化。
&&& 社区居家养老服务中心应配备事业编制的专职管理服务人员，负责服务中心的专业服务的管理工作。此外，还应该选任社区信息联络员，动态走访、了解本辖区老年人的基本情况并整理归档，已经享受社区居家养老服务的老年人信息可以由服务人员收集；各街道办事处民政工作人员负责汇总相关材料，每季末上报。区老龄办根据上报资料核发下季度的政府购买服务资金及高龄津贴等各种政府补贴。
&&& 4、关键：实现服务连通
&&& 依托城市社区信息平台，通过建立为老服务热线或者在其它服务热线平台中设立若干个坐席等救助和服务方式，为老年人提供紧急救援服务，逐步建立与老年人沟通便捷、服务及时的信息化服务网络。
&&& 要建立服务网络，必须借助现代化手段把网络中的各要素连接起来。如何将老年人的需求信息传递到提供服务的供给方，使供给方接收到服需求信息，能够及时、准确地提供服务。首先需要一个信息平台，在供给方和需求方之间搭建一个信息传递平台。如为老服务热线或者在服务热线中设立几个专门的坐席。
&&&&实现连通对于社区开展居家养老服务非常重要，尤其在实施紧急救助中。有效地实现紧急救助服务，关键在于连通。充分利用地理优势，实现就近服务，合理、有效利用资源。在信息共享、资源整合的条件下，呼叫中心在接到求助电话后，根据情况，选择最近的、最有可能提供有效帮助的服务者，如联系亲属，或者邻居；无法提供所需帮助时，连接到居委会等社区组织，或社区的志愿者；在送往急救中心的过程中，将社区卫生站、社区医院的病历、既往病史、电子病历等相关信息传输到被送往的医院。而诊疗的信息，应反馈给社区，以更新资料（这些信息应该是可以互通、共享的）（张晓霞，2008）。
&&& 加大信息化系统建设，使更多的中龄以上的空巢老人能使用具有定位功能的诸如“平安铃”、“一键通”、“老人机”等紧急救助设备；当老人有服务和帮助需要时，不论此时人在何处，只要按一个键，信息中心就能收到信息，信息中心不仅可以在第一时间与老年人亲人取得联系，而且，信息中心应与120、110等社会服务信息平台联网，根据具体情况给予老人及时有效的救助和服务。在这里需要说明的是，紧急救助终端——老人专用手机、平安铃、一键通等设备，在设计上必须充分考虑到老年人的生理和心理特点，具有大字体显示、大数字按键、超大音量，并且使用简单，一键紧急呼叫、一键拨通亲情号码等便捷功能（张晓霞，2008）。
&&& 必须加快养老服务信息化建设步伐，通过信息咨询和管理平台建设，提高养老服务效率和资金投入使用效益。建立养老服务信息库，建立老年人健康档案，开设“网络养老院”、为老服务热线、居家呼叫系统等便捷有效的求助和服务信息沟通渠道。运用信息化手段，将专业养老服务机构、社区居家养老服务力量、社会各类中介服务优化组合，实现资源的优化配置。
&& （作者系江西省社会科学院社会学研究所副研究员）
&&& 参考文献：
&&& 丁贤飞、郝朝军，2011，《社区网格化，服务精细化》，《中安在线》，5月5日 。
&&& 李红梅、王有佳，2011，《居家养老难处多》，《人民日报》，2月24日。
&&& 李晶，2011，《试论我国养老服务的基本理念》，《中国社会报》，3月18日。
&&& 刘紫凌、冯国栋，2011，《全国约一半居民年内将拥有“健康档案”》，《中国社会报》，4月1日。
&&& 任义才，2007，《网格化管理与和谐社区建设初探》，《中国民政》第3期。
&&& 徐千茹，2011，《香港社区养老三问》，《人民日报海外版》，1月26日。
&&& 杨金志、 陈泽伟、万一，2006，《养老服务业之困》，《瞭望新闻周刊》第47期。
&&& 张晓霞，2008，《社区居家养老问题调查——以江西省南昌市为例》，《江西社会科学》第11期。
&&& 郑士源、徐辉、王浣尘，2005，《网格及网格化管理综述》，《系统工程》第3期。
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