广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。______________________________________漢路前沿DLFLAWYER
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分享到朋友圈2012年六部委公布的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），确立了“公私合作”的大病保险制度模式。其中，“公”体现为政府的监管职能，包括遴选商业保险机构，调节和分担盈亏风险；建立绩效考核机制，规范商业保险机构的经营行为等。“私”则体现为商业保险机构通过市场化运作承办大病保险业务。可见，政府与商业保险机构建立公私合作伙伴关系（Public Private Partnerships, PPP），以提供医疗保障。
“公私合作”既实现了政府责任的回归，又充分利用了保险公司现有的组织资源，提高了运行效率，这种制度上的优势使得大病保险快速发展。从实践看，城乡居民大病保险提高了保障程度，有利于化解个人的灾难性医疗费用支出，缓解了大病致贫与大病返贫。更为重要的是，大病保险采取商业保险机构承办的方式，这标志着基本医疗保障提供方式的重大变革。引入商业保险和市场机制，是一个富有生命力的制度创新，既符合“公私合作”的新公共管理理念，也符合福利改革的竞争和效率的原则。
大病保险公私合作的制度设计，能否实现可持续发展，还是会被旧的制度惯性淹没或扭曲，很大程度上取决于政府能否秉持法治思维，即政府守法和政府所有行政活动受限于预先制定的规则。
要遵循商业保险机构承办的原则
《指导意见》明确提出“专业运作”和“向商业保险机构购买大病保险”，但由于社保体系由地方和部门利益主导，一些地方的大病保险方案没有遵循六部委预先制定的规则，仍然延续了由人社部和卫生部门下设机构经办的做法。在一些地区，政府不愿意放权，商业保险机构仅是接受委托帮助办理大病二次报销，保险机构参与的程度非常有限。还有些地区以商保的管理经验与能力不及社保机构为由，排斥商业保险机构的有效参与。
笔者认为，要以开放的演化逻辑处理社保和商保的关系。我们不能基于“理性的自负”，简单地预设二者孰优孰劣，而是应该在开放竞争与动态演化中把握二者的关系。处理社会保险和商业保险关系的关键是在开放竞争中试错，相关的改革就是要启动一个开放的演化进程。演化检验的前提是开放和竞争。目前社会保险一定程度上具有运行的封闭性和垄断性等特征，实行以“官设、官管、官办、官督”为特点的“管办不分”的典型政府集权管理模式。因此，在社会保险的提供主体和方式上，必须引入竞争，即不应该存在任何形式的政府的垄断，应允许不同所有制形式和协调机制之间存在竞争，以实现社会保险提供从政府到市场与社会的多元部门的转型，从单中心走向多中心的治理结构。商业保险机构承办有利于“管办分开”，打破垄断，实现选择、竞争和效率激励。
要规范对商业保险机构的合同管理
在公私合作中，政府往往利用合同规范私营机构，实现公共福利目标。而私营机构则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法治环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。在政府和私营机构之间这种长期的博弈中，建立风险共担机制，形成一个稳定的纳什均衡。但目前部分地方政府和部门对商业保险机构的合同管理不规范，自由裁量权很大，背离了“风险共担”的政策导向。大病保险提出建立超额结余及政策性亏损的动态调整机制，要求保险公司遵循 “保本微利”原则。但问题在于，第一，政策性亏损定义不明确。在实践中，保险公司的经营亏损与政策性亏损难以区分，甚至无法区分。第二，盈余返还与亏损补偿不对等，即往往超额结余部分要求全部返还，而政策性亏损补偿则由保险公司与政府按一定比例分摊，所谓的非政策性亏损则要求全部由保险公司承担，这种不对等不利于建立公平的风险共担机制。第三，微利的界限不明确。在各地政府出台的招标文件中，对微利的理解各不相同。有的给商业保险公司留下3%-5%的盈利空间，有的甚至要求赔付100%，要求保险公司在保费的资金运作中获取利润。由于政府在合同管理中对于风险责任划分事先没有明晰，或者界定模糊，规定不合理、不完善，风险调整机制难以发挥预期作用，一旦发生超赔，则影响到大病保险的可持续经营。事实上，一些商业保险机构承办的大病保险业务规模虽然迅速提升，但却已经出现一定程度的盈利压力，甚至是经营亏损。因此，地方政府和部门要完善合同管理，减少自由裁量权与不确定性，建立与完善风险共担机制。
要尊重市场化运作的商业原则
在良好的公私合作伙伴关系中，“公”“私”的行为边界必须明确，二者不能随意逾越自己的边界，干预对方的经营或活动。市场化运作适用商业原则，但这一点在政府主导大病保险业务的发展中则受到很大的挑战。比如，保费与保险责任的确定难以遵循精算原则。一些地方大病保险的保费标准与赔偿责任往往由地方政府部门单方面根据测算确定，更有一些地方的政府部门在没有严格精算的基础上提出筹资标准与赔偿责任，而保险公司通常既难以获得政府部门掌握的精算数据，无法事前准确评估该项业务的风险，又对政府主导确定的保障范围、保障程度没有话语权，这使得保费与保险责任不匹配，直接导致一些公司出现经营亏损。又比如，忽视保险公司的专业化水准与风险管理能力。一些政府部门在招标中过分看中“低保费、高保障”，而忽视商业保险公司的专业性、管理风险的能力在大病保险承办中的重要性，既导致压价和超低价竞标现象时有发生，又不利于充分发挥保险公司的专业能力。再比如，大病保险的招标收费标准混乱。竞标过程中保险公司需缴数额较大的投标保证金，中标了还要缴履约保证金，收到保费后还要被扣除一部分作为服务保证金、理赔周转金、预付赔款等，在经办合同结束后才无息返还。这些都挤占了保险公司的现金流，造成大额资金滞留，不利于市场化运作。权力的“任性”与缺乏约束践踏了商业运行的惯例与原则，增加了大病保险制度的运行成本。还比如，部分地区出现“以保费补经费”的不合理现象。在一些地区，政府部门要求参与大病保险的保险公司同时承担当地基本医疗保险的业务经办。但部分项目没有很好地区分大病保险服务成本与基本医疗保险的业务经办成本，从而出现了“以保费补经费”的现象。这使得大病保险基金承担了本应由财政另行支付的政府管理费用（经办成本），不仅不合理，还会虚增大病保险成本。可见，在目前大病保险的制度建构中，离不开公权力。但利用公权力发展大病保险的前提是要还原真实的公权力，即公权力都是理性经济人，拥有最大化自身利益的原始动机，同时部分怀有为自身利益而滥用权力的动机。因此，要加强法治，明晰政府与公司的行为边界，地方政府和部门要尊重市场化运作的商业原则。
（作者为首都经济贸易大学教授）新闻源 财富源
为什么要采用公私合作模式
&&&& 08:14
　　编者按：在越来越多的发展中国家，政府开始采用公私合作的模式(简称PPP)提供公共基础设施资产和公共服务。那么公私合作模式究竟是怎样的？而对于解决财政问题，它究竟有什么样的优势？从本期起，本版将连续刊登相关文章。
　　 
　　弥补并量化资金缺口
　　关于“公私合作”，国际上并不存在公认的统一定义。宽泛的定义为，私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。
　　对于大多数国家来说，在提供基础设施产品的过程中碰到的首要的也是最棘手的问题便是投资不足，资金短缺，为此可能导致许多经济效益良好的项目无法实施。而这一现象在发展中国家比较普遍。
　　而公私合作模式的一些特点可以为此提供一些解决的思路：一方面，公私合作可以拓宽基础设施项目的融资渠道，随着时间的推移能够产生更多的服务收入用于支持基础设施项目。
　　另一方面，公私合作还可以提高资产使用率来获得额外收入。利用基础设施相关资产产生其他方面的收入可以降低政府和使用者所付成本。
　　此外，公私合作也为基础项目拓展了新的融资方法，即将基础设施资产的资本成本分摊到较长的时间段。
　　使有限的财政资源效益最大化
　　在基础设施的实施前期，由于不良的规划和协调、有缺陷的项目甄选分析、一些政治利得或个人私利的干扰，会导致有限的财政资源被耗费在不良的项目上，从而无法产生与项目成本相应的收益，最终导致成本畸高，资产利用不足和服务质量低下。
　　对此，公私合作可以发挥其特有的优势作用。首先，私营部门的出资方人和贷款人自己会进行项目分析。他们具有经验以及强烈的利润驱动动机，来对收益和成本进行审慎评估。尤其是为项目交易提供资金的贷款人，会针对项目开展广泛的尽职调查。因此，公私合作的招标过程可作为筛除不可行项目的过滤器。
　　其次，有经验的私营企业也可以很好地确定基础设施项目需求，并提出创新的建议来满足需求。接受有兴趣参与公私合作项目的私营企业提交非应标建议书，就是充分利用这些创新建议的一种方式。加利福尼亚州HOT车道项目——私营部门创新（见案例一）即是成功使用公私合作模式的典型。
　　再其次，私营部门无论在管理基础设施、建设施工，还是设施建成后提供服务等方面都更有效率。多项研究对比了公私合作项目和政府采购或运营的基础设施项目，公私合作的项目业绩更好。
　　当然，上述好处的实现取决于政府能否在公私合作采购中产生有效的竞争压力。
　　此外，公私合作模式可以在新建基础设施项目中降低施工时间，节约建设成本。在英国，国家审计署调查了公私合作项目超预算或工期延迟的比例，并将其与之前的政府采购项目执行情况所做的评估进行对比。公私合作项目的表现优于政府项目，尤其是在成本控制方面。
　　值得注意的是，在澳大利亚的项目研究中，公私合作在成本控制方面表现良好，但项目交付时间都超过预期。研究指出，延迟发生在不同的阶段，复杂的签约过程使公私合作项目的延时发生在较早阶段，但一旦签约，就会趋于准时完成项目。
　　换句话说，公私合作中的私营企业的收益取决于能否按时、按预算交付项目，而项目的成本变动常常由发包方承担。因此，私营企业会在项目初始阶段对成本进行更谨慎和保守的估计，这能帮助降低“乐观主义倾向”。
　　另外，与政府运营公共事业相比，私营部门参与项目可以改善服务和管理。这在案例二中的罗马尼亚布加勒斯特的供水公共事业项目中得到体现。
　　最后，通过设计鼓励私营承包商和政府高度重视高质量维护的激励机制，公私合作可以改善基础设施的资产维护水平。公私合作可以在合同中将工程建设或修复与日常维护捆绑在一起，同为合同服务。这样可以使基础设施资产的“全生命周期”成本降低。乍得与阿根廷公路维护的经验表明业绩合同可改进公路的维护质量和可靠性（见案例三）。
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　　案例一：加利福尼亚州HOT车道项目——私营部门创新
　　为了缓解交通拥堵，华盛顿哥伦比亚特区附近的“环城快速路”需要维修和扩建。于是，弗吉尼亚洲交通部（VDOT）发起一个成本为30亿美元的计划，但由于资金短缺，加上公众就该计划拆迁300多个商户和居民建筑持反对意见，该计划被迫中止。
　　2002年一家名为Fluor的工程建筑公司提交了一份开发高速收费车道（HOT）的非应标建议书。HOT作为一种创新技术，允许车主通过自愿付费的方式避开交通拥堵。根据建议书，拆迁商户和居民的数量从300家降低到了6家，得到公众的支持。此项目还满足了道路规格的最低标准，实现了项目成本最小化。
　　2005年，VDOT签订了公私合作协议。该项目的总成本仅为20亿美元。其中，弗吉尼亚州政府承担4亿美元的成本。
　　案例二：罗马尼亚布加勒斯特城市供水特许经营合同
　　2000年，布加勒斯特城市与国际水务运营商威立雅的子公司ApaNo鄄va签署了一份特许经营合同，运营该市的供水事业。在最初的10年中，ApaNova改善了该供水公司的服务和运营。同时，经营效率也得到提高，包括不能产生收入的水资源损耗减少了近50%，员工效率也大幅提高。
　　案例三：基于业绩的公路运营合同——改进基础设施的维护水平
　　在2001年，由于和私营方签署的维护合同涉及不合理，乍得因其公路网的维护不善遭受巨大损失。乍得针对其国内441公里未铺筑路面的公路签署了一份维护合同，合同约定如果道路维护达到合同预先确定的标准，按照每公里单位费率一次性支付款项。实施合同以来，上述路段完全满足甚至超过执行标准。
　　阿根廷公路维护也有类似经验，业绩合同改进了阿根廷公路的维护质量和可靠性，完全达到政府确定的标准，已经为阿根廷政府节省了近30%的公路大修支出。（资料来源：世界银行《公私合作参考指南》、亚洲开发银行《公私合作手册》）
编辑：罗伯特
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公共部门与私人门合作模式研究
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摘要：近几年来，公私合作制在我国『F在受到越来越多的关注，原因主要在于，
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