完善农民工工资支付保障制度有利于推进城镇化
　　记者：作为劳动者的基本生活来源，工资历来是劳动者最为关注的问题，也是劳动关系中最易爆发矛盾的问题之一。农民工工资支付又是其中最为人们关注的焦点问题，据您了解，近年来因农民工工资支付引发的劳动争议案件数量怎样？
　　王蓓：一直以来，因工资问题引发的劳动争议在整个劳动争议案件中都占很大的比例。2001年-2012年，在我国每年受理的劳动争议案件当中，工资争议均占到3成左右。 《中国人力资源和社会保障年鉴 （2013）》显示，2011年11月下旬至2012年春节前，各级人社部门共为129万农民工追回被拖欠工资及赔偿金59.24亿。 这一方面说明我国人社部门加强了农民工权益保护工作的力度，取得了一定成效；另一方面也说明现实生活中侵害农民工权益、拖欠农民工工资的情况仍然大量存在，农民工工资支付保障制度需要进一步完善。
　　记者： 在城镇化的背景下，完善农民工工资支付制度有何意义？
　　王蓓：城镇化对农民增收具有积极的推动作用。随着城镇化水平的提高，农民的工资性收入占比也明显增加。此外，大量农村富余劳动力进城务工，增加了城镇劳动力，为所到城镇的发展和建设做出了巨大贡献。 另外，随着户籍制度改革的推进，农民工数量会进一步增加。李克强总理曾表示，今后一个时期，要着重解决好现有 &三个1亿人&问题&&&促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村， 引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。要顺利实现我国的城镇化发展目标，就必须强化农民工工资支付保障制度。
　　六大制度保障农民工工资支付
　　记者： 2003年以来， 全国各地开展清欠运动，为农民工讨回了大量被拖欠和克扣的工资。此后， 人社、 工会、 住建、 公安、工商等部门均出台了一系列工资支付保障措施，大力整治拖欠劳动者特别是农民工工资问题。其中，针对农民工工资支付的保障制度有哪些？
　　王蓓：一是农民工工资支付监控制度。建立农民工工资支付监控制度的主要依据是 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和 《关于贯彻落实 〈国务院关于解决农民工问题的若干意见〉 的实施意见》。 农民工工资支付监控制度已在全国普遍建立，各地方政府采取的措施主要有：农民工实名制、农民工工资&一卡通&、 农民工记工考勤卡、农民工工资支付信息公示、劳务用工工资专用账户管理制等。不同地区还选择适用了农民工工资支付备案制、欠薪报告制、工资支付预警制等保障农民工工资支付的监控制度。
　　二是农民工工资保证金制度。该制度最初适用于拖欠、克扣农民工工资问题最为严重的建筑行业， 现已扩大到交通、 水利、铁路等行业。目前，全国各省、自治区、直辖市已普遍建立并实行农民工工资保证金制度，但各地关于缴存主体、 缴存额、启用程序、 返还等规定有所不同。
　　三是农民工工资应急周转金制度。 农民工工资应急周转金，是指为了垫付被欠薪农民工的临时生活费或路费而设立的应急周转专项资金。欠薪应急周转金制度于2004年在浙江省创立。
　　四是农民工工资支付诚信制度。工资支付诚信制度，是指人社部门通过对各类企业工资支付情况实施监督检查，建立企业劳动保障守法诚信档案&&&将企业分别认定为不同的信用等级并实行分类监管的一项制度。 目前，全国已有20多个省、 自治区、直辖市建立了包括工资支付诚信制度在内的企业劳动保障诚信制度。
　　五是农民工工资支付监督检查制度。农民工工资支付监督检查，是指人社部门及相关政府部门对用人单位支付农民工工资的行为进行日常或专项监督检查。我国 《劳动法》 第85条、 《劳动保障监察条例》 第11条、《工资支付暂行规定》第18条等法律、法规、规章对人社部门监督检查用人单位工资支付情况进行了规定。实践中，人社部门除了进行日常巡视检查、举报专查等工作外，每年春节前都要联合其他部门对制造业、建筑业、餐饮业及其他农民工集中的劳动密集型企业、小微企业、个体工商户、无证照作坊等开展农民工工资专项清理行动。
　　六是农民工欠薪救济追责制度。在欠薪法律救济方面，专门针对农民工的措施主要有： 第一， 加强农民工工资案件的调解、仲裁工作。第二，规定农民工工资权益受侵害的举报权。第三，规定农民工工资案件部分先予裁决。第四，规定拖欠农民工工资案件先予执行。在拖欠农民工工资责任追究方面，主要有以下措施： 其一， 在民事责任方面，规定了建设领域农民工工资支付连带责任。其二，在行政责任方面，部分地区对于拖欠农民工工资实行 &属地政府问责制&。其三，在刑事责任方面，比较突出的是日起实施的 《刑法修正案 （八）》 规定了&拒不支付劳动报酬罪&。
　　现行农民工工资支付保障制度发展不均衡， 法律位阶低
　　记者：我国现行农民工工资支付保障制度的运行效果如何？
　　王蓓：农民工工资支付保障制度的目的是确保农民工的工资及时、足额得到发放。我国现行农民工工资支付保障制度力图从各个方面对农民工工资支付进行有效的监管，这对治理实践中存在的农民工工资拖欠问题、遏制欠薪形势恶化起到了一定的作用，同时也在一定程度上解决了部分用人单位拖欠农民工工资引发的应急问题， 缓解了社会矛盾。但是，现行农民工工资支付保障制度也存在一些问题和缺陷。从整体上看，问题主要表现在以下几个方面：
　　第一，行政措施多于法律手段。目前，我国在保障农民工工资支付问题上所经常采用的是行政措施。以行政手段来解决拖欠农民工工资的问题会增加政府职能部门的负担， 降低行政效率。行政手段固然有见效快的优点，但未能从制度方向上解决农民工工资支付问题；且各地都有自己的农民工工资支付的保障制度，但形式多样、未能形成统一的标准方法。因此，应侧重于通过法律手段来构建农民工工资支付保障的长效机制。
　　第二， 制度的法律位阶低，文件性突出。我国农民工工资拖欠、克扣现象严重的最根本原因就是缺乏权威的工资支付规范。《劳动法》 《劳动合同法》 《劳动争议调解仲裁法》 《刑法修正案 （八）》 仅仅从不同侧面对工资支付的某个方面建立规范，在工资支付保障制度体系中所占的比例小。现行农民工工资支付保障制度的主要表现形式为部门规章和地方性规章。 《工资支付暂行规定》 《最低工资规定》 和《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》这3个部门规章的法律位阶低，且内容简单，已无法满足解决农民工工资支付领域现实问题的需要。此外，大部分的规范是通过政府文件的形式表现出来的，政府文件的权威性、稳定性显然无法与法律法规相比，其实施效果也相对较弱。
　　第三，制度发展不均衡。可以说，当前农民工工资支付保障机制的构建起源于整治建筑业领域农民工工资拖欠问题，目前很多政府文件仍然只针对建筑领域的农民工工资拖欠问题。尽管建筑业是拖欠农民工工资最多的领域，但民营、私营等企业也存在拖欠农民工工资的问题，有的还比较严重。从目前的情况看，我国农民工工资支付保障制度的发展是不均衡的，建筑业领域相关规章制度较多，其他领域则涉及较少。
　　应进一步提升立法规格，完善农民工工资支付诚信制度
　　记者：您对进一步完善农民工工资支付保障制度有何建议？
　　王蓓：要提升立法规格。虽然各级政府采取不少行政措施来解决农民工工资拖欠、 克扣问题，也取得了一定成效，但要从根本上解决问题仍然面临很大困难。目前，规范农民工工资支付主要依靠 《工资支付暂行规定》《最低工资规定》 《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》这三个部门规章和地方性规章，其法律位阶不高， 运行效果不佳。因此，需要提升立法规格，这也是提高农民工工资支付保障制度运行效果的基本保障。
　　要清理和完善各项具体制度。我刚才谈到的针对农民工工资支付的六项保障制度，可以把这六项制度划分为需逐步退出的制度和需进一步完善的制度两大类。因用人单位拖欠、克扣农民工工资而引发的纠纷，本质上属于民事纠纷里债权债务纠纷的范畴。在市场经济条件下，应当采用法律手段而不是行政措施来处理农民工工资问题。农民工工资支付监控制度和农民工工资保证金制度的建立，是政府利用行政权力介入社会经济生活、干预用人单位劳务用工管理的行为。在经济转型的特定历史时期，这种举措确实能取得较为明显的效果，但因其不符合市场经济条件下的政府职能定位，应在法律制度规范化的同时逐步退出。至于目前在全国多地实行的农民工工资应急周转金制度，除广西一地的资金来自工会经费外，其余各地的资金均来源于地方政府。基于欠薪的民事纠纷性质，用政府财政资金垫付私人债务，不符合政府财政支出的原则，因此，农民工工资应急周转金制度也应逐步退出。
　　农民工工资支付诚信制度属于企业劳动保障诚信制度的内容之一。日， 原劳动和社会保障部办公厅发布 《关于推行企业劳动保障诚信制度的指导意见》， 之后绝大多数地区都出台了相应省级规范，建立起企业劳动保障诚信制度。我建议建立全国联网的企业征信体系，强化企业失信惩戒和守信受益机制，将诚信评价结果与用人单位的资质认定和市场准入挂钩，用制度使欠薪企业处处碰壁，以激发用人单位诚信守法的内在动力。对用人单位的工资支付情况进行监督检查是人社部门的职责。同时建议强化劳动保障监察的日常巡视检查、 举报专查工作，减少对1年1次的农民工工资集中清欠行动的依赖性。读完这篇文章后，您心情如何？[责任编辑：]中国劳动保障新闻网中国劳动保障新闻网中国劳动保障报中国劳动保障新闻网宁夏日报中国劳动保障报
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农民工为何要进城?要进什么样的城？怎样进城？
日 09:52:47
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——复旦大学教授陆铭在上海金融法律研究院的讲演
未来中国要解决的一个政策上的关键问题是，让农民工进城，分享经济增长的成果。要知道，如果没有经济的发展，城市的地价不会上涨这么快，而城市土地批租所获得的收益基本上用于城市发展了。外来劳动者对经济发展功不可没，却没有分享到城市土地租金上涨所带来的福利，这是不合理的。
在未来快速城市化的进程中，农民工进城必然是长期趋势，如果庞大的农民工群体不能融入其工作的城市，必然在城市形成“新二元结构”，威胁城市的和谐发展。农民工进城，需要逐步解决其户籍问题，未来户籍制度改革的方向，是重点放在中小城镇，还是大城市？越是大城市，经济越发达，就业机会越多，往往也是外来劳动力集中的地方，那么，是否有必要以承载力为理由来限制外来劳动力进入大城市？这里，让我们来讨论三方面问题：1、农民工为什么要进城？2、农民工进什么样的城，是大城市还是小城市，是进东部还是中西部？3、在方式、路径以及受到的制度障碍这几方面，农民工怎样进城？
一、农民工为什么要进城？
通过工业和服务业的增长来吸纳农村剩余劳动力，是农业劳动力提高收入的主要途径。这里，我要反驳那种认为农业劳动力的出路在于把农业搞好的观点。一个国家的现代化是不可能在农业劳动力占整个人口50%以上的情况下实现的。
农民为什么要进城？基本的原因当然是提高收入。中国经济结构是典型的发展中的二元经济，即同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门。农业部门生产最重要的生产要素——土地，其投入数量是很难改变的（拓荒或者填海对土地数量的增加影响并不大）。在土地给定的情况下，发展中国家的农业劳动力必然是过剩的。而在城市经济中，特别是工业和服务业，决定经济增长的关键要素是资本而非土地，资本的增长是无限的。这就决定了通过工业和服务业的增长来吸纳农村剩余劳动力，是农业劳动力提高收入的主要途径。这里，我要反驳那种认为农业劳动力的出路在于把农业搞好的观点。一个国家的现代化是不可能在农业劳动力占整个人口50%以上的情况下实现的。
农民进城能够提高收入的另一个原因还在于，工业和服务业发展中的规模经济。规模经济是指，在城市的发展过程中，人们收入的提高与城市规模有很大关系。根据新经济地理学（2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼的研究领域）的总结，城市规模经济的来源主要有三：即分享（sharing）、匹配（matching）、学习（learning）。分享指，经济发展中的很多部门总是存在固定的投资，城市规模越大，初始的固定投资就越能被平摊。在城市里的交通基础设施和公共服务提供就有这样的性质。上海的地铁很发达，其重要原因就在于，现在上海的人口规模分摊了地铁的建设成本。当地铁达到城市市中心500米内必有地铁站的密度时，人的生活方式就会改变，服务业发展也更加便利。匹配既出现在生产部门，也出现在消费部门。从生产者的角度来讲，公司总部选择大城市，是因为它能找到最专业的人才，当人多到一定程度的时候，劳动力供给就会体现出多样性和专业化。这就是为什么浙江的企业长大了，总部就会搬到上海来，哪怕地价和劳动力成本都会提高。从消费者来说，生活在大城市能够便利地享受多样化的服务，而在中小城市，生活就相对单调一些。第三个方面是学习。越是在服务业，特别是知识、技能密集型的行业，“干中学”的机制就越重要。市场规模大了，各种行当的需求就增加了，可以带来更多积累经验的机会。
对农民工来讲，他们进城时首先考虑进大城市是人之常情，因为这里收入更高，机会更多。与此同时，当他们离开农村和农业，进入城市，对农业部门也是有好处的。只有当大量农民转出的时候，剩余农民才可以在拥有更多人均资源——特别是土地——的情况下，逐步实现规模经营，从而提高收入。
农民进城的第二个原因是为公共服务。大量的公共服务提供（包括医疗、教育等）是建立在地方财政基础上的，这就造成公共服务在城乡和地区之间有非常大的不均等。到大城市以后，农民工可以部分地分享这种服务。现在中国公共服务的享受有一部分是与户籍挂钩的，比如教育和医疗；但也有很多公共服务无法与户籍挂钩，比如说地铁、城市绿地、文化设施等。在大城市，公共服务的分享也可以提高生活质量。
接下来，我想谈谈现在很流行的两个观点。首先，很多人认为，中国经济的“刘易斯拐点”到来了。刘易斯拐点指的是，当大量农业剩余劳动力转移出来后，劳动供给会逐渐出现短缺，然后工资会明显上涨，从而导致整个经济的劳动力成本上升，同时会使产业结构从劳动密集型转向资本和技术密集型产业。他们注意到，中国从2004年出现农民工短缺，最近又有一波新的农民工短缺，同时农民工工资也在上涨，这些现象和刘易斯拐点的现象非常吻合。但其实我们很容易就可以列举一些不符合刘易斯拐点的事实：第一，中国经济的工业化水平超过90%，而城市化水平只达到47%左右；第二，在工业化和城市化过程中，城乡收入差距是逐渐扩大的；第三，在城市内部，有户籍和没户籍的劳动力收入差距也在扩大；第四，在城市里，有城市户籍和没有城市户籍的人之间，即使他们受过同样的教育水平，他们获得的回报也是有差距的，并且差距还在扩大。事实上，中国今天的现实是，长期以来的城乡分割阻碍了劳动力的顺利转移，特别是当内地的基础设施建设产生大量劳动力需求，同时，中央实施了连续的惠农政策后，农民工的供给看上去短缺了，农民工的工资也上调了。这其实只是制度调整带来的结果。
其次，很多人在说，农民工工资上涨以后，劳动密集型产业就快没竞争力了。是这样吗？最近这一轮经济危机之后，又出现了“民工荒”，但主要是技工荒。今天中国的产业结构已经出现了重型化和资本密集化趋势，产业升级的路径和方向，已经领先于劳动力的技能水平了。产业越升级，对低技能劳动者的需求就越少，对于大量的低技能劳动者来说，工资如果不涨，公共服务也不改善，农民工当然不愿意出来了。另一方面，新农村建设使农业的比较收益在提高，再加上最近四万亿投资下去，内地在兴建大量的基础设施，很多地方需要劳动力，所以沿海就出现了民工荒，甚至普工也荒。看上去是民工荒了，然而这并不是说劳动力短缺了。中国应该担心的是大量农民工的技术水平已经和沿海地区日益升级的产业出现了脱节。给定目前劳动力的技能结构，就已经决定中国经济的比较优势还将是在劳动密集型产业上，只要工资的上涨不超过劳动生产率的上涨，劳动密集型制造业就仍然能为劳动力创造大量就业，产业升级只能是慢慢来，操之过急，将事与愿违。
既然农民工进城也在不自觉地追求“规模经济”，那么，户籍改革到底应该从中小城市开始，还是从大城市开始？“知屋漏者在宇下”；对这个问题，农民工朋友已然做出了回答。放松中小城市的户籍后，只要就业机会在大城市，很多农民工就会把户籍落在中小城市，而工作仍在大城市。在上海，1900万常住人口里，没有本地户籍的已经超过27%。如果中国再不在城市规模和户籍制度这样的问题上解放思想，按照今天这样的制度，在大城市里必然是没有户籍的人越来越多，城市的公共治理面临越来越多的矛盾。如果一个城市有一半以上的人在劳动力市场、社会保障、公共服务等方面都跟另外的人不一样，这样的城市就会面临很多问题。
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