从法治到民主的里程碑－－解读《全面推进依法行政实施纲要》的内涵和体制改革的契机(完整版) -
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从法治到民主的里程碑－－解读《全面推进依法行政实施纲要》的内涵和体制改革的契机(完整版)
【学科分类】法理学
【写作年份】2004年
虽然政治不可避免地要重视辩论和研究。但是，它与辩论和研究又完全是两码事。政治是一种行动，也就是说，是人们作出的决定、进行的事情、承担的风险的总和。所有这一切，都有赖于人民的支持。DD戴高乐
&&民主法治国的行政原理的基石
&&在本届政府的第一年度工作报告中，温家宝总理强调了全面推行依法行政的改革构思。３月１７日DD距作出这项公开承诺不到两周、距十届全国人大二次会议闭幕仅仅两天，国务院就按照既定方针颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《法治政府纲要》）。从这幅刷新国家形象、转变权力运作机制的蓝图中，我们看到的不止是“政治之隆，皓若阳春”的希冀，还有未来十年中国政治结构演进的具体途径以及通过法律程序实现个人权利的各种可操作性装置。
&&通观《法治政府纲要》的内容可以发现：与国务院在１９９９年１１月８日发布的《关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《依法行政决定》）相比较，新的纲要既有为了落实以前决定的细则和程序性规定，也有许多法治原理上的深化乃至跨越式的进展。《依法行政决定》的侧重点主要有三，即（１）强调“善于运用法律手段管理国家事务、经济与文化失业和社会事务”，“严格依法办事”；（２）主张“进一步加强政府立法工作”；（３）要求“加大行政执法力度”。《法治政府纲要》在继承上述行政改革宗旨的同时，还增加了强化“公共服务职能”、“合乎宪政要求”、“程序正当”和“公开”、“行政裁量权应当符合法律目的”、“知情权”、“参与权”、“获得司法救济的权利”、“逐渐减少”“行政执法层次”以及对行政权力的“立法监督”（包括授权、授益等方式）和“司法监督”（包括行政诉讼和国家赔偿）等大量新概念、新举措、新规范。
&&显而易见，如果说１９９９年决定的重大成果是正式导入了“依法行政的原理”，那么不妨认为２００４年纲要的重大成果就是完全承认了“法律优越的原理”DD这两大原理正是建构现代民主法治制度的两块基石。如果说《依法行政决定》侧重于通过政府立法以及行政执法等方式的“作茧自缚”，那么不妨认为《法治政府纲要》侧重于行政活动的法律根据以及外部监督，明确认识到依法行政原理的兑现必须以来自政府外部的诉讼或者司法救济为担保，并试图让“以人为本”这样的现代政治的彩蝶在十年之后破茧而出。当然，这样的变化绝不是某些人一时的心血来潮，而是２０００年制定《中华人民共和国立法法》和２００１年加入世界贸易组织之后社会进一步发展的合乎逻辑的结果。
&&市场全球化的行政悖论及其处理
&&众所周知，世界贸易组织的基本宗旨是市场的全球一体化。因此，中国“入世”之后的最大课题就是按照国际承诺和国际准则减少政府对市场的干预，缓和乃至撤销经济方面的各种行政限制，进而推动政治体制的重构。可以说，《法治政府纲要》就是这种大趋势的一个突出标志。但历史的实际进程却并非一马平川。实际上，在全球化、市场化的过程里，始终存在着一些非常复杂的因素及其互动、波折、反复，给中国的行政改革投下了各种难以预测的变数和难题。这样的辩证法也深刻而微妙地反映到法治政府的规划之中，很值得我们咀嚼玩味。
&&市场的全球化会带来什么结果？可想而知，它使货币、货物、信誉以及信息的流通几乎不再受到国界的限制，造成了单一的巨大市场、世界规模上的激烈竞争和经营自由，进而带来物价（商品价格）、工资（劳动价格）、利率（资本价格）的平均化以及利害相关者（stake holders）的广泛化和多样化。在这样的状态中，国家的地位、威信以及作用势必相对化，甚至在有些方面出现政府的式微，任何继续维持大政府、强权力的企图都是不明智的、徒劳无益的。但能不能因此就认为从今以后就是“去国家化”的时代，一切付诸市场那只“看不见的手”就能万事大吉呢？回答是否定的。
&&其实，市场的全球化还有另外一个侧面。这就是降低门槛、拆除篱笆后，国家与国家之间的利益冲突失去了分疆而治的缓冲带，由主权框架而维持的不同文化也陡然面临空前强大的同化压力和消亡危机，不断诱发着逆反心理以及抵抗性的文化自我认同。发达国家固然可以利用竞争优势和各种“看得见的长手”去攫取更大的能源份额和市场份额，但发展中国家也可以利用低廉成本造成发达国家内部乃至全世界的价格体系的破坏。国际资本可以在一瞬间撤退而引起地域性经济危机，那么作为报应或者报复，破产国家也可以在一瞬间采取自杀性恐怖活动的方式引起资本集约、技术集约的发达国家中的社会不安。如此等等，不一而足。这样动荡、漂泊、浑沌的状态难免引起不同文化和文明之间或大或小的冲突和世界无序，并迫使各国政府继续（甚至更多地）承担起保障国民经济生活的稳定和安全的职责，或通过自由贸易协定（ＦＴＡ）来减少世界贸易体制（ＷＴＯ）的风险性，或通过管理经济、调节景气的方式来维持一定的成长率和雇用率。在这里，显然存在着新市场资本主义与新国家资本主义并驾齐驱的制度性悖论。
&&全球化市场既然有可能在很大程度上、以一种难以预测和抵挡的方式左右一个国家的经济和社会生活，这就对行政方式提出了新的特殊要求。任何政府都不可能再像过去那样仅凭凯恩斯式的财政杠杆、货币政策和福利措施就能使国民经济整体镇定下来。变易不居的全球化市场竞争要求某种形态的相机治理（contingent governance）和多样化调节手法，例如：在有的领域推行自由放任的政策，而在别个领域则加强市场管理和应急机制，甚至还有必要在有的领域采取积极扶持风险投资和特定产业的措施。这些因地制宜、因时制宜的不同选择，意味着政府不得不具有战略性眼光、丰富的信息和知识并行使相当广泛的裁量权。在这里，显然存在着依法行政与临机应变的决断、规范确定性与事实认知性之间的张力以及统筹安排上的行为性悖论。
&&了解上述时代背景之后，我们对政府报告和《法治政府纲要》的决策智慧以及根据辩证法思维方式作出的一些规定就会产生更全面、更深刻的认识。例如温家宝总理在政府报告中一方面强调“市场在资源配置中的基础性作用”，另一方面也指出要“加强市场监管”；一方面提倡“按照法定权限和程序行使权力、履行职责”，另一方面也主张“实行执法责任制和执法过错追究制”，并提出了“尽快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”的任务，实际上也充分反映了以上两种悖论对公共选择的影响以及中国政府有意识的、恰如其分的弹性回应。这样的辩证关系还表现在《法治政府纲要》的具体内容中，例如政府转变职能方面的“四个基本到位”要求、司法救济和行政调解的并举、通过“相对集中行政处罚权”与“行政执法重心下移”的方式来消除“通知式行政”的各种流弊，等等。
&&论证会的决策模式：寓政治创新于行政改革之中
&&从民主程序的角度来看，政府报告和《法治政府纲要》的一项非常重要的内容是提出了群众参与、专家论证和政府决策相结合的决策模式，其中包括依法决策、科学决策、民主决策这三个基本方面，也包括集体决定、专家咨询、社会公示、决策责任、管理公开等有关制度。对于抽象性行政行为，特别是在进行重大决定或起草关涉人民群众切身利益的规范性文件时，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式保障公民的知情权和参与权。对于具体性行政行为，特别是在作出对行政管理相对人、利害关系者不利的行政决定之前，要告知并给予陈述和申辩的机会；在作出决定之后，要保障相对人、关系者申请复议或寻求司法救济的权利。根据依法行政原理和法律优越原理，《法治政府纲要》强调了行政行为的法律根据问题并要求政府机关在运用自由裁量权时说明理由，还要接受事后监督、司法监督和司法救济，这就大大压缩了行政裁量的余地，否定了过去一直存在的执行权优势，也暗示着司法解释的效力位阶将逐步变得高于行政解释。
&&在这一系列的制度安排中，特别值得重视的是“三结合”式政府决策论证会的政治性意义。它让我们联想到中国先秦的诸子议政之风、黄宗羲关于学校书院“以论执政”的设想、英国的“内阁政治（cabinet government）”、法国的“调整理论（theory of regulation）”以及日本的政党与政府、财界与内阁互相沟通协调的各种“审议会”等。显然，在代议制迟迟不能推行或者徒有其名的时候，围绕政府决策进行磋商的论证会是很有可能在一定程度上充当民主政治的功能替代物的。特别是在信息公开和管理事务的专业化分析相结合（科学决策）、群众参与和包括企业、社会组织、中介机构在内的民间部门（private sector）的公共服务活动相结合（民主决策）、由于咨询程序和群众代表参加的制度而实现了不同利益集团共同审议的场合，论证会与代议制之间在原理上的差距会更进一步缩小。
&&当然，这里牵涉到政治概念的问题。什么是政治？什么是民主化的政治？所谓政治就是对涉及众人之事作出决定。所谓民主化的政治就是众人之事的决定充分反映众人之意。为了充分反映众人之意，需要信息公开、言论自由以及说服论证；为了避免意见相持不下的纠纷，需要少数服从多数的表决程序；为了避免决定受眼前利益或情绪因素的影响，需要间接民主方式DD众人仅对决定者作出决定；为了监督决定者，需要把作出决定的职责、执行决定的职责以及对决定和执行的合法性或妥当性进行裁决的职责区分开来。根据这样广义的理解，行政过程可以包含政治性因素、国务院也不妨存在政治活动的场域。关键在于如何通过适当的制度配置来防止政治活动侵蚀公务员的中立性和干扰行政业务的效率、并充分保障政令通畅、手段适当。
&&从上述观点来细读《法治政府纲要》，可以发现从传统中国的执政者“异论相搅”到现代香港、新加坡的“行政吸纳政治（administrative absorption of politics）”那样的思路已经有了进一步的延伸、拓展以及大幅度跨越，例如通过“政事分开”、权责确定、依法决策等方式把“提高办事效率”与充分反映民意、协调社会矛盾结合起来。更重要的是引进了多样化的咨询、审议以及论证的组织和程序。在某种意义上，论证会的制度化其实也不妨被理解为按照“寓政治创新于行政改革之中”的设计开始建立一些“政治特区”，在技术性较强的行政领域率先容许不同形态的“专家议院”、各种利益集团的“院”外活动与群众舆论的有序介入之间的良性互动。特别值得注意的是其中关于作为治本之策而完善依法的“财政保障机制”和“公共财政体制”的表述。如果以此为契机设置政府税制调查委员会和财政咨询委员会，并在透明的论证程序中对预算方案进行充分的讨论、审议以及对不同利益的协调，进而与人大和政协的“预算议会”化改革相衔接、相呼应，那么中国的权力结构就肯定会在不久的将来别开生面。因此，在今后中国政治改革中，有必要把一个“论证会时代”作为代议制的过渡阶段或者辅助装置而纳入视野之中。
&&中央－地方之间纠纷的处理
&& 《法治政府纲要》还提出了“明确划分中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限”的目标。初步设想的总体框架是“完善集中统一的公共财政体制”、“行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付”。虽然没有涉及如何处理中央和地方的政府间财政关系的问题，但根据缩小阶层差距、地区差距、完备社会保障机制以及增强应对突发事件能力等迫切需要而对财源实行中央集权化这一基本方向已经很明确了。这样的举措对于精简政府机构和层次、防止尾大不掉损及国家统一也具有重大意义。可以预计在行政执法中心下移到市、县层面之后，地方自治（或者地方自治的不同类型）才会提上议事日程。在此之前，中国将坚持中央集权的体制，并借助其强势突破既得利益格局而解决那些陈年大难题（例如公共投资的均衡失调、高龄人口激增的负担）或者棘手任务（例如决定征收新的税种和税率）。
&&不言而喻，无论是在集中财权的过程中，还是在后来围绕财政再分配的互动关系中，地方政府都会提出不同的理由和要求来或明或暗地抵制中央政府的举措。与此相应，至少有以下几项制度性举措应该会逐步提上议事日程。首先需要为中央与地方提供交涉和讨论的场所、程序以及具体规则，无论是在全国人大、还是在国务院财政部，都需要协调政府之间财政关系的论坛。其次，为了有效集中财权，预算开支中的相当大的份额必须交付地方使用或者在地方之间进行调节，把“取之于地方、用之于地方”作为加强中央汲取能力的正当性根据、作为维持地方积极性和向心力的杠杆。在这样的条件下，地方政府到中央部门来陈情、禀告以及讨价还价的活动就会非常活跃，并且很有可能导致某种“顾客政治”的结局。第三，为了避免密室交易、分配不公以及交涉成本过高，中央将不得不逐步使财政再分配和预算收支更加公开化、透明化、符合程序正当的原则，而地方则会渐次提出自主征税、改变国税和地方税的比例以及缩小中央财政移转部分的比重的要求。
&&在中央鉴于条件不成熟、或者出于利己动机而拒绝地方在扩大自主财源和管理权限方面的要求时，就会产生国内政府之间的纠纷。这些纠纷的发生意味着需要在调整相互关系的政治性论坛或者行政程序之外，另行建立依照宪法和法律处理争端的制度。过去司法部门一直把审判、仲裁、调解等方式限于解决公民个人、企业、团体之间以及民间部门与政府部门之间的问题，而没有把国内政府之间的纠纷也考虑在内。《法治政府纲要》提出了划分中央政府和地方政府之间的职能和权限的目标，还提出了“遏制乱收费”、“严禁行政机关设立任何形式的‘小金库’”、“严禁以任何形式返还上缴财政的行政事业性收费”等具体任务，这实际上就涉及了政府之间纠纷如何处理的问题。集中行政许可权和行政处罚权也很容易引起政府之间围绕权限范围的争执。因此，建立宪政委员会或宪法法院并把解决国内政府之间的纠纷也作为该机构的一项职责，或者在全国人大单独设置“中央地方纠纷处理委员会”，或者在国务院设置“政府之间纠纷咨询委员会”就是题中应有之义。
&&此外，行政执法减少层次、重心下移之后，基层侵权的现象将逐步凸显出来，中央政府如何有效防止市、县行政的恣意化也会成为制度设计上的重要项目。为了减少行政机构基层的“黑箱操作”和监控成本，有必要及时推行“基层开放”的改革，把中央“一点全望装置（Panopticon）”式监控的权力关系改变成基层多角度互相观察式监控的权力关系。具体说来，就是有计划、有步骤地导入基层行政首脑直接选举制、地方居民投票制（局部公投）、方便群众提起行政诉讼以及寻求其他方式的司法救济、完善行政性解决纠纷的方式方法、建立和健全舆论监督、问责、弹劾机制，等等。在“基层开放”方面，《法治政府纲要》也已经出台了一部分举措，其中特别值得指出的是为接受到“不利的行政决定”的相对人、利害关系者提供了陈述和申辩乃至公开听证的机会。总而言之，《全面推进依法行政实施纲要》的颁布标志着政治改革已经从量变阶段进入质变阶段，而质变的起点和重点都必须落实到“基层开放”这一层面。
&&（摘要发表于《财经》２００４年３月２０日号）
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3秒自动关闭窗口杨小军：习近平法治思想研究
日13:47&&&来源：
[摘 要] 习近平的法治思想是全面推进依法治国的重要指导，它包含有法治建设道路思想，依宪治国依宪执政思想，法治实施的思想，法治建设方针思想，系统推进法治建设布局路径思想，法治权威思想，法治思维和法治方式思想，司法公正思想，党的领导与依法治国关系思想。
[关键词] 习近平；法治；思想
[中图分类号] D92 [文献标识码] A
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面推进依法治国的重大内容，是治国理政的大转折和新征程。在这个决定中，规定了全面推进依法治国的指导思想、总目标、道路、原则和任务等。这些重大内容，是依法治国的顶层设计和战略安排，内容重大，意义重大，影响深远。
关于全面推进依法治国的指导思想，十八届四中全会《决定》明确为以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神。习近平同志系列重要讲话精神，内容丰富，涵盖全面。其中，关于法治建设部分的重要讲话精神更是丰富深刻，对于指导全面推进依法治国意义重大。习近平同志关于法治建设的重要讲话有多篇，在这些重要讲话中，提出了许多法治建设的重要的方向性、论断性、指导性思想，即习近平法治思想。这些系列重要讲话主要包括有：
一、关于法治建设道路的思想
法治建设的道路问题，不是一个小问题，更不是一个可以忽略的问题，而是一个根本性的大问题，是一个关乎全局、关乎根本、关乎长远的问题。习近平同志指出，在走什么样的法治道路问题上，必须向全社会释放正确而明确的信号，指明全面推进依法治国的正确方向，统一全党全国各族人民认识和行动。［1］
全面推进依法治国应该走什么样的道路呢？习近平同志鲜明地指出，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。认为这条道路不仅是我们全面推进依法治国的必然选择，也是我国法治建设的最伟大成就。我们之所以能够不断取得依法治国方面的成就，就是因为我们选择了这条被实践证明是正确的道路。
把依法治国、建设社会主义法治国家的做法和经验上升为道路，是习近平同志法治思想的贡献。道路涵盖了目标、方向和最核心的本质，道路是一个系统深刻的总结。用法治道路来表述法治建设的目标、方向和核心，是党的法治理论深刻性和成熟性的表现。习近平同志指出，中国特色社会主义法治道路的核心，就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。党的领导是核心，人民当家作主是目的，依法治国是方式。
习近平关于法治道路的思想，清楚地表达了四个方面的含义。一是法治道路。是法治的道路，就不是人治的道路，也不是权治的道路。同样，是关于法治建设的道路，而不是经济建设的道路，不是文化建设的道路，等等。二是中国道路。中国的道路，就要立足于我国正处于社会主义初级阶段的基本国情，立足于回答和解决中国问题。三是社会主义道路。所谓社会主义道路，核心就是坚持党的领导。我国的法治建设是走社会主义道路，而不是资本主义道路，也不是走别的什么道路，这是个政治原则和方向问题，容不得半点含糊。四是传承发展道路。中国特色社会主义法治道路，是我们推进依法治国长期过程中形成起来的，是一代一代党的理论和实践传承的结果，是在全面建设小康社会和全面深化改革的新形势任务下，与时俱进，不断创新发展的结果。
二、关于依宪治国依宪执政的思想
习近平同志反复强调，宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政关键是要坚持依宪执政。关于宪法在全面推进依法治国方面的权威地位和重要作用，是习近平法治思想的重要构成部分。
首先，关于宪法的权威地位和重要作用。习近平同志论述宪法权威时指出，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。［2］这一论述告诉我们，宪法权威是法治权威的“标杆”，没有“标杆”的权威，其余的权威是不可能实现的。可见，宪法权威在法治建设中的标志性意义明显。如此权威地位的宪法，对于治国理政又有何作用呢？习近平同志指出，依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。［3］这就是说，宪法既是治国的总章程，也是执政的总章程。治国理政不能不依法，更不可能离开宪法这个总章程总依据。所以，十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。四中全会《决定》更是明确，要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件等。
把宪法置于治国理政总章程的权威地位，是宪法的内容决定的。习近平同志指出，我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。道路、理论体系、人民的共同意志和根本利益、党的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策等，都集中在以宪法为根本的法治体系内，那么赋予法治如此重要的权威地位，也就顺理成章了。
三、关于法治实施的思想
法治实施，是指宪法和法律的实施，是指法治规则和原则在现实生活中的实践。我们知道，党的十一届三中全会决定了推行法制建设，提出了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制建设方针。30多年来，我们制定了很多规则、规范，形成了法律体系，基本完成了“建章立制”工作。进一步推进依法治国，还必须推进法律实施。习近平同志在论述法律实施重要性方面，有其精彩的篇章。习近平同志指出，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。［4］高度重视宪法的实施，把宪法实施问题上升到宪法生命和宪法权威的高度。习近平同志还指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多的法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。［5］
习近平同志有关法律实施的思想，注入到十八届四中全会《决定》中，就形成了我国全面推进依法治国由法律体系向法治体系的大转折。在《决定》中，这个法治体系成为依法治国的“总抓手”，成为全面推进依法治国的总目标。法治体系包含了五大体系，即法律规范体系，法治实施体系，法治监督体系，法治保障体系，党内法规体系。这是对我国法治建设目标的丰富表述，是建设法治国家的具体内涵，是法治理论的发展创新。
四、关于法治建设方针思想
一直以来，我国法制建设的方针被概括为有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这个方针，对于我国法治建设的指导有重要的作用，也极大地推动了法治建设的进步和完善。随着时代的发展和进步，面临新形势新任务，必须回答新期待，解决新问题。我们今天面临的不是局部的、某一个环节方面的法治建设任务，而是要全面推进依法治国。法治建设的方针就必须适应全面推进依法治国的新战略。习近平同志提出了法治建设的新方针，即科学立法，严格执法，公正司法，全面守法。［6］这个新的法治建设方针，体现出新的要求和特点。
首先，它是全面的法治，而不是某一方面某一环节的法治。我们知道，十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，明确宣布全面推进依法治国，是为全面建设小康社会和全面深化改革提供强有力的保障。可见，全面推进依法治国是国家的整体战略，是社会主义事业总体布局的需要。因此，法治建设就包含了立法、执法、司法、守法四个方面，而不是某一个方面或某一个环节。只有全面的法治，才能对应全面推进依法治国的总要求。
其次，它对各个方面法治建设提出了基本的要求。对立法的要求就是科学，要求立法紧紧抓住提高立法质量这个关键。对执法的基本要求就是严格，重点是保障法律严格实施，否则，制定再多的法律也无济于事。对司法的基本要求是公正。习近平同志说，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。［7］对社会的基本要求就是守法，即要求全民守法，遵守法治的底线，依法反映诉求，在法治轨道内解决诉求。要强化法治在化解矛盾中的权威地位，依法化解矛盾纠纷，而不仅仅是化解矛盾纠纷。
五、关于系统推进法治建设布局路径思想
全面推进依法治国，该怎么推进？是什么路径？这个问题是法治建设的重要内容，也是法治建设规律性要求。习近平同志在论述推进法治建设方面，提出了系统性推进的思想，即全面推进依法治国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。［8］
系统推进依法治国的布局，深刻地揭示出了全面推进依法治国的规律。在我们这样一个共产党领导下的处于社会主义初级阶段的大国，法治建设不可能是局部的，也不可能是单方面的，党、国家、社会在法治建设方面要相互作用，相互促进。忽视和忽略他们之间的有机联系，法治建设就不可能有效推进，更谈不上全面推进。所以，习近平同志系统推进法治的思想，是党对法治建设理论深化的结果，是丰富和发展法治理论的结果。
六、关于法治权威思想
习近平同志关于法治权威的论述很丰富。习近平同志指出，我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。［9］这里的“两个基本”表述，是把法治上升到治国理政的总体布局权威地位上。
用法治权威造就法治环境。习近平同志指出，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。［10］由此可见，不愿意违法、不能违法和不敢违法的法治环境，是我们法治建设的良好生态环境。而这个良好生态环境的取得关键是维护法治的统一、尊严和权威。反之，没有法治统一、尊严和权威，就不会有良好的法治生态环境。
要树立法治的权威，就要突出法律的实施。这是习近平同志法治思想的重要内容之一。习近平同志指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“法令行则国治，法令弛则国乱。”各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体，必须担负法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题，严禁侵犯群众合法权益。［11］全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。［12］
树立法治权威，就要坚持反特权，坚持法律面前人人平等。所以，任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。十八大以来，我们反特权反腐败取得了举世瞩目的成就，就是坚持法律面前人人平等的体现，就是坚持为人为官底线平等的体现。只有坚守底线平等，才能维护社会的公平正义，也才能从严治党、从严治官、从严治权。
为什么要树立法治的权威呢？习近平同志指出，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。［13］这个重要讲话精神，深刻阐明了法治权威的根本，就是党和人民的共同意志和尊严。在党和人民的共同意志和尊严面前，任何组织和个人都不可能凌驾之上。
七、关于法治思维和法治方式思想
领导干部要有法治思维和依法办事能力，这是习近平法治思想中的一个重要内容，是对领导干部提出的基本要求。早在2013年初，习近平同志就指出，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。［14］
2013年11月习近平同志在山东考察时就指出，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。这里，首先提出了授权改革的论断。习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议讲话中指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。这又阐述了变法改革的思想。2014年1月，习近平同志在中央政法工作会议上指出，要强化法律在化解矛盾中的权威地位。在中共中央政治局第十四次集体学习会上习近平同志说，对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。这些关于法治与矛盾化解的论述，是习近平法治思维和法治方式思想的丰富内涵，深刻而重大。
八、关于司法公正思想
在习近平法治思想中，司法公正的论述有很突出的地位。早在2013年1月全国政法工作电视电话会议上习近平同志就指示，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。第一次提出了让人民群众在每一个司法案件中都能感受到司法公平正义的标准和要求。以后，在中共中央政治局第四次集体学习会讲话中，习近平同志再次强调说，我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。习近平同志对司法公正的重视程度前所未有。他指出，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。因此，十八届四中全会《决定》指出，公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。［15］
那么怎样解决司法不公问题呢？习近平同志指出要进行司法体制改革，要加强司法队伍建设和司法监督。所以在十八届三中全会和四中全会《决定》中，就有大量内容涉及司法体制改革，从制度上解决司法不公的问题，并强化对司法的监督，大力推行司法公开和强化责任监督机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开；建立生效法律文书统一上网和公开查询制度；等等。
九、关于党的领导与依法治国关系思想
社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这是十八届四中全会《决定》中的重要内容，也是一个新的表述。习近平同志在论述这个核心问题时说，党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。［16］换言之，党的领导与社会主义法治是一致的，而不是矛盾的，更不是对立的。所以，党的领导、人民当家作主、依法治国三者是有机统一的。习近平同志强调，对这个核心问题，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。
十八届四中全会《决定》围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。这就是把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。
? [作者简介] 杨小军，国家行政学院法学部副主任、教授、博士生导师。
（文章来源：行政管理改革）
[1][2][3][5][7][12][15][16] 习近平同志关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明。
[4][13]习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话。
[6][8][10][14]习近平同志在中央政治局第四次集体学习会上的讲话。
[9][11]习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。&
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(责编：万鹏、谢磊)
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