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记者 杨洋&&&&&&&&来源：金融时报
　　日前召开的中央农村经济工作会议提出，“要‘守住一条底线’，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。”在农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断深化以及现代农业技术和装备更普遍应用等因素的共同作用下，农村土地流转加速已成为我国现代农业发展的必然趋势。在这一趋势下，进一步规范农村土地流转，将有助于切实保护农民土地权益，促进土地流转的正常运作。
　　农民有土地流转的需求。相关数据显示，到2011年底，全国农民工数量已突破2.5亿人，其中举家外出的农民工数量已突破3000万人。大量农村劳动力进城务工，不仅为城镇和工商业的发展带来新生力量，还为促进农民收入较快增长开辟了新的空间，不过，在农村劳动力转移后，农村土地撂荒抛荒现象却时有发生，这也成为我国粮食安全和重要农产品供给的一个潜在威胁。记者在黑龙江、吉林等粮食产出大省了解到，农民将土地流转后，除可以拿到土地流转费外，还可以在粮食增产后收到分红，对于外出务工无暇种地的特别是那些在城镇已有稳定收入来源的农民来说，土地流转的态度较为积极，也避免了撂荒抛荒现象的出现。
　　农村土地有必要进行流转，农村土地流转可有效解决农村土地粗放经营、撂荒抛荒等问题，是加快优化资源配置和提高粮食产出效益的有效途径。我国粮食等主要农产品连年快速增长，基本满足了市场的需求，但我国农业基础薄弱的状况尚未从根本上得到改变，农业生产力的发展仍显滞后，一家一户散户种植也严重影响了农业生产效率。特别是在近年来农产品需求旺盛背景下，粮食等主要农产品供给的增长，赶不上经济社会发展需要和人民生活水平提高速度的迹象已经开始，粮油等主要农产品的进口数量逐步增加。因此需要农村具有一定经济实力的种粮大户、龙头企业通过支付一定承包费用把分散、零碎的土地从农户手中流转过来集中连片，进行规模经营，用现代农业机具、经营模式提高农业生产集中程度，降低生产成本，实现规模效益，增强抵御自然灾害和驾驭市场风险的能力，使有限的土地发挥最大效益。
　　记者在采访中了解到，目前土地流转仍以民间自发为主，政府及相关部门监管职能缺位，农民权益得不到有效保护。在农村土地流转过程中，流转双方多以口头协议为主。即便有书面协议，但没有到土地管理部门进行备案，或合同文本不够合理和规范，不能有效地规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。也正是由于隐患的存在，农民对土地转出后能否安全收回以及土地流转费用是否合理等方面有诸多顾虑，使得部分农民把土地安全摆在首位，有的农民甚至抛荒也不愿意让别人种，农民流转土地的积极性受到打击。
　　不能限制或者强制农民流转土地，就需要农民正确认识土地流转。农村土地作为重要的生产要素，是农民赖以生存的基础，承担了农民的就业、子女教育、养老等诸多保障功能。考虑到近年来我国出台了一系列强农富农惠农政策，从免除农业税到实行对种粮农户生产进行直补，再到建立粮食最低收购价制度，使得农民更加看重土地。而对于土地流转将失去土地承包权或者失去土地收入的错误认识，会阻止农民采取流转土地的行为。另一方面，无视法律私下盲目流转，相关权益也不会得到保障。
　　土地流转程序仍需法律法规予以进一步明确细化。中华人民共和国《物权法》第十一章第一百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限，未经批准，不得将承包地用于非农建设”。土地承包经营权作为农民的一项合法财产权受到法律保护，但主要流转程序需加以明确，政府部门还需要完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值。通过法律法规的约束机制，明确土地使用权流转的收益在交易当事人之间合理分配,以保护各方的合法权益。
　　加强农村土地承包经营权流转管理和服务，对于促进农业发展，维护农村稳定，保护农民利益，具有重大意义。因此需要加快建立健全农村土地流转市场体系、培育土地流转主体、加强流转的管理和服务，切实保护农民合法权益。同时还需要尊重农民的真正意愿，避免强制流转现象的出现。
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土地政策首次明确“三权分离”能给农民带来什么实惠？——透视中央农地流转意见三大突破
新华网北京１１月２１日电（新华社“新华视点”记者刘敏、杨玉华、黄艳）以租代征搞商业开发、土地流转乱摊派指标、村民利益诉求“被代表”……农村土地经营权流转和规模经营事关农业发展大计，然而近年来却引发了诸多矛盾。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，用“‘三权分离’、两个‘适度’、一份“负面清单”立下“新规”。
“这是继农村土地集体经营制度之后，我国农村土地集体经营制度的又一次重大突破。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映说。
突破一：放活经营权，同时保障土地不被经营者随意“圈走”
随着全国大范围第二轮土地承包期过半，许多拥有承包权、但是已经把土地流转出去搞经营的农民担心：他们对土地的承包权会不会丧失？这些土地会不会被现在的经营者“圈走”？
曾是大包干发源地的安徽小岗村，近年来全村超过４０００亩土地被流转出去建农业示范田。但大包干带头人严金昌有着隐隐的忧虑：“土地流转时间一长，会不会转着转着就收不回来了？”随着城镇化、工业化快速推进，越来越多农民进城务工，有他这样担忧的农民不在少数。
针对种种隐忧，意见明确提出，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样一来，具有土地承包权的农民不但可以安心地离开土地进城务工，还可以享受到土地流转带来的经济效益。“既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。”农业部部长韩长赋说。
有专家认为，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下“定心丸”，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。
成都市新津县袁山村是较早进行农村产权改革试点的村子之一。该村村民袁福清早在２００９年就拿到了《农村土地承包经营权证》。他说：“我以前既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，现在有了这些法定证件，我们才感受到了法律的保护。”
中国土地学会副理事长黄小虎则认为，“三权分离”是实践中的产物，这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。“目前，农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定，老家的土地是他们安定的退路，‘三权分离’既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活新时期农村的活力。在这种情况下，‘三权分离’具有积极意义。”
突破二：首次明确适度规模经营的“度”，防止出现“超级巨无霸”
虽然未来农业发展的方向是规模化生产，但是这在一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植园”，动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上，或市场容量有限而被撂荒。
一位基层干部坦承：几年前“适度规模经营”的政策落到基层，唱成了“鼓励多流转、大流转”的调子。一个区，甚至一个乡镇如果没有一个流转大户，那么农业的成绩单是不好看的。在这样的背景下，一定程度上催生了上一轮部分农村的“圈地运动”。
例如，湖北省孝感市孝南区三岔镇龙岗村曾于２０１１年将全村６０００多亩土地整体流转给了当地一家企业，做农业经营。然而，由于农业种植收益低，巨无霸式生产成本畸高，造成大面积土地“返荒”，浪费了宝贵的耕地资源。
这次意见首次明确适度规模经营的“度”：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积１０至１５倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”
“‘适度规模’一直缺少一把尺子，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。
国务院发展研究中心研究员程国强表示，意见中一个基本共识，是我国农业是以家庭承包经营为基础和主体，以家庭为单位的农业生产主体是我国粮食安全的主要依靠力量，今后的农业扶持政策不能偏离了这个基本农情，因此“户均承包面积的１０倍到１５倍”实际上是现有生产条件下的家庭农场经营规模，坚持了这个导向，盲目追求超大规模种植就可避免。
“必须给大企业下乡设置一道‘高门槛’。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。”中国社科院农村所研究员张晓山说。
突破三：开出４大“负面清单”，缚住滥用权力占地之手
中国耕地退化面积已超耕地总面积４０％，违规占地搞非农建设……近年来，一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积，引发人们对于粮食安全危机的担忧。
记者此前在河北、湖北等地调研发现，一个县一年拿到的建设用地指标仅有四五百亩，然而有些企业一个项目就能一次性占地５００亩，这其中不乏当地干部“推波助澜”。为了从农民手里拿到土地，村干部欺瞒村民称是租赁土地，实际上是以租代征，搞企业开发。当地干部表示，不给土地指标，招商引资哪有吸引力？“招商引资肯定喜欢个头大一点的，需要的地肯定就要多一点。”
针对种种问题，意见一连用了４个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
“意见中一连串的严禁有着很强的现实针对性。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说，上一阶段土地流转中，一些土地频频出现农地流转纠纷，其中不少就是村支两委在没有征得农民同意的情况下，把土地流转了，甚至偷梁换柱改变用途，损害农民合法权益。这种政府主导的强制性、强迫性虽然少数也有现实无奈，但是由于程序不正义，人为斩断了农民与其土地的联系，影响了返乡农民的退路，成为新时期干群矛盾“新燃点”。
专家表示，意见明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。不过一些地方官员表示，下一步具体怎么监管和问责地方政府仍然有待进一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的执法主体和执法依据，而从目前的现状来看，这两者都还有待制度健全。（参与采写：郭强、郑天虹）
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