4发现相似题2015年5月，联合国森林论坛第十一届会议将对国际森林安排作出决议，构建未来全球森林治理体系，全球林业将面临历史性机遇。为联合国森林论坛第十一届会议奠定基础，国家林业局于日至31日在北京与奥地利、加拿大、芬兰、德国、瑞士和美国等国政府部门联合举办名为“2015后国际森林安排研讨会”的联合国森林论坛国家倡议会议，讨论未来全球森林治理体系的构建及战略规划，旨在弥合分歧、凝聚共识。
在这个关键的历史时刻举办的这次联合国森林论坛国家倡议会议，肩负着加强有关各方关于未来国际森林安排重大事宜的沟通、推动未来联合国森林论坛政府间磋商进程的历史使命。
为了让读者全面了解国际森林问题谈判和《国际森林文书》的背景、进程和愿景，以及中国履行《国际森林文书》的成就和经验，本报策划推出“关注·国际森林安排”特别报道。
日，国家林业局局长赵树丛（中）与联合国副秘书长吴红波（左）、联合国森林论坛秘书长简·麦凯尔平（右）在京参加庆祝首个“国际森林日”植树活动。
1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是全球可持续发展历史上的一个里程碑。会议期间，联合国成员国签署了《联合国生物多样性公约》和《联合国气候变化框架公约》，达成了签署《联合国防治荒漠化公约》的意向，通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》和《21世纪议程》。国际社会试图在会上通过一个具有法律约束力的森林公约，但由于森林问题的复杂性，发展中国家与发达国家分歧巨大，公约最终未能达成，而是通过了一项不具法律约束力的《关于森林问题的原则声明》。
为继续推动国际森林问题谈判，联合国经社理事会于1995年-1997年和1997年-2000年间，在联合国可持续发展委员会下分别设立了政府间森林问题工作组和政府间森林论坛。但是由于各国对森林主权、法律和政策等问题存在严重分歧，谈判举步维艰，成果甚微。
2000年10月，在联合国可持续发展委员会第八次会议建议下，联合国经社理事会成立了联合国森林论坛(UNFF)，其目标是促进所有类型森林的经营、保护和可持续发展；同时成立了森林合作伙伴机制(CPF)，协助UNFF工作。迄今，UNFF已召开了10届会议。2007年举行的UNFF第七届会议通过了《关于所有类型森林的不具法律约束力文书》（《国际森林文书》）。《国际森林文书》是各国政府推进森林可持续经营的政治承诺，也是国际森林问题谈判的里程碑和新起点。按照UNFF通过的《2007年- 2015年多年工作计划》，各国将于2015年5月召开的UNFF第十一届会议上决定未来全球森林治理体系，包括是否启动具有法律约束力的“联合国森林公约”谈判。
虽然经过20余年的谈判未就缔结“联合国森林公约”等关键问题达成决议，但是谈判提高了世界各国对于森林多种功能及其重要作用的认识，形成了全球森林目标，设立了国际森林日、国际森林年，也为林业国际合作提供了平台。
《国际森林文书》——
未来林业国际法的基础
《国际森林文书》是全球森林治理最全面、最重要的文件，被认为是未来林业国际法的基础，其目标是加强各级有效实施森林可持续经营的政治承诺和行动，实现全球森林的共同目标；增强森林对实现千年发展目标，特别是与脱贫和环境可持续发展相关目标在内的国际发展目标的贡献；并为国家行动和国际合作提供框架。
《国际森林文书》涉及所有类型森林，确立了主权原则，增加新的、额外的资金，提供技术转让、能力建设等原则；确立了全球林业发展目标；提出了国际社会和各成员国应采取的政策措施。《国际森林文书》要求各国加强对实行森林可持续经营的政治承诺，制定和实施国家林业发展战略和计划，将林业发展纳入国家经济社会发展的总体战略，建立和实施林业发展的资金机制，加强林业立法、执法和行政管理，鼓励全社会办林业，加强林业科研和教育，积极开展区域和全球林业合作等。《国际森林文书》还要求各国开展监测、评估和报告工作，并在自愿的基础上向联合国定期报告进展情况。
《国际森林文书》包含了国际条约的宗旨、原则、成员权利和义务等基本内容，已具备国际法“软法”的性质。《国际森林文书》确立的四项全球森林目标，被国际社会广泛认可，已具备国际惯例法的属性，也为指导全球林业发展指明了方向。《国际森林文书》的达成有助于提高国际社会对森林问题的关注，推进全球、区域、国家和地方层面对森林可持续经营的认识和发展水平，被认为是未来联合国森林公约，即国际森林法的基础。
2015年——
建立全球森林治理体系的关键之年
2015年将是建立全球森林治理体系的关键时间节点。一方面联合国正在着手制定2015年后发展议程；另一方面，联合国森林论坛将决定是否启动森林公约谈判等2015后一系列国际森林安排。2015年后发展议程将与2014年9月通过的联合国可持续发展目标一道成为全球森林治理的方向，国际森林安排是实现森林可持续发展目标的手段和措施。
履行不具法律约束力的《国际森林文书》的实践证明，自愿性的、不具法律约束的全球森林治理体系对于减少毁林和森林退化，推动森林可持续经营的作用非常有限，不足以实现全球森林的有效治理。国际社会期望能够在2015年，建立完善、高效的全球森林治理体系，以加强政治承诺，促进所有类型森林的保护和可持续管理。
国际森林问题——
挑战严峻、亟待破题
在国际层面，随着环境与发展问题交替升温，森林已成为应对气候变化、保护生物多样性、涵养水源、保障粮食安全、减轻贫困、促进山区发展等环境与发展问题的重要解决途径。在国际森林问题谈判长期无果的情况下，森林问题被纳入《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公约》和《湿地公约》讨论范畴，并形成了相关决议，使原本复杂的国际森林问题变得更加复杂和破碎化。此外，从不同角度提出的各种需求和不同需求之间的冲突，使森林承受着巨大的压力，进一步增加了林业部门的协调难度。支持林业的国际资金主体多元化且缺乏有效的协同增效机制，正在加剧这种矛盾。国际形势发展迫切需要有一个与时代要求相适应的全球森林治理体系。
加强全球森林治理体系的重要意义在于，通过建立全球法律框架和森林规则，推动实现四个全球森林目标：一是通过森林可持续经营，扭转全球森林面积减少的趋势，防止森林进一步退化；二是增强森林的经济、社会和环境效益，改善林区居民的生计；三是增加全球保护区面积、可持续经营森林面积和可持续林产品的比例；四是扭转森林可持续经营官方发展援助下降的趋势，大幅增加新的额外的资金用于实现森林可持续经营。
在国内层面，加强全球森林治理体系是增强我国林业在全球林业中的地位，为我国林业可持续发展创造良好外部环境的现实需要。我国森林资源位居世界第五，亚洲地区森林面积出现净增长主要归功于我国大规模植树造林。随着我国经济的快速发展和国际社会对生态环境问题关注程度的提高，我国林业发展涉及越来越多的国际热点和敏感问题，特别是资源保护与利用、非法采伐和相关贸易等，使我国林业对外开放面临日益增多的挑战，迫切需要参与制定一套中外共同认可的国际森林规则，减缓和消除对我国林业的压力，为我国林业和社会经济的可持续发展营造良好的国际环境。
加强全球森林治理体系将促进我国林业法律法规的完善，深化我国林业体制改革和机制创新；通过政策引导、产业升级换代、引进技术等，加快我国林业经济增长，促进我国企业实施“走出去”战略。
建立有效的全球森林治理体系——
最后冲刺、时不我待
为了推动建立完善高效的全球森林治理体系，国际社会开展了长达22年的马拉松式的政府间谈判。鉴于森林在人类可持续发展中的重要作用，各国政府依然保持了极大的信心和耐心。2015年，联合国森林论坛将就未来国际森林安排作出决议，全球森林面临历史性机遇，国际社会正在为此作出不懈努力。
2013年UNFF第十届会议决定，邀请独立专家就国际森林安排开展独立评估，就2015年后的全球森林治理体系战略方向UNFF第十一届会议提出建议。《国际森林安排独立评估报告》全面深入地分析了现行国际森林安排的局限性和不足，对未来国际森林安排提出了许多有参考价值的构想，为各国决策和推动谈判进程奠定了基础。《评估报告》对未来国际森林机构和法律安排提出了四个选项，包括：一是补充和完善现有《国际森林文书》；二是成立“世界森林组织”；三是建立履行《国际森林文书》和谈判具有法律约束力的森林公约并行机制；四是谈判建立区域森林公约。其他机构和机制设置选项还包括：设立联合国森林大会替代联合国森林论坛；设立区域森林大会讨论区域林业合作；建立联合国-森林机制，作为森林科学与政策支持机制；设立联合国秘书长森林问题特使；加强全球森林伙伴关系；在联合国经社部设立联合国森林大会秘书处；建立联合国森林大会信托基金。
为了进一步推动国际森林问题谈判，国家林业局于日至31日在北京与奥地利、加拿大、芬兰、德国、瑞士和美国等国政府部门联合举办名为“2015后国际森林安排研讨会”的联合国森林论坛国家倡议会议，讨论未来全球森林治理体系的构建及战略规划。会议旨在弥合分歧、凝聚共识，为联合国森林论坛第十一届会议对国际森林安排作出决议奠定基础。
在此关键的历史时刻，参与国际森林问题谈判各方应本着为人类地球家园负责任的态度，增强森林保护和可持续管理的政治意愿，实施国家行动，搭建国际合作的法律框架，扩大森林面积、提高森林质量，发挥森林的多重效益和多种功能。谈判各方还应本着尊重历史、重视现实、协商包容、合作共赢的精神，充分认识多边谈判的复杂性，善于理解和包容不同观点，通过平等协商的方式，构建有利于全人类可持续发展的全球森林治理体系。
成效卓著，中国林业为世界树立典范
国家林业局对外合作项目中心常务副主任、联合国森林论坛主席团副主席吴志民（中）向参加发展中国家履行《国际森林文书》官员研修班学员颁发证书。
《国际森林文书》凝聚了世界各国对于森林可持续经营的共识，被认为是未来林业国际法的基础，其内容与我国生态文明建设理念相契合。履行《国际森林文书》是一项具有前瞻性、超前性的重要工作。
过去7年，中国开展了大量卓有成效的履行《国际森林文书》工作，积累了丰富的经验，得到国际社会的普遍认可和高度评价。联合国秘书长报告特别提及并介绍了中国履行《国际森林文书》的相关工作。联合国森林论坛秘书长指出，中国履行《国际森林文书》的实践，彰显了其言必信、行必果的坚定意志。联合国粮农组织将中国作为全球履行《国际森林文书》的典型国家，推广中国的经验和做法。
履行国际责任和义务　全面推动林业建设
中国政府高度重视履行《国际森林文书》工作，在生态林业和民生林业领域采取了一系列重大政策和措施，有力地推动了中国林业的发展。
中国政府通过将林业纳入国民经济重要改革与发展规划，制定实施全国林业发展规划，实施林业重点生态保护和修复工程，推动集体林权改革，鼓励全社会办林业，加强森林和生物多样性保护，促进林业国际合作，推动林业技术研究和推广，推动林业扶贫工作，发展木本粮油和林下经济等，切实履行了国际承诺，促进了森林可持续经营管理，提升了中国林业发展的质量。
此外，中国国家林业局还成立了专门的履行《国际森林文书》机构，建立了由多学科专家组成的专家组，切实为履行《国际森林文书》相关工作的开展提供了机构和机制保障。
生态环境不断改善 人民生活水平持续提高
对应《国际森林文书》中确立的四项全球森林目标，7年来，中国林业建设取得了举世瞩目的伟大成就，为改善生态、改善民生作出了重要贡献。一是森林资源持续增长。全国森林面积31.2亿亩，森林覆盖率21.63%，森林蓄积量151.37亿立方米，人工林保存面积达到10.4亿亩，居世界第一位。森林碳汇达到84亿吨，年生态服务价值近13万亿元。二是林业产业快速发展，林业改革稳步推进。我国经济林产品、人造板、木地板、松香等主要林产品的产量居世界第一，林业总产值从2007年的12533.42万亿元增加至2013年的47315.44万亿元，增长277.51%，2007年-2013年林业总产值平均年增长率达23.92%，产业规模迅速扩大，为5247万人提供了就业。通过集体林权制度改革，全国确权集体林地27.05亿亩，发证面积26.41亿亩， 9077万农户获得了林地承包经营权，惠及4亿多农民，为减轻贫困作出了积极贡献。三是物种保护全面加强。全国共建立林业自然保护区2163处，总面积1.24亿公顷，有效地保护了我国90%的陆地生态系统、85%的野生动物种群、65%的高等植物群落和50%的自然湿地。四是林业投资持续增长。中国林业总投资从2007年的645.75亿元增加至2013年的3782.27亿元，增长了485.72%。在集体林权改革等政策措施的推动下，社会林业投资增长迅速，社会林业投资比例大幅增加。
我国林业的发展不仅惠及了中国人民的福祉，也为全球千年发展目标及全球森林目标的实现贡献了积极的力量。
搭建森林可持续经营　管理经验的国际交流平台
如上所述，中国正在全面、积极地履行《国际森林文书》，并取得了阶段性成果。为进一步优化、整合林业政策，在景观尺度上更加精确、合理地规划林业发展，推广典型案例，2012年中国国家林业局根据不同区域、不同所有制类型和不同社会经济发展水平等因素，选择了辽宁省清原县、江西省崇义县等12个单位作为第一批履行《国际森林文书》示范单位，旨在探索适合中国国情林情的森林可持续管理模式，搭建中国林业可持续发展政策机制试验平台，建立国际森林可持续经营的交流基地。
2014年，来华参加履行《国际森林文书》发展中国家官员培训班的亚非拉学员，在示范单位之一浙江省临安市考察学习后，高度赞扬中国履行《国际森林文书》示范单位建设工作，提出这项举措有效地展示了中国森林可持续经营管理的模式和最佳实践，使中国林业发展理念和成就能够看得见、摸得着。此外，德国、加拿大、日本等林业发达国家也表示愿意参与中国示范单位建设，交流森林可持续经营管理的理念。履行《国际森林文书》示范单位正在成为国际森林可持续经营管理经验的交流平台。
国际森林问题
国际森林问题主要指联合国框架下讨论的有关森林保护与可持续经营的政策、技术、制度以及具有普遍性的与森林相关领域的所有问题之总和。国际森林问题谈判的目的是，建立全球森林治理体系，实现所有类型森林的保护和可持续经营，为全球可持续发展提供良好的生态环境。国际森林问题参与方广泛，包括联合国成员国和国家集团、相关政府间组织、区域组织和相关进程、主要利益团体。在国际森林问题谈判自1992年至今20多年的发展历程中，虽然国际形势发生了深刻变化，但其核心内容始终围绕着“国际森林公约”这一主题。
国际森林安排
国际森林安排是国际森林法律框架（公约或文书）、国际森林问题磋商平台（联合国森林论坛UNFF）、全球森林伙伴关系、联合国森林问题秘书处、全球森林资金机制、UNFF在联合国框架下的地位与作用等一系列国际森林治理体系构架的总称。
(作者： 郑重 丁洪美)&&&&&&&&(编辑： 廖一平)&&&&
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