伊春，国有林权制度改革的先行者
伊春，国有林权制度改革的先行者
伊春，国有林权制度改革的先行者
发布时间： 15:14:46
来源：网络
--伊春国有林权制度改革试点工作纪实
日，伊春被国家林业局确定为全国惟一的国有林区林权制度改革试点单位。日，国务院119次常务会议上原则通过了伊春的林权制度改革试点方案。如果把日安徽凤阳县小岗村18户农民，以敢为天下先的胆识，按下了18个手印，搞起"大包干"，使土地的经营权得到了落实，作为开始了中国农村划时代的变革的开端的话，那么日，敲响于小兴安岭伊春林区的国有林权改革试点的铿锵有力的林地拍卖槌声，则拉开了中国国有林区林权制度改革的序幕，使伊春成为国有林区改革的一面旗帜，标志着国有林业的发展进入了一个崭新的历史阶段。伊春国有林权制度改革被评为2006年度中国改革十大案例、2008年度第四届"中国地方政府创新奖"，成为中国林业发展史上具有里程碑意义的历史事件,正如温家宝总理指出的那样，在黑龙江省伊春市开展国有林区林权制度改革试点，是落实中央决策的一项重要举措，是国有林区改革迈出的关键一步，对深化林业体制改革，促进林业可持续发展具有重大意义。
一、国有林权制度改革的信念源自于冲出林区现实困境的历史必然抉择、不甘落后的创新精神、顺应改革发展的时代召唤，这一前无古人的重大创举和实践，既是伊春多年努力探索的结果，更是党中央、国务院实现林业又好又快发展的英明决策的结果。
有人说，伊春实施国有林权制度改革是被逼出来的，这也印证了穷则思变的发展规律。伊春1948年开始大规模开发建设，60多年来，共生产木材2.4亿立方，上缴利税、育林基金60亿元，相当于国家同期预算内投资的5倍，同期形成统配材差价300多亿元。
对于资源型城市来讲，贡献越大也意味着牺牲越大。自上个世纪80 年代中后期开始，伊春逐步陷入了难以自拔的重重困境：森林蓄积量减少了55%，可采林木资源减少了98%；国有国营体制下的"独木经济"走进了死胡同；社会事业欠账严重，林区职工生活水平偏低，各种矛盾交织在一起，进而形成资源性、结构性、体制性和社会性矛盾，成为资源消耗最多、历史包袱最重、贫困程度最深的重点国有林区。
日，当许兆君就任伊春市长的时候，一个不争的严峻现实摆在面前：国有林区职工名义上是国家森林的主人，实际上却是既没有林地，更没有森林。靠向林子伸手成为有些人的谋生手段，甚至出现了为采树上的松塔而将整片红松林拦腰砍倒的悲剧，超限额采伐、乱砍盗伐屡禁不止。许兆君感叹到："谁见过主人一直在偷自家的东西？要消除这种非正常现象，就必须让林业职工不仅成为理论上的大山主人，而且要成为真正意义上的大山主人，解决的办法就是突破林业产权的桎梏。"
在许兆君看来，伊春走到了资源危机、经济危困的境地，是多种矛盾长期积淀的后果，一方面固然有国家长期以木材生产为主的林业发展主导方针的影响、超负荷承担木材生产任务和上缴指标以及长期过量采伐等方面的原因。但追根溯源，关键的还是体制性矛盾所致。由于国有国营林业体制安排，林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，直接导致森林资源保护责任难以落实，陷入了"越穷越砍、越砍越穷"怪圈，投资主体单一，渠道狭窄，国有林区和国有林业投入严重不足，职工劳动积极性严重受挫，生产关系严重束缚了生产力的发展，林业职工创业动力不足，致富手段单一，林业与其它行业职工收入差距日益拉大，奔小康的希望渺茫。正如国家林业局局长贾治邦指出的那样："中国农业用18亿亩耕地，解决了13亿人的吃饭问题。而林业用43亿亩林地，却没有解决13亿人的用材问题，更没有解决社会对生态的需求问题，其根本原因，就是林业改革不到位，体制和机制不顺，阻碍了林业生产力的发展。"
经过对伊春发展历史的深刻反思、对现实矛盾的辨证分析和对未来前景的清晰判断，许兆君得出一个结论：如果管不住森林资源，保护不好小兴安岭这片林子，那么伊春就失去了发展的灵魂和根基，所有的发展与改革都是海市蜃楼，空中楼阁；如果不进行改革创新，彻底解决林业产权制度问题，就无法实现对森林资源的有效保护，就无法保证林业的持续投入，就无法理顺林业生产关系、解放和发展林业生产力，就无法实现国有林区职工的脱贫致富奔小康，国有林业发展就没有出路。
在日伊春市人代会上的市长就职讲演中，许兆君首次旗帜鲜明地提出了"再困难也决不向林子伸手、再困难也决不以拼资源来换取暂时利益、再困难也决不以破坏生态环境为代价换取经济增长"的根本发展原则。"谁再敢超采，一律格杀勿论"，这位被人们称为"林包公"的市长说到做到。在创造性实施天保工程，主动调减木材产量521.6万立方米，落实森林资源管护经营承包面积148万公顷，封山育林51.8万公顷，退耕还林1.7万公顷的基础上，以前所未有的力度和高压的态势，依法严厉打击了超限额采伐、毁林盗伐、偷拉私运等各类涉林违法犯罪。在严管资源的3年里，木材售价连续上涨3年，增收1.44亿元、森林覆盖率提高1.9个百分点，森林蓄积量年均净增500万立方米，职工连涨了两次工资。"不超采日子过不下去"、"严管就难保安定"的论调都不攻自破。通过采取这些严厉的举措，有效地遏制了森林资源的过度消耗，在国有林区引起极大震动，得到国家林业局的充分肯定。
与此同时，一场红松保卫战也轰轰烈烈地拉开了，在国家允许采伐红松，又有采伐指标，每采伐1立方米红松比采伐其它树种多卖四五百元钱，停伐红松将每年减少市财政收入1.6亿元的考验下，许兆君毅然决然发布了《市长一号令》，决定于2004年在伊春全境停止了天然红松林采伐，与中国建设银行合作，发行了中国第一张以"关注伊春，保护红松"为主题的红松龙卡，设立了红松保护基金，成立了保护红松联合会，开展了认领红松活动，使红松这一世界珍稀树种得到了有效的保护，避免了"红松的故乡"变成"红松的故事"。2007年，森林生态保护国际论坛在伊春成功举办，29个国家的代表一致通过了《森林生态保护伊春宣言》，受到世界各国的广泛关注和支持。日在由联合国国际交流合作与协调委员会召开的"2005首届全球人居环境论坛"上，伊春市被评为"城市森林生态保护和可持续发展的范例"，并被授予"绿色伊春"称号，市长许兆君荣获中国惟一的"森林使者"称号，2007年伊春被联合国评为 "世界十佳和谐城市"荣誉称号。
严管森林的累累硕果，主动停伐红松的至诚义举，感动了林城百姓，感动了国家领导人，也感动了国际友人。但是，在许兆君看来，对于林区可持续发展来讲，严管资源还是囿于堵的范畴，无论怎样加压施力都是在治标上做文章，伊春林区要想冲出"两危"，加快发展，必须抓住主要矛盾，在林业产权制度上搞突破。在许兆君的富于哲学思辩的战略思想里，既有被逼无奈冲出现实困境的艰难执着的探索，也有打破僵化体制敢于第一个吃螃蟹的创新精神的强烈激励，更有国家林业政策和法律法规的有力支撑与保障。
其实，国家对实施国有林权制度改革动议已久，经历了长期反复探索的过程，相继出台了一系列政策法规，特别是2003年6月中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，对加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转，积极培育活立木市场，调动经营者投资开发林业积极性等，作出了具有战略意义的新的部署和要求。顺应全国林业发展的新形势，伊春市委、市政府全力以赴地进行了林权制度改革的积极争取和运作。日，当时的市长许兆君专门给回良玉副总理呈报了一封关于争取在伊春实施国有林权制度改革试点的信，回良玉批转国家林业局，要求认真贯彻十六届三中全会和全国林业工作会议精神，抓紧国有林权制度改革试点。
从那时开始，许兆君带领有关人员先后多次跑省进京，锲而不舍汇报情况、争取支持。伊春国有林权制度改革试点的争取和启动工作，始终得到了国务院领导高度重视与支持，国务院副总理回良玉两次专门听取伊春市关于林权制度改革工作的汇报，先后作出四次重要批示，他对伊春敢为人先，大胆探索林业深层次改革的举措非常赞赏和支持。国家林业局局长贾治邦、副局长雷加富和时任黑龙江省委书记钱运录、省长张左己、副省长刘学良等领导先后到伊春调研指导，对伊春在试点启动前精心细致的准备工作给予了充分肯定。全国人大原副委员长许嘉璐等领导人到伊春进行视察和调研，对伊春实施国有林权制度改革给予了高度关注。黑龙江省委、省政府和国家林业局始终给予了正确领导和精心指导，先后召开四次局省联席会议，研究伊春实施国有林权制度改革问题。所有这些都为伊春国有林权制度改革试点的启动和实施指明了方向，增添了动力，提供了坚实的政治和组织保证。
二、伊春实施国有林权制度改革以实现森林可持续经营和国有林区的可持续发展为目的，以有效保护和培育森林资源、增加职工收入为宗旨，一开先河地实现了森林资源经营管理体制机制的创新，不仅推进伊春的发展进入一个重要的历史拐点，而且对整个国有林区的改革都有导向作用，必将为全国国有林区的发展探索出一条新路。
在保证林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位不变的前提下，按照"远封近分"的原则，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，根据一沟一系一坡的自然界线并结合森林经营区划，按每户5－10公顷的规模，由林业职工家庭承包经营，承包经营期限为50年。对大面积集中连片的公益林和远山区的商品林，仍由伊春林业管理局依法进行管理，截止2006年末，8万公顷试点林地承包任务已全部完成。
为了确保国有林权制度改革不偏离方向，始终保持高度的政治责任感，注重以"五个原则"为统领，正确处理好"五个关系"。
--坚持稳定压倒一切的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系。把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在保持稳定的前提下进行改革，以改革促进经济和社会的发展。通过出台各种政策，使改革试点得到了广大林业职工的充分认可、支持和拥护，避免了改革试点过程出现波动、反复和震荡的问题，确保了改革始终在平稳有序中进行，取得了"于无声处响惊雷"的效果。
--坚持生态优先、林地不能逆转的原则，正确处理生态建设与经济发展的关系。一方面，在试点的起步阶段就注重引导和教育承包职工树立科学经营、可持续发展的理念，立足长远追求自身经济利益最大化，使得个人的经济追求与国家的生态建设有机结合起来。另一方面，对承包经营职工的经营目标和行为进行规范，使其在保护森林资源的前提下，进行科学合理的林业生产经营活动，确保了承包职工致富、森林质量提高和国家生态安全。
--坚持改革收益资金不流失、国有森林资产保值增值的原则，正确处理改革惠及承包职工利益与不损害国家利益之间的关系。对每一宗承包林地，均进行客观、准确、科学地评估，实行有偿承包流转。根据有关规定收取的林地承包和林木流转费用，及时足额上缴财政，设立专户进行存储，按照国家规定管理使用。
--坚持公开、公平、公正的原则，正确处理好科学决策与体现民主的关系。做到改革政策、程序、内容、方法、结果五公开，自觉接受群众监督。对试点林场（所）职工一视同仁，宣传发动不留死角，不漏一家一户。在森林资源调查设计和资产评估方面，实行"盲区原则"、"非对号入座原则"。纪检、监察部门对改革的全过程跟踪监控，强化监督和制约机制，有效预防和避免了暗箱操作、营私舞弊、与民争利等现象的发生。
--坚持积极有序、整体推进的原则，正确处理林权制度改革与各项配套改革的关系。实施了森林资源管理体制改革，在5个试点林业局建立了森林资源管理分局；注重加强与金融部门沟通，探索林地经营贷款的多种有效形式和途径，拓宽承包经营者的融资渠道；加强与保险部门的沟通，研究探讨林地、林木的具体参保方式以及如何尽最大努力让承包职工既能降低保险成本，又能规避经营风险等问题。
突出把在国有林业领域建立现代产权制度作为林改的核心目标和关系林改成败的关键来抓，积极探索建立了森林资源经营的新机制。
--确认流转森林资源的产权归属，使承包职工成为真正意义上的林业产权主体。全面开展林地调查和区划工作，5个试点林业局森林资源调查成果的小班合格率均达到了95%以上。由具有资质的资产评估机构依据国家有关规定对拟流转的林地进行严格的森林资产评估。严格按照程序进行流转，做到了程序严密、规范有序、环环相扣、公正稳妥。
--按照有权必有责、权力要给足、责任要落靠的要求，全面落实森林资源产权主体的权利和责任。一方面，在保持林地国家所有权不变的前提下，赋予了承包职工的林地经营权、林木及林下资源的所有权、收益权和处置权，承包职工有权自主确定经营的方式，承包的森林、林木允许继承、转让和出卖。另一方面，落实了承包职工的生态保护与建设责任：在承包经营期内，保证林地不逆转、不得变成非林地，及时更新荒山、荒地和采伐迹地，做好森林防火和病虫害防治工作，在取得经济效益的同时兼顾森林的生态效益。
--严格保护承包职工的利益，增强其对森林资源产权归属的安全感、稳定感。适应林权制度改革后的森林资源管理新形势的需要，制定了保护承包职工利益的规定和办法，资源林政管理部门强化了对承包经营的林地、林木资产的保护。引导承包经营职工以亲情、友情、资金、劳力等为纽带，成立联防合作组织，保证了承包经营职工权益不受侵害。
--构建国有森林资源产权交易平台，为逐步形成开放、竞争的现代林业市场体系创造了条件。建立了市级活立木产权交易中心， 5个试点林业局也成立了林权制度改革服务中心，全力满足承包职工的信息、技术、法律咨询等方面服务以及林业产权依法流转的需求。
--家庭承包，自主经营。以户为单位进行承包经营，形成独立的森林资源产权主体，承包职工根据自己的经营方案，进行规划、设计、运作承包经营林地的发展方向和经营项目，主要依靠家庭自身的力量开展管护经营，共6149户。
--共同合作，联户经营。林地承包职工采取自愿形式，结成经营管护联合体。林地承包职工根据自身条件，有钱的出资参与经营，无钱的出力参与经营。联户承包经营可以大大提高生产力，特别是在森林资源管护方面体现出明显的优势，降低了管护成本，全市联户承包经营的共有474户。
--利益组合，股份经营。承包职工在自愿的基础上，通过林地使用权、林木资源、现有资金和劳力的投入，成立了股份合作制组织，实行分利不分林、分股不分山，投资均摊、集体管护、利益共享、风险同担，为以后承包职工走向规模化经营，提高林地经营水平和经济效益探索了路子。
--预留地块，代管经营。尽管林区职工群众参与改革的积极性很高，但仍然还有部分职工因无经营能力或无经济能力等因素而没有承包林地。为使这些职工不失去承包林地的机会，按每户5至10公顷的标准为他们预留地块，共为451户未承包林地林业职工预留托管面积2872.72公顷，由林场（所）代管经营，保证他们随时根据自己的条件和意愿承包经营林地。
在实施林地承包经营伊始，伊春市委、市政府就明确规定，改革试点的8万公顷林地的承包经营主体必须是普通林业职工，外部投资者暂不得进入，各级领导干部一律不准参与承包经营，不得与民争利，更不许私留山林；试点期间，流转费优惠20%，一次性付款的优惠10%，对一次性付款有困难的可分期付款，采取5年分期支付方式的首付40%、第三年付30%、第五年付30%，分期付款首付的40%部分也享受10%的优惠，剩余部分不再享受；一次性交齐林地承包经营费按每年每公顷45元收取，逐年支付的按每年每公顷60元收取，有收益时按每年每公顷75元收取；对有承包林地意愿但又缺少购买资金的职工，试点林业局予以无息借款，额度不超过林木资产流转费用的70%，并与试点林业局签订借款协议，个人首付现金部分享受一次性交纳现金优惠10%的政策，借款可在有收益时偿还，对少数特困林业职工采取全额无息借款；对一次性交齐承包费用或分期付款首付部分均可用拖欠的工资抵顶，抵顶额最高不超过交款额的70%；为了解决职工承包后无力再投入进行后续经营的问题，市政府专门建立了国有林权制度改革发展基金，主要用于扶持承包职工进行森林经营和发展林下经济，2007年，市政府从林权改革收益中下拨1000万元用于支持承包职工造林、抚育和发展林下经济；为了使承包林地的职工能造得起林，对造林苗木予以资金补贴。各试点林业局也对承包职工造林苗木都提供不同额度的资金补贴，保证了所有承包职工特别是那些困难的承包职工都能及时造上林。
坚持把兴林富民的宗旨落到实处，着力搞好林改后的各项配套服务，全力做到"三个强化"，促进了承包林地的可持续经营和发展。
--强化营林服务。建立了林权制度改革试点森林培育服务机构，为林地承包职工提供营林技术服务，确定专门人员负责营林技术咨询，开办营造林专题讲座，组建营林技术服务队，开展技术指导。适应林改后承包职工管护经营的需要，各个试点林业局加大了对营林道路建设投入的力度，林改前试点区域内年林道建设累计长度为122公里，林改后试点区域内年林道建设累计长度达到325.6公里，增长166.9%，极大地方便了承包职工营造林工作。
--强化管护服务。组建了以林地承包职工为主体，林场（所）、公安森保、资源林政、森林防火等部门和单位参加的"五位一体"的联合管护组织，重点加强了试点场（所）承包经营林地的资源林政管理。引导承包职工组建了管护协会或建立托管中心，采取联合管护、有偿托管等方式，落实了管护责任。试点林业局在经济十分困难的情况下舍得投入，林改前试点区内年森林防火设施和设备投入资金为5.7万元，林改后投入资金为14.54万元，增长155.10%，有效地确保了承包林地内森林资源安全。
--强化经营服务。为了解决承包职工"山上有林、兜里没钱"的问题，成立了市、局、场（所）三级发展职工自营经济领导机构，引导帮助承包职工谋划发展林下经济项目，探索了林药、林果间作，管林、养殖结合，近、中、远期效益兼顾的发展路子。加大科技扶持力度，组建技术服务小分队，开展巡回服务，重点开展技术培训，推广先进实用技术，解决生产技术难题。通过这些措施，提高了现实经济收益，取得了以短养长的实际效果。
三、林区改革前后两重天的现实，充分证明国有林权制度改革是顺应林业发展规律、体现林业职工意愿、符合林区实际的重大创举，是破解国有林区深层次矛盾、加快林业发展、振兴林区经济、富裕职工群众的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新林区的有效举措，必将载入中国林业改革发展的史册。
--突破了国有国营体制的束缚，从根本上解决了责、权、利不统一的问题，使森林资源得到了有效保护。
国有林权制度改革，探索建立了责、权、利一体和内在动力充足的森林资源经营管理长效机制，使国有林业产权主体虚置、森林资源培育保护缺少利益主体和责任主体的问题得到根本解决，林业职工成为了真正意义上的"大山主人"，有效增强了保护森林的责任意识。"看好自家山，管好自家林"成为了承包职工的自觉行动，使森林资源的安全系数大大提升。截至目前，5个试点林业局所有承包经营林地均未发生一起林政案件和森林火情火警。据国家有关部门调查显示：承包后的林地上的林木蓄积和株数非正常消耗率比承包前大幅度降低，仅相当于试点前的1/65和1/119。
--调整优化了林业生产关系，激发和调动了林区职工和社会各界参与林业建设的积极性和创造性，开通了各种生产要素投向林业的渠道，极大地解放和发展了林业生产力。 国有林权制度改革将市场动力植入了国有林业领域，敞开了民间资本进入林业的渠道，有效解决了投入难、造林难的问题，承包职工自我造林的积极性空前高涨，从"要我造林"转变到"我要造林"，森林培育速度加快，造林质量明显提高。林改以来，承包职工共完成更新造林8669公顷，其中在无林地、退耕还林地上造林865公顷，成活率均在98%以上，按现行的常规造林成本每公顷2500元计算，共节约国家育林基金投入2167万元。据国家有关部门调查显示：林地每公顷资金投入由承包前的472.2元增加到现在的1627.6元，单位面积资金投入增加了2.45倍。
--注重突出森林功能和效益的协调兼顾，建立了国家、企业、职工三者共赢互利的新机制，使森林的"三大效益"得到充分释放。
经济效益日益突显。林改后，一方面，国有企业节约了大量的育林和管护成本，同时通过流转获得可观的改革收益，既为企业发展减轻了压力，又增加了再发展的资金积累。另一方面，承包职工通过对森林资源的立体综合经营，取得了相对稳定的收益，等于每家开办了一座"绿色银行"，林地生产力得到充分释放。据对承包职工的跟踪调查显示：林权制度改革后，承包职工通过发展林下经济和家庭经济，每户年均增收3500元以上，加快了国有林区奔小康的步伐。
生态效益后势强劲。林改后，一方面林业产权的主体得到明晰和确定，激发了广大林业职工营造林的积极性，预计试点期间营造的苗木成林后，伊春林区可提高森林覆盖率 0.25个百分点。另一方面，这次改革试点面积尽管只有8万公顷，只占伊春林区施业区面积的2.1% ，但是承包经营后，由于承包职工保护意识的进一步增强，必将在一定程度上减轻森林资源消耗的压力，使其得到进一步的修养生息。
社会效益稳定持久。通过林改，共抵顶拖欠职工工资 3298.9万元。实现了一人承包、全家就业，每公顷林地年均投入劳动力由试点前的0.5个增加到现在的14.7个，是试点前的28.4倍。拉近了职工与党和政府的关系，职工把承包林地作为党和政府对自己的关怀，打心眼里拥护林改，传统小年，在林改敲响第一槌的乌马河经营所，林地承包职工自发地邀请许兆君一同吃年饭、叙家常、话改革、议发展。承包职工的精神面貌也发生了明显的变化，积极、主动和创造性地进行生产经营的增多了，出工不出力、"当一天和尚撞一天钟"现象没有了；专心致志发展林下经济和家庭经济的多了，聚众赌博、打架斗殴、无所事事的现象没有了。
--国有林权制度改革生成了保护发展森林资源的内在动力机制，与天保工程相互促进、相得益彰，为实现林业可持续发展开辟了新的路径。
天保工程实施以来，虽然使伊春国有林区有了喘息的机会，但是还没有从根本和长远上解决森林资源的恢复、保护和发展的问题。林权制度改革的实施，有力地补充了天保工程的单向外力作用，实现了国家资金注入、内部体制改革的双向联动，在天保工程的"输血"支持的基础上，充分激发林区内部"造血"的功能，既有效地解决了扩大就业的问题，又补充了天保工程造林投入不够等问题，进一步增强了国有林业发展的动力和活力，为加快小兴安岭生态全面恢复，促进林区的可持续发展探索了路子。
--以现代林业理论为指导，依托国有林权制度改革，实施森林价值分类经营，有效地促进了森林资源的科学经营和发展。
在国有林权制度改革试点过程中，根据森林资源的经济价值、生态价值和社会价值的内在属性，有针对性地确定不同的价值经营主体，遵循不同的经营规律，实施分类经营，分类管理，进一步明晰国家、企业、职工各方发展林业的责任、权利和义务，促进了林业生态价值、经济价值、社会价值经营主体的分置，初步形成了国家以经营森林生态价值为主，私人以经营森林的经济价值为主，各负其责、各得其利、并行不悖的良性发展格局，使得个人的经济追求和国家的生态追求得到有机的结合，化解了森林生态、经济、社会效益长期难以兼顾的矛盾，在经营对象获得各自增值的基础上，实现森林资源整体功能的最佳发挥。
正像日回良玉副总理指出的那样，伊春国有林区林权制度改革试点取得了阶段性的成效。望继续坚持改革试点的基本原则，强化政策指导和服务引导，严格按照现代产权制度改革的要求，积极探索国有森林资源经营的新模式，既要使森林资源得到有效的保护和发展，又要拓宽林业职工就业渠道和培育发展森林资源的积极性，以使林地产出率提高、林区繁荣、林业职工富裕。
四、在兼具生态地位战略性、林业战线代表性、经济结构典型性于一身的伊春国有林区进行林权制度改革试点，不仅真正明晰和落实了林业产权主体，突破了体制和机制性障碍，更重要的是为国有林区的未来展现出一幅美好的前景：通过"远封近分"的模式安排，必将促进森林的经济、生态和社会效益的耦合，全面实现国家得生态、企业得发展、职工得收益、社会得稳定的目标。
作为全国国有林区林权制度改革的惟一试点单位，伊春市委、市政府表示，一定要在黑龙江省委、省政府和国家林业局的统一领导和指导下，按照回良玉副总理关于扩大国有林权制度改革试点的重要批示精神和第四次局省联席会议的要求，继续积极、稳妥、深入推进国有林权制度改革试点，重点将抓好以下工作任务：
--突出生态的战略地位，切实加强改革试点后森林资源的培育、保护和管理工作。从全国和黑龙江省的生态建设需要出发，教育、引导和规制所有的林地承包职工，充分认识到保护好森林资源就是保护伊春的生存和发展的根本所在，经营森林资源既要对林区子孙后代长远利益着想，更要对国家全局利益高度负责。引导和支持承包职工积极培育和保护好森林资源，确保承包经营的林地有林地面积逐年扩大、森林蓄积逐年增长、林分质量逐年提高，努力发挥伊春林区在生态建设中的重要作用。
--强化政策支持与服务，不断提高承包职工的后续经营能力。林下经济发展要加快实现由小面积经营到大面积经营、低水平到高水平、低附加值到高附加值的转变，不断提高林地生产率和承包职工的经济效益。同时要大力发展林外经济，引导和扶持承包职工参与发展接续替代产业，把发展的眼光向局外、市外和省外拓展，努力拓展新的增收致富的空间。出台并落实好扶持承包职工发展林下经济和林外经济的政策措施，保护职工培育森林资源特别是发展林下经济和林外经济的积极性。加快组建各类经济合作组织，引导、鼓励和支持承包职工在自愿的基础上，创立股份林场、合作林场、家庭林场、林业合作社等新型经济合作组织，提高承包经营的规模化、集约化水平。
--采取多种有针对性的措施，确保实现林业职工户户有其林的目标。对有经营能力、无经济能力的，要通过增大企业借款比例、甚至全额无息借款的方法，先让这部分职工拥有属于自己的林地，并在造林、抚育、发展林下经济、林外经济上给予扶持。对有经济能力、无经营能力的，要通过转变试点林场（所）职能，建立营林、供销或采运服务公司，实行委托经营的方法，解决他们在经营上的后顾之忧。对既无经营能力、也无经济能力的，首先要通过企业全额无息借款让他们拥有属于自己的林子，然后通过优化重组，实行以强带弱，以强扶弱，强弱结合等办法，使林区的困难群众都能享受到改革的成果。
--加快国有林权制度改革配套体系建设，努力将改革不断引向深入。建立保障林权制度改革的长效机制，在国家林业局及相关部门的支持下，尽快解决林权凭证发放、林木保险、林地经营贷款、林木采伐管理等制约改革试点深入推进的关键性问题；加快森林资产评估中心、科技服务中心、法律服务中心等社会组织的建设，不断完善社会化、市场化服务体系，全方位为承包职工提供服务，逐步完善社会保障体系，着力解决承包职工老有所养、老有所保等社会性问题。以实施林权制度改革为契机，加快建立和完善国有森林资源管理新体制，使森林资源的管理职能真正从森工企业中分离出来，实现森林所有权与经营权的有效分离，从而建立与市场经济体制相适应的责权利统一、管资产和管人管事相结合的森林资源管理新体制，有效管理和保护好国有森林资源。
--积极争取扩大国有林权制度改革试点，进一步释放改革的综合效应。
首先，扩大国有林权制度改革试点是必要和可行的。今年的中央1号文件明确提出："要稳步推进重点国有林区林权改革试点"，3月31日，国务院副总理回良玉在听取国家林业局主要领导关于当前林业工作汇报时特别强调："在全面推进集体林权制度改革的同时，要认真总结国有林场、国有林区改革试点经验，你们认为效果好的可以继续扩大试点，试点可多一些，面可大一点，不断探索，积累经验。"全国林业厅局长会议提出："国有林场和国有林区改革试点深入推进"。扩大改革试点的基本条件具备，经过两年来的改革试点实践，伊春已经形成了良好的改革氛围，积累了一定的经验，取得了明显的效果，职工群众熟悉改革、拥护改革、迫切要求扩大改革试点。扩大林权制度改革试点是解决国有林区深层次矛盾的迫切需要，目前界定在5个林业局15个林场（所）的8万公顷改革试点的面积还十分有限，与解决伊春整个国有林区长期形成的养林与养人、生态与经济、稳定与发展、现实与长远矛盾的根本目标，还有很大的差距。扩大林权制度改革试点对于国有林区具有先导性，通过扩大国有林权制度改革试点，把伊春的问题解决好了，重点国有林区的弊端和问题也就不难解决，可以起到很好的示范带动作用。
其次，扩大国有林权制度改革试点将使森林"三大效益"得到进一步增强。伊春市委、市政府提出，在已经完成试点8万公顷的基础上，按照国务院先期批准的改革试点的原则、方式、期限，拟分三个阶段扩大面积：第一阶段到2008年底，完成38万公顷。第二阶段到2009年底，完成58万公顷。第三阶段到2010年底，最终完成80万公顷，占伊春林区施业区面积的20.7%，占有林地面积的25.8%。
从生态效益预期来看，将进一步增强小兴安岭森林生态系统的整体功能。实行"远封近分"后，对属于"远封"的300万公顷林地以生态建设为主，通过撤并林场所、停止主伐、封山育林，将获得可观的生态效益。在"近分"方面，改革试点面积扩大到80万公顷后，把森林资源交给林业职工分户承包经营，通过精心、科学设计林业经营模式，在获得经济效益的同时，也会为国家提供生态效益。总之，通过"远封近分"，不仅有利于恢复和改善小兴安岭的生态环境，而且对于保障松嫩平原和三江平原两大"粮仓"的安全，维护黑龙江和松花江两大水系及其流域的生态环境，乃至保障全国的生态安全都将发挥极其重要的作用。
从经济效益预期来看，将实现国家和承包职工经济收益的双赢。一方面，按照现在林地流转和承包费用标准，扩大到80万公顷林地，承包经营50年后，国家将收益51.2亿元，同时按照现有的造林成本，还可节约育林基金投入4亿元。另一方面，从承包职工来看，按照8万公顷试点面积平均每公顷蓄积量、现在的林木平均生长率、2007年森林蓄积综合出材率和木材平均价格售价计算，50年后平均每公顷承包林木预期收益15.5万元，扩大到30万公顷预期收益为465亿元，扩大到50万公顷实现预期收益为775亿元，扩大到80万公顷实现预期收益为1240亿元。同时，承包职工通过发展林下经济还能获得收益，据国家有关部门统计数据显示，林改后发展林下经济预期净收益增长率为42%，按照现在每户发展林下经济净收益3.55万元计算，5年后每户林下经济净收益为17万元。
从社会效益预期来看，将有效促进国有林区社会的和谐稳定。改革试点面积扩大到80万公顷后，不仅可以拓宽职工就业渠道，预计可安置9.04万-15.2万职工，占在册职工的30%--50%，而且可以抵顶拖欠的历史债务，林权制度改革扩大试点后，纳入试点范围的106个林场（所）拖欠应付未付职工工资、社会保障费用等4.29亿元历史性债务，完全可以通过承包抵顶的方式全部予以化解。同时，还可以解决林区上学、就医、住房等困难问题，扩大林权制度改革试点后，承包职工完全有能力通过发展林下经济、林外经济和长期经营林木资源，获得可观的经济收益，能够逐步改善自己居住条件，满足就医和子女上学资金需要。
第三，扩大国有林权制度改革试点将着重把握以下三个基本点：
在"远封"方面，进一步强化国家管理的职能，充分发挥林业在生态建设中的主体作用。对于林权制度改革试点区域以外的远山区大面积集中连片的商品林和公益林仍然归国家所有，由国家授权委托单位进行集中管理，与森林资源使用者之间建立林价约定，明确林木买卖关系，实现森林资源真正国家所有、委托经营，同时对使用森林资源单位进行全程管理监督，主要目标是在加快恢复和增强小兴安岭生态功能的同时，确保国家获得战略木材资源的永续积蓄。
在"近分"方面，全面提升和强化承包经营的"自组织化"的程度和功能，努力实现林业经济效益的最大化。充分发挥承包职工的主体作用，真正全面有序地放活经营权，使承包职工能够根据自己的意愿，按照市场经济规律，自主开展森林经营活动，最大限度地提高林地生产力和经济效益。引导和支持承包职工在实现经济效益提高的同时，促进林区生态效益的不断增强，既加快奔小康的步伐，又为国家生态建设作出贡献。
在引进战略投资者方面，立足于促进森林可持续经营和发展，注重近期以实现生态效益目标为主与远期以追求经济效益目标为主的有机结合。在确保所有林业职工获得林地承包经营权的基础上，适当引进一部分林业经营和加工相结合的企业进入，探索走林业发达国家产业快速发展和森林可持续经营之路。原则上引进的企业必须以战略投资者身份进入，首先进行造林、抚育等林业经营投入，10年之后才能允许开展间伐，20年后才能在国家有关部门批准下合理进行采伐，使森林资源越采越多，越采越好，实现森林资源的消长平衡和经济与生态的良性循环，保障林区森林资源的可持续经营和发展。
深化改革是推进经济社会发展的动力之源，制度创新是激发经济利益主体积极性和创造性的根本法宝，伊春国有林权制度改革的实践和取得的成效充分地印证了这一点。在国有林区进行林权制度改革，是历史发展的必然，是国有林区走向良性发展的惟一出路，是回避不了的历史关口，正如全国人大代表、伊春市委书记许兆君所说："早改革早主动，晚改革晚主动，不改革就被动！"时代呼唤国有林权制度改革试点经验早日在国有林区推广，全面实现"远封近分"的模式，进而推进国有林区经济、生态和社会效益的协调并进，良性互动，共利多赢。（丁郁 金毅）
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