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潍坊市人民政府办公室关于印发行政审批制度改革重点任务及责任分工的通知
&&&潍政办字〔２０１4〕116号
各县市区人民政府,市属各开发区管委会,市政府各部门、单位：
　　《行政审批制度改革重点任务及责任分工》已经市政府同意，现印发给你们，请结合各自实际，认真抓好落实。
　　潍坊市人民政府办公室
　　行政审批制度改革重点任务及责任分工
　　为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据《山东省人民政府关于推进政府职能转变简政放权减少行政许可的意见》（鲁政发〔2013〕15号）、《山东省人民政府办公厅关于全省2014年度深化行政审批制度改革工作的意见》（鲁政办字〔2014〕71号）和《潍坊市人民政府关于进一步深化行政审批制度改革加快推进政务服务建设的意见》（潍政发〔2013〕13号）有关要求，现就我市行政审批制度改革当前应重点抓好的几项工作及责任分工明确如下：
　　一、落实“八最”要求，全面提升政务服务水平
　　1.审批事项最少。按照市级行政审批事项2014年再压减20%以上的任务目标，继续精简行政审批事项，在可比范围内，实现行政审批事项全省最少。（市编办牵头）
　　2.审批效率最高。落实市级审批效率2014年再提高30%以上的任务目标，全面推行“一审制”和“一审一核制”，优化审批流程，减少审批环节，缩短审批时限，全面提升审批效率。（市编办、市政务服务中心管理办公室牵头）
　　3.行政事业性收费最低。清理规范各类行政事业性收费和政府性基金项目，取消不合法、不合理的收费基金项目。对确需征收的，按最低标准征收，严格征收管理。（市财政局、市物价局牵头）
　　4.自由裁量权最小。对照行政审批事项管理目录，逐一细化、量化裁量标准，公开裁量范围、种类和幅度，最大限度减少自由裁量权。（市编办、市政务服务中心管理办公室牵头）
　　5.公共资源交易市场化程度最高。落实《关于进一步加强市级公共资源交易平台建设的意见》（潍办字〔2013〕26号）要求，整合各类交易资源，完善提升公共资源交易平台，建立健全公共资源交易管理体制机制，加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系。（市公共资源交易服务中心牵头）
　　6.便民服务措施最优。优化政务服务中心大厅布局，完善网上政策超市，建立快速反应和后续跟进服务机制，开通服务热线，建设功能更加完善、服务更加便捷、协调更加有力的公共服务平台，为企业和群众提供全天候服务。（市政务服务中心管理办公室牵头）
　　7.改革措施最实。把推进改革的各项工作作为政府重点督查事项立项督查，确保各项工作落实到位。各相关部门按照任务分工，逐项制定实施方案，加强组织领导，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。行政监察部门抓好各项改革措施的监督检查。（市监察局牵头）
　　8.评价管理措施最科学。建立行政审批事项调整专家论证制度和社会参与机制；完善行政审批制度改革工作考核评价指标；创新对审批单位和窗口工作人员的监督管理办法，构建全方位、立体化的考核管理体系。（市编办、市政务服务中心管理办公室牵头）
　　二、清理规范行政审批事项
　　9.继续做好行政审批事项清理压减工作。按照国务院、省政府的部署要求，对各级各部门实施的行政审批事项进行再清理。凡上级明令取消或没有法定依据的，一律取消；凡市场机制能够有效调节，行业组织能够自律管理，公民、法人或其他组织能够自主决定的，不再设立审批；凡通过过程监督和事后评估能够实现管理目的的，不再设立审批；市县两级均有审批权的事项，除需涉及全市统筹协调和综合平衡的外，原则上通过委托或授权等方式，下放到县市区管理。全面清理现行投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项，自行设立的非行政许可审批事项全部予以取消。（市编办牵头，市监察局、市政府法制办、市政务服务中心管理办公室等有关部门参与；县级由县市区政府负责）
　　10.做好下放行政审批事项的承接落实。国务院和省政府明确下放至市级的审批事项，市直有关部门要主动与上级业务主管部门对接，及时研究制定贯彻落实意见和审批办法、办事指南、管理制度，纳入市政务服务中心办理；国务院和省政府直接下放至县级的审批事项，市直有关部门要积极衔接上级业务主管部门，加强对县市区的指导，确保无缝对接。县市区政府要及时承接上级下放的审批事项，纳入同级政务服务中心办理，明确责任分工，落实工作要求，避免出现空档。（市直相关部门负责；县级由县市区政府负责）
　　11.清理工商登记前置审批项目，推进工商注册制度便利化改革。参照省工商登记前置审批事项目录，编制市级工商登记前置审批事项目录，12月底前向社会公布。除法律、行政法规、国务院决定设定的工商登记前置审批事项外，其他无法定依据的一律不得实施。（市编办、市工商局等有关部门负责）
　　12.编制行政审批事项目录。参照省行政审批事项目录，编制市级行政审批事项目录。制定县级行政审批事项目录规范，统一审批事项名称、申请条件和办理流程。10月底前编制完成市、县两级行政审批事项目录，并向社会公布。今后，未列入目录的行政审批事项，一律不得实施。（市编办牵头，市直相关部门参与；县级由县市区政府负责）
　　13.全面推行政府部门权力清单和服务清单制度。根据法律、法规和“三定”规定，依法梳理审核部门行政职权，编制部门权力清单和服务清单，向社会公开行政权力的实施主体、设立依据、运行程序和监督措施等。完善动态调整机制，对新增、转移或废止的行政职权，及时调整、实时更新。市级政府部门权力清单和服务清单力争于6月底前向社会公布一批，征求社会各界意见；全部工作于8月底前基本完成。县级建立政府部门权力清单和服务清单制度工作及镇街试点工作于年内完成。（市编办牵头，市监察局、市财政局、市政府法制办、市政务服务中心管理办公室、市物价局等市直有关部门参与；县级由县市区政府负责）
　　三、优化行政审批流程
　　14.加快行政审批规范化建设。按照《山东省人民政府办公厅关于全省2014年度深化行政审批制度改革工作的意见》（鲁政办字〔2014〕71号）文件要求，扎实推进行政审批规范化管理试点工作，规范市级行政审批项目名称、依据、条件、程序和需提交的材料目录；细化、量化裁量标准，规范行政审批自由裁量权；完善审批流程，规范审批程序，提升行政审批管理规范化水平。（市编办、市政务服务中心管理办公室及相关部门负责）
　　15.深化市区审批一体化改革。按照“简政放权、市区分权、统一责权”的原则，进一步调整优化市区权责划分，最大限度下放审批事项。以投资项目为主线，继续整合中心城区投资审批资源，利用现代信息技术，实现市区实时联动、一体化审批，切实解决市区重复审批、效率低下的问题。（市编办、市政务服务中心管理办公室牵头，市直相关部门及奎文区、潍城区政府参与）
　　16.推进行政审批和服务一体化。改进重大投资项目代办制度，健全代办服务网络，提升代办服务水平，对重点投资类、重点工业类、民生保障类等项目，实行全程免费代办，一条龙服务。建立审批“绿色通道”制度，通过上门服务、预约服务、并联审批、容缺办理以及专人督办等措施，优先办理重大项目。（市政务服务中心管理办公室负责）
　　17.推进网上网下审批一体化。加快实施网上审批，组织研发建设项目并联审批系统，增设3D网上虚拟大厅和场景式职能引导服务，建立数字证书认证系统和电子印章管理系统，实现审批事项网上办理和全程在线监控。创新网上运行机制，逐步实现县级受理需报市级审批的事项，网上传报资料、在线预审；实现窗口受理需报部门领导签批的事项，部门领导在线签批，有效减少审批环节。（市政务服务中心管理办公室、市经信委负责）
　　四、创新行政审批服务制度
　　18.探索实行重大投资项目模拟审批。参照外地做法，制定我市重大投资项目模拟审批办法，对符合我市产业导向、城市总体规划和环境保护要求，但尚未完全具备基本建设项目审批条件的投资项目，按照“提出申请、联合评审、模拟审批、文件转换”的运作流程，涉及项目落地的相关审批部门提前进入审核程序，各审批部门出具注有“模拟”字样的模拟审批文件，待有关手续完备并达到法定条件后出具正式审批文件，将模拟审批转为正式审批，促进重大投资项目早落地、早开工、早投产。（市政务服务中心管理办公室、市发改委牵头，市国土局、市规划局等相关部门参与；县级由县市区政府负责）
　　19.实行企业登记“五证同办”。建立“一表联办”机制，对商务、工商、质监、国税、地税等部门依法实施的登记事项，按照“一窗统筹、一表登记、同步启动、内部流转、限时办结、五证联办”的审批模式，由政务服务中心管理机构制作统一表格，企业登记并联审批窗口统一录入登记信息，其他相关部门同步受理、信息共享、并联办理、提高效率，有效解决市场准入环节中各部门互为前置、条件交叉、互相制约、串联运行问题。（市政务服务中心管理办公室、市工商局牵头，市直有关部门参与；县级由县市区政府负责）
　　20.实行投资项目联合办理。完善部门协商办理机制，对需多个部门审批的事项，由政务服务中心管理机构牵头组织，实行并联审批。（市政务服务中心管理办公室负责；县级由县市区政府负责）
　　扩大后置收费的适用范围，在中心城区内，除一般性房地产项目外，其他所有符合国家产业政策的投资项目，在享受现行有关优惠政策的基础上，投资建设环节涉及的行政事业性收费（基金），由发放各环节行政许可证之前缴纳后置到投产运营（竣工验收）之日起一年内缴纳。（市财政局负责）
　　五、加强行政审批监督管理
　　21.加强行政审批事项的事中事后监管。转变管理理念，改进管理方式，把工作重心由事前审批转到事中事后监管。对取消审批后仍需加强监管的事项，根据事项的性质、内容和要求，建立健全后续监管制度，不断完善监管体系，规范市场主体行为，防止监管“缺位”。对保留的审批事项，依法依规实施审批，并通过书面检查、实地检查、定期检验、抽样检查检验检测等方式，对行政相对人从事行政审批事项活动加强监管。对下放给县市区和转移给社会组织的审批事项，加强指导检查，发现问题及时纠正，保证审批事项严格按照法律法规行使。（市直有关部门负责，市编办、市政府法制办参与；县级由县市区政府负责）
　　22.健全问责制度，规范问责行为。对越权审批、吃拿卡要、暗箱操作、“体外循环”、一次性告知制度不落实等问题，强化行政问责，严格责任追究。加快科技防腐体系建设，完善电子监察综合平台，对行政审批工作实行全程实时监督。畅通社会监督渠道，依托投诉电话和网上投诉系统，及时处理企业和群众投诉。（市监察局牵头，市政务服务中心管理办公室参与；县级由县市区政府负责）
　　23.强化中介服务行为监督管理。大力培育中介服务市场，取消区域性、行业性的中介服务执业限制，促进市场发育，形成充分竞争。健全中介服务工作流程公开制度，督促中介组织公开服务流程、服务承诺、收费标准和依据。探索试行投资审批有关的中介机构规范管理办法，加强对市场中介组织的监督管理。（市公共行政服务中心牵头，市直有关部门参与）
　　六、加强组织保障
　　24.建立行政审批制度改革联席会议制度。成立市政府办公室、市编办、市发改委、市监察局、市财政局、市人社局、市政府法制办、市政务服务中心管理办公室等部门、单位参加的联席会议，负责研究解决全市行政审批制度改革遇到的重大问题。市政府行政审批制度改革办公室负责联席会议日常工作。
　　25.推进“两集中、两到位”改革。市、县两级要做到部门审批向一个科室集中，承担审批的部门科室向政务服务中心集中，部门行政审批权向政务服务中心窗口授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位，切实解决授权不到位、审批环节过多和行政审批事项“体外循环”的问题。对因特殊情况暂不能进入政务服务中心的，报经本级政府批准后，由本部门设立专业服务大厅集中办理。政务服务中心和部门服务大厅（窗口）既能受理又能办理的审批事项合计比例达到90%以上。
　　26.理顺管理体制。各县市区要明确行政审批制度改革工作牵头部门，构建上下基本对应、协调一致的工作体制和推进机制。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）、《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于深化政务公开加强政务服务的实施意见〉的通知》（鲁办发〔2012〕18号）要求，市、县两级政务服务中心管理机构作为本级政府的派出机构，要结合市县政府机构改革尽快理顺到位。完善行政审批制度改革工作牵头部门与政务服务中心管理机构间协调配合机制，创新管理模式，形成工作合力。
　　27.加强进驻大厅的窗口工作人员队伍建设。各窗口单位要切实增强提升窗口服务水平的责任感、使命感，将业务素质高、责任心强、服务态度好的人员选派到窗口工作，要加强与政务服务中心管理机构的协调配合，提升窗口工作人员服务发展的能力。全面推行行政服务标准化管理，健全服务质量、服务手段、服务过程标准化体系，建立跟踪评级机制，提升行政服务质量。进驻大厅的窗口工作人员年度考核，由人社部门单列考核指标，政务服务中心管理机构具体实施。
　　28.强化考核评估。健全完善行政审批制度改革考核指标体系、评估办法，采取日常情况调度、信息交流、问卷调查或网络调查等方式，结合年终总结、部门履职情况评估进行考核评价，注重考核结果运用。各级各部门要在12月底前将审批制度改革情况、本部门所有行政审批事项办理汇总情况报同级行政审批制度改革工作牵头部门。
　　29.强化督查落实。监察部门要抓好各项改革措施的监督检查，对改革措施落实不力、行动迟缓的，严厉通报批评，并依据有关规定追究相关人员的责任。市编办要积极配合监察部门做好审批制度改革的监督检查工作。市政府督查室要把推进改革的各项工作作为重点督查事项立项督查。行政审批制度改革和行政审批服务工作要纳入科学发展观和绩效考核体系，年底由党委、政府统一考核。
　　各级各部门要根据本意见，结合各自实际，制定具体实施方案。
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河北省政府法制办行政复议处褚慎敬：浅谈行政复议的举证责任问题
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　　河北省政府法制办行政复议处&&褚慎敬　　有关行政诉讼或民事诉讼举证责任的论争在司法界从未间断，其中不乏真知灼见之作。但各界对行政复议中的举证责任问题少有论述。虽然行政诉讼与行政复议有相通之处，但因两者性质不同、规定有别，在举证责任的掌握上也应当有所区别。笔者结合几年来的办案实践，试想对行政复议的举证责任问题作一粗浅分析，望能达到抛砖引玉之效果。　　一、举证责任的概念分析　　举证责任的法律制度早在罗马法中就已确立，其含义是：谁主张，谁举证，谁要取得胜诉，谁就要用证据来加以证明。在社会发展到高度文明的今天，进入现代法治社会以后，世界各国仍将“谁主张、谁举证”作为举证责任的通用规则，其含义也并无实质变化。具体说来，一是谁主张就应由谁提供证据加以证明；二是举证方要说服裁判者或其他相对方相信，即要尽说服责任；三是举证不能则承担不利的法律后果。举证在诉讼或复议中至关重要，有人把打官司喻为打证据不无道理。诉讼或复议所争议的事实都是在诉争之前发生，不可能再重新照搬一次，只能用证据来证明该事实曾经发生过。如确定了争议双方各自在提供证据证明自己主张上的责任，那么依据该规则就能很好地使裁判者对争议的事实有一明确的处断，较快地对争议作出准确的裁决。因此，举证责任的分配关系到解决案件事实处于真伪不明状态时裁判者如何下裁判，关系到双方当事人都不能举证证明的事实由哪一方当事人承担不利的诉讼后果。所以，我们给举证责任下一个定义，则是：当事人对于自己提出的主张，应当举出证据加以证明，否则将承担败诉的法律后果。举证责任的本质特征是将当事人的举证与诉讼结果直接联系，即要求举证责任的承担者提供证据，如果不能提供证据，就将败诉。举证责任的概念在我国是一个舶来品，在民国时期就已引入，建国后第一次正式出现在1989年我国颁布的《行政诉讼法》当中。该法对行政诉讼被告的举证责任作出了明确规定。　　行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉的不利后果。行政诉讼或行政复议“被告（或被申请人）负有举证责任”的特殊举证规则，同样是“谁主张，谁举证”基本原则的具体体现。按照《行政诉讼法》或《行政复议法》的规定，被告（或被申请人）对其作出的具体行政行为负有举证责任，是因为被告（或被申请人）在诉讼或复议中要主张其行为的合法性。关于被告（或被申请人）负举证责任的理由，当前普遍的观点认为，在行政执法过程中，行政机关处于主导地位，举证能力强，而行政管理相对人处于被动地位，不能要求处于被动地位的相对人承担举证责任，否则对相对人不利。但我们知道，在行政诉讼或行政复议中，行政机关与管理相对人诉讼和复议地位是平等的，举证责任也应该对等。行政管理相对人主张自己的行为正确，没有违反法律规定，要用证据、依据加以证明，况且管理相对人是争议事实的亲历者，具有提供证据的客观可能性，其又是诉讼或复议的启动者，具有提供证据的主观可能性；行政机关主张其作出的具体行政行为合理合法，当然也要用证据、依据来证实。行政机关举证责任的分担是由“先取证、后裁决”行政法原则所决定的。日全国人大通过的《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”但对于原告的举证责任没有作出规定。随着实践的发展和观念的更新，最高院日作出的《关于执行若干问题的解释》第27条对原告的举证责任作了有限规定，最高院日出台的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条、第5条、第6条对原告的举证责任又有了扩展性的规定。　　从行政诉讼举证责任制度的发展来看，由当初原告不负举证责任，到现在原告负一定的举证责任。那么，对行政复议的举证责任有何规定呢？我国从1990年正式确立行政复议制度、颁布《行政复议条例》以来，至1999年颁布《行政复议法》，现没有出台有关行政复议举证责任的具体规定或解释。原《行政复议条例》第38条规定：“被申请人应当在收到复议申请书副本之日起１０日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材料或者证据，并提出答辩书”。《行政复议法》第23条作出了相同的规定。在原复议条例或复议法其他条款当中再无有关举证规定的内容，也没有“举证责任”这一概念的出现。然而，其他复议当事人举证责任如何分配，达到什么样的证明标准，在行政复议实践当中遇到很多的疑难问题难以把握与操作。为此，我们可以借鉴司法界对行政诉讼举证责任的研究成果和有关规定，帮助我们确立观念，指导实际工作。根据对行政诉讼举证责任的分析，行政复议举证责任的概念可归纳为：在行政复议中，各方当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担不利的复议后果。虽然，《行政复议法》没有规定申请人的举证责任，参照借鉴行政诉讼的有关规定，申请人也应负一定的举证责任。但同时应指出，申请人并不会因为证明不了被复议的具体行政行为违法而一定承担不利的后果。　　二、行政复议举证责任的分配　　（一）申请人的举证责任　　行政复议机关接待公民提出的复议申请，类似于信访机构的接待，情况形形色色，有相当一部分的复议申请不符合复议法的调整范围，因此，对于此类申请应当按照信访接待的规定给予处理，并不一定都要给其出具正式的不予受理的书面决定，以免带来无谓的应诉，增加机关的工作量。笔者认为，只有当公民、法人或其他组织举出以下证据，才适用复议法予以受理或作出不予受理的书面决定：一是提交行政机关具体行政行为存在的证据，一般是行政机关的书面决定，或行政机关事实行为存在的证据。二是申请人必须是与具体行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，又可分为具有直接利害关系的管理相对人和具有间接关系的利害关系人两种情形。如某县级政府为甲颁发土地使用证，甲则是管理相对人；如该土地证影响到乙的合法权益，乙则是利害关系人。三是申请人具有合法权益，通常需要提交行政机关颁发的能证明自身权益的合法有效的书证。公民、法人或其他组织在申请复议时，首先应当对以上三点分别加以举证，既要有详细的事实陈述，又须提供确凿的物证或书证等证据。此时，如因申请复议时限超期或已经行政诉讼等其他不符合受理条件的，才可以应申请人请求给其出具正式的书面不予受理决定。　　如申请人提交了以上三个方面的证据，同时又能证明自知道具体行政行为之日起60日内提出申请，则申请人的初始举证责任已完成。这时，作为行政复议机关应审查申请人的复议事项是否属于复议范围、是否有明确的被申请人、是否有具体的复议请求、是否符合复议管辖的规定等。在确认符合以上条件时，应立案受理。申请人的复议申请得以受理后，申请人还可以继续提供以下证据：一是自身行为合法的证据或依据。二是被申请人具体行政行为违法的证据或依据。三是能够证明被申请人具体行政行为明显不当的其他材料。当然，这种举证应属于一种主动性举证，不具有法定性，不能称为法定举证责任，但这种举证有利于办案人员查清事实，有利于行政复议机关的决定向己方靠近。对于此，英美法系国家司法制度中举证责任的分配规则与我国稍有不同。他们要求原告首先举证证明行政行为的违法性，之后，举证责任转移给被告，由作为被告的行政机关负责提供证据，证明其行为合法或未侵害原告的合法权益。　　对于在行政复议中一并提出行政赔偿请求的复议案件，申请人应当提供受到具体行政行为侵害而造成损害程度大小的证据。　　对于行政机关不作为的复议案件，申请人的举证责任，可以参照最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款的规定，即“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。　　（二）被申请人的举证责任　　当行政复议机关对申请人的复议申请立案受理后，即由作为被申请人的行政机关对自已作出的具体行政行为或不作为行为的正确性提供证据加以证明，对申请人的申请理由予以反驳承担举证责任。《行政复议法》第23条明确规定：“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。该条不仅规定了被申请人的举证责任，还严格规定了举证时限，当超过举证时限举证时所提交的证据失去证明力。被申请人的举证责任可详细划分为：一是对具体行政行为认定的事实提供证据加以证明。二是提交作出具体行政行为的法律依据。三是对具体行政行为是否遵守法定程序进行举证。四是对具体行政行为的内容是否适当提供证据或依据。五是对申请人提出的申请理由运用证据或依据加以反驳。六是如被申请人认为申请人复议超过法定期限的，由被申请人对复议期限承担举证责任。　　对于行政机关不作为的复议案件，被申请人应当提供：一是不应该作为的法律依据。二是如被申请人已经作为或正在作为，只是还未到作出的法定期限，应提交已作为的证据或正在作为的证据、依据。三是如认为申请人没有向本机关提出办理某项事宜的申请时，本机关依法又不应当主动作为的，被申请人应提供证据、依据予以证实。　　被申请人应当在复议法规定的十日之内向复议机关提交作出具体行政行为的全部证据、依据，但在特殊情况下，超过十日之后也可以补充证据。参照行政诉讼的有关规定，在以下情况下被申请人可以补充证据：一是被申请人在作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当事由没有及时提供的。二是申请人或第三人在复议中提供了其处于管理相对人时没有出示的证据。　　另外，被申请人无论是在法定期限内提供的证据，还是补充的证据，都不能提供在作出具体行政行为之后收集的证据或在复议期间自行收集的证据。　　三、行政复议举证现状分析及对策　　由于目前对行政复议举证责任还未作出统一的规定，有关机关也没有发布具体解释。所以，在行政复议实务当中，出现了立案标准不统一、无理缠诉难解释、复杂案件难定论等问题。一是因申请人的举证责任不明确，导致一些信访案件当事人要求按照行政复议的规定给予处理。如有些上访群众在其他部门互相推诿的情况下，要求行政复议机关受理，不予受理则要求出具书面不予受理决定。遇到这类情况磨破嘴皮也难以解释清楚。二是由于举证责任的不明确，带来证据证明标准的难判断。清晰明确的举证责任，应当是当事人所提交的证据具备证据的“三性”特征，即客观性、关联性、合法性，如此证据才能达到证明标准。但对于当事人所举证据没有达到证明标准时，即没有正确行使举证责任时，能否由其承担不利后果，难下结论。如近几年来，由于城镇房屋拆迁补偿涉及的土地纠纷很多，有些公民提交解放前老的地契或解放初期政府颁发的土地所有权证，以证明自己对争议土地具有合法使用权。但按照现行土地管理规定，应该持有新证。那么，能否以此类旧证达不到证明标准为由而否定该公民的申请人资格呢？三是被申请人未能在法定期限内举证，但又具有正当理由，此时被申请人还能否举证，举证是否有效。对这种情形，复议法没有作出规定。四是对于举证不实的当事人缺乏治理措施。有的当事人为达到复议机关能够受理的目的，申请复议时，故意提供不实的证据，导致复议机关办案人员反复核实。有的查清后虽然未予受理，但徒增了复议机关的工作量，而对于举证不实的当事人没有有效措施加以制约。　　针对行政复议举证当中存在的种种问题和现象，法学界和实务界应加强理论研究，进行深入分析探讨，吸取行政诉讼有关举证责任研究的经验，采取建章立制的措施，由有权机关对行政复议的举证责任作出明确规范。　　&&&& （作者系河北省人民政府法制办公室复议处副处长）　　　　　　
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