【论文】强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复衔接研究
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新疆劳教局&& 余传霞
　　摘 要& 《禁毒法》确立了以社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复为主的戒毒体系。要确保社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复之间的无缝对接，必须明确当前法律和实践工作中的模糊认识，落实基层各部门的责任机制，建立分工配合、相互协作的流程管理和吸毒人员信息共建共享机制、支持性帮教机制等，实现吸毒人员动态管控，使禁毒、戒毒工作走上更加法制化、规范化和科学化的轨道。
　　关键词&& 强制隔离戒毒&& 社区戒毒& 社区康复& 无缝对接
　　我国《禁毒法》确立了以社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复为主的戒毒体系。社区戒毒是引起强制隔离戒毒的带有一定强制手段、但没有限制人身自由内容的戒毒方式，强制隔离戒毒是以完全限制人身自由为和警察强制性约束管理为内容的戒毒方式，社区康复则是强制隔离戒毒措施向社会的延伸跟踪阶段。社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复形成一个紧密衔接的完整过程，有利于戒毒人员最终戒断毒瘾，回归社会。强制隔离戒毒是社区戒毒到社区康复过程承上启下的特殊阶段。建立一套完备的工作机制，确保社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复之间的相互衔接，才能真正体现国家戒毒体系的完整性和科学性。
　　一、法律和实践中需要明确的几个问题
　　从禁毒法颁布实施一年来的运行状况来看，由于《禁毒法》的规定较为笼统、原则，相应配套的实施条例正在起草制定之中，各地、各部门由于理解认识偏差、基层禁毒工作力量薄弱等原因，实际操作中存在运行不规范的问题，必须予以明确，否则，不利于法治的统一协调，将直接影响法律的公平、公正及效率。
　　问题一：社区戒毒是不是强制隔离戒毒的前提条件
　　《禁毒法》规定吸毒人员进行强制隔离戒毒的情形有：一是自愿接受强制隔离戒毒的；二是在社区戒毒期间吸食、注射毒品的；三是严重违反社区戒毒协议的；四是经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。也就是说，法律没有要求对第一次发现吸毒成瘾的就一定先要其社区戒毒，然后才强制隔离戒毒，而是倾向于对第一次发现吸毒成瘾人员，先使用社区戒毒这一方式，但是对于成瘾严重的吸毒人员，必须完全切断其与毒品接触的非法渠道，否则通过社区戒毒很难取得预期的戒毒效果的，即可以不经过社区戒毒而直接作出强制隔离戒毒的决定。由此可见，社区戒毒并非是强制隔离戒毒的必经途径，法律的规定只是从确保戒毒效果的本意出发的。
　　从戒毒实践来说，多数吸毒成瘾的人员意志薄弱，自制力差，需要一个严格封闭的管理环境。虽然《禁毒法》规定：接受社区戒毒的戒毒人员应当遵守法律、法规，自觉履行社区戒毒协议，并根据公安机关的要求，定期接受检测。社区戒毒协议成为约束戒毒人员在接受社区戒毒过程中的权利和义务的法律文书，但由于社区戒毒不具备法律强制力，参与社区戒毒的工作人员没有执法权，只有在吸毒人员严重违反协议或者又吸毒的情况下，报告公安机关进行处理。因此，期望通过一纸社区戒毒协议，加上批评、教育从而达到类似于强制隔离戒毒的威慑，对于吸毒成瘾者究竟发挥多大约束力是显而易见的，所以不应将社区戒毒作为强制隔离戒毒的前提，否则，只能是事倍功半。
　　问题二：解除强制隔离戒毒人员是否必须接受社区康复
　　《禁毒法》第四十八条规定，对于被解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒的决定机关可以责令其接受不超过三年的社区康复。社区康复参照社区戒毒的规定实施。《禁毒法》这样规定，就产生了一个问题，被解除强制隔离戒毒的人员，是必须接受社区康复吗？如果不接受社区康复，是否又要被强制隔离戒毒？
　　《禁毒法》确立社区康复手段，是我国禁毒工作向社会延伸的需要，是切断毒瘾的需要。回归社会阶段是戒毒流程中的一个重要阶段。从以往劳教戒毒工作实践来看，戒毒人员回归社会后，如果没有一定的管理教育，缺乏有效的帮助和支持，很容易放弃操守，再次吸食毒品，使戒毒工作前功尽弃。因此，社区康复处在整个戒毒流程的最后阶段，巩固强制隔离戒毒成果非常关键。笔者建议，将社区康复作为强制隔离戒毒后的必须履行的戒断程序，对不愿意接受社区康复的，则不予提前解除强制隔离戒毒。
　　问题三：自愿戒毒人员在自愿戒毒期间能否决定社区戒毒和强制隔离戒毒
　　《禁毒法》规定：吸毒人员主动到公安机关登记或到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。在过去的戒毒工作实践中，经常发生这样的现象：社会严打期间或临近“6?26”国际禁毒日禁毒力度加大时，许多吸毒人员就采取自愿医疗戒毒的方式躲避风头，在自愿医疗戒毒机构里相对来说比较安全，即便公安禁毒部门有将某吸毒人员予以强制性戒毒的意愿，也会因此人已经接受自愿医疗戒毒而作罢，自愿医疗戒毒成为了吸毒者逃避带有强制性戒毒措施的“避风港”。
　　《禁毒法》对自愿医疗戒毒人员在治疗期间吸食、注射毒品的，只是要求医疗机构应当及时向公安机关报告。但公安机关如何处理，是责令社区戒毒还是直接强制隔离戒毒，《禁毒法》没有规定。为此，笔者建议，自愿医疗戒毒人员在戒毒治疗期间吸食、注射毒品的，公安机关应当责令其接受社区戒毒。对于吸毒成瘾严重、有意逃避强制隔离戒毒的自愿戒毒人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。
　　二、建立健全吸毒人员动态管控机制，实现强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复无缝对接
　　动态管控机制就是运用现代信息技术，建立吸毒人员身份信息和动态信息库，实现跨地区、跨部门的信息共享、即时查询、动态管理和有效监控。建立吸毒人员动态管控机制，有利于加强吸毒人员管控、帮教、康复，是实现强制隔离戒毒与社区戒毒、社区康复的无缝对接的基本保障。
　　（一）建立落实基层各部门的责任机制
　　《禁毒法》规定：城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒和社区康复工作，公安机关、司法行政、卫生行政、民政、人力资源和劳动保障等部门赋有相应的职责，同时还明确了企业事业单位、戒毒人员的家庭、社会工作者和禁毒志愿者等社会力量参与戒毒工作的规定。这虽然从法律层面上规定了各部门的职责，但在具体执行工作中必须明确落实基层各部门的责任，防止出现“似乎都在管，实际都不管”的现象，提高戒毒措施的执行力。
　　在省级禁毒部门设立戒毒工作协调指导处，由公安、司法、社区、医疗等部门分管戒毒工作的领导参与，负责对本行政区社区戒毒（康复）、强制隔离戒毒工作的组织、指导和督促，规范和协调强制隔离戒毒和社区戒毒（康复）人员的移交，及时解决工作中的困难和问题。强制隔离戒毒工作目前由劳教机关和公安机关承担，特别是劳教工作在50多年的发展过程中积累了一整套规范化、科学化、系统化的管理教育体系，形成了以省级主管部门垂直领导为主、地方政府配合的一体化的新型强制隔离戒毒机构，职责分工相对比较明确。城市街道办事处、乡镇人民政府建立负责社区戒毒（康复）的工作部门，按比例配备社区戒毒专职工作人员，制定社区戒毒、社区康复工作计划，指导社区戒毒（康复）工作小组落实社区戒毒、社区康复措施；在社区设立由社区民警、街道居委会干部、社区禁毒专干、社区医务人员和吸毒人员家属组成的工作小组，由社区民警任组长，负责具体落实宣告签约、定期谈话教育、日常帮教管控和心理矫正康复等综合干预。
　　（二）建立吸毒人员信息共建共享机制
　　信息共建共享指不同层次、不同部门信息系统间，信息和信息的交流与共用，以便节约社会成本，提高信息资源利用率，实现资源的合理配置。信息资源共建共享是知识经济社会发展的必然产物，现代信息技术的迅猛发展，为信息资源的共建共享提供了有力的技术平台。
　　从2006年开始，公安机关已陆续启动了吸毒人员排查和信息采集工作，当前，可以在“全国禁毒信息管理系统”等数据库平台的基础上,设立吸毒人员信息网络中心，依托基层派出所和社区的力量，通过开展对吸毒人员的排查，摸清底数，核实身份，掌握现状，登记上网，将所有吸毒人员基本情况和现状全部录入信息系统，实行全国信息共享、动态监控和网上跟踪。医疗、公安、司法、社区各部门分别就吸毒人员在各自职责执行过程吸毒人员表现情况等不断形成和收集到的资料输入，这部分资料是动态的，并随着执行的发展不断得到增加和充实。信息共建工作要指定专人负责，进行实时维护，为及时、鲜活、准确、有效录入吸毒人员信息，做好吸毒人员动态管控机制建设提供基本保证。
　　在一时条件达不到的地区，通过工作例会、吸毒动态情况分析、工作难题探讨、工作情况交流汇报等制度，实现信息的共享联动，不断提高对吸毒人员的管控能力。
　　（三）建立分工配合，相互协作的流程管理
　　戒毒工作是一项系统的社会工程，要使吸毒人员动态管控工作切实发挥效用，戒毒措施得以实际执行，必须将戒毒工作置于社会治安防控体系建设中去推进，从而建立起国家机关之间的互相联系、互相配合、多部门联动、快速反应、高效运转的协作机制。概括起来说，一是要明确各自职责，避免从部门利益和本位主义出发，出现多重执法或执法空白的现象；二是高度重视各环节的工作衔接，做到人员组织、工作职能和制度上对接，确保动态环境下对吸毒人员的发现、管控、收戒、帮教等措施落到实处；三是规范工作流程，使作出决定、文书送达、人员接收、执行措施、期满解除等程序顺畅通达。
　　落实戒毒措施，实现无缝对接必须要关注链接处的细节问题，如：被责令社区戒毒（康复）的吸毒人员经县级以上公安机关决定，出具《责令社区戒毒决定书》（《责令社区康复决定书》）送达本人，并在3日内通知社区戒毒（康复）地所在城市街道办事处、乡镇人民政府和社区戒毒（康复）人员家属；城市街道办事处、乡镇人民政府接到吸毒人员在本辖区接受社区戒毒（康复）《通知书》后，要根据社区戒毒（康复）人员基本情况，由社区戒毒（康复）工作小组通知社区戒毒（康复）人员签订《社区戒毒协议书》（《社区康复协议书》），由社区戒毒（康复）工作小组负责具体落实各项社区戒毒（康复）措施；社区戒毒（康复）人员在社区戒毒期间，严重违反社区戒毒（康复）协议或吸食、注射毒品的，社区戒毒（康复）工作小组要在24小时内向作出社区戒毒（康复）决定的公安机关报告，由县级以上公安机关作出强制隔离戒毒的决定；公安机关强制隔离戒毒决定后，出具《强制隔离戒毒决定书》，在执行强制隔离戒毒前送达被决定人，并在二十四小时内通知执行地公安派出所及社区戒毒（康复）人员的家庭成员或监护人，由执行地公安派出所将其送往强制隔离戒毒所进行强制隔离戒毒；对提前、按期或延期解除强制隔离戒毒的人员，强制隔离戒毒所要提前一个月集中进行出所重返社会的教育，并将其戒毒情况和诊断评估结果，提前解除、按期解除或者延期解除的意见，解除强制隔离戒毒的具体时间等，填入《解除强制隔离戒毒通知书》，寄送解除强制隔离戒毒人员户籍地或现居住地县级公安机关。到期发给《解除强制隔离戒毒证明书》，并通知强制隔离戒毒的决定机关、戒毒人员家属、所在单位和户籍所在地公安派出所；县级以上公安机关对解除强制隔离戒毒人员要责令其接受社区康复，对拒绝接受社区康复的，经县级以上公安机关批准，可以实行强制隔离戒毒。（戒毒工作主要职能分布及工作流程图附后）
　　（四）建立吸毒人员支持性帮教机制
　　依禁毒法的规定，社区戒毒和社区康复的时间加起来可以有六年。而客观地说，我国的社区建设还处于起步阶段。社区一方面忙于社会治安、环境卫生、计划生育、城市低保、流动人口管理等繁杂事务；另一方面由于社区工作人员数量不足,不具备专业戒毒经验、缺乏戒毒场所等诸多原因，使社区戒毒、社区康复工作难以有效开展。从我国戒毒工作的实际情况来看，劳教机关在硬件资源、环境条件、管理机制、戒毒经验、人才队伍、教育及矫治体系等多方面具明显优势，特别是自2006年起依托劳教场所建立戒毒康复中在全国试点以来心，戒毒康复中心建设的实践经验为劳教机关在社区戒毒、社区康复工作中有所作为提供了现实依据。所以各部门要善于通过分析比较各自的工作特点和优势，找准彼此的结合点，可以实现资源的优势互补，提升戒毒工作的实效。
　　要建立戒毒工作的良好社会协作机制，充分调动卫生、财政、药监等政府部门以及戒毒机构、科研院所、社会团体、社区家庭多方面的力量，形成全民参与的“大禁毒、大戒毒”的工作格局。尤其要建立与院校研究机构的联合科研机制，把戒毒机构变成院校的研究基地，将戒毒机构面临的难点问题作为院校研究机构的重点科研课题，充分利用各部门的资源，共同促进强制隔离戒毒工作全面协调发展。
　　同时，考虑到我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后等实际情况，针对吸毒人员行踪不定，居无定所，吸毒人员 “人户分离”等问题，应建立“异地托管”制度，即对于“人户分离”的吸毒人员，原户籍所在地的公安机关、社区应建立与其暂住地相应机关、部门的联系制度并委托协助管理，堵塞衔接工作中出现的漏洞，降低脱管率。
　　（五）加强配套法规的建设，尽快完善地方性法规
　　禁毒法是第一部全面规范我国禁毒工作的重要法律，它的出台是我国禁毒史上的重要里程碑，对全面推动我国禁毒事业发展具有重大意义。但其中的规定毕竟是原则性和指导性的，具体的规定不多，有关部门应抓紧做好《禁毒法》配套司法解释、行政法规、地方性法规、规章的起草制定工作，进一步明确相关部门的禁毒职责，完善工作机制和监督机制，制定相应的工作措施，增强可操作性。
　　在这里，要特别强调的是加强地方性立法。地方性立法的好处是可以根据本地政治、经济、文化状况的不同，制定地方性法规，充分利用地方资源，适应地方特点，而且遇到问题修改时也比较方便。充分利用地方立法权，整合资源优势，建立具有地方特色的禁毒工作体制机制，把各部门职能、责任、工作程序等以法规的形式给予确定，促进各职能部门作用的发挥，不仅是必要的，而且是可行的。
　　一个完善而科学的戒毒工作体系必须具有完整的总体框架、科学的戒毒方法、顺畅的运行程序及客观的评估手段；具有整合现有戒毒研究成果、整合可用社会资源、规范戒毒业务工作，提升戒毒实际效果的作用。让我们在《禁毒法》所确立的戒毒工作理念的指导下，立足于我国当前和今后一个时期的戒毒工作状况，不断完善各项制度和措施，使禁毒、戒毒工作走上更加法制化、规范化和科学化的轨道，为建设社会主义和谐社会作出积极努力和应有贡献。
【参考书目】：
①《中华人民共和国禁毒法》，日起施行
③姜祖桢：刍议我国戒毒体制的重构与完善《犯罪与改造研究》2008年第4期
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