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&&&&行政诉讼在新时期彰显出复杂化的趋势，行政诉讼当事人尤其是行政诉讼第三人更是难点热点问题。笔者对此亦十分关注，本文首先给定行政诉讼第三人的概念，继而得出其四个特征；接着详细阐析了行政诉讼第三人的种类，包括：权利关系第三人、义务关系第三人及事实关系第三人；最后在前文的基础上，论证了行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务。希冀本文对我国行政诉讼第三人的研究能有所裨益。　　关键词：行政诉讼第三人 权利关系 义务关系 事实关系　　我国《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”笔者认为，为了更加准确地理解和适用该条规定，有必要深入和探讨行政诉讼第三人问题。　　一、行政诉讼第三人的概念与特征&&&&理论界较通行的看法是，所谓行政诉讼第三人，是指与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知的形式，参加到诉讼中来的公民、法人或者其他组织。 　　由此概念可知，行政诉讼第三人的基本特征有四个：第一，第三人是与本诉所争议的诉讼标的――具体行政行为有直接或间接的利害关系，这也是第三人参加到诉讼中来的法律根据；第二，第三人是在诉讼已经开始、判决作出以前参加到他人本诉中来的个人或组织（包括与被诉具体行政行为有利害关系的行政主体）；第三，第三人在诉讼中有独立的诉讼地位；第四，第三人通过个人申请或者由法院通知的方式参加诉讼。　　二、行政诉讼第三人的种类　　行政诉讼第三人参加诉讼的依据是，他与他人争议的标的――被诉具体行政行为的合法性有直接或间接的利害关系，他提出的主张有两种可能性：1、均不同意原、被告的主张；2、同意原告或被告的主张。当然，他也有可能不提出任何主张。当他支持的一方当事人败诉以后，也有可能被判决承担某种义务。　　笔者认为，根据行政诉讼的基本原理，结合行政诉讼的实际特点，以第三人与被诉具体行政行为的利害关系为标准，可以对行政诉讼第三人作如下分类：权利关系第三人、义务关系第三人及事实关系第三人；　　（一）权利关系第三人&&&&权利关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为不利益处分的消极影响，参加到行政诉讼中来，提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所作具体行政行为被确认违法时，该第三人可能会因此而获得、恢复或增加某种实体性权利。&&&&依照行政法学原理，具体行政行为的不利益处分包含两种情况：一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织被剥夺已有的某种权利；二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织承担一定的义务。这两种情形使相对方受到了不利益处分的消极影响，具体表现为以下几种情况：&&&&1、治安行政处罚案件中的受害人、被行政主体处罚的一方。如果被处罚人对行政处罚起诉，则受害人为权利关系第三人。如果受害人不服行政处罚作为原告起诉，则被处罚人为权利关系第三人。&&&&2、行政处罚案件中的共同被处罚人。如果只有一部分被处罚人作为原告起诉，另一部分被处罚人属权利关系第三人。&&&&3、行政确权案件的权属争议人。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的，没有被确定为权利主体的权属争议人都属于权利关系第三人。&&&&4、行政处罚案件被处罚的利益波及人，即被处罚人租赁、借用他人房屋、运输工具等实施某种行为而被采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施的，其利益波及的人，在被处罚人不服处罚行为而向法院起诉时，属于权利关系第三人。&&&&5、行政许可（一般为排他性行政许可）案件中的未起诉的许可争议人。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的，另一部分许可争议人为权利关系第三人。&&&&6、行政合同被行政主体单方解除或变更的，如果相对方向法院起诉的，因行政合同解除或变更受到不利影响的利益波及人，为权利关系第三人。&&&&7、行政征收、征用案件中，被征收或征用的人之外对征收、征用行为主张权利的他人。如果被征收、征用的个人、组织不服而向法院起诉的，该他人属于权利关系第三人。&&&&8、其他受到不利益处分消极影响的其他人。　　（二）义务关系第三人&&&&义务关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为授益处分的积极影响，或者参与了不利益具体行政行为，而未被列为被告或不具备被告资格，参加到行政诉讼中来，提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所做具体行政行为被判决违法时，该第三人可能会因此而被判决承担某种实体性义务，即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。&&&&可见，义务关系第三人包括两类：第一类是由于受到了授益处分的积极影响，而参加到诉讼中来；第二类是由于参与了对原告的不利益具体行政行为，而未被列为被告或根本不具备被告资格，而参加到诉讼中来。　　依照行政法学原理，具体行政行为的授益处分包含两种情况：一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织获得以前所没有的某种权利或某种行为资格的行为；二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织免除一定义务的行为。前一种义务关系第三人具体表现为以下情形：&&&&1、行政确权案件中被确定享有权利的权属争议人（即被确定为权利主体的一方）。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院起诉的，被确定为权利主体的一方，属于义务关系第三人。　　2、行政许可（一般为排他性行政许可）案件中的被许可人（许可权利人）。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院起诉的，被许可人为义务关系第三人。&&&&3、行政主体征收、征用土地后，又将土地使用权出让给他人建设或使用的，被征收、征用土地的人不服而向法院起诉的，则获得土地使用权的建设、使用单位属于义务关系第三人。&&&&而第二类义务关系第三人具体包括以下情形：&&&&4、行政处罚案件中，与被诉行政主体有认可的、能够产生法律效力的联合执法或协作关系的其他单位或者组织，如政党组织、行业协会等，被处罚人不服行政处罚而向法院起诉的，与行政主体协作的政党组织、行业协会属于义务关系第三人。&&&&5、在多个行政主体联合对个人、组织进行行政处罚，被处罚人只对其中一个或几个行政主体向法院起诉的，法院可建议将其余的行政主体列为被告，原告不同意，则属于义务关系第三人。&&&&6、行政委托关系中，行政机关因被委托组织的行为被起诉的，受委托组织属于义务关系第三人。&&&&7、行政强制执行案件中，作出行政决定的行政主体与执行主体（不包括法院）相分离的，其中某主体被诉的，未被列为被告的一方为义务关系第三人。&&&&8、行政复议案件中，复议机关的复议决定改变原具体行政行为被起诉的，作出原具体行政行为的行政主体是义务关系第三人；作出原具体行政行为的行政主体被起诉的，则复议机关是义务关系第三人。&&&&9、其他受到具体行政行为授益处分积极影响的个人、组织或参与了对原告作出不利益行为的个人、组织的义务关系第三人。　　（三）事实关系第三人&&&&事实关系第三人是指与被诉具体行政行为有某种牵连，为了便于查清事实，分清责任，由人民法院通知参加到行政诉讼中来，并提出自己独立诉讼主张的个人、组织。它包括以下几种情形：&&&&1、在两个有牵连关系的处罚案件中，同一处罚主体实施了两个处罚行为，且案件事实有牵连，其中一案的被处罚人向法院起诉。为了便于查清事实，另一案件中的被处罚人，属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法，对第三人的处罚行为亦有可能被撤销。反之，如果被诉具体行政行为被维持时，对第三人的处罚亦将被维持。&&&&2、两个行政主体对同一相对方作出相互矛盾的行政决定，如其中一个机关批准，另一机关处罚的，如果对处罚机关向法院起诉，则另一批准机关属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法，就意味着另一行政主体的具体行政行为是合法的，对相对方的处罚行为被撤销，批准行为被维持。反之，如果被诉具体行政行为被维持时，就意味着另一行政主体的具体行政行为违法。　　3、一个行政主体越权行使其他行政主体的职权，致使原告起诉的，被越权的行政主体属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为越权，就意味着另一行政主体将对原告作出新的具体行政行为。　　三、行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务&&&&行政诉讼第三人是当事人，在诉讼中，其基本法律地位与原告被告大体相似，甚至某些基本的诉讼权利义务与原告、被告相同。但其还是有自己的特色。　　（一）权利关系第三人&&&&权利关系第三人对行政诉讼所争议的标的提出独立的实体权利主张，是因为他享有实体权利。权利关系第三人在诉前同原告一样，享有起诉权。他参加到诉讼中来，仍然享有原告的法律地位。他可分别以本诉中的被告、原告、为被告，也可以将原、被告一并作为被告。实际上，他是为了维护自己的合法权益，以独立的实体权利人的资格，向人民法院提起了一个新的诉讼。因此，他有原告的诉讼权利和义务。对权利关系第三人参加的诉讼，实际上是将原当事人之间的诉讼与第三人和原当事人之间的诉讼合并审理。这样便于查明案情，彻底解决纠纷；还可以避免把这两个相关联的诉讼分开审理而导致作出互相矛盾的判决。&&&&权利关系第三人在若干法定条件下，还可以发生资格的转移与承受问题，所遵循的规则，与原告资格的转承方式相似。他以起诉的方式参加诉讼，不愿意参加诉讼时，人民法院不能强制。参加诉讼后，他可以“撤诉”，即放弃参加本诉的权利，另行起诉或不起诉，他的撤诉也分为自愿申请撤诉和视为撤诉两种。他以原告的身份参加诉讼，所以，无权提起管辖权异议。　　（二）义务关系第三人&&&&从理论上讲，对原告而言，义务关系第三人相当于被告。因此，他在诉讼中的法律地位与被告有些类似。尤其是当行政主体作出的具体行政行为被确认为违法时，该第三人可能相应地被判决承担某种实体性义务，即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。所以，他提出的诉讼主张必然表现为支持被告主张，而反对原告主张。　　我国行政诉讼实践中，义务关系第三人参加诉讼，有权充分陈述自己的意见，也有权提供证据，进行辩论。参加诉讼实为其义务，故其无权提出管辖权异议，也不能申请撤诉。如果人民法院经两次合法传唤，他仍拒绝参加诉讼，将可能承担败诉的后果，或者被缺席判决承担义务。　　在行政诉讼中，只要被诉具体行政行为被判决违法或撤销，获得、增加利益或行为资格的第三人的利益将被取消，其实就等于承担了实体义务。若只解决行政争议，被告与义务关系第三人之间的民事争议将得不到解决；即便该民事争议可另行起诉解决，则属于诉讼程序的浪费。如果直接判令该义务关系第三人履行一定实体义务，对彻底解决纠纷，节约诉讼资源，降低当事人诉讼成本都有利。被判决承担实体义务的义务关系第三人，当然享有上诉权。　　（三）事实关系第三人&&　虽然判决结果可能对此类第三人有预决性的意义，但他在诉讼中的作用更像一个证人，是一个处于广义当事人地位上的“证人”。他无权提起管辖权异议，一般也不会被判决承担实体性义务。因错误批准或越权批准行为，使原告蒙受损失，原告要求批准机关赔偿损失的，一般要由原告另行起诉。&&　关于行政诉讼第三人的上诉权问题，我国有关司法解释规定较笼统，即所有行政诉讼第三人对人民法院的一审裁判均有权上诉。这种规定实际上扩大了第三人行使上诉权的范围，不甚恰当。对于权利关系第三人，由于裁判涉及到其实体权利义务，当然应该享有上诉权；对于义务关系第三人，只要人民法院的一审裁判让他承担了实体性义务，他就获得了上诉权，反过来，如果裁判并没有涉及他的法律上的权利义务，他就不应当享有上诉权；对于事实关系第三人，其通常不会被判决承担实体性义务，因此一般不享有上诉权。　　参考书目：　　（1）应松年主编:《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，年7月第1版。　　（2）罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社，1999年8月修订第一版。　　（3）方世荣主编：《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社，1999年1月版。　　（4）参见陈桂明、马怀德著《案例诉讼法教程》，中国政法大学出版社，1996年4月版。　　（5）胡锦光、杨建顺、李元起著：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社，1998年9月第1版。　　（6）王红岩：《行政诉讼第三人探析》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），1991年第4期。　　（7）余明永:《对行政诉讼第三人的法律界定》，载于陈光中等主编：《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社，1998年4月第1版。　　作者单位：山东省枣庄市山亭区人民法院
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齐波：行政听证制度的法律及实践意义浅析
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&&&&齐&&波&&&&听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述和意见的程序。听证制度作为一项保障行政相对人充分行使申辩权利的程序制度，是相对人参与行政程序的重要形式，是现代行政程序法的核心制度。我国1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》中首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。经过近10年的发展，听证制度逐渐被引入到价格、立法、行政许可等多个行政管理领域，听证制度作为保障行政管理相对人最大限度的避免自己的权益遭到侵犯，约束和控制行政公权力而越来越受到重视和推崇。本文试图从行政听证制度的由来、发展、现状及实践中存在的问题，进而分析完善我国行政听证制度的对策和办法。&&&&一、行政听证制度的由来及法律意义&&&&（一）听证制度作为一项重要的程序法律制度，其产生和发展有着深厚的法理基础。一般认为，听证程序起源于英美法系的“自然公正原则”，它包括两个最基本的程序规则：第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二个规则“听取另一方的意见”是现代听证制度的直接的法理基础。它包括三方面的内容：1、公民在合理时间内得到通知的权利；2、公民有了解有权机关所作决定的论点和根据的权利；3、公民有为自己辩护的权利。 听证制度最初适用于司法领域，称之为司法听证。由于其公正性，后逐渐适用于立法领域，称之为立法听证。进人20世纪后，听证程序进人了行政领域，称之为行政听证。&&&&(二）我国的听证程序主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的。听证程序对提高行政执法的透明度，增强行政执法的公正性，保护当事人的合法权益，能起到非常积极的作用。由于我国行政机关在行政执法过程中，有强大的权力和优越的地位，其行政处罚的对象又是公民、法人和其他组织的人身权和财产权，因而，如何保证他们的合法权益不受到非法侵害，如何约束行政机关公正行使权力，这就成为我国“依法治国”、依法行政”中的一个重大问题。而听证程序则为公民、法人或其他组织充分行使和维护自己的合法权益，设置了一种程序上的保障制度。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张；有权为自己辩解；有权要求行政机关提供证据和依据；有权与执法者进行对质和辩论。同时，听证程序的运用，也可使行政机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权。&&&&二、听证制度在我国的发展、及现实意义&&&&（一）日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首开先河，在第五章“行政处罚的决定”第三节中专门规定了听证程序，弥补了我国听证法律制度的空白。1998年实施的《中华人民共和国价格法》中首次在中国将听证制度引入行政决策领域，其第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见、论证其必要性、可行性。随后原国家计委相继发布了《政府价格决策听证办法》、《关于公布价格听证目录的通知》、《政府制定价格行为规则》、《政府价格决策听证办法》，将政策价格决策的听证规则得以具体化。日通过的《中华人民共和国立法法》，又将行政听证制度引入我国行政立法领域，其第五条、 第五十八条就有相关规定。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。其后，国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，具体规定了听证制度的内容，这其中充分体现了贯彻民主精神的行政立法要求。日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》首次将听证制度引入环境影响评价，为行政机关依法规划，促进可持续发展，保护环境资源提供了法律依据。日通过的《中华人民共和国行政许可法》，在第四章“行政许可的实施程序”中规定“听证”一节，进一步扩大了行政听证制度的适用范围。日通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》，其第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违法治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证”。 &&&&（二）虽然我国上述法律规定了听证制度，但其中不同的听证制度的功能和作用不相同，有必要将其区分对待。按听证程序是否正式，可以分为正式听证和非正式听证。正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。非正式听证指行政机关在制定法规时和作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序。按此种定义区分，我国目前属于正式听证的是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》，而《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中的听证制度属非正式听证。 &&&&按听证相对人是否特定，可以分为具体行政行为听证和抽象行政行为听证。听证的相对人是特定的时候，为具体行政行为听证，目前施行的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》中的听证制度属于此类。听证的相对人不特定时，为抽象行政行为听证，《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国环境影响评价法》中规定的听证制度属于此类。 &&&&（三）听证制度体现了行政民主化的要求，其现实意义是显而易见的。其一，对社会一般公众或具体利害关系人而言，听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，使其意志在行政领域得到充分地表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，弱化对行政权的疏远、恐惧的情感，从而也会提高他们的参与能力和参与水平。其二，从经济学角度讲，有助于行政主体提高行使行政权的效率。虽然有人提出让社会一般公众或具体利害关系人参与行政行为进行听证会影响到效率的提高，但据成本分析、最终结果看，听证反而从程序上保障了行政决定的易被接受性，易完成行政事务，最终提高行政效率。其三，从政治学角度讲，听证制度符合公共行政的民主取向。根据人民授权理论，人民对政府直接式或间接式的授权，不仅是现代政府及公共行政合法性的唯一来源，而且是公共行政运作前提，就从根本上决定了政府行使公共权力必须要遵行、体现民主原则、宪政原则。让相对人参与行政行为体现了这样的本原宗旨。其四，听证制度有利于树立“公开行政”的理念，是加入世界贸易组织，与国际化接轨的需要。世贸组织是高度透明的国际组织，其规则主要就是行政法规则，其基本原则之一就是透明度原则，需要建立公正、透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证自由竞争。让公众通过听证参与行政过程有利于构建这样的公开透明政府，符合市场经济的客观要求。其五，从整个社会角度讲，社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。 &&&&三、我国目前行政听证制度存在的问题&&&&(一)具体行政行为听证的适用范围过窄。根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决。而《行政处罚法》的规定，我国行政处罚又分为：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留以及法律、法规规定的其他行政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。国外听证程序的适用范围具有以下三个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分； 而我国行政听证程序仅适用于行政处罚中的责令停产停业， 吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚。除了日实施的《行政许可法》规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为显然则排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目标的实现。&&&&(二)听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立。在行政处罚听证程序中，听证主持人是行政机关的代表，代表行政机关主持听证，根据职能分离原则，听证程序的人员不能有与听证行为不相容的举动，以保证听证程序的公正性。听证主持人的地位具有相对独立性， 它在听证程序中的主导作用决定了其重要地位。我国《行政处罚法》规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”。这一规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则，是我国行政程序立法上的进步，体现了程序的公正性。然而，由于该条款的规定过于简单，对听证主持人应当具备何种资格，法律没有作出回答。在现阶段的行政执法实践中，有些听证任务繁重的行政机关设立了专门或专职法制人员主持听证。而听证案件少的行政机关往往由非本案调查人员主持听证。由于我国法律自身规定的不健全，没有设立专职主持人，更没有对听证主持人的资格进行限定，从而很容易造成听证主持人不称职的情况发生， 影响听证程序的正常实施。&&&&(三)听证参与人仅限于行政相对人，对第三人的合法利益保护不足。西方发达国家的行政听证程序均将第三人列入听证的参与人中，并通知其参加听证，而我国行政处罚法中则没有这样的规定， 事实上也将其排除在听证程序之外。这样不利于保护第三人的合法权益，也不利于案件的调查。并且容易造成行政处罚决定后，因第三人不服处罚决定，而启动行政救济程序，从而增加行政执法、司法成本。可喜的是这一现象在行政许可立法中得到重视， 行政许可的听证程序中注意了对第三人的合法利益保护。&&&&(四)行政听证程序中举证责任不明确。我国仅规定调查人员的举证责任，对于当事人和主持人则没有规定。造成当事人对自己已收集的对己有利的证据在听证过程中不举证，反到在行政复议或行政诉讼中再举证，从而影响行政效率，使听证功能不能充分发挥。同时，由于举证的时限制度，听证后调查补充的证据能否直接采信规定不明， 造成行政机关为规避听证程序， 事先将并不重要的证据交与听证， 而将那些事关处罚的重要证据以“事后补正的证据”面目出现，并在行政决定中直接采信。从而规避了听证程序的监督功能，违背了设立听证程序的初衷，致使行政处罚的听证程序流于形式。&&&&(五)听证笔录的效力未作规定。听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言“听证笔录应当作为行政处罚决定的唯一依据。”笔录是对整个听证过程所作的记录， 以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。听证所形成的笔录是封闭的，未经听证的证据不得成为该笔录的组成部分。在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。但在《行政许可法》中，这一问题得到了重视，在第四十八条中规定了“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”的内容。&&&&&&&& (六)法律对听证主持人是否应当写出听证报告以及听证报告的效力未作规定。致使听证作用未能有效发挥在听证结束后， 听证主持人应当依据反映听证过程的听证笔录逻辑地提出处罚初步决定意见以及得出这种结论的理由阐述，即写出听证报告。行政机关在最终作出处罚决定时，应当以听证报告为依据，对合理的初步决定意见应当采纳，如不采纳听证报告，则应阐明其理由，这样便能起到听证主持人与行政机关相互牵制、相互监督的作用，有利于行政决定的正确形成。而我国法律则没有这样的规定，致使行政机关可以抛开听证程序擅自作出决定，致使听证流于形式。&&&&四、行政听证制度存在问题的原因&&&&我国行政听证程序，之所以会出现上述问题，究其原因，除行政处罚中关于行政听证程序的立法过于原则外，主要还存在着以下几方面的原因：&&&&(一)重实体、轻程序。我国没有程序至上的传统，政府机关普遍存在轻视程序的现象，他们重视的是行政行为的实质性内容及其后果是否合法，只要行政行为的实质性内容合理合法，不按程序办事是无关紧要的。反过来讲，只有当行政行为的实体内容及其后果违反法律、不合情理、有失公正时，人们才想到去追究行政机关及工作人员在程序上的失误。这种重实体、轻程序的实用主义哲学观的普通存在，便造成了无视听证程序的独立价值，无视听证程序的法律规定，该适用行政听证程序的案件，行政机关却不通知当事人听证，无视当事人的听证权利。&&&&(二)程序对权利的保障作用还未充分发挥出来。行政诉讼法、行政复议法等法律、法规对行政程序法律效力作出了明确规定，使得程序也能产生否定实体行政行为法律效力的后果，这无疑大大提高了行政程序的地位。但是，程序违法对实体行政行为效力的否定是不彻底的，如果实体行政行为违法，当它被撤销后，行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。然而，这一规定却不适用于程序违法。就是说，具体行政行为因程序违法被撤销后，行政机关仍可作出与原具体行政行为相同的行政行为。由此便产生这样一种现象，即使当事人明知行政机关作出的行政行为违反了法定程序， 如该告知听证而未告知，这样的行政行为依法为无效。但当事人考虑到，即使花大量的精力，耗费大量的成本，使原行政行为被撤销，而最后的结果，又会给他本人带什么好处， 不仍然是行政机关依照法定的程序再重新作出与具体行政行为一样的结果吗?这样当事人对这些行政机关的违法行为显得无耐。由于行政相对人对行政机关不按程序办案的无耐的容忍心态，便加深了行政机关可以肆无忌惮地不按程序法行政， 由此造成听证程序的适用大打折扣。应建立起一种对行政程序违法监督奖励机制，即：凡行政机关违法程序法的行政行为被相对人申请复议或提起行政诉讼，被依法确认原行政行为无效后，在重新对相对人违法行为进行处理时， 给予法定大幅度的从轻减轻免除处罚。以此鼓励相对人主动、大胆、积极、有效地监督行政机关依法行政，最终达到依法行政、依程序行政的良性循环，这样有利于我国听证制度的实施。&&&&(三)公民的法律主体意识和权利意识仍然薄弱。从立法的规定来看，我国公民的权利行使范围越来越广阔，权利保护机制日益健全和完善。很多行政法律、法规规定了公民在行政行为中享有陈述权、申辩权、要求举行听政权以及复议请求权、行政起诉权和国家赔偿请求权等，但公民通过行使这些权来维护自身合法权益的却相对较少。该状况的原因也许是多方面的，但有一点不可忽视，就是公民的法律主体意识和权利意识比较薄弱。听政程序制度的良好实施效果，以及法治的实现，都还有待于公民的法律主体意识和利权意识的增强，否则，法治社会不可能实现，行政听政制度功能也不能很好发挥。&&&&五、完善行政听证制度的对策分析&&&&（一）强化行政主体程序行政理念与行政相对人的听证权意识。我国传统上就是一个重实体、轻程序的集权体制的国家，行政权力极为庞大，行政相对方的权利长期得不到重视。在立法中，实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，又只偏好追求行政行为结果的实现而忽视行政权行使过程的合法性；在思想观念上，往往认为程序繁琐，影响效率甚至是多余。行政人员在执行公务或行使权力的时候，程序意识非常差。很多行政机关领导至今都有这种观念，只要事情没办错，事实清楚，证据确凿，程序上有瑕疵，是可谅解的。在依法治国的今天，依法行政更应依程序行政已成为共识，比较行政权运行过程中设置的行政程序监督机制，行政听证制度尤为重要，必不可少。现在已经有越来越多的人了解、熟悉听证制度程序本身。同时，听证制度设立、设置也树立了一种程序观念，听证制度设立了严格的程序要求，可以给行政机关领导。给公务员灌输一种程序观念，培育行政机关的程序意识。缘此，行政听证在我国的完善，首先要在思想观念上认识程序的作用和意义，重视行政规范和制约行政权的功能，使之更多地成为行政相对方的一种权利，保障行政相对方广泛地参与行政；其次，要尽快制定行政程序法，在立法上确立听证权是我国公民、法人和其他组织的一项极其重要的权利；最后，听证实际上体现了一种民主参与的过程。行政听证就为老百姓参与国家事务管理，提供了一个程序保证和操作手段，既可帮助行政机关做出正确的行政决定，也可培养老百姓的民主素质和参政意识。&&&&（二）明确行政听证申请人范围及申请程序。首先，在《立法法》和《价格法》及《政府价格决策听政暂行办法》中应对行政听证申请人的范围以及他们应该如何提出申请予以进一步的明确规定；其次，在行政处罚听证申请人范围问题上，可以借鉴行政复议法中复议申请人可以是任何行政诉讼法原告和第三人的有关规定，将行政听证申请人的范围扩展到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，并符合行政程序法的立法宗旨。&&&&（三）造就一批相对独立的专业化听证主持人。应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在的行政机关脱钩，不在行政机关任职的听证主持人可以专职、兼职并存。各级人民政府法制办公室对本行政区域的听证主持人进行集中统一管理，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，特别是在价格听证中，最好以听证委员会的形式出现，由政府物价部门、行业主管部门、相关领域专家、学者、工商行政管理部门等几方面的代表组成，这是行政决策可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。另外，还应赋予听证主持人明确权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。&&&&（四）适当扩大行政听证适用范围。确定听证程序的适用范围应当考虑到如何平衡私人利益和政府利益，平衡适用行政程序所带来的人财物力耗费和综合效益。具体而言，在确定某一行为是否适用听证程序时，首先要看该行为是否对当事人权益产生了不利影响；其次，还要看这种不利影响是否侵害了法律赋予当事人的合法权益；最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到严重程度。&&&&（五）听证形式多样化与程序具体化。除了正式听证外，还应设置非正式听证。我国在行政立法中，对于那些关系公众切身利益的事项立法以及行政机关根据有关法律的授权制定行政法规、规章时必须采取正式听证程序的。除此两种情况之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下，行政机关制定其他的法规、规章应采用非正式听证。在行政执法中可以多数采用非正式听证程序，以保证行政相对人的利益。执法办案人员可与当事人进行面对面的审查、询问、讯问和谈话，以弄清事实。另外，在行政处罚和行政强制中增加事后听证的方式，可以为当事人提供一种新的救济手段。听证程序在具体适用和具体操作方面，也会更加细化，更加具体，更具有操作性，使得行政机关更容易依据听证程序做出正确的行政决定。&&&&（六）制定完善、规范、统一的行政听证制度。由于我国有关听证程序的规定散见于各个法律法规之中，因此容易产生诸多弊端：具体操作规则不一，听证做法各行其是乃至重复、冲突等，妨碍行政管理权的正当行使，妨碍公民、法人及其他组织合法权益的正当行使；因没有统一的行政程序法规，听证制度的执行带有明显的部门色彩；虽然召开了听证会，但在作出行政行为时却置相关利害关系人的意见和建议(甚至是听证会上论证过的证据)于不顾。要统一行政程序法中进一步完善听证程序，明确规定凡属于对老百姓生活密切相关的行政决策的制定，事前应当举行听证会的制度。召开听证会应认真选择能真正反映行政相对人权益的代表参加，严格规范听证程序，注意倾听各方意见，注重对听证结果的处理。同时要严格把握听证制度的内涵，避免听证走过场、流于形式的庸俗化做法，保证政府行政行为的严肃性和有效性。（黑龙江七台河市法制办）
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国务院法制办公室
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