长府办发〔2012〕3 号
长春市人民政府办公厅关于印发长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法（试行）的通知_中国长春
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长春市人民政府办公厅文件
长府办发〔2012〕3 号
长春市人民政府办公厅关于印发长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法（试行）的通知
各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
　　《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
　　长春市人民政府办公厅
　　二〇一二年二月十五日
长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法（试行）
　　为规范国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑的调查、认定和处理行为，保障被征收人的合法权益，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　一、调查
　　（一）依申请调查
　　在各城区政府（开发区管委会）作出房屋征收决定前，由房屋征收部门持拟确定房屋征收范围文件、书面申请（附未经登记建筑名单）、征收范围内1:500现状实测图纸等有关资料向所在区规划分局（开发区规划局）提出进行未经登记建筑调查、认定和处理的申请。
　　未经登记建筑是指未取得合法产权证照的住宅房屋、非住宅房屋等建筑物、构筑物。
　　（二）成立联合调查组
　　联合调查组组长由主管区长（主任）担任，副组长由区规划分局（开发区规划局）和区房屋征收部门负责人担任。成员一般应当由区规划、房屋征收、住建、国土、行政执法、公安、监察、街道办事处等部门和单位抽专人组成，并请区委宣传部派人参加。联合调查组成员和成员单位应履行下列职责：
　　区规划部门主要负责规划许可的认证，对合法、违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑和严重违反规划的违法建筑的认定及对被认定为严重违反规划的违法建筑依法下达拆除决定书等工作；
　　区房屋征收部门主要负责提供未经登记建筑名单，依据有关法规和政策对疑难问题进行处理，对被认定为符合规划要求的合法建筑和违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑进行处理以及对被认定为严重违反规划的违法建筑拆除予以配合等工作；
　　区住建部门主要负责未经登记建筑是否取得过开工手续、产权查验和出具相关证明等工作；
　　区国土部门主要负责未经登记建筑是否取得过土地手续的查验和出具相关证明等工作；
　　区行政执法部门主要负责组织对被认定为违法建筑的拆除等工作；
　　区公安部门主要负责对未经登记建筑所有人和使用人户籍情况出具相关证明及配合调查组的调查、拆除等治安秩序保障等工作；
　　区监察部门主要负责对联合调查组及各相关成员单位履行职责情况的监察工作；
　　区委宣传部主要负责房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理的宣传工作；
　　 街道办事处全程配合调查，并负责对未经登记建筑及其所有人相关情况出具调查说明等工作。
　　区政府（开发区管委会）将调查组成员落实到位后，由区规划分局（开发区规划局）组织对征收范围内的未经登记建筑进行联合调查。
　　（三）调查的内容
　　调查的内容包括未经登记建筑的建设时间、地址、用途、面积、结构、所有人、使用人以及所有人与使用人的关系和证据等情况。
　　二、认定
　　未经登记建筑的认定是指规划部门联合相关部门对建筑是否符合规划法进行认定。
　　区规划分局（开发区规划局）应当依法（依其建设时的城乡规划法律、法规、规范和相关文件）对征收范围内未经登记建筑的合法性进行认定，一般应分为符合规划的合法建筑和违反规划的违法建筑两种情况。违法建筑分为属尚可采取改正措施的和严重违反规划的两种情况。
　　（一）符合规划的合法建筑认定标准
　　具有下列情形之一的，应当认定为符合规划的合法建筑：
　　1.由于历史原因，已获得国有企事业单位核发的产权等证明的，其建设符合相关要求的建筑及未按相关要求建设部分属尚可采取改正措施且经相关部门处罚的建筑；
　　2.已取得《建设工程规划许可证》，其建设符合规划方案、附图的建筑及未按规划方案、附图建设部分属尚可采取改正措施且经规划部门处罚的建筑；
　　3.已取得《建设用地规划许可证》，其方案、附图等已经经规划部门审查通过且按照规划方案建设的建筑，包括虽然改变规划方案，但是属尚可采取改正措施且经规划部门处罚的建筑；
　　4.其他经规划部门认定属尚可采取改正措施且经规划部门处罚的建筑；
　　5. 日前建设的用于居住及非居住用途的建筑；
　　6.日前自建、自住且被征收人具有房屋征收范围内正式户口，又确无其他住处的独立建筑。
　　（二）违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑认定标准
　　具有下列情形之一的，应当认定为违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑：
　　1.已取得《建设工程规划许可证》，其建设改变规划方案部分的建筑，属尚可采取改正措施，但未经规划部门处罚的；
　　2.已取得《建设用地规划许可证》，其建设改变规划方案部分的建筑，属尚可采取改正措施，但未经规划部门处罚的；
　　3.其他经规划行政主管部门认定，其建设影响城乡规划，属尚可采取改正措施，未经规划部门处罚的建筑。
　　（三）严重违反规划的违法建筑认定标准
　　具有下列情形之一的，应当认定为严重影响城乡规划的违法建筑：
　　1.占用城市公园、绿地、道路、停车场、广场、高压供电走廊、压占各种地下管线和消防通道进行建设的；
　　2.在文化古迹保护地段进行建设的；
　　3.建筑间距不符合国家和省有关标准、规范的；
　　4.严重影响居民居住环境的；
　　5.超过批准期限或未按照批准内容建设的临时建筑；
　　6.市、区人民政府曾列入近期改造范围内未经审批新建、改建、扩建的建筑，应当认定为严重违反城乡规划的违法建筑；
　　7.法律、法规规定的其他严重影响城乡规划行为的。
　　（四）证据的采信
　　证据是指政府及相关部门、单位提供的历史文件，包括图纸、审批文件、处罚文书、航拍图、测绘资料以及相关证人出具的证明等。
　　被征收人主动提供的证明材料，经联合调查组查证属实的，应当作为证据采用。
　　（五）公示、告知及公告送达
　　调查结束后，区规划分局（开发区规划局）应当将拟认定的结果书面通知被征收人，并依法在征收范围内公示7日。无法通知被征收人的，可以在其建筑和媒体上以公告形式告知。被征收人或相关利害关系人有异议的，可以在公示期满后3日内向区规划分局（开发区规划局）举证，提供相关证明材料。区规划分局（开发区规划局）对当事人提供的相关证明材料应当认真研究，决定是否采用，并回复当事人。
　　告知、公告须载明被征收人享有听证、申辩等权利。
　　（六）认定结论的作出及送达
　　对拟被认定为合法、违反规划属尚可采取改正措施违法建筑和严重违反规划违法建筑的，依法履行告知、公告等程序后，联合调查组应当集体讨论作出认定结论。并由规划部门出具书面认定结论，依法送达。
　　书面认定结论应当载明被征收人享有行政复议和行政诉讼的权利、途径、期限等。
　　无法通知被征收人的，可以在其建筑上张贴公告并登报公告，公告期限为7日，期满即视为送达。
　　四、处理
　　（一）认定为符合规划的合法建筑的处理
　　区规划分局（开发区规划局）对认定为属于合法的建筑，应当出具合法建筑书面认定结论，将认定结论和有关调查材料登记并形成档案移交房屋征收部门，依法予以补偿。
　　房地产价格评估机构应当依据《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定进行评估，评估过程中应考虑已登记建筑与未登记建筑市场价格存在差异等因素。
　　住宅房屋被征收人选择产权调换的，应交纳已登记房屋与未登记房屋市场价格差价。
　　（二）对被认定为违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑的处理
　　区规划分局（开发区规划局）对认定为违反规划属尚可采取改正措施违法建筑，应当出具违反规划属尚可采取改正措施违法建筑的认定书，将认定结论和有关调查材料登记并形成档案移交房屋征收部门，由房屋征收部门负责对其处理。
　　对认定为违反规划属尚可采取改正措施违法建筑不予补偿，但应支付由房地产价格评估机构按照建筑安装工程造价结合成新予以评估确定的建造成本。
　　（三）认定为严重影响城乡规划的违法建筑的处理
　　对被认定为严重影响城乡规划的违法建筑，由区规划分局（开发区规划局）依行政处罚法规定的一般程序依法下达限期自行拆除决定，被征收人在规定期限内未自行拆除的，由区规划分局（开发区规划局）书面上报区政府（开发区管委会），区政府（开发区管委会）应当责成区行政执法局组织依法拆除。
　　区行政执法局组织依法拆除时，应当负责或组织有关部门对拟被拆除的违法建筑及其财物依法公证、录像进行证据保全。
　　五、档案的建立健全
　　区规划分局（开发区规划局）应当将未登记建筑的调查、认定、处理情况按户（栋、处）建立健全永久档案。
　　档案材料应当包括调查的书面申请、询问笔录、现场勘验记录及照片、认定结论、相关证据材料以及按照行政处罚一般程序进行处理等全部资料。
　　六、责任追究
　　有关部门和单位及其工作人员在对国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查、认定和处理工作中，存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为的，对直接负责的主管人员或其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　七、本办法自日起施行。
主题词：城乡建设& 房屋& 办法& 通知
编 辑：乔砚当前位置：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后有关征收补偿法律法规适用问题
作者：安徽省黄山市屯溪区人民法院党组书记、院长
郑刚&&发布时间： 11:14:31
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新《条例》）已于日由国务院公布实施，日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧《条例》）同时废止。但新条例35条规定：实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原规定办理。即仍适用旧条例规定。不过，有一个禁止性规定：不得责成有关部门强制拆迁。这主要是指不适用旧条例十七条第一款规定“房屋所在地的市县人民政府责成有关部门强制拆迁”，而只适用“由房屋拆迁管理部门（原来房管局拆迁办，现在属于建委下的征管办）依法申请人民法院强制拆迁”。没有取得房屋拆迁许可证的项目一律适用新条例。还有一种情况，就是旧条例有可以先予执行的规定，但去年最高人民法院下发“关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知”中明确规定：凡当事人在起诉阶段或诉讼中，有关单位申请先予执行的原则不予准许，确需先予执行的。必须报上一级法院批准而且省级法院备案。而按照新条例的立法精神，基本废止了先予执行规定，从新条例二十八条和二十六条规定的立法原意可以明确这一点。
　　为了更好地适用新条例，首先必须明确新旧条例变化对比。
　　现行《条例》与旧条例相比，无论从房屋征收主体到范围，从实体到程序都发生了很大的变化，研究对比其中的变化，有利于对现行《条例》的学习和理解，通过对新旧条例变化的研究，认清政府和法院在城市房屋征收过程中面临的困难和问题，以及时采取有效措施加以应对，确保工作的顺利开展。现行《条例》与旧条例相比变化主要表现在十个方面：
　　一是强拆主体由“行政与司法强拆并存”到“只能申请法院强制搬迁”。根据旧条例的规定，房屋强制搬迁有两条途径：由政府责成有关部门强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门申请法院强制执行，申请法院强制执行的主体是房屋拆迁管理部门，执行依据是房屋拆迁管理部门的裁决。新《条例》取消了行政强制搬迁，规定只能由政府申请人民法院强制执行，执行依据由房屋拆迁管理部门的裁决变为政府作出的补偿决定。现行《条例》强化了强制搬迁过程中法院司法审查程序，由人民法院作为没有利害关系的居中者，对征收、补偿是否合法进行全面的审查判断和对不具合法性的征收、补偿决定裁定不予执行，阻却不具合法性的征收、补偿决定的强制执行效力。
　　二是征收补偿主体由“建设单位”变为“市、县级政府”。根据旧条例规定，拆迁的主体是依法取得房屋拆迁许可证的单位。新《条例》改变了以前由建设单位拆迁的做法，规定市、县级人民政府是征收补偿主体，由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位实施房屋征收与补偿的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。禁止建设单位参与搬迁活动。
　　三是征收补偿法律关系由“拆迁单位与被拆迁人之间”到“政府和被征收人之间”。根据旧条例规定，拆迁的法律关系产生于拆迁人和被拆迁人之间，政府房屋拆迁管理部门作为主管部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，并可以作为中立的第三方对拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的争议作出行政裁决。而新《条例》规定，征收的法律关系产生于征收人即政府和被征收人之间，政府作为当事人一方，不再作为中立的第三方，因而不具有行政裁决权只有“补偿决定权”。
　　四是征收范围由“不明确”到“明确为仅限于为公共利益”。根据旧条例的规定，无论是出于商业开发还是为了公共利益，房屋拆迁中凡取得拆迁许可证的，房屋拆迁管理部门均可向人民法院申请强制执行，并未对征收的目的加以限制。而根据新《条例》规定，政府征收和申请强制搬迁需要满足房屋征收是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，比如道路拓宽、城市改造等等。非公共利益的拆迁应按照平等主体民事途径由双方协商解决，政府只能监督，不能参与其中。
　　五是征收补偿程序由“拆迁单位启动”到“政府直接启动”。根据旧条例规定，拆迁程序是由拆迁房屋的单位启动，房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证，拆迁人实施房屋拆迁。根据新《条例》规定，征收程序是由政府直接启动，由政府作出房屋征收和补偿决定（公告及送达方式），政府确定的房屋征收部门负责组织实施房屋与补偿工作。
　　六是征收补偿过程由“政府拍板”到“公众参与”。新《条例》规定政府制定的征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计等。
　　七是对被征收房屋补偿由“原则性补偿”到“市场价补偿”。旧条例仅规定“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产评估价格确定补偿金额”，而新《条例》不仅明确补偿范围，且要求被征收房屋价值按照不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的原则进行补偿。
　　八是由“许可与裁决”到“两个决定”。旧条例规定，拆迁人领取房屋拆迁管理部门核发的拆迁许可证之后，与被拆迁人进行关于拆迁补偿安置协议的协商，达不成协议的，申请房屋拆迁管理部门作出房屋拆迁裁决。新《条例》则规定，由市、县级人民政府作出征收决定后，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，达不成协议的，由市、县级人民政府作出补偿决定。这一设置改变了在旧条例框架下政府既是拆迁许可证的颁发人，又有权在拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议时作出行政裁决、而且该裁决在诉讼期间不停止执行的状态。现行《条例》生效后政府作出的补偿决定成为了人民法院司法审查的对象。
　　九是房地产价格评估机构的选定由“不明确”到“可由被征收人协商选定”。新《条例》规定房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。规定房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的违法行为，规定了严格的法律责任。被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
　　十是向法院申请强制执行的主体由“房屋拆迁管理部门”到“政府”。按照旧条例的规定，向人民法院申请强制执行的主体为房屋拆迁管理部门。而根据现行《条例》，房屋拆迁管理部门只可能作为房屋征收工作部门出现，负责具体组织实施相应的征收与补偿工作。而政府则是唯一的征收补偿主体，当被征收人在法定条件下不搬迁时，只能由作出房屋征收决定的市、县级人民政府向人民法院提出执行申请。主体层级的提升，意味着对征收补偿工作提出了更高的要求。
　　新《条例》实施后对旧城改造等项目建设会产生什么样的影响呢？
　　新《条例》出台进一步规范房屋拆迁和土地征用工作，有利于维护广大人民群众的切身利益，维护社会稳定与促进和谐社会的构建。但也将对当前的房屋拆迁工作带来很大的影响，也给行政机关的征收工作和法院的审判执行工作带来了巨大的挑战。尤其是对项目建设产生重要的影响。
　 (一)新《条例》实施后对城市房屋拆迁、旧城改造可能产生的影响
　　新《条例》实施后，对城市房屋征收工作的要求更高，政府及相关行政机关面临的压力更大，主要体现在以下几个方面：
　　一是已取得拆迁许可证的拆迁项目继续推进难度加大。新《条例》规定对于新拆迁项目涉及的房屋补偿标准按市场定价补偿，同时又规定现行《条例》实施前已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定补偿。群众的普遍心理是适用新《条例》更有利于自己，因此目前存量拆迁项目的被征收人普遍对新《条例》抱有很大的期望，如仍按原有标准补偿，被征收人可能产生抵触情绪，不利于拆迁工程的顺利开展。同时，新《条例》严格界定了公共利益，被拆迁人将会以拆迁项目不属于公共利益范围为由不积极配合拆迁，工作推进难度也加大，拆迁周期、拆迁成本等可能面临较大幅度增加。加上现行《条例》明确规定，对此类项目政府不得责成有关部门强制拆迁。对此类项目如何推进值得研究。在社屋前地块仅存的钉子户拆迁显现出这个方面的问题。上草市地块，工作组采用了心理战术，即利用选好房的心理在一定程度上推进了拆迁工作，而且区委采取“一把尺子量到底”的攻心战术，并且书记区长对群众补偿公正承诺在一定程度上打消了群众怀疑、攀比和早签协议吃亏，后签协议讨巧的疑虑，但随着选房优势的不在或复杂的社会心理情绪交织影响，腾房、搬迁工作矛盾凸现，压力增大。
　　二是补偿安置难度加大。新《条例》明确要求因旧城改建实施征收行为，被征收人要求产权调换的，应当回迁或就近安置，实践中实现回迁的难度较大。目前我市房屋拆迁安置以房屋置换为主，货币补偿相对低于同地段市场商品房价格。而且，安置地段、原房屋房产证问题、房屋楼层问题等都增加安置难度。新《条例》明确规定补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，该规定的实际执行将会大大增加今后拆迁工作的成本。在实施新《条例》 “先补偿、后搬迁”的办法中，如果群众选择产权调换的补偿方式，政府需事先投入一大笔资金建设安置房，同时也需要投入一大块建设用地指标，否则很难实现拆迁安置房足量及时到位的目标。
　　三是拆迁管理压力增大。新《条例》实施前，按照旧条例规定征地拆迁实行拆迁许可，由拆迁管理部门颁发拆迁许可证。在拆迁过程中，拆迁管理部门还承担了裁决、申请行政强制执行等行政职能。新《条例》规定，由县级以上人民政府作出征收房屋的决定，取消了房屋拆迁管理许可证制度。由于房屋征收决定、过程管理、具体实施，都必须是县级以上人民政府，拆迁管理部门将不再承担拆迁许可、决定、申请行政强制执行等行政职能，尤其影响最大的是取消了政府的行政强制执行权。旧条例虽然规定了行政强拆和司法强拆并轨制，但在拆迁工作中几乎都是采取行政强拆的方法，今后对征收拆迁工作很难再按行政裁决、行政强迁程序进行。新《条例》还规定禁止任何单位和个人采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。因此，对一些坚持无理要求的动迁户难以形成高压态势。
　　四是拆迁程序更加复杂、规范，拆迁和旧城改造的效率可能受到影响。新《条例》规定了“一调查、两论证、两评估、两申请、两公告、三征求、四公布”等复杂的法定征收程序。对征收补偿方案要征求公众意见，期限不得少于30日。另外，新《条例》还规定被征收人对政府作出的征收决定、征收补偿决定不服的，可以申请行政复议，或提起诉讼。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》规定，相关行政机关和法院作出裁决的时限较长。尤其是取消行政强制执行后，只能申请司法强制执行，而法院需要经过受理、审查、执行以及报请上一级法院批准等多个环节，如何提高强拆的效率是摆在我们面前的一个重要、棘手而又必须解决的问题。
　　五是对非公共利益项目征收变得更加慎重。新《条例》的适用范围仅限于六种情形“公共利益”的建设项目。而经营性项目、商业性开发等都被排除在外。因此，今后进行商业开发将会遇到更多的困难。对实施旧区改造的速度可能会受到一定的制约。
　　第三、新《条例》未定事项及需明确问题。
　　1、根据新《条例》规定，施行中有多项具体办法需另行制定，但目前均未出台：
　　一是第十八条规定的，对“被征收人符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障”。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
　　二是根据第二十条第一款规定，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”。
　　三是第二十三条规定的，“对因征收房屋造成停产、停业损失的补偿”办法，由省、自治区、直辖市制定。
　　2、新《条例》施行中需要明确，而现行《条例》未予以明确的问题，主要集中在规定有须公布或公告的条款中。
　　一是须向公众公布的事项四项：即第十条第二款规定的征收补偿方案；第十一条规定的补偿方案“征求意见情况和修改的情况”；第十五条规定的征收房屋调查结果；第二十九条规定的分户补偿情况。
　　以上须公布的事项中，征收补偿方案规定“期限不少于30日”，公布的范围、形式（或方式）均未明确；征收房屋调查结果和分户补偿情况规定了公布的范围为“房屋征收范围内”，公布的期限和形式（或方式）均未明确；而征收补偿方案“征求意见情况和修改的情况”公布范围、期限、形式（或方式）则均未明确。
　　二是须公告的事项两项：即“房屋征收决定”和“达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明的”而由政府作出的“补偿决定”。
　　第十三条只规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告”，既未规定公告范围，亦未明确公告形式和期限；第二十六条仅对范围作了规定，即“补偿决定”在房屋征收范围内予以公告，对公告的期限和形式同样未予以明确。
　　新《条例》对房屋征收和补偿行为作了具体、详细的规定，可操作性较强。但是因房屋征收评估机构的选定、因房屋征收造成的停产、停业损失补偿等具体办法，新《条例》规定由国务院住建部门、省、自治区、直辖市制定，目前尚未出台，另外，现行《条例》若干条款的规定涉及的范围、期限、方式等并不明确，而根据我市2011年工作纲要和工作计划，房屋征收工作尤其是重点项目建设又不能停滞。
　 （二）最高法院关于实施新条例规定及问题探讨。
　　最高人民法院于今年4月9日就关于办理申请法院强制执行国有土地房屋征收补偿决定案件若干问题作出规定，共11条文，除了明确“裁执分离”为主导强制执行方式外，有七种情形法院不予执行。所以，对于这个决定的实施有待于进一步探讨。
　 （一）现行《条例》未定事项及需明确事项应如何应对。
　　1、现行《条例》中规定需要另行制定具体办法的事项，因已经明确了制定权限，所以，只有等待具体办法出台。不能因工程项目推进，而盲目参照以前的办法或自定办法，一旦发生问题或造成严重后果，将会被追责。
　　2、需要明确而现行《条例》未予以明确的事项，如公告、公布的期限、范围、形式等；须组织听证会的，参与人数、相关人员比例等。因之前我们在实际工作中涉及过，是否可暂时沿用行政听证的惯例和以前的做法，或者参照其他地方的做法，可以开展的工作应当开展。
　　（二）现行《条例》第十七条第二款对被征收人补助和奖励的规定应如何执行。
　　现行《条例》第十七条第二款规定：“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给于补助和奖励。”根据“保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低”这一制定《条例》的总体思路，新的补助和奖励办法所定标准应不低于原补助和奖励规定。因此，在新标准出台前，是否可先执行原规定或先按原规定作宣传和解释工作。
　　（三）新《条例》第二十八条第一款应如何理解和适应。
　　现行《条例》二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。
　　该款规定应理解为：只有被征收人不服征收或补偿决定，且既不申请复议或提起诉讼，又不搬迁的，才能申请法院强制执行。如果订立了补偿协议而被征收人反悔或不履行搬迁义务的，则不能直接申请法院强制执行，而只能依据二十五条第二款规定通过诉讼。
　　按照最高法院规定，申请机关除了申请执行书和所附上的材料外，还包括以下材料：征收补偿决定及相关证据材料和所依据的规范性文件，征收补偿送达凭证、催告情况和房屋被征收人直接利害关系人的意见，社会稳定风险评估裁量，申请强制执行房屋状况，被执行人的姓名或住址、与强制执行相关的财产状况等具体情况，以及法律法规要求提供的其他材料，申请书必须由负责人签名加盖印章注明日期，申请在被征收人起诉期限届满之日起三个月内提出。
　　（四）新《条例》第十二条“经政府常务会议讨论决定”的适用。
　　第十二条“房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”之规定，因数量较多目前无权威解释，而中心城区尤其是仙人路路段，今年拟启动所涉及的被征收人少则上百户，多则上千余户，故建议所有征收决定都由政府常务会讨论决定。
　　（五）新《条例》第三章即补偿一章应予以充分重视。
　　新《条例》补偿相比旧《条例》补偿所占比重大、规定更细，且该章所有条款的规定都是围绕补偿。规范补偿行为，保障房屋被征收人的利益，是该章所有规定的最终目的。所以我们应充分重视补偿工作，此项工作只要是按规定进行了，我们的工作就无过错，房屋被征收人就应当无意见（或无异议）。我们将要启动或完成的重点工程或旧城区改造项目，就能得以顺利进行。
　　其三、适用新《条例》实施的几点建议。
　 （一）立法应对建议
　　与旧条例相比，新《条例》规定的征收程序更为规范、严格，征收行为更为公开、公正和严谨，同时涉及很多实体和程序方面的制度，如公共利益的界定、房屋征收评估办法、房屋征收社会稳定风险评估等，急需立法加以规范，实现行政执法有法可依，行政审判、司法强拆有法可依。建议在国家相关立法和司法解释出台之前，地方人大、政府尽快制定相关法规、办法、实施细则加以规范。
　 （二）行政应对建议
　　一是组织对现行《条例》的培训学习和宣传。建议由党委宣传部门或政府法制部门牵头，组织对市政府相关部门人员尤其是房屋征收部门和法律顾问进行现行《条例》的学习培训,以准确全面理解现行《条例》立法精神和主要内容，同时要大力宣传现行《条例》，增强贯彻现行《条例》的自觉性，适时邀请有关专家进行讲座。
　　二是做好房屋征收补偿项目的清查工作。由于新《条例》实施前已颁发拆迁许可证的项目的征收补偿程序和补偿标准与新《条例》有很大不同，存在着对新旧条例过渡期适用问题。建议政府相关部门尽快织人员对存量房屋拆迁项目进行摸排清查，逐一登记造册，按照相关规定，区别不同情况，分类处理，尽快加以解决，积极向前推进。同时对新征收补偿项目，依新《条例》做好统筹规划和安排。
　　 三是尽快明确政府征收部门。目前，新《条例》实施前，各地一般由房屋拆迁管理部门具体负责对房屋拆迁工作实施监督管理，拆迁主体并非政府。新《条例》实施后，市、县人民政府成为征收主体，由政府征收部门与被征收人订立征收补偿协议，房屋征收部门与房屋征收实施机构之间属于委托与被委托关系。因此，政府征收部门职能须尽快转换，理顺与具体征收实施机构的关系，熟悉征收程序、掌握征收政策，尽快进入角色，建议政府尽快明确征收部门。
　　四是建立拆迁案件信息沟通制度。政府、法院及各相关部门、单位之间要建立有关房屋拆迁信息沟通制度，做到信息共享，良性互动，以便加强彼此间的分工合作。
　　五是加强制度建设，完善相关机制。
　　1、听证会制度：新《条例》第十一条第二款规定：“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本《条例》规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”尽管我们在之前的动迁工作中有过组织听证会的做法，但听证会是否规范、是否有一套完善的机制、制度，我们在组织听证会过程中，是否存在人员数量、人员结构以及听证会程序等不符合规定的情形。虽然新《条例》关于组织听证会的规定只此一款，但一旦出现规定的情形，听证会的作用和意义将非常重要，所以，我们应未雨绸缪，建立健全一套完整的听证会制度。
　　2、风险评估机制：根据新《条例》第十二条规定，政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。根据这一规定，所有的房屋征收决定在作出之前，都要进行社会稳定风险评估，所以，建立完善的风险评估机制，既可以对房屋征收可能带来的社会稳定风险做出科学地、准确地评估，又有利于房屋征收工作按计划顺利进行。
　　3、做好房屋安置的充分考量和准备。 根据新《条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换（即房屋安置）。该条同时规定，政府应当提供用于产权调换的房屋；旧城改建的，政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。根据近几年来中心城区动迁工作的实际情况，大多数或者是绝大多数被征收人选择房屋安置。尽管新《条例》从条文上理解提高了被征收房屋的价格，但实际上对选择房屋安置的被征收人来说，并无太大诱惑，他们依然会选择房屋安置。所以，我们应该在调查摸底的前提下，做好给予被征收人房屋安置的充分考量，同时准备好安置用房屋（或安排好建设）。对于有房产证件的房屋应该考虑安置房屋无产权证的补偿优惠问题。
　　4、创新宣传、解释工作方式、方法，使宣传、解释工作真正收到实效。
　　根据国务院法制办和住建部两部门负责人对新《条例》的解读，“……加强和改进群众工作，把强制减到最少”也是制定新《条例》的总体思路之一。而加强和改进群众工作方式方法不应仅体现在完善征收程序、加大公共参与、取消行政强迁等方面，做好新《条例》的宣传、解释工作也是群众工作非常重要的一个方面。基于此，新《条例》把这项工作纳入其中并单列一款，新《条例》第十三条第二款规定：“市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。”从近几年动迁工作的实践看，许多矛盾纠纷是因群众没有完全了解甚至是误解了政府的拆迁政策而引起的，所以做好新《条例》以及有关政策的宣传、解释非常重要，也必将更加重要。怎样做好宣传、解释工作，怎样使宣传、解释工作收到实际成效，我们应该认真思考，认真研究，用创新的思维方式，行之有效的工作方法，把宣传、解释工作作为房屋征收补偿工作的一个重要环节作好，只要我们把宣传解释这一群众工作做好、做到位，大多数或者绝大多数被征收群众还是能够支持政府工作的。那么，我们的征收与补偿工作效率将大幅度提高，我们的重点项目建设和城区改造步伐也将因此而加快有显著成效。
　 （三）司法应对建议
　　一是高度重视新《条例》学习培训。新《条例》施行后，旧条例同时废止。新旧条例有着很大的变化和不同。为深刻学习领会新《条例》的精神实质和主要内容，建议对全市两级法院从事立案、行政审判、执行工作的法官进行一次专门培训。
　　 二是建立党委领导、法院主办、有关单位联办的司法强拆联动机制。由于拆迁工作涉及面广，仅靠某一个部门或单位完成是不可能的，应当坚持在党委领导、人大监督下，由政府或法院为主导（征收补偿工作由政府主导，强制搬迁工作由法院主导），社会各方力量共同参与的协作模式，通过召开联席会、协调会、碰头会等日常运作方式，协调处理房屋强制拆迁过程中的重大事项，以“会议纪要”的形式明确各部门的职能，通过召开准备会，确定司法强制拆迁实施预案。尤其是对强拆行为以外的救助、安置、维稳包保和保障性问题，应由相应的政府职能部门负责解决。同时考虑在征收补偿决定、安置补偿协议的执行过程中，要求决定或协议中双方同时履行各自义务。
　　三是配强法院审、执力量，加大财力支持，保障司法强拆顺利进行。取消行政强拆前，进入法院强制拆迁程序的案件数量只占强拆纠纷的很小比例，但法院强拆时仍需要借助政府各部门的合力，才能完成强拆任务。取消行政强拆后，法院成为唯一的强拆主体。在当前审判工作强度大、执行难的情况下，法院的审判、执行力量愈显不足，建议请党委、政府增加法院执行和司法警察的编制，保证有足够的审判、执行力量；提供能够保证审判执行工作顺利开展所需要的物力和财力，应对数量激增的拆迁案件。
　　四是树立服务大局意识，确保依法征收。现行《条例》实施后，法院成为强制搬迁唯一的执行主体，既要在征收行为合法的基础上，保证执行到位，推进征收工作的整体进程，又要切实履行司法审查职责，准确界定公共利益，严格审查征收行政行为，切实保障被征收人合法权益。法院要在依法办事的前提下，树立大局观念，行使好审判权和执行权，秉持推进城市建设进程与维护被征收人合法权益并重的理念，对合法征收工作提供有力的司法支持，对征收工作中不规范行为及时发出司法建议，及时纠正，规范征收行为，保障群众合法权益不受侵害。
　　五是加强与行政机关、上级法院沟通，创优司法环境。一方面，加强与行政机关的沟通。政府作为征收工作的主体，对征收工作比较熟悉，法院应加强与政府相关部门的沟通协调。积极参与市区重点项目建设的社会稳定风险评估，建立风险预估机制。坚持行政执法与行政审判的良性互动，通过规范行政执法行为，优化法院审判的司法环境。另一方面，加强与上级法院的沟通。因房屋征收强制执行涉及当事人重大利益，事关社会和谐稳定，建议对房屋征收案件的强制执行及时报请上级法院批准或者备案前形成上下沟通机制，加快案件流转。
　　六是尽量通过协调方式解决纠纷。鉴于拆迁工作的复杂性，要将协调理念贯穿于行政诉讼、司法强拆的始终，通过在被拆迁人与政府相关部门之间居中协调，力求解决争议、化解矛盾。进一步完善诉讼调解与人民调解、行政调解等衔接的协调机制，逐步建立与当地党委、政府、调解委员会、社区等部门的专项调解联系会议制度，将调解和协调解决纠纷贯穿于征收补偿及审判执行的全过程，尽量将纠纷解决在诉讼、强制执行之外，提高征收补偿工作效率，确保和谐拆迁。
　　七是主张通过调解和协调方式解决纠纷。由于城市房屋拆迁的复杂性，为避免暴力拆迁和恶性事件的发生，应尽量通过调解或协调方式解决纠纷，平息矛盾。采取行政调解与司法确认相结合、诉讼协调与行政调解联动、案内协调与案外协调配合等多种措施。在国有土地上房屋征收与补偿中，房屋征收部门与被征收人达成签订补偿协议意向后，为防止被征收人签订补偿协议后又反悔从而陷入漫长的诉讼程序，房屋征收部门可以在签订正式补偿协议的同时，邀请行政调解或人民调解组织参与，由其主持达成具有民事合同性质的行政调解或人民调解协议，并引导协议双方申请人民法院对调解协议进行司法确认，制作人民法院民事调解书，赋予其强制执行力。人民法院在必要时可以设立由上级法院指导的巡回法庭或办案组，对达成的行政调解或人民调解协议予以现场确认。
　　在国有土地上房屋征收与补偿中，被征收人对补偿决定不服的，为防止被征收人选择诉讼程序，有关行政机关要积极引导被征收人选择行政调解（复议）程序解决行政争议或者选择仲裁程序，一裁终结。经行政调解（复议和解）当事双方达成协议的，行政调解组织在作出补偿决定的行政机关撤销补偿决定（一般应协议撤销补偿决定，因为变更补偿决定后，被征收人可能对变更后的补偿决定不服再次提起行政诉讼）的同时，应当组织房屋征收部门与被征收人就补偿问题现场达成具有民事合同性质的行政调解协议，并引导协议双方申请人民法院对调解协议进行司法确认。
　　　　　　　
责任编辑：安徽省黄山市屯溪区人民法院党组书记、院长}