公民告“官”越来越“胆大”：透析行政诉讼
公民告“官”越来越“胆大”：透析行政诉讼
“民不与官斗”“胳膊拧不过大腿”，这是在老百姓潜意识中延续了数千年的传统观念。这一观念正随着越来越多的公民通过司法途径来保护自身权益而逐渐改变。
行政诉讼是一个地方法制环境的“晴雨表”，随着依法治国观念的深入人心，各地行政诉讼案件将越来越多，行政机关如何面对行政审判，不仅直接体现其依法行政的水平，还直接影响老百姓权利的保障。《中华人民共和国行政诉讼法》自日施行以来，我省行政诉讼现状怎样？制约“民告官”的因素是什么？各方对此持何观点？近日，本报记者走访了有关人员。
民告官：公民越来越“胆大”
11月17日，记者从省高级人民法院获得一组统计数字：1998年～2002年，我省法院共受理一审行政诉讼案件72120件(含旧存1708件)，审结71322件；受理非诉行政执行案件209871件，执结199797件。一审行政诉讼案件和非诉行政案件受案数分别占全国法院受案数的15.2%和12.4%，均居全国各省、市、自治区法院之首。在3个月内结案的一审行政诉讼案件，占结案的98%。在全省法院审结的71322件一审行政诉讼案件中，原告胜诉的共计23360件，占结案数的32.8%。其中，撤销判决、变更具体行政行为，责令行政机关依法履行职责的9930件，占13.9%。5年来，全省法院依法判决维持行政机关具体行政行为的一审行政诉讼案件10177件，占一审行政诉讼案件的14.3%；驳回原告起诉和原告主动撤诉的30670件，占43%；依法审查、执行行政机关申请执行其具体行政行为的非诉行政案件199797件。
统计数字表明：老百姓从过去不敢告、不愿告到如今勇敢地告，法律意识不断增强，这一切，都是可喜的进步。
省高级人民法院李中和副院长在日前全省法院行政审判工作会议上说，如今行政审判类型日趋多样化，受理的行政案件几乎涉及所有的行政管理领域，尤其是涉及整顿和规范市场经济秩序的经济行政案件，以及诉行政不作为的案件明显增加。与最初的案件类型主要集中在治安、土地、城建的单一状况相比，如今被起诉的具体行政行为的范畴越来越广，几乎涵盖了行政管理领域的方方面面。一些案件通过行政审判，依法保护了公民、法人和其他组织的权利，增强了人民群众的权利意识和法制观念，维护了社会稳定。
行政诉讼：意识有待加强
民告官，你敢吗？如果你的合法权益受到侵害，你会和行政单位的领导较真吗？针对老百姓对行政诉讼的认识状况，记者随机采访了几位普通百姓。
王先生：群众对行政诉讼并不是太了解，尤其是农民。即使是知道，为一点小事耗费大量的时间很不值得，只有在涉及到生存等根本问题时，或许才会走这一步。
张女士：我是一个司机，有时候明知道被罚款是冤枉的，争辩几句却落得再加罚的下场，怎么还敢去告啊，罚就罚点吧，以后受人管的日子还长着呢，丢了饭碗事大。
刘律师：“和为贵”是中国传统文化的重要内容之一，一些人认为打官司丢人，有了纠纷，宁愿通过托人、找关系等途径解决问题，从而冷落了行政诉讼。因为，有的人因为赢了一场官司，却输了一辈子。我曾经代理了一个行政复议，虽然结果比较满意，但给我的感觉是，老百姓太不容易了！
郑女士：行政诉讼往往耗时比较多，效率比较低，这是我们不愿意提起行政诉讼的重要原因。
老百姓对行政诉讼意识是否应该有待加强？作为三大审判之一的行政诉讼，如何打破行政审判的瓶颈？省高级人民法院行政审判庭法官荆伟对记者说，很多老百姓受封建文化的影响太深，宁可屈死不告状的观念根深蒂固。老百姓们一说民告官，就认为官官相护，他们往往心理压力较大，宁可有些事情来协商，也不愿意提起诉讼。另外，在行政诉讼法的宣传上，还需要在公民中多加强。许多人不知道民可告官，对行政诉讼的知识知之甚少，有的还根本不明白什么是行政诉讼；有的不敢告官，明知行政机关具体行政行为违法，但是担心“官官相护”，不能胜诉。另外如果即使自己真胜诉了，他们又担心行政机关给他们穿小鞋，秋后算账，总之害怕将来的日子不好过。
另外，一些行政机关不愿通过行政诉讼解决争议，只顾维护行政管理权的“尊严”，不愿接受司法监督，更不愿和被管理人以平等的法律地位参加行政诉讼，怕当着被告丢面子。对于社会关注的问题，有些行政部门从小集体利益出发，给法院打招呼、定调子，实施行政干预，这些都会影响百姓的心态。
荆伟法官认为，要解决上述问题，应加强行政诉讼法及相关法律、法规的宣传，提高全民依法办事的自觉性。在防止和减少纠纷的基础上，教育公民学会用法律手段解决行政争议。行政机关一方面要提高依法行政的自觉性，另一方面应正确地对待行政诉讼，不能怕当被告。特别是行政“一把手”，要认清自己在行政诉讼中的法律地位，法律面前人人平等，不搞行政干预。
行政审判将“直接影响我国法制建设的进程，直接影响法治国家实现的程度”。在依法治国已经成了具有意识形态正当性的今天，法制观念不仅要深入民心，更要深入“官”心。只有这样，法院才能排除干扰，通过公正司法取信于民，行政诉讼的路才会越走越宽，行政机关才能保有最大的公信力。
民告官：官在哪里
通过行政诉讼，民可以与官对簿公堂，辨明是非曲直，理清争议焦点，消除双方误会，促进依法行政，这是当前依法治国、立法、执法之要义。
人人平等是基本的法制观念，在一切诉讼中，不管当事人是官是民，其法律地位是没高低贵贱之分的。但要把人人平等的观念转化为具体法律实践却没那么容易。据记者了解，在全国以往发生的行政诉讼案中，行政领导作为法人代表出庭应诉的极少，千分之一不到，有的省全年几千件“民告官”官司中，竟无一个行政长官出庭。甚至有的行政机关面对行政诉讼，连委托代理人都懒得找，干脆不理不睬，让法庭缺席审判。虽然这些都不影响行政诉讼的法律效力，但却反映出个别机关干部陈旧的权利观念和法律意识淡薄。正如一位全国人大代表所说的，长期以来，一些干部以为官与民的关系，就是官管民，官为民，自己代表人民政府，政府机关不可能做错事，思想上还一时接受不了坐在被告席上与普通百姓平起平坐的现实，老觉得民告官破坏了自己的声誉，降低了行政机关的威信。
平头百姓平常最头痛的恐怕就是跟政府机关打官司。行政机关最尴尬的恐怕也是被“属下小民”告上法庭。据记者了解，我省自1990年除省工商局局长李琪雯曾在法庭上出席过外，很少再有行政单位的一把手亲自站在被告席的位置上。据荆伟法官介绍，民告官案件在审理中，被告单位的行政首长可以出庭，也可以委托代理人出庭应诉，实践中，大多数的出庭者都是委托代理人。
一位基层法院的法官对记者无奈地说，这种情况还好一些，有的行政单位甚至采取不出庭、不应诉、不举证、不履行的“四不政策”。政府当被告，法庭的被告席上常常不见人影是常有的事。在眼下越来越多的“民告官”行政诉讼案件审理过程中，经常出现的“缺席审判”，让法官尴尬，让法庭降低了尊严。
采访中，一位律师对记者说，在当前的行政诉讼中，行政首长出庭的少之又少。从行政机关本身来说，行政首长出庭，可以了解行政审判的程序。当前的行政机关败诉的案件当中，很大一部分就是败在程序上。如果个别领导怕丢面子，不敢出庭，那么，这个领导的心理、业务等各方面的素质应该说是很值得怀疑的。
司法建议：行政领导要出庭
据报道，今年10月28日，河北省石家庄市桥西区人民法院建议召开了“行政诉讼证据规定暨行政首长出庭应诉研讨会”，此次研讨会桥西法院邀请了辖区内的10个行政机关参加，并正式向辖区内的行政机关提出了司法建议：行政诉讼中，行政领导要出庭。
建议内容如下：依法行政是现代法治的核心，随着依法治国进程的加快和人民群众法律意识的提高，行政纠纷案件逐年增多。公民法人和其他组织根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，提起诉讼，行政机关当被告，这本是一件十分平常的事，可是行政机关领导出庭还是很少见。
另据记者了解，目前，全国有的省、市、区政府还制定了《行政首长出庭应诉制度》，是政府把“行政首长出庭应诉”用制度固定下来。有的地方规定行政机关每年的第一个行政诉讼案件，其法定代表人必须要出庭，其他案件可以由主管领导出庭。有的规定每年行政领导出庭应诉不得低于50%。
一位不愿透露姓名的某行政单位“一把手”对记者说：“我认为，执法也是一门严密的科学，不能有半点马虎，行政机关本身对案情十分了解，在本行业，每个行政机关的领导都可以算是专家，而其他人并不了解案情，委托其他人，又多了一道讲解的工作程序，即使是律师也未必了解某一部门的规章制度，还不如自己出庭。经过一个完整的庭审，就知道错在哪里，漏洞在哪里。”
“行政首长出庭应诉，并不丢‘面子’，影响‘政绩’，这反而能体现行政机关领导开明、法律意识强，使老百姓能真正感受到法律面前人人平等，是贯彻落实执政为民思想的具体措施。”这位领导对记者说。
行政首长出庭究竟意味着什么？一位基层法院的法官对记者说，如果行政首长能出庭应诉，估计行政机关会输得心服口服一些，原告也会少一些日后的麻烦。双方通过举证、质证，通过法庭调查、法庭辩论，双方会弄清楚案件的事实问题、证据问题和法律依据，同时也增加了案件审理的透明度，这样的庭审效果绝对要好于行政机关缺席的情况。行政机关不出庭，就很难认可自身的被告身份，自己是“老大”的意识很难去掉，心气总难平下来，不是设身处地去想一下怎样与原告达成一致，而是想怎样才能压制原告，这样，行政诉讼就完全失去了意义，行政诉讼制度本身发展的前景也会被葬送。所以说行政首长能出庭这对诉讼本身来说是很重要的一步。
民告官：法律依据有哪些
行政诉讼俗称“民告官”。但并不是所有的“官”的任何行为都可以告。我国《行政诉讼法》专门规定了“受案范围”，它是指法院受理行政争议案件的界限，可是哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查呢？
记者查阅了大量有关法律资料。我国《行政诉讼法》采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则规定。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。《行政诉讼法》在规定受案范围的具体内容上，明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院应当受理的案件包括：行政处罚引起的争议，行政强制措施引起的争议，侵犯法定经营自主权引起的争议，拒绝许可和不作为引起的争议，拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或不作为引起的争议，不发抚恤金引起的争议以及违法要求履行义务引起的争议。此外，其他侵犯人身权、财产权的具体行政行为引起的争议也是法院应当受理的案件。
法院不受理的案件有：对国防、外交等国家行为不服引起的争议，对行政机关实施抽象行政行为引起的争议，对行政机关工作人员奖惩任免等决定引起的争议及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为引起的争议等。
据河南工人日报报道，为了适应公民不断增长的权利保护的要求，最高人民法院于1999年发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，《若干解释》对于不可诉的行为，进行了详细的列举。原则上除了不可诉行为以外，其他的行政行为都可以受理。除《行政诉讼法》第十二条规定的4种行为之外，其他被排除的行为包括：(一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权的行为；(二)调解行为和法律规定的仲裁行为；(三)不具有强制执行力的行政指导行为；(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(五)对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
公开承诺：强化公民诉权
在人民法院所有审判工作中，行政审判工作与政治文明建设的联系最为紧密，与人民群众的利益息息相关，对于妥善处理人民内部矛盾、协调官民关系、维护社会稳定发挥着重要作用。为了在行政审判中认真贯彻司法为民，切实保护人民群众的诉权，省高级人民法院特作如下几项承诺：
一、全省法院要牢固树立保护弱者观念。降低司法救济的门槛，降低当事人的诉讼成本，增强人民群众通过行政诉讼法解决行政争议、保护合法权益的信心；牢固树立司法公开观念，不仅做到庭审过程公开，也要做到裁判理由公开，提高行政审判的透明度和公信度；牢固树立裁判中立观念，坚守居中裁判，自觉排除来自各个方面的干预和干扰，摒弃各种有损法院中立的错误做法。
二、各级法院要对本院行政立案的制度和操作规程进行一次全面清查，并请求党委和人大的支持，对当地限制行政案件受理的“土政策”进行清理，凡是妨碍诉权保护的必须一律废止。各级法院要准确理解和把握行政诉讼法和司法解释对于受理条件的规定。
三、解放思想，更新观念，积极受理各种新类型案件，尤其是行政不作为案件，行政合同案件，事实行为案件，受理、通知、证明等准法律行为案件。积极探索受理公益诉讼的可能性，研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式。对新类型案件拿不准的，应当在法定期限内先予立案，确实不属于受案范围的，经研究后再依法予以驳回。
四、不折不扣地落实在受理问题上的一些制度规定，防止既不立案受理，也不作出不予受理裁定，从而使当事人告状无门的情况发生。对于受诉法院7日内既不立案又不作出裁定的，当事人可以到上级法院申诉，符合起诉条件的，由上级法院直接受理后移交或指定下级法院审理。
五、提高行政审判效率，严格审限报批制度。行政案件应当在法定审限内结案，有法定事由需要延长审限的，原则上只批准一次，特殊情况下延长两次但仍不能结案的，由上级法院提审。
河南报业网 日
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电话: 86-10-本期视频主题：“民不跟官斗”的背后与亟待修改的国家赔偿法
　　视频（右上）导读：
　　1.民何以不敢告官
马怀德：公民在跟行政机关发生纠纷之后，确实存在着不会告、不敢告、也告不赢的很多问题，有的不知道有《行政诉讼法》，也不知道民可以告官。[][][]
　　2.现行《国家赔偿法》存三大问题 马怀德：第一，赔偿的范围还是比较窄的；另外一个就是赔偿程序比较复杂；第三个就是标准太低。[][][]
　　法院能够受理和处理的行政诉讼案件有局限
　　马怀德：我注意到真正发生在老百姓和政府之间的这种争议案件并不少，只是说法院现在能够受理的、能够处理的案件恐怕有局限，所以只有40多万件。
　　行政诉讼案存在不会告、不敢告、告不赢的问题
　　马怀德：公民在跟行政机关发生纠纷之后，确实存在着不会告、不敢告、也告不赢的很多问题。有的“不会告”，他不知道有个《行政诉讼法》，也不知道民可以告官。到了后期就是“不敢告”，即便知道有这么一部法律可以告官了，但是他不敢告，因为一旦得罪了行政机关，怕被“穿小鞋”，以后受到打击报复……[][][]
　　我国行政诉讼案的原告胜诉率达到30%
　　赵大光：我也可以介绍一个数据，在我们审结的第一审行政案件当中，原告胜诉率这些年来平均将近30%，在审结的案件的30%左右。这个比例是一个什么样的概念呢？我们和有关国家地区也做了一些比较，据我们了解，其他国家和地区行政案件原告这方胜诉，最高也不超过20%，一般都是占10%左右。
　　政府和民间呼吁修改《行政诉讼法》
　　李汉宇：所以说为什么我们认为，包括我本人也赞成《行政诉讼法》要修改，要呼应政府和民间都需要修改，实际上司法实践也是倒逼回来。
　　《国家赔偿法》在实施过程中存在三大问题
　　马怀德：《国家赔偿法》在实施过程中的主要问题表现为这么几个方面：第一，赔偿的范围还是比较窄的，它是用法定列举的方式规定的赔偿。另外一个就是赔偿程序比较复杂，法律规定，特别是刑事赔偿的程序，我们叫“过五关、斩六将”，“虎口拔牙”、“与虎谋皮”，第三个就是标准太低。[][][]
本期景行自由谈
　　景行点评：今年两会的特点是人大的全体会议特别多：今年的两会有一个特点，就是人大的全体会议特别多，今天上午已经是第三次了，接着还要开四次，我记得是四次，当中有一个就是明天要开的…[][][]
　　记者见闻：中国对两会的安全保障是做得很足：中国现在对奥运的，也包括像我们两会的安全保障是做得很足的，花了很多的功夫，在奥运的未来还有差不多150天的时间，我想还会再加强…[][][]
从大门进来都要通过安检
全国两会安全保障到位
全国两会安全保障到位
女特警带着警犬检查
女特警带着警犬检查
检查结束将警犬关进车里
今日嘉宾语录
?曹景行：“确实在我看来，中国现在对奥运的，也包括像我们两会的安全保障是做得很足的，花了很多的功夫，在奥运的未来还有差不多150天的时间，我想还会再加强，这次两会我也看到保安人员”
?马怀德： “公民在跟行政机关发生纠纷之后，确实存在着不会告、不敢告、也告不赢的很多问题。有的“不会告”，因为一旦得罪了行政机关，怕被“穿小鞋”，以后受到打击报复。”
?李汉宇： “民不敢告官，这个跟我们国家长期以来，就是刚才曹老师讲的“民不与官斗”、“屈死不打官司”这么一个文化传统有关系，老百姓想到的就是杨乃武与小白菜，那个官司需要进京告御状，总觉得不到万不得已绝对不跟官斗的。”
台前幕后花絮
节目开始前嘉宾相互交谈
主持人帮嘉宾
落座前嘉宾相互谦让
嘉宾与主持人合影
腾讯工作人员与主持人合影
本期神秘嘉宾之一：赵大光
多次担任审判长审理重大行政案件。
现任最高人民法院行政审判庭庭长。[]
本期神秘嘉宾之二：马怀德
中国政法大学副校长、法学院院长，教授，博士生导师。直接参与《国家赔偿法》等多部法律起草工作。[]
本期神秘嘉宾之三：李汉宇
贵州省高级人民法院副院长。全国政协委员，民主建国会中央委员，公安部特邀监督员。 []
第四期回顾
　　　方舟子、葛剑雄加盟讨论“华南虎”能不能上两会？[]
第三期回顾
　　　柴静加盟讨论：该不该每人发1000元？[]
第二期回顾
　　闾丘露薇加盟聊“钉子户”导致房价上涨，和两会中的明星委员代表。[]
第一期回顾
　　毛寿龙加盟解读《政府工作报告》：要认真地看，看不懂的，就问！[]
上海复旦大学毕业、曾任《亚洲周刊》副总编辑、《明报》主笔、《中天新闻频道》总编辑的曹景行…[]
人民大学社会学系教授，知名学者。1988年到人大社会学系任教，讲授“当今中国社会和社会问题”和“人口社会学”等课程……[]
第四期神秘嘉宾之一：方舟子
方舟子，中文互联网的先驱者之一。1994年创办世界上第一份中文网络文学刊物《新语丝》，担任新语丝社社长[]
本期神秘嘉宾之二：葛剑雄
葛剑雄， 浙江绍兴人。历史学博士，现任复旦大学中国历史地理研究所所长、主任、教授 []
第三期神秘嘉宾：柴静
中央电视台《新闻调查》节目的出镜记者。经过“SARS”风波后，她给人的印象就是追求真相的记者。[]
第二期神秘嘉宾：闾丘露薇
她是一名战地记者，曾在伊拉克火线上为全球华人发回报道，被誉为“ 战地玫瑰 ”。 []
下期预告：人大教授张鸣加盟详解“大部制”
　　大部制方案公布，即将接受人民代表大会表决，神秘专家加盟两会三人行解读大部制方案。敬请期待。
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关于《两会三人行》
　　《两会三人行》是腾讯新闻中心隆重推出的高端时事节目。由著名时事节目主持人、资深时政记者、清华大学访问学者曹景行先生主阵，中国人民大学周孝正教授为常席嘉宾，每天一位神秘嘉宾应邀出场。
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3秒自动关闭窗口浅论行政诉讼的实践价值
——以国家法治建设为视角
来源：中国法院网重庆频道
作者：雷波
　　　行政诉讼法颁布实施20多年来，总体上看我国行政诉讼制度的发展基本上处于一种良性循环态势，但也存在如行政审判理念错位、片面强调能动司法、行政诉讼案件非正常减少、行政首长出庭应速率极低等诸多问题。我国在行政诉讼制度设计上对行政诉讼目的重心定位不明确，司法实践中，法院通常仅从自身角度出发将解决行政纠纷作为行政审判的首要目的，忽略了司法权通过行政诉讼对行政权的监督和对公民权益的保障，严重影响了行政诉讼功能的有效发挥。随着依法治国方略的深入贯彻落实，行政诉讼对国家法治建设的影响日益突出，从规范包括权力运行在内的社会秩序到保障社会正义的实现，从法院司法权威的树立到推动国家法治进程，让法成为全社会所崇敬的对象，法律信仰最终得以全面确立，使法治建设突破形式法治的瓶颈，行政诉讼具有不可替代的作用。为此，研究行政诉讼对国家法治建设的重要作用，为在行政审判中充分发挥行政诉讼功能具有十分重要的意义。
　　依法行政是依法治国的核心，而行政审判是依法行政的保障。在行政审判实践中深刻认识行政诉讼对建设社会主义法治国家的重要意义，充分发挥行政诉讼的功能作用，必将对我国的法治进程产生十分重要的影响。
　　一、从人治到法治：行政诉讼应运而生
　　行政诉讼是近现代国家解决行政争议，保障公民合法权益的一项重要的法律制度。行政诉讼最早起源于西方国家，是近代资产阶级革命取得胜利并建立资产阶级国家后所形成的产物。随着经济社会的不断发展，国家开始直接干预经济活动和参与人民生活，为了解决行政机关与公民之间日益增多的冲突和矛盾，行政诉讼制度便在各国发展起来。
　　中国的行政诉讼制度并非古已有之，在我国古代，立法、行政与司法合一，两千多年的封建专制制度中根本没有独立的司法，“礼不下庶人，刑不上大夫”的封建特权思想更不会容忍“民告官”的行政诉讼制度的存在。1840年，清王朝的国门随着西方列强的入侵被打破，中国被迫开始面临政治转型的巨大冲击，一些近现代法律思想便逐渐输入中国。从1914年北洋军阀政府公布的《行政诉讼条例》到1932年国民政府颁布的《行政诉讼法》，无不体现了中国行政诉讼制度的艰难发展历程，但其终是形式意义大于实质意义。
　　新中国成立后，特别是在文革十年动乱后，随着经济政治体制改革的不断深入推进，我国的行政诉讼制度开始有了新的发展。日，第七届全国人民代表大会第二次会议表决通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，对行政诉讼程序作出了明确规定，从法律的高度为行政诉讼的正常开展提供了依据，行政诉讼开始独立开来，正式成为与刑事诉讼、民事诉讼平行的我国司法体制中的三大诉讼制度之一。行政诉讼法的制定，开启了“民告官”的先河，公民、法人或其他组织可以请求人民法院通过诉讼程序审查行政机关作出的具体行政行为的合法性，以此解决民众与政府之间产生的行政争议，对保障公民合法权益和推进依法治国进程势必产生重大而深远的影响。
　　二、在实践中反思：行政诉讼之怪现状
　　自《行政诉讼法》颁布实施以来，迄今为止，我国行政诉讼制度的发展基本上处于一种良性循环。 但我们也必须清楚地看到，《行政诉讼法》在实施中出现的一些不良现象也暴露出我国行政诉讼制度存在的诸多问题。
　　（一）行政诉讼中审判理念错位
　　在我国，行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一起构成了司法审判的三大诉讼制度，对于依法履行审判权职能的人民法院来说，为了更好地发挥不同诉讼制度的功能作用，针对不同的诉讼制度树立不同的审判理念至关重要。根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的主要任务在于保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使行政职权。由于行政诉讼与民事诉讼共性较多，实践中最容易将民事诉讼中的一些审判理念与行政诉讼的审判理念相混淆，甚至将民事诉讼的一些传统理念直接引入到行政诉讼中。许多从事行政审判的法官依然存在着“解决行政争议”、“促进官民和谐”等就案办案的最为传统的审判思维，处理行政案件仅片面考虑如何实现社会效果和政治效果而不重视法律效果，从而削弱了人民法院在行政诉讼中维护和监督行政机关依法行政的重要职能作用，忽略了司法权对国家推进依法治国进程的重要意义。
　　（二）行政诉讼中片面强调能动司法
　　能动司法提出的初衷主要在于司法为民，充分体现人民司法的服务性质，不仅对人民法院的审判理念产生了重要而深远的影响，也引起了法学界和司法实务界的颇多争论。一些学者就明确指出能动司法违背了人民法院在行使审判权中所本应具有的司法被动属性，特别是在行政诉讼中越是能动司法越是背离行政诉讼的法律价值。在行政审判实践中，受服务大局意识的左右，一些办案法官在能动司法理念的指导下将行政诉讼协调发挥得淋漓尽致，致使法院居中裁判的角色错位，行政诉讼撤诉率一直居高不下，撤诉始终成为人民法院处理行政案件结案的最主要方式。很容易造成行政诉讼中的原告产生法院与行政机关串通一气的误解，即使在其合法权益没有得到充分保护的情况下由于对诉讼前景的失望而被迫作出非正常撤诉的行为。从长远来讲，这种权宜之计的作法既对促进行政机关依法行政无益，又极大地损害了司法权威。
　　（三）行政诉讼案件非正常减少
　　行政诉讼法颁布实施二十多年来，我国的行政诉讼取得了重大进展，但许多法院受理行政案件的数量却在逐年下降，究其原因是多方面的。伴随依法治国方略的深入贯彻落实，行政机关的执法水平在不断提高，其行政行为越来越规范。与此同时，民众的法制观念也在不断增强，维权意识在不断提升。但透过一些深层次的原因分析，我们不难发现表面现象背后往往更有难以言表的隐情。面对诉讼的成本效益和风险，民众往往更青睐信访或行政复议，特别是党委政府向来对信访工作的高度重视，特殊时刻甚至不惜违背原则对信访者予以“法外施恩”的照顾，大量的民众日益信“访”而不信“法”也就不足为奇。加之许多老百姓深受“民不与官斗”的传统思想的影响和法院的人财物至今仍然受当地党委政府控制这一司法地方化倾向严重的现实，很多行政诉讼中的原告从内心深处担心法院与行政机关官官相护，在他们看来通过行政诉讼维权只不过是场游戏而已，他们根本不愿意作为任人摆布的棋子而盲目地参加胜算渺茫的游戏，对司法如此缺乏信任，这对法院的公正形象无疑是个沉重的打击。
　　三、在探索中发展：行政诉讼的价值
　　行政诉讼的目的直接体现了国家建立行政诉讼制度所要实现的基本目标，而行政诉讼的功能则强调行政诉讼活动对社会产生的实际影响，探究行政诉讼的价值首先需要从行政诉讼的目的和功能着手。
　　（一）行政诉讼的目的
　　行政诉讼的目的，简言之就是指国家建立行政诉讼制度并进行行政诉讼活动所期望达到的目标。理论界对行政诉讼的目的认识一直存有争议。解决纠纷说直接借鉴民事诉讼化解矛盾纠纷的目的，认为行政诉讼的目的就是解决行政争议，化解行政纠纷，促进官民和谐。随着经济发展和社会进步，行政机关的职权日益扩大，由于行政管理活动具有主动性，当不可避免地对民众的权益造成侵害时，行政诉讼的存在正好为民众的维权提供了司法上的救济途径，故权利救济说主张行政诉讼的目的就是民众对国家的侵害行为请求法院通过司法程序予以维护。基于行政诉讼活动的主要任务是法院对具体行政行为的合法性进行司法审查，通过纠正行政违法行为来保障公民的合法权益，故行政法治维持说认为行政诉讼的目的是法院运用司法程序维护和监督行政机关依法履行行政职权。
　　纵观世界各国的立法现状，虽然行政诉讼的目的并不单一，但不同国家的行政诉讼制度的设计对行政诉讼的目的的重心要求并不相同。如美国的行政诉讼制度的主要任务是通过行政诉讼程序来控制行政权力以保护公民合法权益不受政府非法侵害，而法国行政诉讼的目的则主要是通过制裁违法行政行为促使政府依法行政以实现社会公共秩序。我国在立法中则分别从法院、行政相对人和行政机关三个角度出发对行政诉讼目的予以表述，可见其行政诉讼目的也并不单一。在我国的行政诉讼中，纠纷的解决内含在权利救济和维护行政法治目的之中，但权利救济和维护行政法治这两项目的的优先地位并不明确，导致制度设计重点不突出，一定程度上造成我国行政诉讼运作不畅。 基于这一设计缺陷，司法实践中，法院往往只从自身角度出发把化解行政争议作为行政审判的首要目的，很难起到对行政机关的监督作用。
　　（二）行政诉讼的功能
　　行政诉讼的功能不同于行政诉讼的目的。行政诉讼的功能是指作为客观存在的行政诉讼其具体的实践活动对相关事项所产生的实际影响。 社会生活的复杂化趋势，导致公民与国家管理活动之间的冲突增多，行政诉讼制度旨在使作为管理者的行政机关与作为被管理者的个人、组织之间的关系达到法律所期望的和谐。行政诉讼的功能是多方位、多层次的，从行政法律关系的角度考察，可以简单地概括为平衡功能、人权保障功能和提供社会公正功能。
　　1、平衡功能。行政诉讼与民事诉讼一样具有平衡双方当事人权利义务的功能，只不过行政诉讼的这种平衡功能重在平衡政府的公共权力与公民的个人权利，既保障公民权，又维护和监督行政权。静态的行政立法尽管力图公平分配行政机关与相对方的权利义务，但这并不能保证动态的行政执法完全符合法律规定。执法具有复杂性，受各种执法环境因素的制约，行政机关有时难以做到依法行政，在行政执法过程中难免损害民众的利益，执法效果与立法目的势必存在偏差。而行政诉讼正是为了弥补这种立法与执法的不完全一致性而不断获得新的发展，并日益发挥着越来越重要的作用。
　　2、人权保障功能。人权是每个人作为人所享有的最基本的权利。与西方人权天赋的思想不同，中国的法学界普遍认为人权在本源上具有历史性，生存权和发展权是人权最基本的内容。在我国，法院通过行政诉讼程序对行政机关的具体行政行为进行司法审查来保障公民的合法权益不受违法行政行为的侵害。从我国行政诉讼制度的设计来看，法院有权撤销违法行政行为、对不当的行政处罚行为予以变更、责令行政机关限期内重新作出行政行为和对违法行政行为给予相对人行政赔偿等，在整个行政诉讼过程中，法院始终处于居中裁判的地位，平等地对待行政机关及行政相对人。这种通过司法权干预行政权以维护公民合法权益的模式正是行政诉讼又一重要功能的体现。
　　（三）行政诉讼的价值
　　行政诉讼目的仅是行政诉讼最基本的目标追求，行政诉讼功能也只是行政诉讼作用的基本体现，而行政诉讼的价值则涉及到行政诉讼对国家法治建设的意义这一深层次问题。
　　1、规范社会秩序。在人类面前存有两种秩序，一是自然秩序，另一是社会秩序。人类就是在这两种秩序中生存和发展的。从广义上说，秩序是指自然界和人类社会发展和变化的规律性现象。 法学上所言之秩序，主要是指社会秩序。在现代社会，法作为国家调整各种社会关系的最重要手段，对维护社会秩序起着不可替代的作用。法为了确保实现整个社会秩序的良好状态，要求一切组织和社会成员必须严格遵守其对调整各种社会关系的明确性规定，法的这种要求是为守法。守法也即法的遵守，是法的实施的一种基本形式。立法者制定法的目的，就是要使法在社会生活中得到实施。如果法制定出来了，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将失去立法的目的，也失去了法的权威和尊严。 在行政诉讼中，行政机关和行政相对人同为守法主体，只是守法的形式不同。对于行政机关而言，依法行政就是其守法最重要的表现形式，而对于行政相对人来讲，其守法主要表现为依法行使法律权利和认真履行法律义务。行政诉讼制度的建立和行政诉讼的运行，正是展现了行政诉讼对规范包括权力运行在内的整个社会秩序的重要规范价值。
　　2、保障社会正义。正义是政府的目的。 行政机关的执法活动与司法机关的司法活动一样，都是以追求法的公正价值为目标来保障社会正义。无论是执法还是司法中的公正，均包括程序公正和实体公正两大内容。随着法治建设的不断推进，程序公正的价值越来越受到重视，程序公正已成为实体公正的基础和保证，没有程序的公正，实体的公正也就无从谈起。从我国目前的立法状况看，虽然没有针对行政执法专门制定带有基本法律性质的程序性法律，但行政处罚、行政许可、行政复议等法律均对行政机关的行政执法活动的程序性问题作出了一系列明确规定，与三大诉讼法已成为司法活动中的基本程序法且日趋完备相比，足见司法活动对程序方面的要求比行政执法活动更为严格。行政诉讼中，司法机关严把程序关，始终坚持法律面前人人平等，从诉讼程序到裁判结果均对双方当事人予以公平对待，从而实现司法公正。司法机关正是通过司法活动不断追求司法公正这一永恒主题，以其严格的程序性和结果的公正性确保了法在适用中对社会正义的认同和保障。
　　3、树立司法权威。司法是国家司法机关依据法定职权和法定程序，以国家名义具体应用法律处理案件的专门活动。“法院是法律帝国的首都，而法官则是帝国的王侯。”美国当代著名法学家德沃金在其名著《法律帝国》中的这一经典表述，充分说明了司法在法治国家中的重要地位。从理论上讲，司法以其权力的专属性、严格的程序性以及超强的专业性等特征决定其势必具有极大的权威性，这种权威性最直接的体现就是司法机关依法作出的具有法律效力的裁决，任何组织和个人都必须严格执行，非法定原因并经法定程序不得擅自变更。按照宪法的规定，司法权是与立法权和行政权并行的国家权力，其独立行使是现代法治国家的基本特征。行政诉讼充分体现了司法权对行政权的监督和制约，相比刑事诉讼和民事诉讼，基于其是对权限十分广泛的行政机关的行政权实施产生影响，通过行政诉讼扩大司法在包括行政机关在内的全社会的影响力就显得更为重要。在行政诉讼中，司法机关的司法裁决不仅对行政机关和行政相对人产生约束力，而且对整个社会具有重要的引领导向作用，对司法权威性的树立意义重大。
　　四、结语
　　行政诉讼的功能是多方面的，既保障权利又监督权力，其价值的重要性更是不言而喻。而今，依法治国已成为我们党领导人民治理国家的基本方略，必须站在法治国家的高度认真审视行政诉讼的价值，只有深刻认识到行政诉讼对国家法治建设的重要影响，才能充分发挥行政诉讼的功能作用，真正让法成为全社会所崇敬的对象，当法院成为保障社会正义的殿堂。
责任编辑：牟菲菲
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