复议期间是否应停止执行行政处罚
15:02:44 &&
中国国土资源报 &&
接线专家&&翟国徽
中国土地矿产法律事务中心
问：甲、乙两采矿企业因采矿范围产生纠纷，当地国土资源管理部门经调查核实后，认定甲采矿企业超越批准的矿区范围采矿，遂责令该企业退回本矿区范围内开采，并赔偿乙采矿企业经济损失。甲采矿企业认为自己并没有越界开采，拒不退回本矿区范围内开采，国土资源部门遂作出吊销其采矿许可证的行政处罚。甲企业不服，向上级国土资源管理部门申请行政复议，上级国土部门予以受理。收到受理通知书后，甲企业向当地国土资源部门申请停止执行吊销采矿许可证的行政处罚，当地国土资源部门未予认可，按有关程序对其采矿许可证予以吊销。请问，行政复议期间，国土资源部门作出的行政处罚是否应该停止执行？
答：我国行政法理论坚持行政权优先和公共利益至上，具体行政行为具有行政约束力和执行力，为确保行政效率，我国行政复议法确立了以不停止执行为原则，以停止执行为例外的立法原则。《行政复议法》第二十一条规定：&行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。&因此，一般情况下，具体行政行为不因行政复议申请的提出而停止执行，这是维持一定的社会秩序、保障行政管理效能、实现全社会共同利益、维护国家行政权应有权威所必需的。
《行政处罚法》对于行政复议申请不停止执行具体行政行为也作出了明文规定。《行政处罚法》第四十五条规定：&当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。&
但是在某些具体情况下，不停止执行也可能给行政复议申请人的合法权益造成实际损害，待行政复议机关撤销或变更了违法或不当的具体行政行为后往往难以补救。因此，为了体现《行政复议法》保护公民、法人和其他组织的合法权益的立法目的，《行政复议法》在坚持&不停止执行&基本原则的前提下，规定了在以上几种情形下，行政复议期间可以停止具体行政行为的执行。
根据《行政复议法》第二十一条规定，复议期间停止执行具体行政行为由行政机关启动或决定。我们认为，行政机关行使自由裁量权，启动或决定停止执行具体行政行为时，参照《行政诉讼法》第四十四条&原告要求停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行&的规定，应着重考虑具体行政行为的执行是否会造成难以弥补的损失和停止执行是否不损害社会公共利益这两个条件。
就咨询问题所述有关情况来看，甲乙公司因采矿范围产生纠纷，如果停止执行吊销采矿许可证的行政处罚，甲公司继续采矿极有可能给乙公司造成更大损失，并导致纠纷扩大化，影响矿山管理秩序。反过来讲，不停止执行吊销采矿许可证的行政处罚，可能影响到甲公司的正常生产经营，但可能造成的损失较前者小得多。因此，我们认为，就以上咨询所反映有关情况来看，行政机关或复议机关不应停止执行吊销采矿许可证的行政处罚。但若复议决定最终撤销或变更了行政处罚决定，作出行政处罚的机关应就甲公司遭受的损失按照国家赔偿程序进行赔偿。
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第三十二条明确规定：“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”。行政复议机关作出的行政复议决定，一经，即发生法律效力，申请人、被申请人和都必须。履行行政复议决定是作为被申请人的行政机关必须履行的，如果其拒绝履行，就构成行政违法行为，应当承担一定的。实践中，一些行政机关不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情况时有发生，主要是当行政复议机关经审查认为被申请人的有主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形，而决定撤销、变更或者确认被申请人的具体行政行为违法，并责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为或者认为被申请人不履行法定，而决定其在一定期限内履行时，被申请人不能正确对待，认为是行政复议机关不给面子，成心跟自己过不去，从而对行政复议决定采取抵制的态度，不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定。如有的行政机关对处以罚款的行政处罚，当事人不服，向该行政机关的上级行政部门申请行政复议，行政复议机关经审查认为当事人的违法情节较轻，原适用法律不当，因而作出撤销原处罚决定，责令重新作出处罚决定的行政复议决定。原处罚机关接到行政复议决定后，如拒不退还给当事人收取的罚款，就属于拒不执行行政复议决定的违法行为，根据行政复议法的规定，应当承担相应的法律责任：即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
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(注：此客服QQ不进行法律咨询！)华西都市报―行政复议结果 不再“一个人”说了算
日期查询：2014&年&11&月&18&日&
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行政复议结果 不再“一个人”说了算
制图姚海涛
　　　　《行政复议法》修改预计很快完成，复议结果今后由复议团综合决定华西都市报独家专访《行政诉讼法》、《行政复议法》修改参与人、著名法学家唐尧　　“民告官，存在着立案难、审理难、执行难三大问题，比民事诉讼、刑事诉讼更为突出。而此次行政诉讼法的大修，最重要的就是将解决这三大问题。同时，他透露，正在修改的《行政复议法》，将是一场大修，其中有两个重要的方向，一个是行政复议的机关将相对集中，一个是复议结果不再由个人决定。”　　唐尧，任教于西南政法大学行政法学院，曾出版了面向全国律师的行政诉讼业务指导用书――《行政法业务办理规范与技能》。全程参与了本次行政诉讼法的修改并提出了数十条修改意见，还参与制定了全国首部行政机关应诉办法――《重庆市行政机关行政应诉办法》，是最早一批坚持行政首长出庭应诉的专家学者之一。　　11月1日上午，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。在法律修改决定通过后，最高法相关负责人表示，近10年来，“民告官”的行政诉讼案件，原告胜诉率一直在下降。10年前，原告的胜诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。老百姓告政府，官司打不赢，质疑司法公正的现象越发严重。　　《行政诉讼法》被认为是保证“民告官”顺利进行的法律，今年是该法自1990年10月实施后，24年来的首次大改，修改内容共有六十一项，日起施行。西南政法大学知名行政法专家唐尧教授是这次大修的重要参与者，提出了数十条修改意见。　　11月3日，唐尧教授接受华西都市报记者的专访，他认为“民告官”面临窘境，存在着立案难、审理难、执行难三大问题，比民事诉讼、刑事诉讼更为突出。而此次行政诉讼法的大修，最重要的就是将解决这三大问题。同时，他透露，正在修改的《行政复议法》，将是一场大修，其中有两个重要的方向，一个是行政复议的机关将相对集中，一个是复议结果不再由个人决定。审理难老百姓“信访不信法”人财物受制于地方 法院无法独立审案　　华西都市报：行政诉讼，就是老百姓口中的“民告官”。据最高法公开数据显示，现在涉及行政争议的信访案件全国每年在400万到600万件，相当于每年行政诉讼案件40倍以上，是什么原因导致老百姓“信访不信法”依赖人治而非法制？　　唐尧：民告官面临的最大问题用一句话就可以概括：行政官司难打。因为“立案难、执行难、审理难”。　　我手上有一个更精确的数据，中国法院近5年来平均每年受理的一审行政案件约为12万余件，既远低于民事案件和刑事案件，也与实际行政纠纷数量不符，大多数行政纠纷被推向了信访。长期以来，法院办理的行政案件普遍存在上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、行政机关败诉率低的“两高两低”现象。　　华西都市报：根据最高法的官方数据，行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍和8倍，有一些地方甚至出现了行政诉讼件件上诉。　　唐尧:审理难，胜诉率低，这是老百姓对于民告官的又一个认识。为什么难呢？比如对告县级人民政府各部门的行政官司，一审在本地基层人民法院审，二审在本地中级人民法院审。这些法院的人财物都受制于地方，结果可想而知，法院及法官不能依法独立审案，其判决公信力就不强。　　老百姓打不赢官司，自然就会选择信访，期望获得领导批示解决。长此以往，老百姓只“信访不信法”。这次修法就是希望老百姓“信法不信访”。破解　　1法院跨区域管辖行政案 被写入法条　　华西都市报：曾有坚持司法公正的法官，因为在行政案件中,判决地方政府败诉而被调离甚至免职，这种判决公信力不足的现象该通过怎样的方式解决？　　唐尧：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经把这个问题说得十分清楚了。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。法院的人、财、物不受地方的钳制。　　此次行政诉讼法修改中，跨行政区域审理行政案件也被写入了法条。“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”之前，异地审理行政案件已在全国多地试点，效果良好。　　2 领导干部干预司法公正 将给予处分　　华西都市报：除了法院对于行政案件的判决公信力不足外，老百姓同样关心领导干部干预司法公正的问题。　　唐尧：十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。　　3 老百姓告官也要“见官”负责人应出庭应诉　　华西都市报：新出台的行政诉讼法也提出了行政首长应诉制度，即被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这将带来怎样的好处？　　唐尧：老百姓打官司，有时往往是“告官不见官”，如果能够见到行政机关的负责人，可能气都消了一半，至少证明官方重视了。更重要的是，如果行政机关只有代理人出庭，不管是官司输赢，负责人很可能搞不清楚官司为何输赢，对纠正类似违法行为没有帮助。行政首长出庭，也便于现场拍板，解决案件的实际问题，尽快做到案结事了。立案难打官司“进不去门”　　告状“门槛高”拒绝立案理由不清　　华西都市报：虽然行政诉讼审理难的问题有望得到解决，但如果老百姓不能进入法院打官司，再好的法律也成了空文。有人把行政诉讼案件少归咎于老百姓不会告，告不到点子上，连立案的机会都没有，对此您有何观点？　　唐尧：这个问题显然不能全怪老百姓。老百姓过去最头痛的问题就是有行政官司想去告，但门槛很高，结果到了法院不给立案，甚至连材料都不收，或者收了材料连“收条”都不给，再加上法院对于拒绝立案的理由解释不清，反复折腾几次，老百姓就不想打官司了，干脆去信访了。　　四中全会提出，要强化对行政权力的制约和监督。行政诉讼法大修之后，对政府的震动、压力应该是很大的，首先是受案范围扩大了。将“具体行政行为”变为了“行政行为”；将行政机关作出的行政行为扩大到法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为；将“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”变为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”等。老百姓可以告的范围扩大了，告状的门就变宽了。破解　　1 立案审查变立案登记　　唐尧：原来的行政诉讼法规定，“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”通俗地说，法院觉得诉状等材料不合适就可以直接拒收，这样的制度叫做“立案审查制”，这次修改成为“立案登记制”。即老百姓递交诉讼材料，法院就得接收，先接收登记，后审查是否合符起诉条件，不得将老百姓拒之门外。　　2 起诉状内容欠缺需一次性告知　　唐尧：修改后的行政诉讼法还规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”　　这个规定中特别强调了“一次性告知”这几个字，也就是法院不能折腾老百姓，给我列个清单，我下次把请单上的东西补齐了，你就得给我立案。民告官中，老百姓是弱势群体，这个规定首先保证了老百姓不会被踢皮球。　　3 立案“踢皮球”负责人将被处分　　唐尧：如果法院再踢皮球怎么办呢，法律规定也很清楚，“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这个处分包括党纪处分和政纪处分，相当严格。　　修改法中还规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状。之后，经审查不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。也就是说，法院不立案必须得有个说法。有了裁定这个凭证，我不服，就可以向上一级人民法院去上诉。　　如果人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。执行难赢了官司却成一纸空文依法强制执行缺乏“胆量”　　华西都市报：大多时候，行政机关拒不履行判决，让老百姓打赢了官司却得到了一张无用的判决。对此您有何观点？　　唐尧：在行政诉讼中，政府机关往往处于强势地位，目前行政诉讼案件顺利执行往往被当做新闻来报道，这就说明数量很少，这是不正常的。在此次行政诉讼法修改过程中，执行一环又得到了进一步强化。　　事实上，无论在法律修改前后，对于行政机关不履行生效裁判的强制执行措施都是有规定的，关键还是看人民法院是否敢于依法强制执行。目前，很多法院在这一点上还是缺乏胆量。破解　　拒绝执行的行政机关 将被曝光　　华西都市报：关于行政诉讼案件执行的新规定有什么亮点？　　唐尧：修改后的行政诉讼法规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这对行政机关领导人的压力应当是很大的。其次，法院将行政机关拒绝履行的情况予以公告，这一点是从法律上将拒绝执行的行政机关当成“老赖”看待了，会影响行政机关和领导人的声誉，这对行政机关触动会非常大。行政诉讼法首次大修　　今年是《行政诉讼法》自1990年10月实施后，24年来的首次大改，修改内容共有六十一项，日起施行。降低门槛　　由“立案审查制”改成为“立案登记制”。即老百姓递交诉讼材料，法院就得接收，先接收登记，后审查是否合符起诉条件。依法追责　　建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。行政复议法《行政复议法》大修复议机关将更集中　　华西都市报：“民告官”除了行政诉讼之外还有行政复议这条路可以走，但行政复议目前的状况还不如行政诉讼，几乎被老百姓遗忘，在修改了行政诉讼法后，行政复议将是否会迎来改变？　　唐尧：目前，“民告官”至少有两条路可走，除了行政诉讼还有行政复议。但行政复议也面临着和行政诉讼相似的情况，其公信力不强。虽然行政复议短平快、不收费，但老百姓选择的仍然不多。目前，我也正在参与《行政复议法》的修改，这个法律的修改预计会很快完成。　　目前行政复议机关相对松散，例如，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。这次修改后，行政复议的机关将相对集中。而现在行政复议的结果大多由领导个人决定，在修改中将明确复议结果不会再由个人决定，而是由行政复议机构组织社会相关专家、律师、学者、市民代表等形成的复议团，来综合决定。这样行政复议的公信力将大大提高。“民告官”制度将迈出历史上全新的一步，“信访不信法”局面将根本改观，做到真正的复议、诉讼两条腿走路。　　华西都市报特派记者崔燃 摄影 郝飞重庆报道北京市财政部门贯彻执行《行政复议条例》试行办法
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　　第一条为了贯彻执行《行政复议条例》，搞好财政部门的行政复议工作，根据《北京市人民政府关于实施行政复议制度的若干规定》和财政部《关于财政部门贯彻实施〈行政复议条例〉的若干规定》的要求，结合我市财政系统的具体情况，制定本办法。关联法规：国务院行政法规库(1)条　　第二条市、区县财政局行政复议委员会(以下简称复议委员会)为市、区县财政系统复议机构，行使复议职能，负责处理行政复议工作。复议委员会下设复议科或专职人员，负责办理行政复议日常事务，并向复议委员会负责。.　　行政复议应遵循合法、及时、准确和便民的原则。　　第三条公民、法人和其他组织，对财政机关下列具体行政行为不服，可根据管辖范围向财政部门申请复议：　　(一)对加收滞纳金、罚款、没收财物等行政处罚不服的；　　(二)对财产的扣押、冻结、变卖和扣款等行政强制措施不服的；　　(三)认为财政机关侵犯法律、法规规定的财产、资金等经营自主权的；　　(四)认为符合法定条件申请财政机关批准购买专项控制商品或者颁发其他证照，财政机关拒绝批准或者不予答复的；　　(五)认为财政机关违法要求履行缴纳税款、利润或者其他财政收入等义务的；　　(六)认为财政机关侵犯其他人身权、财产权的；　　(七)财政法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的其他行政行为。　　第四条公民、法人和其他组织就下列事项提请复议的，市、区县财政复议机构不予受理；　　(一)财政法规、规章或者其他具有约束力的财政规范性文件；　　(二)预算收支指标的分配和决算指标的确定；　　(三)财政机关对本机关工作人员的奖征、任免等决定；　　(四)财政法律、法规、规章明确规定不得申请复议的其他行为。　　第五条公民、法人或其他组织依照《行政复议条例》和本办法申请财政复议，应提交复议申请书(附件一)。　　申请人在提交复议申请书的同时，并应按被申请人数量提供申请书副本。关联法规：国务院行政法规库(1)条　　第六条财政复议案件由作出具体行政行为的财政机关的上一级财政机关管辖。对财政机关委托代行部分财政职能的其他部门作出的具体行政行为不服申请的复议，由委托的财政机关管辖。　　但有下列情形的，分别由市、区县人民政府管辖：　　(一)具体行政行为是依据北京市人民政府地方性法规、市人民政府规章或决定作出的，由市人民政府管辖；　　(二)具体行政行为是依据区、县人民政府决定作出的，由区、县人民政府管辖；　　(三)法律、法规、规章规定由市、区县人民政府管辖的。　　第七条对市、区、县财政机关代管的控制社会集团购买力领导小组办公室和税收、财务、物价大检查办公室作出的具体行政行为不服申请的复议，由代管的财政机关管辖。其中属于税收、物价、外汇方面的案件，移送税收、物价、外汇管理部门管辖。　　第八条审查行政复议申请的程序和工作要求：　　(一)复议科或专职人员接到复议申请后，应于5日内，根据本办法第三、四、五、六条的规定，进行审查，向复议委员会提出是否受理的意见。　　(二)复议委员会接到复议科提出的审理意见后，应即时召开复议委员会会议，会议应有三分之二以上委员参加(}