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北京袁律师评析土地承包经营权转包合同纠纷上诉案
时间：日&&|&&作者：袁玉柱律师&&|&&关键词：土地承包经营权&&|&&浏览：357
2005年广东省委、省政府颁布1号文件(粤发(2005)1号)《关于深化农村税费改革试点工作的通知》规定：从 某起，全省全面免征农某税。
基本案情：1999&年7月25某某县某镇某村委会某村的村民有黄1、黄某艺、黄某常、黄某永、黄某根(又名黄某根)、黄某发、黄某、黄甲、黄伍(又名黄某伍)、黄某芬(又名黄某分)、杨某娇(又名杨某娇)、黄某兴、黄某族、刘某、黄某忠(又名黄某忠)、黄某方、黄某华、黄某精、黄某志、黄某升、黄某新、黄某某(又名黄某)、黄某添、冯某分(又名冯某珍)、黄某多、黄某共26户农户与黄某亨签订一份《土地转包协议》，约定由某村26户农户将其家庭某产承包土名为庙仔坑共&34.85亩水田及某村集体所有的1.8亩旱地发包给黄某亨承包，承包期限五十年，自1999年下半年起至2049年下半年止，期某后由26户农户收回另行处理，承包期间由黄某亨负责缴交每年的公购粮任务。该协议书附有某村26户农户的姓名及指模、发包亩数及公购粮任务数额等内1，并由某村村民小组长黄某禄签名、某村委会加盖公章确认。上述协议书签订后，村民发现该转包协议登记黄某常、黄某族、黄某添的发包亩数、公粮任务数额以及总数额有错误，经村民代表与黄某亨核对更正后再由某村委会盖章确认，更正后黄某亨承包水田的实际面积为35.30亩，每年应缴交公购粮任务为：公粮稻谷3530斤，购粮稻谷&4182斤。黄某亨承包上述土地后，当年即在该土地种植果树等农作物进行经营管理。某黄某亨领取某村委会发给的一本《农某税(公粮)》簿，核准每年应交售的粮食数量为：公粮3294市斤、购粮3950市斤。此后黄某亨向某县财政局某财政所缴纳2000年、2001年和&2002年的农某税，其中2000年度应缴粮食3294斤，按45元/百斤单价结算，实缴税金1482.30元;2001年度应缴粮食3200斤，按45&元/百斤单价结算，实缴税金1440元;2002年度应缴粮食3300斤，按45元/百斤单价结算，实缴金额1485元。该事实有黄某亨提供的《农某税(公粮)》簿及三份“农某税完税证”可以证实。2003年农村税费改革后，黄某亨称仍向财政所交纳了2003年度和2004年度的农某税，但黄某亨没有提供相关的证据加以证明。2005年省委、省政府颁布1号文件(粤发(2005)1号)《关于深化农村税费改革试点工作的通知》规定：从&某起，全省全面免征农某税。黄某亨作为该讼争土地的承包人自2005年开始不再向某财政所缴交农某税，也没有向某村委会某村26户农户交纳承包租金。由于黄某亨种植果树的经济收益较差，某黄某亨经与李某某、黄某协商，由黄某亨将该土地的承包经营权以及所种植的果树一并转让给李某某、黄某经营，李某某、黄某支付转让费20000元给黄某亨。双方没有签订相关的转让合同书，仅由黄某亨在原《土地转包协议》上写下“该合同转由李某某、黄某执行。黄某亨，某”的内1，双方没有将土地承包经营权转让的事实告知给某村委会和某村26户农户。李某某、黄某在承包经营期间，将原由黄某亨所种植的果树全部砍掉，于某与赵某卫签订一份《土地转让合同书》，合同约定由李某某、黄某将承包某村委会某村庙仔坑面积&37.5亩的水田发包给赵某卫承包经营，承包时间按原合同期限至2049年下半年止，期某后由某村委会收回另行处理，双方商定转让费为95000元。&某赵某卫通过银行转账方式将转让款95000元支付给李某某和黄某，该讼争土地交由赵某卫承包经营。李某某、黄某与赵某卫之间对于土地承包经营权转让的事实也没有告知给某村委会和某村26户农户，2012年3月份赵某卫使用勾机机械挖掘果树头和平整土地时，某村的村民知情后出来阻止施工，认为赵某卫无权经营该土地，双方由此产生纠纷，此后赵某卫停止施工，也没有在该土地上种植农作物。某，黄1、黄某艺、黄某常、黄某永、黄某根、黄某发、黄某、黄某伍、黄某分、杨某娇、黄某族、刘某、黄某忠、黄某志、黄某升、黄某新、黄某、黄某荣(系原发包户黄某添之子)、冯某珍、黄某奖(系原发包户黄某之子)共20人向一审法院提起诉讼，称原发包农户26户当中的黄某兴、黄某精已故没有继承人，而黄甲、黄某方、黄某华、黄某多4户农户不肯起诉，现实际起诉的是黄1等20人。黄1等20人诉称自2005年开始国家免征农某税后，黄某亨作为土地承包人已不再向国家缴交农某税，因黄某亨属于营利性承包，不享受国家免交农某税资格，某于双方签订《土地转包协议》属于有偿承包原则，黄某亨应自2005年开始按每年应缴公购粮任务的数额折价向黄1等20人支付承包租金。参照国家发改委《2011年早籼稻最低收购价执行预案》的规定，早籼稻最低收购价每市斤1.02元计算，自2005年计至2012年止，七年的承包费为40819.38元[(公粮2615斤+购粮3102斤)×1.02元/年×7年];由于黄某亨一直没有支付承包费，且改变土地性质，未经同意又将土地承包经营权私自转让，已构成根本性违约，双方无法再继续履行承包合同。黄1等20人提出诉讼。1985年某镇某村委会第一轮土地承包时，黄1等20人对于某村庙仔坑的耕地是通过家庭某产承包责任制的形式取得土地承包经营权;第二轮土地承包是从2000年开始，而某村委会第二轮土地承包具体登记时间是从某开始，经查某村委会相关的土地承包合同档案，黄1等20人在第二轮土地承包时就庙仔坑的水田未与某村委会签订土地承包合同，某村委会在制作第二轮《土地承包情况登记表》时，将某村庙仔坑水田的承包经营权登记在黄某亨的名下。经双方确认，黄1等&20人在某村庙仔坑的耕地面积一共为26.3亩，转让协议确定每年缴纳公粮的任务数为2630斤、购粮的任务数为3102斤。一审法院作出如下判决：一、解除黄某亨与黄1等20人于某签订的《土地转包协议》，黄某亨应当自判决生效之某起十五某内归还承包的26.3亩耕地给黄1等20人;二、黄某亨尚欠2005年至2012年共七年的应缴交公粮稻谷18410斤(折款18778.20元)，应自判决生效后十五某内清偿实物或折款支付给黄1&等20人;三、驳回黄1等20人的其他诉讼请求。黄某亨不服一审判决，向二审法院提起上诉。一审法院作出如下判决：驳回上诉，某持原判。资深房地产律师袁玉柱评析：本案评析是农村土地承包经营权转包合同纠纷。一审法院对某村26户村民与黄某亨签订的《土地转包协议》的效力认定问题符合法律规定，二审法院予以确认。根据当事人在二审中的上诉和答辩意见，本案的争议焦点是：(一)纠纷性质及程序问题;(二)黄某亨应否支付承包费的问题;(三)《土地转包协议》应否解除的问题。关于本案纠纷性质及程序问题。黄1等26户村民是某村委会某村的村民，享有以家庭承包方式承包某村委会某村集体土地的成员资格。上诉人黄某亨不是某村委会某村的村民，没有资格以家庭某产承包方式承包某村委会某村集体土地。本案讼争土地是黄1等26户村民经家庭某产承包方式取得土地承包经营权之后，通过签订《土地转包协议》将土地承包经营权转包给黄某亨经营，也就是说，黄某亨是通过签订《土地转包协议》这种转包合同关系取得土地承包经营权的，黄某亨的合同相对人是黄1等26户村民。这种转包合同关系一直持续至第二轮土地承包之后，黄某亨享有讼争土地承包经营权的依据仍然是上述《土地转包协议》。第二轮土地承包是在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，本案讼争土地以家庭某产承包方式取得的土地承包经营权没有争议，归属明确，仍然属于黄1等26户村民。黄某亨上诉主张第二轮土地承包时某村委会已将讼争土地发包给其承包，没有事实依据。黄某亨提供的《农某税(公粮)》簿应是为方便缴交农某税而核发，不能作为黄某亨享有讼争土地承包经营权的依据。黄某亨以第二轮土地承包时某村委会已将讼争土地发包给其承包为由上诉主张本案属土地承包经营权取得纠纷，应由有关行政主管部门解决，人民法院不应受理，应驳回黄1等20人的起诉，理据不足，二审法院不予支持。一审法院进行实体审理正确。另，本案属土地承包经营权某合转包，黄1等20人起诉，当然属共同诉讼，一审法院立为一宗案审理正确。黄某亨上诉主张本案不属于共同诉讼，理据不足，二审法院不予支持。关于黄某亨应否支付承包费的问题。黄某亨依据《土地转包协议》取得讼争土地承包经营权需以代为完成讼争土地的农某税为对价，这可以认为是承包费，即讼争土地的承包费标准应是以讼争土地的农某税标准确定的。讼争土地免征农某税的利益按免征农某税政策实施目的应归于黄1等26户村民。因此，从2005年开始全面免征农某税后，黄某亨仍应履行转包合同义务按讼争土地原农某税标准向黄1等26户村民支付承包费。黄某亨上诉主张不应当支付承包费，理据不足，二审法院不予支持。另，至今黄某亨仍未支付承包费，一审法院以2011年的早籼稻价格标准计算承包费合理。黄某亨上诉主张一审法院以&2011年的早籼稻价格计算2005年至2010年的公粮价格无依据，理据不足，二审法院不予支持。关于《土地转包协议》应否解除的问题。黄某亨代缴讼争土地农某税是一年一次，那么黄某亨在讼争土地免征农某税后支付承包费也应当是一年一次。但黄某亨自2005年起免征农某税后一直没有支付承包费，在诉讼期间一直主张不需要支付承包费，以其行为表明不履行《土地转包协议》支付承包费的主要合同义务，构成根本违约，现讼争土地已撂荒，《土地转包协议》依法应予解除。黄某亨上诉主张一审判决解除《土地转包协议》不当，理据不足，二审法院不予支持。另，返还讼争土地应以最有利于生产经营的原则执行。综上所述，黄某亨上诉理据不足，二审法院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，审判程序合法，二审法院予以某持。
作者： [北京-朝阳区]专长：房产纠纷 股权纠纷 土地纠纷 律所：北京市北斗鼎铭律师事务所5541积分 | 帮助227人 | 5个好评电话:010-
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承包土地到期我们有承包的优先权但大队私自把土地装包给别人怎么办
我家在村里的大队承包了40亩地5年的合同连续承包了两次，但这次到期了可当初合同写这我们有优先承包权，可是大队却背着我们把地转包给别人了，我想求救一下教教我该怎么办
提问者采纳
调解不成的，也可以直接向人民法院起诉。 第五十三条 任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的。逾期不起诉的、调解或者协商，那你们可以根据《农村土地承包法》的相关规定程序进行解决，应当承担民事责任，也可以请求村民委员会。第五十一条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决。 第五十二条 当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的、乡（镇）人民政府等调解解决，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。 当事人不愿协商，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，裁决书即发生法律效力如果你们的合同里写明有优先承包权
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还要村民大会通过。农村承包土地这个不可思议。承包给本集体以外的个人或单位。1 你去乡政府要求调节2 起诉村委，需要投标
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浅析农村土地承包与纠纷处置策略
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：重庆市南川区农村经济管理站 刘
炀&&本页面已被访问 2629 次
&&& 中文摘要：自改革开放以后，我国开始逐步将集体土地包产到户，实施“统分结合的土地承包制度”即家庭联产承包责任制。由此转变了以前集体劳作，吃大锅饭的状况，形成了多劳多得的新局面，此举极大地解放和发展了生产力，也极大地调动了广大农民的生产积极性，在那一个时期充分满足了人们对物质生活的需求。该项制度已于2003年由国家制定的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式确立下来。时至今日，我国的农村土地承包制度实施已近三十年，局部地方已经逐步显现出一些与社会发展不相适应的问题，农村土地纠纷日益频发，农村土地流转矛盾愈加突出，失地农民、无地农民等社会问题都亟待解决。　　关键词： 农业&& 农村& 土地&& 承包&& 问题&& 处置　　Summary: Since the reform and opening up, China began the gradual implementation of the "household contract responsibility system” This changed the past of collective labor, the status of eating big pot, forming a hard work and a new situation, a move greatly emancipate and develop productive forces, but also greatly mobilized the enthusiasm of the peasant masses, in that a period of time sufficient to meet the material needs of people. the system, developed by the state in 2003 the 《PRC Rural Land Contract Law》 in the form of law set down. today, China’s rural land contracting system has been implemented for nearly three decades, has gradually become apparent at some of the problems are incompatible with the social development, frequent land disputes in rural areas, rural land circulation conflicts become more prominent, and landless peasants, not assigned land farmers and other issues must be resolved.　　Keywords:&& agriculture& rural& land& contract& problem& disposal　　一、我国农村土地承包制度的历史沿革　　（一）、小岗村引发的大变革。　　1978年末，中国经济改革的潮流在坚冰冻土下缓缓涌动。在安徽省凤阳县梨园公社，小岗是全公社乃至全县最穷的生产队（村），1978年秋天，严俊昌当了队长。生存的巨大压力下，他冒着坐牢的危险，偷偷将生产队的田地分给各家各户，实行包产到户。发展了的生产力终于冲破了与之不相适宜的生产关系。次年秋天，小岗生产队获得大丰收，解决了老百姓的生存问题。此后，从县到省，各级领导的心里终于不再忐忑，小岗村的秘密“泄露”后，他们曾以不同方式支持了大包干。半年之内，大包干经验在整个安徽全面推开，直到日，邓小平同志一锤定音：“‘凤阳花鼓 ’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”　　（二）、中央一号文件确立家庭联产承包责任制。　　日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》(简称1982年中央一号文件)。《纪要》指出：目前，全国农村已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。中央同意《纪要》的基本内容，指出：实践证明，党的十一届三中全会以来，我们的农村政策是正确的，农村经济近几年的变化、发展是令人鼓舞的。　　二、我国农村土地承包体系的发展现状　　（一）、制定法律完善家庭承包制度　　为了稳定和完善家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。我国于日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》），并于日开始施行。　　《土地承包法》中明确规定了我国的土地承包方式以承包主体来区分，分为家庭承包方式和其他承包方式。家庭承包方式是指农村集体土地，以集体经济组织（社）或村民小组为发包单位发包给本集体经济组织的成员，且承包方以户为单位承包。确立了“增人不增地，减人不减地”，以及家庭承包地的调整、收回等具体规范。其他承包方式是指属于村或者村民小组等集体经济组织的荒山、荒沟、荒坡、荒丘之类的法律规定的四荒地，可以通过拍卖、竞价或者公开协商的方式发包给从事农业生产经营的业主，其权利义务和承包期限由发包方和承包方协商确定。我认为《土地承包法》中最大的突破就是以法律的形式确立了“土地流转”制度。《土地承包法》第二章第五节对我国农村集体经济组织已发包到户的土地的经营权流转等相关问题做了较为明确的规定。如《土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《土地承包法》第四十九条规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。这较之于我国《土地承包法》制定实施以前那个阶段是一个极大地突破和创新。因为我国1986年颁布的《民法通则》第八十三条第三款规定，土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。可以说这又是一次以发展了的生产力来促使生产关系的变革。随后，农业部及各省纷纷针对土地流转方面的问题出台了配套措施，日经农业部第2次常务会议审议通过《农村土地承包经营权流转管理办法》，自日起施行。日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《重庆市实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》（以下简称实施办法），自日起施行。　　（二）、农业经济实体和户籍制度改革促进农村土地资源合理优化配置　　随着社会生产力的不断发展，规模化农业、机械化农业、产业化农业将成为现代农业发展的一个总体趋势。大力推进发展现代农业，将极大地解放和发展生产力，同时提高生产效率和经济效益。近年来，国家越来越重视对农民专业合作社、农业产业大户、龙头企业以及专业大户的扶持和培育，目的就是要促进农村土地规模化经营。在相继出台了诸多惠农政策之后，农民终于盼到了“农村户籍制度改革”。2010年8月，重庆在全国率先启动了“大规模”的户籍制度改革。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城转非计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。重庆市人民政府于日发布的《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（摘录）“对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权”。“对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由区县（自治县）人民政府制定”。“农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平”。以上摘录的众多内容都是涉及到农村土地承包问题的，其内容显然是为了鼓励农民依法合理利用自己的土地，从而实现农村土地的合理优化配置。　　时至今日，我国农村土地承包制度有了明确的法律依据和法制保障，党和国家的政策、制度也日趋完备。这极大地促进了农村社会经济持续、快速、健康发展。切实盘活了农村土地资源，规模化、集约化、产业化经营迅猛发展，产业大户、龙头企业遍地开花，呈现了农业、农村经济繁荣兴旺的新景象。　　三、农村土地承包过程中凸显的问题解析 　　目前我国确立农村土地承包制度已近三十年，但是能有法可依的阶段从2003年至今不过短短7年的时间。在立法之前的二十余年，我国的土地承包活动主要依靠历年各级党委、政府的“文件精神”和各基层自治组织的“村规民约”来调整，不仅全国没有一个统一的步调，就连一个省，一个地区，一个县乃至一个乡镇都很可能没有一个完全统一的“精神”和“规定”。可以说过去的二十多年，我国在农村土地承包这一块是法律空白区，因此，潜藏了相当多的矛盾、纠纷。根据本人从事农经管理工作的一点浅薄经验，我认为应以我国《土地承包法》的实施年为界限，将问题大体分为两个大类，及立法之前的历史遗留问题和新形势下存在的突出问题。&& （一）、历史遗留问题　　在2003年《土地承包法》实施以前的1982年至2003年之间，由于法律、法规、制度不健全。我国调整农村土地承包关系就主要依据党中央、各级政府及部门的“红头文件”精神和地方村民自治组织的“村规民约”，其波动性和随意性都较大，因此，我总结了以下几点矛盾和问题供大家探讨：　　1、主体不明，权责不清　　《土地承包法》立法之前，一些地方发包关系较为混乱。有些属于村民小组集体的土地也经由村民委员会在发包。发包方代表人不特定，有些发包和调整土地的行为不仅仅是村委会主任代表集体主持，甚至有的是村党支部书记、副书记或者会计来越俎代庖。上述种种状况导致出现矛盾、纠纷之后，权责不明，难以查实，无法追责。　　2、基层执行中央政策过程中有偏颇　　日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（摘录）：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发(1997)16号文件（摘录）：“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。‘大稳定、小调整’是指在坚持土地承包期再延长30年的前提下，因人口增减、耕地被占和发展农村经济等原因，造成承包地严重不均，群众意见较大的，可对个别承包经营者承包的土地进行适当调整。‘小调整’只限于人地矛盾突出的个别承包户，不能对所有承包户进行普遍调整。不得利用‘小调整’提高承包费，增加农民负担。‘小调整’方案必须经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府农业主管部门审批，绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。‘小调整’的间隔期最短不得少于5年。但是基层农村集体经济组织对于自然人死亡的情况，往往是立即收回农户家庭中已死亡成员相应的承包地，马上在本集体经济组织中，按照“候轮补缺”的原则重新分配。并且据了解即使是调整或重新发包土地，也仅仅是召集拟新划地的农户参与“抓阄”决定，普遍没有召开社员大会，更没有乡镇或县级以上人民政府农业行政主管部门的参与和批准。全过程都由村社干部把持，没有监督更没有权力制衡。事实上，基层的一些干部在执行中央政策时，往往把“大稳定，小调整”这一条作为他们收回、调整或变相调整土地的依据。　　4、因户籍变动而调整承包地　　农民想要作为农村集体经济组织成员享受本集体的各项待遇，尤其是土地承包经营权，户籍是个相当重要的因素。正因为如此，农村集体经济组织也往往把　　承包地的分配、调整与农民的户籍紧密结合起来。其具体表现：一是，因婚姻关系而调整。男子外出入赘或女子外嫁到本集体经济组织以外的其他地方，一旦户籍迁出，必须立即退出自己的土地。有的甚至是若不退出土地，村（社）便不予办理结婚所需的户籍等相关证明。婚姻关系破裂之后，离异或离异又改嫁进而又再次迁出户籍的女性几乎都成为了土地承包关系中的弱势群体，其权利大多被剥夺。二是，因工作或学习关系而调整。农村青年入伍当兵和农村大中专学生入学，户口一经迁出本集体经济组织，其承包地也通常会被集体收回重新发包。上述种种情况既忽视了对农村婚嫁关系中妇女权益的保护，也打击了农村青年参军和外迁发展的积极性。　　5、对违法、犯罪群体的孤立和歧视　　计划生育作为我国的一项长期稳定的基本国策。党中央及地方各级政府都非常重视这项工作的开展，所以，计划生育工作指标将会直接或间接地影响到其他很多方面的工作。计划生育工作延伸到基层，有的地方也就将计划生育工作与承包地的分配和调整结合起来。凡是有人违反国家计划生育相关政策、法规且不及时完清社会扶养费的便会被收回承包地。　　在农村基层另一部分很容易被忽视或忽略的人群就是“两劳”人员，因违反治安管理行政法规而被劳动教养的人员和因触犯《刑法》而被劳动改造的人员。这一部分人群虽然曾经犯过错，但是不应该被社会歧视和抛弃，然而农村的普遍做法就是收回“两劳”人员的承包地重新发包，这样一来，这些人在出监之后已经无地可种，生活便没有了着落，这样极不利于“两劳”人员的改造，也极有可能导致他们因出监之后生活没有着落而重新走上犯罪道路，更不利于建设和谐社会。　　6、制发的土地经营权证欠规范且管理混乱　　以重庆市为例，在2010年试点免费换发新证之前，曾于年分别颁发过两次经营权证书，前两次的证书均是采用手工填写，笔误多，不便于长期保存，缺乏准确性和严谨性。并且据了解，普遍存在的情况是由区县一级主管部门将统一印制的空白证书下发到乡镇（街道），乡镇一级再发到村、社，最终导致这项本该由县级以上人民政府行使的行政职权下放到了村社干部个人手中行使。导致某些村社干部借着发证的机会违规向农民收取费用，有的农民权利意识不强并且不愿意承担这笔费用，他们认为反正种了十几年，这地就是自家的，也没有人来争，所以最终也没有出钱领证，这导致了相当一部分农户至今没有土地经营权证。日，农业部第33号令公布《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》并于日起施行，自此，我国农村土地承包经营权证的管理才有了配套的法规。但当前针对农户的土地经营权证的管理，仍然相对较为薄弱，基本上都只是静态管理，一次发证就意味着要管整个一轮承包期，如此管理是极不科学的。2010年，重庆作为全国的试点省市之一，率先在全市范围内开展了免费为农民的承包地“确权颁证”的工作，对全市的农村家庭承包地进行核实、登记并输入微机，新换发的土地经营权证一律由（区）县级以上人民政府统一采取机器打印的方式集中制作完成，保证了证书制发的权威性和严谨性。今后农民的土地流转、分户、合户等事项都可以通过网络、微机系统，进行网络化、动态化管理。　　（二）、现实突出问题　　1、土地撂荒的情况日益突出　　目前，一方面随着我国改革开放步伐的日益加快，社会经济持续、快速、健康增长，社会生产力不断得到质的提升。另一方面，我国人口基数大，增长速度惊人，导致当前我国农村人均耕地占有量极少，无地农民逐年增多，越来越多的农村青壮年成为了农村“富余劳动力”。于是无地农民开始外出打工谋生，最后的结果是外出打工谋生的“无地农民”一年的经济产值远远高于在家务农谋生的“有地农民”，由此引发了第一轮良性循环，先外出务工者带动了一批又一批人接连外出务工，一个地方的经济产值提高了，农民的生活改善了，富裕了。随后也带来了第二轮恶性循环，大批青壮年长年在外务工，留在农村的只剩下妇女、儿童、老人，俗称“三八”、“六一”、“九九”现象。农村的劳动力出现匮乏，大量耕地因缺乏劳动力耕种而撂荒。然而根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款之规定，承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。这一条款显然是把双刃剑，其出发点并不是要收回农民的耕地，而是在于要敦促农民恢复对撂荒地的耕种。即使农户自己无法耕种也应依法流转给其他从事农业生产经营的人，不让土地撂荒。这一规定在一定程度上却是也起到了缓解土地撂荒的问题，相当多的农户依法流转了自己的土地，这为我们发展农业产业化、集约化、规模化经营起到了巨大的助推作用。但是，也有一些地方是基层干部片面地理解了这一法律规定，以至于该规定变相地成为了收回、调整农民承包的法律依据。　　（2）征地、占地引发的矛盾纠纷　　近年来，随着我国农村城镇化建设规模的不扩大和基础设施建设的持续改善，以及各农村招商引资项目的落定，农村征地、占地的情况逐渐增多。发展是一把双刃剑，能刺激一个地方的GDP快速增长，同样也会伤害到一部分群众的用地利益。农村土地征用、占用标准低，占用农村集体土地的补偿费用的再分配以及集体资产的管理（主要是占用集体土地的补偿金的管理），一时间成为了一些农民上访、集访的主要缘由。因此，政府应逐步缩小城乡差距，适当提高农村征地、占地标准，同时加大对集体资产的管理力度，增强村社财务管理的透明度，建立、巩固以“村民自治”为主导的集体资产分配体系。　　（3）因国家政策的调整而形成的冲突　　2003年《土地承包法》实施以前，以中央为例，历年来都出过不少与农村土地承包问题相关的政策性文件。如今，这些文件依然具备法定效力。如：日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》(简称1982年中央一号文件)、日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定、中办发(1997)16号文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等。过去的一些文件中对土地调整和分配方式做了诸如“增人不增地，减人不减地”、“大稳定，小调整”、“候轮补缺”等规定与后来的《土地承包法》中的“禁止调整土地”的规定有着明显的差异，故相当一部分农民因为以前被执行了“大稳定，小调整”的政策（因家庭成员的死亡，而被收回该死亡成员的承包地），在《土地承包法》执行之后，希望通过信访、仲裁等程序来要回原被收回的承包地。这可能就要涉及到一个法学理论上的专业术语，即“法不溯及既往”。新拟定的法律法规对其拟定之前的一些行为是无法调整的。但从另一个角度审视，农民的诉求也不无道理，其理由在于，过去集体在执行他们所谓的“大稳定，小调整”政策的时候存在不少“人情”成分，有些跟生产队长关系好的就执行“增人不增地，减人不减地”，反之则执行“大稳定，小调整”。在同一集体经济组织中执行着两种不同的土地调整制度，可见我们的监督约束和权力制衡机制亟待完善。　　在我国取消农业税以前，农民特别是青壮年农民普遍把自己的承包地当作一种负担，能出去打工的都出去了，土地要么是委托给集体代管或他人代耕，要么是转让给了其他农户。而委托代耕、代管或转让的行为，绝大多数农户都是凭借人的信用口头承诺，没有白纸黑字的写下契约，这便为若干年后引发纠纷埋下了伏笔。现如今农业税取消了，承包地不再是负担，国家每年的各项依附于承包地的现金补贴越来越高，承包地在农村已经成为了人们财富的一种表现。大批农民工返乡创业，原本是已经转让给别人的土地希望能要回来，以前是受托替人代耕的农户也主张土地是转让来的土地，各说各有理，但是历时太长已经无法查证真伪。可以说农业税的取消惠及了亿万农民，也引发了一部分法律意识不强的农民之间的纠纷。　　(4)土地有偿流转过程中出现的一些问题　　日发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》决定（摘录）：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。在耕地承包经营这个问题上，中央总的精神是，一旦承包经营关系确定，一般不要因为家庭人口的增减而增减承包地。提倡稳定。但有特殊情况的，如招工、转干、务工经商，以及婚丧嫁娶造成耕作生产有困难，即“有地没人种、有人没地种”的，经集体组织同意，承包地多而无力耕种的，可有偿转让给愿种地的少地、无地农民”。《土地承包法 》 第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。事实上，从上个世纪九十年代初起，就有不少农村的产业大户开始搞规模化经营，但是用地规模就成了问题，农业投资本身就具备长期性，而现有的农户家庭承包期限又不能满足投资业主对于土地流转期限的要求。现行法律规定的一轮承包期为三十年（第二轮承包期从1998年起至2028年止，目前剩余期限仅17年），而多数业主对土地的流转期限都在三十年以上。据了解，以重庆市南川区为例，农村的土地流转合同多为民间合同，条款极不完善，土地流转期限普遍超出了第二轮承包期剩余期限，有的三十年，有的五十年，甚至还有的是七十年。这为今后大面积地爆发矛盾纠纷埋下了隐患。　　（5）“自留地”和“承包地”在概念上的混淆　　在农村人们往往把自留地和承包地混为一谈，甚至在1998年第二轮承包土地的时候，把每户的自留地都载入了土地经营权证和登记薄。部分地方在执行“大稳定，小调整”政策的时候将“自留地”一并纳入调整，有的将“自留地”调整成了“承包地”，有的又将“承包地”调整成了“自留地”这是不利于农村土地承包管理的。而事实上自留地和承包地的来源依据也是不同的。日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第四十条规定，人民公社社员可以经营以下的家庭副业生产：（一）耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七 ，归社员家庭使用，长期不变。在有柴山和荒坡的地方，还可以根据群众需要和原有习惯，分配给社员适当数量的自留山，由社员经营。自留山划定以后，也长期不变。日《最高人民法院关于离婚案件中自留地、自留畜的处理问题的批复》（摘录）：“根据《农村人民公社条例修正草案》规定，自留地是分给社员家庭长期使用的，生死嫁娶暂不变动。夫妻离婚时，自留地应归在原队安家生产的一方使用，离开原家庭的一方不应分带自留地”。而全国集体土地承包到户是在1982才开始的。因此“自留地”和“承包地”是国家针对农业和农村的两项不同的土地经营制度，且“自留地”从一开始就是没有征收税费的。综上所述，我认为“自留地”不应该纳入“承包地”的范畴来分配和调整，也不应受农民婚姻、户籍关系变动的影响而调整。　　（6）目前分级分类调解的利与弊　　我国现有的农村土地纠纷调解体系为：村（居委）―乡镇（街道）――区（县）三级，即村（居委）一级设立人民调解委员会；乡镇（街道）一级设立土地纠纷调解委员会；区（县）一级设立土地纠纷仲裁委员会。这样的调解机制，极大地分担了区（县）和乡镇（街道）一级的信访负担和行政成本，也有利于将纠纷及时化解在萌芽状态的基层。但是总体上讲，目前我们在农村土地纠纷调处这方面的工作相对较为薄弱，具体体现为以下几个方面：　　1、基层干部群众文化水平普遍不高且良莠不齐，对国家的法律、法规、政策的理解存在着或多或少的异议，而基层组织又没有做好做尽相应的解释疏导工作。老百姓不相信基层组织和基层干部，这导致一些地方基层开展调解工作比较困难。　　、人民调解委员会缺乏监督和制约。农村土地纠纷的一方往往都会是村或社的法定代表人即村长或社长，而调解委员会的成员也普遍都有村社干部来担任，这直接形成了村社干部在农村土地纠纷调解工作中既是“运动员”又是“裁判员”的格局。　　3、基层容易忽视农民之间的土地纠纷。现在广泛在农村存在的一种现象是，乡镇（街道）一级严重缺乏涉农法律法规专业素质强的干部，面对出现的很多矛盾纠纷感到束手无策。有的干部因为怕麻烦，面对出现的一些土地纠纷，多数是草草调解了事，欠缺深入细致地工作。　　四、问题处置策略　　（一）、建立“三级”风险防控体系　　建议提倡农村土地有偿流转工作建立村―（居委）―乡镇（街道）―区（县）三级风险防控体系，村民应向村（居委）一级申报自己的土地流转行为，村（居委）一级经过预审之后符合基本条件的报乡镇（街道）一级初审，初审合格之后再报区（县）一级复审并备案，这一体系能够有效地指导农村土地流转行为合法运作，减少因土地流转合同签订失误而引发的纠纷。　　（二）、依据法律、法规、政策开展纠纷调解与仲裁工作。 　　自2003年至今，《土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称纷＜纠纷调解仲裁法＞）相继实施，我们国家的农村土地承包体系有了实体法和程序法上的保障。但是已经形成了数十年的一个庞大体系，交织着各个时期、各个层面错综复杂的关系，仅仅依靠一部《土地承包法》来调整显然存在着诸多不足，因此，《纠纷调解仲裁法》第四十四条规定，仲裁庭应当根据认定的事实和法律以及国家政策作出裁决并制作裁决书。综上所述，本人认为我们在处理农村土地纠纷的时候，应当把《土地承包法》的实施年定为一个“界限”，处理问题时予以区别对待。在具体的工作实务中体现为将《土地承包法》实施以前和实施以后发生的矛盾纠纷，分列分管。严格按照“法不溯及既往”这一基本法理精神来处置此类事件。针对《土地承包法》实施以前发生的一些矛盾纠纷，应当本着事实求是的作风，根据当时、当地的国家政策、村规民约，运用“矛盾的普遍性原理”，立足于“调解为主，仲裁为辅”和“保护现有土地承包关系不变”的原则开展工作。针对《土地承包法》实施以后出现的矛盾纠纷，我们应当按照“有法必依、执法必严、违法必究”的原则，对违反《土地承包法》和现行党和国家土地承包政策的行为坚决予以纠正，尊重和保护广大农民朋友的切身利益。　　（三）、调处机制的配套和完善。　　虽然我国的土地承包体系已经逐步走向规范化、法治化，但是仍然存在着诸多“瓶颈”。首先是基层严重缺乏专业素质强的干部，多数干部从事纠纷调解工作只有实践经验而不具备较强的理论知识。因此，应加强对基层干部的理论知识培训，尤其是对村社一级干部的培训，增强他们的理论水平，更有利于及时、高效的将矛盾、纠纷化解在萌芽状态。其次是政府应加大对农村土地纠纷调处工作的重视力度。基层村社、乡镇（街道）都应固定专人负责该项工作，预算必要的工作经费，以确保正常开展工作。不能让这项工作成为保障民生和维护农村社会稳定的软肋。　　【参考文献】：　　1、《农村人民公社工作条例修正草案》1962年　　2、中共中央批转《全国农村工作会议纪要》日　　3、《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》日　　4、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中办发(1997)16号文件日　　5、《中华人民共和国农村土地承包法》日起施行　　6、《重庆市实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》日起施行　　7、《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》日
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