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【农村宅基地买卖】中国农村宅基地产权制度：未来
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　　【农村宅基地买卖】中国农村宅基地产权制度：未来
　　一、宏观思考：
　　(一)宅基地产权制度改革：自由与限制的平衡
　　在我国，土地属国家和集体所有，土地所有权不得上市交易，进入市场领域的是土地使用权，宅基地使用权属于农民重要的不动产私有财产，在我国现行的及其政策规定内，其处分是受到限制的。进入二十世纪以来，受所有权社会化思潮影响，公民的私有财产受到了前所未有的限制，没有绝对的财产所有权，私有的所有权必须考虑公共利益，国家基于公共利益等目的限制公民私有财产为世界各国所承认。对公民的不动产私有财产的限制主要表现在公法和私法两个方面。公法限制主要是不动产取得的主体客体限制，不动产使用的限制等，其表现措施主要有国有化、征收征用、罚没、课税等。私法限制主要是禁止权利滥用、公序良俗、诚实信用、容忍义务、相邻关系等。宅基地使用权虽然属于农民的私有财产，但在我国，其限制是显而易见的，如取得方面的身份限制，流转方面的对象限制，征收征用方面的服从限制。特别是征收征用是一种最强烈的限制。我国现行法上对宅基地使用权的限制似乎与公共利益难以相干，它更多的是出于国家政治利益的考虑，主要失房农民的社会保障问题。
　　(二)宅基地产权制度改革：私法与公法的平衡
　　所有的土地法律规范，最终都能分别纳入土地所有权法律制度和土地管理权法律制度，前者以财产权为基础，以市场力量为动力;后者以国家职权为基础，以行政力量为动力。基于土地所有权，衍生出土地所有权转让、土地使用权转让等等一系列法律制度，而这些法律制度可纳入私法范畴;基于土地管理权，衍生出土地规划、征收、监察等一系列法律制度，而这些法律制度可纳入公法范畴。宅基地产权制度同样如此，一方面，按照《物权法》规定，宅基地使用权是一种用益物权，属于的范畴，而讲究私人自治，强调民事活动中个人利益的最大化原则，因此，宅基地产权制度在设计上也必须体现宅基地使用权作为私法应有的特征。例如，强调宅基地产权的财产属性，在一定条件下的流通性等。另一方面，宅基地产权制度同样具有公法的特质，体现了国家的公法控制，从1949年新中国成立后至今的农村宅基地产权的法律变迁，可以清晰的看到，这是国家自上而下主导的结果，体现了政府的政治诉求，强化政权基础，加强国家对农村的全面控制，宅基地立法，处处体现国家公权力对私法的介入，例如，在农村，“宅基地使用权的取得须经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”、“一户只能有一处宅基地”、“禁止城里人在农村购买宅基地”等，而在城市，一人却可同时拥有几处土地使用权，城市房屋可以自由买卖。目前，有观点认为，宅基地的流转可能会减少耕地，而耕地的流失关乎生存保障，已远非私法所能讨论的范畴，这为通过公法控制宅基地使用权的流转提供的口实。从理论上论证，宅基地作为存量的集体建设用地，其流转并不会减少耕地，保护耕地的关键在于控制农用地转化为非农建设用地的数量，而不在于是否放开宅基地的流转。实事求是，在当前农村社保不健全的情况下，宅基地确实承担了农民的住房保障功能，这或许是国家通过公法控制宅基地自由流转的信服说法。因此，在国家逐步建立、健全覆盖城乡的社保体系下，宅基地的保障功能要逐步弱化，其财产属性要逐步增强，国家对宅基地的公法控制主要体现在规划用途上，而不是禁止流转上。
　　在现代西方，不动产财产权出现了私法公法化现象，公法对不动产财产权的限制日益增强，特别是对不动产财产权调整的加强，这也为一些持加强宅基地使用权的公法控制的观点提供了例证，但是应当看到，自罗马法以来，西方一直有强调私权的传统，私权观念深入人心，私法特别发达，西方社会的私法公法化的前提仍是在强调以私法为主前提下：公法在一定程度上对私法的限制。而我国恰好相反，几千年的历史基本上是一部公法史，强调的是国家对私人领域的控制，公法有势，私法甚微，土地及房屋大多属于公法控制的范畴，在一个私权并不发达的国家，更应该强调私法的完善，私权的保护，而非一味强调公法的控制。宅基地使用权兼具私权与公权的混合，在当下中国，应在完善宅基地使用权私法保护的前提下，在一定程度应用公法对其限制。只有这样，才有利于私法规范体系的建立，私权的保护。
　　(三)宅基地产权制度改革：保障功能与资本功能的平衡
　　在当前的农村，农民的社会保障仍然是一个没有完全解决的问题，宅基地承担着居住保障的功能，承包地承担着生活保障的功能，农民对土地具有较强的依附性，如何实现土地保障向社会保障的转化，仍是当前政府须着力解决的问题之一，客观来讲，这个问题解决不好，宅基地产权流转动力确属不足。
　　所谓社会保障，是指社会(以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表)承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等社会保障。对于被保障者而言，接受保障是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务(如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金)，但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。在农村，政府为农民提供居住保障的表现就是农民可以无偿取得宅基地，满足了农民的基本居住需求，但这种保障远不能覆盖农村的各个方面，比如医疗、失业等。因此，政府应尽的保障义务远未结束，政府为农民无偿提供宅基地是其承担保障的表现，但是政府一味限制宅基地的流转却并非政府承担社会保障的表现，在某种程度上，这恰恰是官逼民自保的表现，解决农民社会保障主要靠经济的发展，各种财力的投入，而非限制某种要素的自由流动。
　　自理论层面观之，政府限制宅基地使用权的自由流转并非社会保障的表现，但是不可否认的是，在现实中，宅基地确实为农民提供了基本的生活条件，具有生存保障的性质。必须坚持宅基地的生存保障性。在我国，基于历史原因形成了城乡二元化经济结构，在社会保障方面也同样是城乡有别，城镇居民实行的是货币支付为主的社会保障制度，农村实行的是对农民无偿提供宅基地使用权与土地承包经营权的生存保障制度。虽然政府提出了要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，但这毕竟有一个漫长的过程。在此之前，农村宅基地仍具有生存保障性。但是我们需要正确界定农村宅基地生存保障性的适用范围。现行法上的宅基地制度设计，注重农民农村房屋的静态保有，但却忽视了农村房屋应有的财产属性，妨碍了农村房屋资产的资本化，因此，需要将农村房屋的生存保障性的适用范围作一个限定，即初始宅基地使用权的取得环节，此后则需赋予宅基地使用权及房屋一定的财产性权利性质，从而发挥其最大功用，使用农村房屋的生存权与发展权相辅相成、相得益彰。正如城市房改房一样，作为一种福利，在初次取得时具有条件限制，但房改房取得后再次流转时，几乎已没有什么限制。
　　不少学者之所以主张限制宅基地使用权的流转，主要也是担心一旦农民无法在城市生存，又失去了在农村的立锥之地，可能构成社会的不稳定因素。事实上，正因为宅基地具有生存保障的性质，在经济欠发达的地区，即使政府不限制其出售，农民也不会出售其宅基地，农民进入城市后，如果没有一份有保障收入的稳定工作，也不会贸然出卖其在农村的宅基地，大部分农民是理性的经济人，自会权衡个中利弊。何况即便农民出卖了宅基地，其在农村的承包地仍然存在，农民的生活仍有一定的保障，而且出卖宅基地的收入也可用于购买社保。一些论者往往以个别极端的事例来论证宅基地产权流转带来的危害，比如农民因病重、上学等原因急需用钱，迫于无奈而出卖宅基地后将面临居住的困难，可能形成社会不稳定的因素，但是试想一下，如果农民只有通过出卖宅基地来生存下去，我们还有什么理由不让他出卖呢?而在经济发达地区，宅基地的重要性大为降低，很多农民视其为一种“财产”而已，而财产产生效益须要流转，在城郊地区，宅基地的资本功能大大凸显，囿于现行法律的约束，大多数农民通过出租房屋使资产资本化。
　　(四)宅基地产权制度改革：国家、集体与农民利益的平衡
　　当前，制约宅基地流转的障碍还表现在宅基地流转的收益分配机制还不健全，在现实宅基地使用权流转收益分配中，政府、集体和农民的权益均未得到保障。政府权益受损主要表现在土地资产流失以及基础设施建设所带来的收益受损，同时还体现在土地用途控制、耕地保护、生态环境保护等方面的权利也在很大程度上受损。集体利益不能得到充分保障往往是由于政府借口基础设施投资而过多分割收益，或者由于地方村干部的非法行为等造成的。农民利益问题主要体现在农民应得收益比例往往过低，失地农民的就业和社会保障等问题没有得到彻底解决，农民的经济收入也不稳定。政府、集体、农民对于宅基地流转收益分配都各持有据。政府代表国家，国家作为领土主权的代表者，决定了其在土地流转中的主体地位，土地的价值提升往往是国家投资建设带来的，政府参与宅基地流转收益分配也是其行使土地管理权的表现之一。集体是宅基地的所有者，现实中由农村集体经济组织或村民委员会代表行使，依据法律所赋予的所有权和现实中的实际经营管理权，其参与收益分配勿容置疑。农民是宅基地的使用权人，宅基地是农民居身之地，农民参与收益分配也是理所当然的。而这三方如何分配宅基地流转的收益并不明确。
　　由于不受现行法律的认可，农村宅基地的流转一般采取私下交易的方式进行，无规范的合同范本，为以后双方的扯皮埋下隐患，增加了交易的成本。另外，农民独占了宅基地流转收益的全部，国家、集体在宅基地的流转收益分配上都未得到体现，国家、集体必然会对这种私下交易采取否定的态度，同时，由于宅基地交易一般采取私下协商定价的方式，并未通过市场机制的作用反映宅基地的真实价格，因此农民所获得的收益也大大降低。宅基地流转收益如何分配，直接关系到宅基地流转能否顺利进行，必须在国家、集体与农民三者之间建立起一套公平、合理的收益分配机制。
　　根据产权经济学理论，财产权属关系的界定对于商品产权流转有着重要意义，由某种商品产权界定清楚之后，那么其中交易过程中产生的收益应归商品的所有权人。但是，对于宅基地这种特殊商品，即便产权界定清楚，其流转收益的分配也并不简单，一如上述，它涉及到国家、集体、农民三方的博弈。宅基地流转收益分配必须在公平、合理的大原则下，区分不同的流转环节，确定不同的分配原则。具体讲：
　　1.对于宅基地使用权的初次流转，由于宅基地一般是无偿取得，是政府对于农民履行社会保障表现，不存在流转的收益，当然也不存在流转收益的分配。
　　2.对于宅基地使用权的再次流转，即农民取得宅基地使用权后并建成房屋，因房屋的流转而导致宅基地使用权的流转，由于房屋的价值其实包含了宅基地的价值。因此，房屋流转的收益应在国家、集体与农民之间公平合理分配。从政府支持农村宅基地使用权流转角度考虑，政府不宜直接分得这部分流转的收益，其对流转收益的取得应是通过房屋交易过程中的税收体现，集体可取得少部分流转收益，可考虑占整个收益的20%左右，用于集体公共设施建设、维护等，其余80%的流转收益应归农民所有。
　　二、微观建议
　　(一)宅基地取得制度
　　1.宅基地使用权取得的公私法调节，防止农用地转为宅基地
　　一如上述，权利具有公私法混和性，私法强调意思自治，而公法强调管制。我国现行的宅基地使用权取得制度一味强调其公法控制，而忽视了其作为私权应有的法律属性，宅基地使用权作为一种用益他物权，依据他物权取得的原理，他物权的取得一般是基于设定他物权的合同，宅基地使用权的母权是集体土地所有权，宅基地使用权的取得是通过农民与集体经济组织签订合同予以设立，农民取得宅基地使用权无需支付合同的对价，它是农民基于集体经济组织成员应享的权利。但是，宅基地作为一种关系国计民生的重要资源，国家对其管制是理所当然的，因此，集体经济组织与其成员之间签订的宅基地使用权合同应当以行政审批为要件。目前，在农村，农民建房随意性很大，很多直接建在农用地上，因此，要严格界定农村宅基地申请条件，严格规范申请程序，做到批前审查、丈量批放、建后检查“三到场”，强化对农村宅基地的监督管理。
　　现行《土地管理法》仅是规定了宅基地使用权申请的主体条件，即本集体经济组织成员可申请一处宅基地，但对申请宅基地使用权所具备的条件未作出详细规定。《中华人民共和国土地管理法》(修改草案征求意见稿)也未规定，建议增加申请宅基地使用权的条件，如无房居住的农村村民、宅基地面积少于规定标准的、已经分户、现有宅基地低于分户标准等情形可以申请宅基地使用权。
　　《中华人民共和国土地管理法》(修改草案征求意见稿)仍未规定宅基地使用权取得的私法结构，建议增加条文“农村村民可与集体经济组织签订合同取得宅基地使用权，该合同应经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准后生效”。
　　2.改一户只能拥有一处宅基地为一户只能申请一处宅基地
　　《土地管理法》第63条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但这种法条规定与生活事实不符，在现实中，由于继承等合法原因大量存在一户多宅现象，作者认为，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，是对宅基地初始取得的限制规定，而非宅基地使用权继受取得的限制性规定，显然，法律不应限制农民基于合法原因取得两处以上的宅基地使用权。作为一种带有福利性的保障措施，农民可免费申请一处宅基地实现了农民的基本居住保障。在城市，双方作为一个整体只能享受一次福利房改分房，但是事后，双方还可通过正常的交易行为再取得其他人的房改房。因此，建议将“一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定改为“一户只能申请一处宅基地”。仍然坚持农村村民出卖、出租宅基地后，再申请宅基地的不予批准。《中华人民共和国土地管理法》(修改草案征求意见稿)第89条规定，“农村村民一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
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“使用权类型”是什么意思？在农村宅基地上“使用权类型”有意义吗？
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限定的最高年限。（3）取得的土地使用权是一种物权。土地使用权出让是以土地所有权与土地使用权分离为基础的。土地使用权出让后，在出让期限内受让人实际享有对土地占有、使用、收益和处分的权利，其使用权在使用年限内可以依法转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。土地使用权出让的形式有三种，即协议出让、招标出让和拍卖出让。
征用土地是指国家为了公共利益的需要将属农民集体的土地由有权批准机关批准转征为国有土地，属于强制性征地行为。征用是一种土地所有权发生变化的行为，而不是土地使用权的类型。
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农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。[1]使用程序八项原&&&&则五项
1、是里的名词。
2、法律依据是土地管理法、国土资源部的行政法规、以及各省的宅基地管理办法，在实践中，主要是依据各省的宅基地管理条例来进行申请的。根据国土资源部《》，坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。这个标准要根据各省自己的规定来办理。农村村民建住宅需要使用宅基地的,须要完成以下程序：
申请人持申请材料向当地村委会提出书面用地申请。村委会应当在每一个季度集中申请材料，依法召开村委会或村民代表大会进行审议，并张榜公布，在张榜公布之日起15个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，上报给乡镇国土资源所初审。
二、现场勘查
乡(镇)人民政府组织国土资源所进行现场勘查和群众调查，审查建房用地和建设申请条件，并制作勘查笔录和审查意见书。
三、填申请表
国土资源所初审合格后发放《农村村民住宅用地与建设申请表》。
四、村委会审查
村委会对申请人提交的《农村村民住宅用地与建设申请表》进行审查并签署意见，证明申请人的原住宅用地情况和家庭成员现居住情况，由负责人签字，同时加盖村民委员会公章，报乡(镇)人民政府审核。
五、审核上报
乡(镇)人民政府在收到村委会上报的住宅建设用地申请材料后完成审核并现场确定规划用地范围，并报县国土资源局初审。县国土资源局对符合审批条件的上报县人民政府。
县人民政府批准用地的，由县国土资源局颁发《建设用地批准书》。
由国土资源所牵头协同乡镇政府人员根据《建设用地批准书》和《村镇建设工程规划许可证》到实地放样，划定范围，填写《放样记录卡》，放样参加人应当在《放样记录卡》上签字。放样后，用地申请人方能动工建设。
八、验收发证
新建、改建、扩建农村村民住宅，应当自房屋竣工验收合格之日起30个工作日内依法申请办理土地初始登记或者变更登记手续和房屋产权登记手续，领取土地使用权证书和房屋所有权证书。[2]1、因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的；2、外来人口落户，成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；农村宅基地
3、因发生或者防御自然灾害、实施以及进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。
农村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：
1、年龄未满十八周岁的；
2、原有宅基地的面积已经达到规定标准或者能够解决分户需要的；
3、出卖或者出租村内住房的。
由于各省的规定有些出入，具体还要到当地的土地部门进行咨询后才能确定，总的程序和步骤就是上面所述，如有其他问题，请补充提问。《土地管理法》[3]规定宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。村民只有使用权，没有所有权。[3]
我国土地和房屋是分别实行管理的。根据规定宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无须交纳任何土地费用即可取得，是一种福利性质的，一般来讲不能继承。但宅基地上建成的房屋则属于公民个人财产，可以继承。[4]
实践中，农民宅基地的继承问题可以分为下列情况：如果继承人是本集体经济组织成员，符合宅基地申请条件的，可以经批准后取得被继承房屋的宅基地；如果不符合申请条件，则可以将房屋卖给本村其他符合申请条件的村民。如果不愿出卖，则该房屋不得翻建、改建、扩建，待处于不可居住状态时，宅基地由集体经济组织收回。继承人是城市居民的，比照上述不符合宅基地申请条件的情形处理。[5]实践中，因而发生的纠纷在民事纠纷中比较常见。对宅基地使用权纠纷应按下列原则妥善处理：依法保护国家、集体的宅基地所有权。我国土地分别属于国家和集体所有。根据《土地管理法》的规定，前的旧契约不能作为土地权属的依据。处理宅基地（土地）纠纷，应切实保护国家和集体的土地所有权。属于国家或集体所有的宅基地，集体组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权。根据《土地管理法》的规定，使用国有土地的单位或者个人，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。农村居民建住房，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用的，由乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。未经批准的，不予保护。法人、公民合法继承的宅基地使用权除经统一规划或个别调整外，长期不变。另外，宅基地使用权包括合法取得和合法使用两个方面。对非法扩大、抢占宅基地甚至耕地的行为应依法宣布其无效，并可给予法律制裁。在使用宅基地过程中，妨碍公共利益，侵害他人房屋、通行、排水、通风、采光等相邻权的，应依法承担民事责任。宅基地使用权随房屋转移的原则。农村房屋发生买卖、继承、赠与等法律事由的，其所占宅基地的使用权随房屋所有权而转移。1984年《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”关于办理农村房屋宅基地使用权转移手续问题，实践中应注意掌握一个时间界限，即在1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前，农村房屋买卖中宅基地使用权均随房转移，无须办理批准手续；但自该《条例》之后，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房转移。未经审查批准，宅基地使用权不能随房转移给买方，房屋买卖亦无效，但买主可将房屋拆走。村民迁居或者拆除房屋后腾出的宅基地，由集体收回使用，另作统一安排。但在农村合法继承的房屋，其宅基地使用权可以随房屋所有权而转移。尊重历史、面对现实，有利于生产、生活的原则。我国对土地、山林大体上进行了四次确权，即土改、合作化、1962年“四固定”、1982年《宪法》颁布前后土地权属的重新登记。在处理土地、山林纠纷时，一般应以“四固定”确定的权属为准，任何以其他理由而否认“四固定”时的确权均不予以支持；如果“四固定”时未确权的，发生纠纷应参照合作化或者是土改时确定的产权处理。在解放后，已通过双方协商并达成合法协议或经上级处理决定或经人民法院裁决了宅基地的权属，具有法律效力。经过统一规定的宅基地，如果对宅基地的使用权发生纠纷，一般应以规划确定的使用权为准。未经规划的宅基地，对地界有争议的，可以参照土改时的确权情况处理。土改确权是对房屋宅基地的确权，但自1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，土改时确认的农村个人宅基地所有权即丧失法律效力，但宅基地的使用权仍归原所有人。依照最高人民法院解释的规定，如果原来四至明确的，应以四至为准；四至不明确的，应参照长期以来的实际使用情况，本着有利于生产、方便生活的原则合理地解决。促进经济发展，维护社会稳定的原则。土地的使用和经营管理情况直接影响到生产和经济发展。及时、正确地处理好宅基地纠纷，能够促进经济的发展。发生宅基地纠纷时，首先应做好思想工作，并采取及时、慎重的措施，防止矛盾激化，依法合理地妥善予以解决，维护社会的安定团结。宅基地只有使用功能而无资产资本功能。
近些年,农村教育、农村医疗、农村社会保障等方面已取得重要突破,农村住房制度建设在各地也进行了积极探索,但整体制度建设仍不完善。农民住房历来以自建、自住、自管为主,农村住房制度长期停滞在“一户一宅”、“限制宅基地转让”等层面,涉及农民利益和权益保障、农民居住质量和安全、农民人居环境提高和最低端农民居住保障等方面的制度建设很不健全。
我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面,“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是基本特征。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障,导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是,集农民毕生积累建造的农房,由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能,不能对扩大生产、更新住宅和规避风险提供支持。农民无论是建新房还是扩大生产、修建基础设施,均难以得到资金的支持。而且,宅基地资源浪费日趋严重,超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、废弃地、闲置地等不断增多。由于宅基地不能流转,也没有退出的激励机制,所以宅基地长期处于增量不断增加,存量利用率不断降低的状态。
这种单一的宅基地制度是不合理的。我国农村住房制度应该由农村宅基地分配制度、农房建设制度、农房基础设施配建制度和农房救济制度等。在此基础上,对农村住房制度予以重塑和构建。
在制度方面,应当建立“无偿取得、有偿使用、有限流转”的制度原则。
“无偿取得”是指农民无偿取得宅基地以实现基本的居住权。应本着“一户一宅,面积限制”原则,严格限制初期取得宅基地的面积标准,体现“公平性”和“福利性”,既要保证农民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量减少。
“有偿使用”是指宅基地有偿使用,促使农民更合理、有效、经济地利用宅基地,保护耕地。对于宅基地使用费,可以采用累进收费法,即按农户人均用地面积达到不同的档次,适用不同的收费标准:在贫困地区,对最低限度的住宅用地面积可以免收使用费；在耕地紧缺地区,对超过平均标准的住房用地面积可以提高使用费的收取标准。为了解决农村贫困居民的住宅用地问题,应当建立贫困居民使用费减免制度。宅基地使用费应以“取之于户,收费适度,用之于村,使用得当”为原则。
“有限流转”则要求有条件有步骤地对流转开禁。由于地区之间发展不平衡,对于农村宅基地使用权的流转不宜以“一刀切”的方式来处理。应在试点较为成功的基础上,选择社会经济条件发展较好,原先已经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的地区推广试点。除转让外,还应允许宅基地的出租。另外,应当尽快开展农房和宅基地确权登记发证等配套工作,确权登记发证是农房流转的基础。有了确权证,可以为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。
我国村庄数量巨大,各个村庄特点不同、类型不同,应通过建立制度,吸引靠近城市的村庄适度集聚,引导规模较小、发展前景不好的村庄向中心村镇聚集,腾出土地进行整理复垦。同时,通过规划确定对具有文化遗产性质的村落进行保护,并保证农民建房的选址安全。村庄难以复制城镇住房的购买制度,在制度安排上,要尊重农民自建住房的权利和保护农民自建住房的积极性,但应从建材、质量、安全、节能、节地等方面给予规范和引导。更值得一提的是,基础设施是农房的必要配套,当前这是农村最急需解决的短项,这一点,政府应当予以重点扶持。1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。
2、经过“土改”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。
3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。
4、经过“人民公社”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使[6]用权，并且不能出租、买卖等。
5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。
滨州市农村宅基地管理暂行办法
滨州市人民政府关于印发《滨州市农村宅基地管理暂行办法》的通知
(滨政发〔2009〕80号)
各县(区)人民政府，滨州经济开发区、高新区管委会，市政府各部门、各直属事业单位，市属各大企业，各高等院校，中央、省驻滨各单位：
《滨州市农村宅基地管理暂行办法》已经日市政府第40次常务会议讨论通过，现予印发。
滨州市人民政府
二○○九年十二月三十一日
滨州市农村宅基地管理暂行办法
第一章　总　则
第一条　为加强农村宅基地管理，保护耕地资源，改善农村居住环境，维护农村村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法所称农村宅基地，是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅(包括住房、附属用房和庭院等)使用的本村或农村集体经济组织集体所有土地。
前款所称建造是指新建、翻建、改建、迁建等。
第三条　本市行政区域内城市规划区以外农村宅基地管理，适用本办法。
第四条　市、县土地行政主管部门负责本行政区域内农村宅基地的管理和监督工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村宅基地管理的有关工作。
第五条　农村宅基地属于农民集体所有，由村民委员会或农村集体经济组织经营管理。
宅基地的使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。
任何单位和个人不得侵占或者以其他形式非法转让宅基地。
第二章　宅基地的规划与计划
第六条　农村宅基地管理应当遵循“统筹安排、合理布局、节约用地、保护耕地”的原则，农村住宅建设必须符合乡(镇)土地利用总体规划和县域村镇体系规划、小城镇总体规划、村庄建设规划。
第七条　农村村民建房，应符合村庄建设规划，优先利用原有宅基地、村内空闲地，严格控制占用农用地，禁止占用基本农田。
凡村内有空闲地，原有宅基地未利用的不得批准占用农用地建造住宅。
在符合规划的前提下，鼓励有条件的村民建设二层以上的住宅。
第八条　农村宅基地占用农用地应当纳入年度计划，实行占用农用地的计划指标与农村建设用地整理新增加的耕地面积相挂钩的制度。
按规划确需占用农用地的，须由村民委员会或农村集体经济组织统一组织依法办理农用地转用审批手续，并按“占补平衡”的原则开发数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，该村民委员会或农村集体经济组织应当依法缴纳耕地开垦费。
第三章　宅基地使用权的申请与审批
第九条　农村村民一户只能拥有一处宅基地，新建宅基地面积限额为：
(一)城市郊区及乡(镇)所在地，每户面积不得超过一百六十六平方米;
(二)平原地区的村庄，每户面积不得超过二百平方米。村庄建在盐碱、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米;
(三)山地丘岭区，村址在平原地上的，每户面积一百三十二平方米;在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过二百六十四平方米。
人均占有耕地六百六十六平方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。
县人民政府可以根据本地具体情况，在本条第一款规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。
第十条　符合下列情形之一的，农村村民可以申请使用宅基地：
(一)因结婚等原因，确需建新房分户的;
(二)原住宅影响城乡规划建设需要搬迁的;
(三)宅基地因自然灾害等原因灭失，需要重新分配宅基地的;
(四)外来人口经落户，成为本村成员，没有宅基地的;
(五)经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的;
(六)县级以上人民政府规定的其他条件。
第十一条　农村村民有下列情形之一的，申请宅基地不予批准：
(一)年龄未满二十周岁的;
(二)原有宅基地面积已达到规定标准或者能够解决分户需要的;
(三)户口已迁出本村，不在当地居住的;
(四)农村村民将原宅基地及其地上建筑物出卖、出租、赠与或改作他用，又申请宅基地的;
(五)村内有空闲地、原有宅基地未利用又申请占用农用地的;
(六)不符合乡(镇)、村庄规划和土地利用总体规划的;
(七)其他不符合法律法规和有关规定的情形。
第十二条　符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料。
村民委员会或农村集体经济组织应当及时组织召开会议，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意后，在本村张榜公示拟划定的宅基地，公示期限为十日。公示内容包括：户主名单、用地位置、面积和四至等。
第十三条　公示期满无异议的，由村民委员会或农村集体经济组织报乡(镇)人民政府审查，并提交以下材料：
(一)宅基地申请审批表;
(二)申请人的户籍证明及身份证复印件;
(三)拟划定的宅基地宗地图;
(四)村民会议或农村集体经济组织讨论结果公示情况的书面材料和说明;
(五)城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证;
(六)其他需要提交的资料。
第十四条　宅基地申请经乡(镇)人民政府审查后，报市或县人民政府审批。
市或县人民政府批准后，由村民委员会或农村集体经济组织张榜公布。由乡(镇、街道)国土资源所放线划定宅基地。
第十五条　农村村民在持证的原有宅基地上翻建房屋，原使用者不变，一户一宅，符合土地利用总体规划及村庄规划、用地面积不超法定标准的，四至界线不发生变化的，不再进行审批。除以上情况外所有翻建房屋都应按照程序进行报批。
第四章　宅基地使用权的登记、收回及转让
第十六条　宅基地使用权人应当在房屋建成后六十日内持批准文件等资料到所在乡(镇、街道)国土资源所申请土地登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府登记造册，颁发集体土地使用证。
第十七条　有下列情形之一的，由村民委员会或农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权：
(一)为实施村庄规划进行旧村改造需要调整住宅，新房建成后，逾期无正当理由不拆除旧房、退出原宅基地的;
(二)因公共设施和公益事业建设等原因确需占用宅基地的;
(三)因户口迁移等原因而停止使用宅基地的;
(四)一户拥有两处以上宅基地的，其多余的宅基地;
(五)未按照批准用途使用宅基地的。
因第(一)、(二)、(三)、(四)项规定的原因收回宅基地使用权，有地面附着物的，由村民委员会或农村集体经济组织对原宅基地使用权人给予适当补偿，补偿标准根据地上附着物的评估价格，由村民会议确定。
第十八条　对符合第十七条中(一)、(三)、(四)项规定，宅基地由村集体依法收回，拒不交回或收回确有困难的，经市或县人民政府批准，可以由村民委员会或农村集体经济组织实行有偿使用，有偿使用费标准为每年每平方米1-5元，具体标准按照同村同价的原则。影响村庄规划实施的，必须依法拆除地上建筑物和其他附着物，腾出宅基地。
除前款规定情形外，不得随意扩大宅基地有偿使用范围，变相加重农民负担，不得强行拆除农民正在使用的房屋。
有偿使用费纳入村集体资金统一使用。
第十九条　符合申请宅基地条件的农村村民，经村民委员会或农村集体经济组织全体成员讨论同意后，可以购买本村或本集体经济组织内部他人多余宅基地上的房屋，并按照本办法第十二条、第十三条、第十四条的规定办理宅基地使用审批手续。
禁止城镇居民在农村购买宅基地;禁止利用集体所有的土地进行房地产开发经营。
第二十条　有下列情形之一的，经市或县人民政府批准，撤销用地批准文件或注销土地使用证，并书面通知当事人：
(一)无权批准使用宅基地的单位或者个人非法批准占用土地的;
(二)超越批准权限非法批准占用土地的;
(三)不按照城乡规划及土地利用总体规划确定的用途批准用地的;
(四)违反法律法规规定的程序批准占用土地的;
(五)采取隐瞒事实或者伪造证件、文件资料等欺骗手段获得用地批准文件或土地登记的;
(六)非法转让宅基地的。非法批准使用宅基地，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
第二十一条　因自然灾害等原因造成宅基地灭失的，原宅基地使用权人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持原土地权利证书及相关证明材料向土地登记机关申请注销登记。
第二十二条　有下列情形之一的，土地登记机关可以直接办理宅基地使用权注销登记，并自注销之日起十五日内书面通知原宅基地使用权人：
(一)依法收回宅基地使用权的;
(二)土地被依法征收或者农村集体经济组织全部成员成建制转为城镇居民的;
(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的;
(四)依法可以直接办理注销登记的其他情形。
第二十三条　当事人未按照本办法第二十一条的规定申请注销登记的，市或县土地行政主管部门应当责令当事人限期办理;逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可以直接办理注销登记。
第二十四条　由于房屋依法转让等原因致使土地使用权变更，当事人应当自导致权利变更的行为或事实发生之日起三十日内，到所在乡(镇、街道)国土资源所申请办理集体土地使用权变更登记，经市或县人民政府土地行政主管部门审核后，由同级人民政府换发集体土地使用证。前款规定的土地变更登记，应当自受理申请之日起三十日内办结。
第二十五条　村民申请宅基地，经市或县人民政府批准用地后，应及时动工建设，并申请登记，取得土地使用权证书。属于占用耕地的，自批准用地之日起超过2年未动工建设，已批准的宅基地依法无偿收回，但因不可抗拒力原因造成延期建设的，应提出书面申请。
第五章　法律责任
第二十六条　农村宅基地使用权有争议的，由当事人协商解决;协商不成的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在争议未解决之前，任何一方不得改变宅基地现状。
第二十七条　农村村民在村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设住宅的，由乡(镇)人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。
第二十八条　农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
超过批准的宅基地面积标准，多占的土地以非法占用土地论处。
第二十九条　农村村民私自买卖或者以其他形式非法转让宅基地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。
第三十条　当事人对处罚决定不服的，可以自接到处罚决定之日起六十日内向作出处罚决定机关的上一级行政机关或同级人民政府申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第三十一条　土地行政主管部门工作人员在农村宅基地管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，给当事人造成损失的，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章　附　则
第三十二条　滨城区、滨州经济开发区和滨州高新技术产业开发区管辖范围内的农村宅基地，由市人民政府审批。
第三十三条　县人民政府可以根据本办法制定实施细则。
第三十四条　本办法自日起施行。[7]农村宅基地确权登记发证流程[8]：
凡是拥有的土地使用权人，须领取由土地部门统一印发的《农村宅基地使用权申报登记表》，以户为单元，每宗宅基地填写一份。村民使用的宅基地，必须提交由经济社、村委会二级经济组织及镇政府出具的土地权属来源证明。然后由调查组负责收集申报材料上交土地管理部门对权属进行审核。
2、权属调查
国土部门根据土地使用权人的申请，对宅基地范围、界线、界址、权属性质、用途等情况进行实地调查、记录并经相邻各方认定，填写宅基地表，绘制宗地草图，为地籍测量作准备。在宅基地调查过程中，本宗地使用者和相邻地使用者应按通知规定时间内到场共同指界，对双方共同确认的用地界线和进行签名、盖章，如不能参加的，应书面出面指界。
3、审核与公告
经土地行政主管部门审核，对认为符合登记要求的宗地进行公告，公告内容主要包括土地使用者的名称、地址、准予登记的性质、面积、坐落、四至范围等。
公告期满，土地权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，在农村宅基地使用权登记审批表上签署同意登记发证的意见，由市（县）人民政府领导签章，并加盖市（县）人民政府土地登记专用章。
5、登记注册
根据农村宅基地登记审批表结果，以宗地（宅基地）为单位逐项填写土地（宅基地）登记卡、土地（宅基地）归户卡及土地证书，并由登记人员和土地行政主管部门主管领导分别在两卡上签字。
6、颁发土地证
[8][9]近日，副部长胡存智在接受媒体采访时明确表示，农村宅基地制度改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，而不是指宅基地可以自由买卖。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。
在谈及农地改革的基本逻辑和底线时，胡存智表示，落实十八届三中全会关于包括农村宅基地在内的农村土地管理制度改革的要求，必须坚持集体所有制、用途管制、城乡统筹、维护农民土地权益四个重要原则。
他介绍说，首先，改革的根本目标是要健全和维护我国基本的土地制度，平等保护两种所有权，建立起适合我国市场经济要求的各种土地要素有序流动、平等交换、合理利用的土地市场。其次，改革的出发点是要维护好农民集体的土地权益，使农民的宅基地权利得到切实的保护，增加农民财产性收入。
胡存智认为，解决农村宅基地的问题，首要的是切实保障宅基地的用益物权，针对当前农村宅基地在使用、管理方面存在的问题，完善好宅基地管理制度，同时要探索宅基地上的农民住房的财产性收益的路子，因此，三中全会《决定》提出要选择若干试点，慎重稳妥地推动农民住房抵押担保转让，我们要根据这个要求做好有关工作。
他进一步解释说，当前在农民宅基地的权利中，占有和使用的权利已经得到了充分体现，但收益权未能充分显现。所以，下一步对宅基地制度的改革，就是要在保障宅基地用益物权基础上进一步扩大权能，使农民能够获得更多财产性收益。
被问及当前农村宅基地使用方面存在的主要问题时，胡存智指出了四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在问题，规划和计划落实不够，导致农村宅基地布局散乱，宅基地分配有时得不到保障；二是在宅基地管理上对节约集约用地促进不够，导致粗放利用，存在一户多宅、超标占地的情况；三是在宅基地用益物权上保障不足和权能不足并存。一方面，宅基地被实际赋予的权能还不够，当前只有使用的权利，因此也出现了超越权能的问题，比如乱出租、违章搭盖等。另一方面，在一些征地过程中也存在对农民宅基地用益物权保障不足等；四是在宅基地退出方面存在问题，退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导致用地不合理。
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