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论政法委协调案件职能之废除
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剖析公安机关插手经济纠纷问题 16:33&&来源： |
　　公安机关插手经济纠纷现象由来已久，屡禁不绝，早已成为公安执法办案中难以克服的痼疾，严重损害人民警察的形象和声誉，社会影响十分恶劣，是产生超期羁押等违法行为的重要起因，极易铸成无可挽回的巨大经济损失和严重的侵犯人权事件，有的甚至引发一些不安定因素。许多历史遗留的插手经济纠纷案件形成的巨额经济赔偿问题尚未解决，新的插手经济纠纷案件仍在产生并酿成新的社会矛盾。要纠正这种不正之风，必须深刻剖析公安机关插手经济纠纷问题产生的根源，探索矫治对策。　　一、公安机关插手经济纠纷问题的产生根源　　插手经济纠纷，表现为公安机关以承办经济犯罪案件为名，出于追求经济利益或其他不正当利益的目的，故意对经济纠纷按照经济犯罪予以立案侦查，查封扣押纠纷争议的财产，利用侦查手段追缴当事人所欠债款，甚至对经济纠纷当事人采取限制人身自由的强制措施;还包括因认识失误错误立案，对正常经济活动进行干扰。具体可以分为以下两种形式。　　1、经济利益驱动主动插手经济纠纷　　在法制不健全的年代，公安机关承办经济犯罪案件可按照惯例扣下相当比例的所收缴赃款作为&办案提成&，&以收代侦&和&退款放人&现象比较普遍，经济犯罪侦查部门的权力和经济效益大得惊人。在执法环境日益规范的今天，承办经济犯罪案件变相获得被害单位好处的办案创收现象并未根绝，至少在办理经济犯罪案件过程中，经济犯罪侦查部门会在办案费用上大大得益于报案单位的经济支持，远远超过刑事犯罪侦查部门的有限经费。有的办案人甚至在发现难以认定经济犯罪时舍不得撤消案件，受经济利益驱动仍千方百计收集有罪证据以图将案件最终符合犯罪条件诉出去。与此不同，刑事犯罪侦查部门对于所立的杀人等严重，一旦发现有非正常死亡等无罪方面的证据，首先考虑的就是尽快撤案，担心留恋于刑事犯罪案件深挖细查仍破不了案而影响破案率，经济犯罪案件与刑事犯罪案件的处理态度不同不能不承认有经济因素作怪。　　有的经济犯罪侦查单位立案侦查后并不急于抓紧收集证据确定案件的真实性质而是热衷于追缴所谓的赃款赃物，在案件尚未得到相应证据佐证或得到检、法机关依法定程序认可就急于返赃。在案件诉不出去时拒不撤消案件，或勉强撤消案件后迟迟不承认错误，不向被无辜立案侦查对象返还钱财，有的被害人申诉上访多年也未得到退赔。经济犯罪案件纠正难，退还错误追缴的钱财更难，主要原因不在于公安机关无权将错返的钱财再追回来，而在于办案单位和侦查员不愿将已得到的经济实惠再吐出来。公安机关利用侦查追缴扣押权力已强行改变了经济纠纷双方对财产的原始占有状态，办案单位和侦查员已得到了报案者的经济赞助，或是在提前返赃时已扣下了一定比例的办案提成费用，已不可能简单地将财产占有状态恢复原状。因长期被人为抵制难以纠正，公安机关利用强权干预经济纠纷形成的企业停业破产及银行利息等直接与间接经济损失随着时间的推移越来越大，向被害人返款和赔偿也越来越难。　　非常可观的办案效益甚至造成有的警察铤而走险，为攫取办案提成不惜担当职业讨债人，利用公安职权搞创收，故意干预经济活动，随意插手经济纠纷，人为制造经济犯罪案件。如有的公安机关把明显是经济合同纠纷或债务纠纷的案件，立为诈骗案件，为一方当事人追款讨债，不办理手续，随意冻结、划拨另一方当事人在银行的款项;有的借口被扣缴财产者确实在经济往来中欠对方钱款而拒绝承认插手经济纠纷，拒不返还被扣缴的财产;有的借口经&返赃&收受财产的企业已破产或当事人已去世，拒绝从公安机关支付赔偿款;有的为逃避法律责任，对追缴的&赃款赃物&让获益企业出具收据，公安机关操纵双方的钱财转移却始终不留下任何凭证;有的发现插手经济纠纷无法收场，就与报案者和法院私下沟通，由法院把查封扣押的财产直接从公安机关划走，继续维持因非法插手经济纠纷形成的不正常财产占有状态;有的千方百计给被扣押财产者寻找可予以处罚的劣迹，紧紧抓住把柄以堵住其申请赔偿和申诉上访之路;有的强调案件即使不符合立案条件，也仅仅是&事实不清、证据不足&，长期列为在侦案件以逃避错案赔偿责任;有的办案人在羁押当事人期间并不积极侦查案件，而是故意长时间不结案，恶意运用公安权力，企图通过限制当事人人身自由施加压力，采取类似绑架人质的手段达到为报案人索要欠款的目的。　　插手经济纠纷有时还与地方保护有关，有的公安机关从狭隘的局部利益出发，违反公安机关办案权限和案件管辖规定，越权办案，违法抓人，为本地企业追款讨债。基于保护地方经济的需要，有的公安机关到异地办案，不与当地公安机关联系，暗自行动，强行抓人，甚至有的法律手续不完备，不向当事人出示任何证件，非法扣押、查封、冻结案件当事人的合法财产，违法处理所扣押、查封、冻结的财物，超期羁押犯罪嫌疑人，非法收受案件当事人的财物等。有的债权已过诉讼时效，地方政府进行行政干预，动用本地警方介入债务纠纷，胁迫对方签订还款协议，以续上诉讼时效。被立案的犯罪嫌疑人，随时有被限制人身自由的危险，在此情形下&自愿&达成的还款协议，内容大都不公平，运费、损耗、利润、利息等基本得不到保护。　　2、主观认识失误被动插手经济纠纷　　许多经济纠纷当事人认为遭遇生意对方欠债不还，最便捷有效的讨债方式就是借助公安机关的权力逼迫对方还账。他们故意夸大欠债事实歪曲债务性质甚至虚构票据账目证据使公安机关相信发生了经济犯罪，诱导公安机关干涉经济纠纷，以经济犯罪案由入手变相追讨债务，迫使对方当事人处于不平等的被立案侦查进行刑事责任追究地位而达成所谓还款协议。借助公安力量讨债，远比通过诉讼程序二审终审才能生效的做法快捷，又不担心经过法院审判胜诉后执行难问题。一些有污点的欠账人，担心公安机关的介入发现其他违法问题，对其施加公安压力迫其还债一般来说是比较容易的。报案人明知公安机关对经济纠纷无权处理，因自感心虚而在期望依赖公安权力非法满足讨债要求时，一般愿意付出更多的办案费用或留下更大比例的办案提成，往往积极主动向侦查机关捐赠钱物，以此加大对经济犯罪侦查人员的诱惑。　　经济纠纷应由有关企事业单位行政主管部门、仲裁机构和人院依法处理，公安机关无权介入经济纠纷案件，但有的侦查员对此并无确切认识。俗话说，无商不奸，市场经济竞争环境中的经济活动，难免出现不诚信行为。有许多警察自以为有权掌管一切不公平之事，即便是经济活动中的违反诚信原则的民事欺诈行为，也有权过问和处理。有的从警多年已形成警察就是管人者思维定势的同志，对自己作为国家专政机器执行者的身份角色定位过高，对经济争议案件进行审核时常常超越公安机关只负责构成犯罪的少数案件的有限权力，对经济活动中的民事违法行为也经常动用公安权力予以惩治，甚至对人民法院民事审判后已做出生效判决的纯粹经济纠纷案件也敢于原封不动拿过来以经济犯罪再立案侦查一番。　　公安机关插手经济纠纷后，由于公安特权的介入，不仅使得纠纷的解决形势错综复杂，而且因为刑事案件与民事案件对当事人赋予的申辩权限截然不同，被迫卷进刑事案件侦查程序的经济纠纷当事人在公安强权之下，常常最终面临被追究刑事责任的危险。经济纠纷如通过民事审判程序来查明确认，必然依据&谁主张谁举证&的原则，由主张赔付权利者负举证的责任，经开庭审理质证，争议双方在地位平等的基础上进行透彻申辩，最终由经济审判机关公平裁判。如果经济纠纷被人为拉入刑事犯罪侦查程序，公安机关不是审判机关，侦查员不必依据&谁主张谁举证&的原则给予争议双方质证权，更不可能要求双方在平等的基础上发表主张，反之却以限制一方的人身自由为前提使双方处于不平等地位。就同一个经济纠纷事实而言，是通过民事审判程序还是通过刑事侦查程序来查明，其程序、原则、标准等条件都是不同的，处理结论也极有可能截然相反。公安机关侦查员必须警惕在经济犯罪案件的侦查过程中，由于公安权力对经济争议当事双方打击与保护的作用力方向相反，自然会形成有罪证据偏多的情形。民事审判程序中的证据之间如果相互矛盾而无法查明事实，审判员可以驳回原告的起诉，或依据证据规则分配举证责任，由举证不能的一方承担不利结果。在刑事侦查程序中出现证据不足犯罪事实无法认定情况后，如公安机关不能理智地依据&无罪推定&和&疑罪从无&原则撤销案件，必然堕入插手经济纠纷的泥潭。　　在司法实践中，将合同纠纷认定为刑事诈骗、将所有权纠纷认定为刑事侵占，这是公安机关非法越权干预经济纠纷时常采取的两种主要办案形式。有分析表明，在刑定合同诈骗罪和侵占罪后，公安机关立案侦查的这两类犯罪案件，在排除了故意插手经济纠纷因素后，最终被法院判决无罪的比例仍比较高。客观原因是合同诈骗与合同纠纷、侵占犯罪与所有权纠纷的界限很难区分，立案标准难以掌握，取证难、查处难。主观原因是侦查员对经济犯罪的理解往往带有警察的职业思维习惯，对可疑事实和证据的分析断定均倾向于有罪，不能以平常心态和公平观念进行衡量，因而与法官的最终判决不相一致。　　因对政策、法律理解不清和主观能力问题而插手经济纠纷的，若在发现错误立案后及时自行纠正，可避免产生更严重的后果，但办案人必须引以为戒，吸取教训。一般说，只要公安机关介入经济纠纷就会干扰正常的经济活动，造成一定的不良影响和损失。民事审判中根据证据认定事实的程序有严格的标准和限定，在刑事侦查中根据证据认定事实的程序却没有相应严格的标准和限定。公安机关在办理经济犯罪案件时，存在着可能滥用职权、非法认定事实的巨大自由裁量空间，由此必须强化法律素质和业务本领锻炼，提高辨别经济纠纷与经济犯罪的办案能力，增强判断处置的准确性。　　二、公安机关插手经济纠纷问题的根治对策　　公安机关插手经济纠纷问题早已引起各级权力部门重视，公安部三令五申强调严禁插手经济纠纷。严肃要求公安机关不得随意超越职权范围，以查处诈骗罪为名，干预经济纠纷，替当事人追索欠款，从中提成牟利。禁止以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。中央政法委指出，要把制止插手经济纠纷的问题，提高到反对腐败，维护党和政府形象，密切党和群众联系的高度来认识。 笔者认为，强化插手经济纠纷问题的根治工作应从以下几方面入手。　　1、对插手经济纠纷行为应该准确辨别　　由于市场经济高度发达而形成的市场经济领域内的制造、销售假冒伪劣商品、非法经营、偷税漏税等经济犯罪必然增多，修改后的规定了许多新罪名，涉假、涉税、职务侵占等大量案件的侦查权新交给了公安机关。新型经济犯罪案件情况均非常复杂，有的是专业型、智能型犯罪;有的是一般经济违法行为因&数额较大&、&后果严重&或具有&严重情节&等升格为经济犯罪的;有些经济案件相关人员拒不作证，账目、销售额、经营额及非法获利数额难以查清;有些经济犯罪的法律条文规定得过于原则和抽象，对于法条中的数额、后果及情节等法律没有具体的规定，案件定罪标准不好掌握;有些经济犯罪案件和民事纠纷案件交织在一起，办案人分清经济纠纷与经济犯罪难度加大。　　经济犯罪侦查部门必须充分认识所承担职责的重要性和办案工作的艰巨性，提高办案人的法律素质，不仅要熟练地掌握《刑法》，还要学习掌握与市场经济相关的和司法解释，熟悉经济管理知识，掌握查阅分析企业账目等侦查技巧，提高办理疑难经济犯罪案件的水平，真正实现打击破坏市场秩序的经济犯罪同时避免插手经济纠纷。 如，每一位经济犯罪侦查员都要清楚了解合同诈骗与经济合同纠纷的区别。合同诈骗是指以非法占有为目的，在签订、履行合同中，虚构事实或隐瞒真像，骗取对方当事人财物，数额较大的行为。表现形式包括，以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的;以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的;没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的;收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的。经济合同纠纷是指行为人有履行或基本履行合同的诚意，只是由于某种原因而未能完全履行合同，或者在履行合同中，一方有意违反合同的某项条款，使合同另一方遭受损失，从而引起双方对合同约定的权利和义务发生争议。区分两者的关键在于查明行为人有无履行合同的诚意，有无通过欺骗方法签订合同以图非法占有对方财物的目的。要注意分析行为人有无履行合同的实际能力和担保，有无采取欺骗手段，有无履行合同的实际行动，违约后有无承担违约责任的表示或行动。　　2、对插手经济纠纷行为必须严厉惩戒　　公安机关插手经济纠纷问题不解决，势必削弱公安能力，严重影响执政党的执政能力，成为市场经济发展大潮里的绊脚石。插手经济纠纷行为与公安机关&立法为公，执法为民&的宗旨完全相背，其行为本身就是一种极其严重的警察腐败，办案者滥用警察权力，漠视甚至侵犯公民和企业的合法权益，是必须依法严厉惩处坚决根除的社会毒瘤。　　要从立案权力互相牵制和违法办案责任追究各方面堵住插手经济纠纷行为产生的渠道，特别是要有胆识和魄力坚决清除为公安机关自身解决经费紧张问题而&为公&插手经济纠纷的单位违法违纪问题。　　公安机关是国家的司法机关，如在承办案件时接受具有利害关系的企业和个人的捐助和馈赠，就会对以后执法活动中的公正性造成潜在影响，有可能对提供赞助者的违法行为高抬贵手，难以秉公执法。在案件未由法院生效判决确认前就接受捐赠，属于变相为案件定调，有可能影响到法院对案件的公正审判。办理经济案件时接受捐赠还可能使公安机关形成执法偏爱，热衷于侦破那些有&感谢&、有&好处&、有&表示&的案件，破了案，社会反响好，自己也得利。对没&好处&、没&油水&的案件，故意推诿拖拉，消极怠工，这势必会导致公安机关侦查破案的&驱利&倾向，导致办案&向钱看&。 公安机关行使国家职权介入经济纠纷帮助企业追回损失而接受其捐赠，不利于社会利益的平衡，不符合建设和谐社会的要求，是加强公安机关能力建设的大忌。　　综观《》颁布后进行错案纠正依法赔偿的办案实践，公安机关真正纳入赔偿程序的插手经济纠纷案件非常少，而对错案责任人进行责任追究和经济追偿的更少，错误办理经济犯罪案件与错误办理刑事犯罪案件在社会上造成的反响和引起公安决策者的重视程度都有很大差距。插手经济纠纷行为屡禁不绝，不能不承认与责任追究未真正落实有关。有的插手经济纠纷案件造成被害人巨额经济损失，将扣押财产错返给纠纷另一方无法追回，长年超期羁押的当事人最终被法院宣判无罪，无论后果多么严重都对承办人及其主管领导任职和升迁毫无影响。对错案办案人不予任何处理实质上就是放纵类似行为继续发生，在执法者自身理性素养和法律意识尚不能约束其不涉足违法违纪领域时，更不可能幻想其自我感悟自责不再危害他人，只能即希望于组织施与的严厉而痛苦的外部惩戒刺激来进行行为修正和经济弥补。　　3、对插手经济纠纷行为可以依法诉讼　　司法实践中经常出现公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为难以区分问题，有的公安机关以履行刑事诉讼职责为名，实际上在实施插手经济纠纷的行政行为，故意滥用两种不同性质的职权，人为地模糊其行为属性，而《》却无法干预，使得插手经济纠纷行为不能经过人民法院对行政诉讼案件的审理得以纠正，在体制上为公安机关逃避司法审查提供了可能，被插手经济纠纷的企业和个人寻求司法救济的渠道很难畅通。如果法院仅从程序上区分公安机关的两类行为，那么就难以发现公安机关在形式上借刑事强制措施之名而实际上即在实体上实施越权或滥用职权插手经济纠纷的行政行为，公安机关完全可能利用合法的程序规避实体问题。　　有许多侦查人员认为，一旦刑事立案，法院就不应受理由此提起的所谓行政诉讼。认为根据《》规定，公安机关发现犯罪事实或犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围进行立案侦查，如果公安机关因判断失误或是出于刑事侦查以外的目的错立案、乱立案，不管是嫌疑人客观上是否构成犯罪以及公安机关在立案后实施的是不是真正的刑事侦查行为，一切由此引起的后果都可以由检察机关进行监督或由《国家赔偿法》来调整。对公安机关的刑事立案及侦查已有足够的制约机制和救济途径，根本不需要法院对此进行干预和介入。　　实际上，公安机关刑事立案目的的合法性及侦查行为的真实性确实存在着可受怀疑的一面。立案随意性有可能会导致公安机关借行使侦查权为名而大量规避法院对其具体行政行为的审查，仅凭公安机关的刑事立案，不足以证明公安机关所实施的就是真正的刑事侦查行为，相反有可能是公安机关滥用职权的具体行政行为。在遵循行政审判不审查公安刑事侦查的原则下，对公安机关的被诉行为进行审查，如审查结果确系刑事司法行为，则依法裁定驳回原告起诉，体现出法院行政审判对公安刑事司法权的充分尊重。反之，如审查结果被诉行为系具体行政行为，则及时再对其合法性进行审查，也体现了对行政诉权的保护。如被诉行政行为认定事实证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越或滥用职权，法院则要么依法判决撤销该行为、要么判决被告重新做出具体行政行为，如被诉行为对原告合法权益造成损害的，还可判决公安机关做出相应赔偿。　　根据我国现有法律规定，公安机关办理诈骗等经济案件不存在行政执法的性质，只有符合刑事侦查行为的条件，才能排除插手经济纠纷。法院的任务，就是根据公安机关提供的证据材料，判断是否能据此推定某公民或单位已涉嫌犯罪以及应对其进一步采取强制措施，如果法院在审查中发现其行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑时，可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为，而非司法行为。　　4、对插手经济纠纷行为实行立案监督　　刑事诉讼法只规定了检察机关对公安机关应当立案而不立案的监督，没有明确对不应当立案而立案的监督权限，刑事案件立案后，侦查机关可以自行对犯罪嫌疑人采取逮捕以外的所有强制性侦查措施，而无需任何司法审查程序。插手经济纠纷非法立案这类问题不能及时被监督机关发现和有效纠正，检察机关对公安机关的职权制约受到限制，在监督范围上存在严重缺陷。　　立案作为刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段，是开展刑事侦查的前提，其内容包括受案、审查、决定立案或者不立案等具体的诉讼行为。立案后对犯罪嫌疑人进行刑事调查，随后很可能采取强制性侦查措施对被立案者的人身、财产等权利进行限制、剥夺。如果不将立案纳入法律监督范围，等于认可公安机关自行处置经济犯罪案件，避免插手经济纠纷只能指望公安机关提高自身认识加强自律。只有从立案这一诉讼的源头上把住法律关口，才能实现对当事人基本人权的有效保护，多渠道及时发现和有效纠正公安机关插手经济纠纷问题，规范公安立案活动，保障整个刑事侦查活动依法进行。　　应修改刑事诉讼法，增加规定&人民检察院认为公安机关对不应当立案侦查的案件而立案侦查的，应当要求公安机关说明立案的理由，公安机关应当做出说明。人民检察院认为公安机关说明的立案理由不能成立的，应当通知公安机关撤销案件，公安机关接到通知后应当撤销案件，公安机关不予撤销的，人民检察院可以直接做出撤销案件的决定，公安机关应当执行。&此举可以在一定程度上促使公安机关尽早取消对经济纠纷当事人财产的扣押追缴，及时释放嫌疑人，减少损失。对公安机关的所有立案情况检察机关均应有知情权，可通过与公安机关联网并从网上查阅、调取卷宗等有效的手段掌握其受案和立案情况，增强公安机关的受案、立案透明度，利于检察机关获取更多的案件线索和进行有效的监督，同时也可杜绝随意立案的现象发生。
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政法委制度的沿革、现状与改革
李铭（中国人民大学中共党史系）
　　（本文由作者在硕士论文基础上改订）
　　摘要：政法委员会是政法领域一个有着中国特色的制度设计，它是中国共产党为了实现“对政法工作的领导”而在党内设立的领导机关，在中央层面上是“中共中央政法委员会”，在地方则一直延伸到县级行政区划，[1]机构名称统称为“中共×委政法委员会”（如中国共产党北京市委政法委员会）。由于政法委的存在充分体现了中国国情，故对其的研究有助于我们更深入的认识中国特色政治体制下党法关系这一重要命题。本文试图通过综合散见于各种政治学、法学领域内的有关材料，并结合近年报纸媒体上对政法委的各种报道，对中共政法委这一组织机构的沿革历史给以描述，并对其现实职能和运行方式做出说明，努力展现与之对应的党法关系逻辑，思考政法委制度的应有品性和改革路径。
　　关键词：党的领导；党法关系；司法独立；司法体制改革；政法委员会
　　从中组部组织编写的《中国共产党组织史资料》来看，中央政法委是直属于中共中央的一个职能机构。但是，其职能也是因应形势发展，一直处于变化当中。探究它的形成背景、发展过程，展示它在现实生活中的职能形式和运作方式，思考它的应有品性和改革途径，对于执政党实施“依法治国”方略，进行科学、民主、依法执政都是极有意义的。
　　一、政法委制度的沿革略考
　　（一）政法委制度的溯源
　　中共建政之后对政法工作领导的思路、模式，直接导源于革命战争年代它在根据地的政权建设经验和某些做法。革命根据地政权的建设，也必然牵涉到了如何领导和处理司法工作这一问题。研究中共政法委，首先必须弄清楚中共在漫长的历史阶段中如何领导司法工作，以及何以逐渐发展出依靠“政法委”这一组织安排来解决党对司法工作的领导。
　　在大革命时期，中共建立的中华苏维埃共和国临时中央政府中，就包括了主管政权安全保卫的内务部和主管司法行政工作的司法部。但当时革命形势严峻，武装斗争是当务之急，中共并没有建设出一套完整的党对司法工作领导的程序和制度，党可以直接取政府而代之，亦可直接掌握如逮捕权、审判权的司法权力（如在红军和基层苏维埃中打击AB团）。从总体上讲，是党法不分的。之后的长征中，军事斗争的紧迫更是让中共无暇顾及到任何司法的程序性，而革命理论也赋予了党在长征途中进行革命活动（打击地主、分田、扩红等）的合理性。在遵义会议上，中共设置了保卫局，以保卫中共中央的安全，并直接打击任何反革命活动。
　　进入到抗日战争阶段，中共中央所在地延安形势比较平稳，使得中共得以从容应对根据地建设，在各方面建章立制，使得根据地政权的司法工作也走上了相对正规的轨道。1940年经陕甘宁边区第一届参议会选举产生了陕甘宁边区政府，并相继成立了边区高等法院、法制室、司法委员会等机构。1941年，中共中央政治局批准了《陕甘宁边区施政纲领》，并在边区第二届参议会上通过，其中明确提出了边区要“改善司法制度”。[2]在这里，先由党的政治局讨论批准《纲领》，后由立法机关（民意代表机关）通过的模式，显然已经和今天的某些政治运行很是相似。与此同时，中共还发出了《中央关于发布陕甘宁边区施政纲领的指示》，要求全党把《纲领》中提出的各项要求落实到各个敌后抗日政权中去，强调“有些为当地尚未提出的，例如人民控告权、司法制度……尤须着重讨论，使我全党军全民了解此纲领之严重意义”，[3]这意味着中共对全国各个控制区的司法制度已经关注有加并力图完善了。此时的延安，已经是司法程序较为明确的典型了。当然，这个时期的主题依然是战争，党法关系虽然被重视但仍非要务，司法独立在频繁的对敌斗争中也是不可能实现的，在全国大多数的根据地内，党直接代行司法之权仍不鲜见。即使在延安，司法也不是“封闭的独立”，而是在司法独立的形式和党的领导的实质之间求得的一种妥协。司法工作是政权工作的一部分，司法独立在陕甘宁边区的意义是“在边区政府的领导下，独立行使审判权”，司法机关是边区政府内部的一个部门，在司法机关内部法官也不独立而是在审判业务上接受院长的领导。在党与司法的关系上，司法机关必须严格执行党的方针、路线、政策，其一切活动不得违背党的领导，党通过加强对行政机关的领导进而坚持对司法工作的领导。比如在延安时期发生的黄克功案件中，由党的最高领袖毛泽东亲自批示判处延安老干部黄克功死刑，党法关系的实质可见一斑。
　　解放战争时期的中共对司法工作的领导基本延续了延安时期的经验，司法独立、司法程序这些形式与紧迫的战事相比实在不是大问题。期间值得注意的是，在抗日战争时期，为了应对复杂的局势、保卫党中央的安全和开展情报工作，中共于1939年2月成立了社会部。社会部拥有侦查逮捕审判叛徒、内奸、可疑分子之权，从广义上讲也承担了一部分司法职能，如著名的王实味就是在1947年中共中央撤离延安途中由社会部批准执行的死刑。如果说中共通过党权与政权分开，从而在一定程度上——至少在一定形式上实现了延安时期的司法独立，那么社会部则表现了中共直接掌握司法工作的另一面。
　　（二）建国后政法委的三个阶段
　　解放后，中共开始进行全方位的政权建设。而现在的中共政法委原型就直接脱胎于建国以来党处理、领导司法工作的系列实践。总体上讲，今日政法委制度的设立主要经过了三个历史阶段。
　　1建国后到文革前的政法领导小组
　　1949年新中国成立后，在政务院成立了以董必武为主任、[4]彭真为副主任兼党组书记[5]的政治法律委员会，统管政务院内司法部、民政部、法制委员会等相关部委。这是建国后最早出现类似政法委员会的机构，不过该机构还属政府部门。1954年新中国第一部宪法颁布，政务院也随之改组为国务院，同时撤销了政治法律委员会，相应成立国务院政法办公室协助总理分管相关各部。[6]
　　随着国内政治形势的变化，1958年中共加强了“党的一元化领导”，毛泽东也多次对政府工作提出批评，[7]强调“加强党的领导”和“书记挂帅”，中共开始采取“分线领导”“分兵把口”的领导方式，在每一条路线上设一名主管书记，成立了很多“组”或“口”，直接对应政府的职能部门。[8]同年6月中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定设立彭真为组长的“政法领导小组”。按照中共中央《通知》的说法，就是“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。”任何司法独立的声音都被扣上右派甚至反革命的帽子，党政不分成了理直气壮的特色和优势，党的各级政法领导小组全面介入、直接指挥政法工作不可避免。可以说到了文革前，党内的政法领导小组已经成了政法各部门的统一领导者和直接上司。这就是日后政法委员会的前身。文革中，党政机关受到全面冲击，政法领导小组也停止工作。直到1978年，政法领导小组才恢复办公。[9]
　　2、1980年代的政法委员会
　　1980年1月，为了加强法制建设，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，正式成立了“中央政法委”。文件规定了政法委的六条职能，但多流于形式而没有具体的操作标准，文件中对政法委的定位在于“组织”、“协调”全国的政法工作。通知指出，“中央政法委员会在中央的领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题”。到1982年《中共中央关于加强政法工作的指示》中，已经将政法委规定为“党委的一个工作部门”，“联系、指导政法各部门的工作”。从措辞上讲，政法委地位已经有所提升，职能也有所落实。
　　通过对中央政法委80年代主要工作的考察，可以发现其主要精力集中在组织协调公检法各方打击刑事犯罪、协助中央整顿政法干部队伍、提出一定时期内政法工作的政策方向等，具体部署则是通过不定期召开全国政法工作会议、发出有关政法工作的指示和文件等。此外，还可以注意一点——80年代初开始，中央政法委就在各类文件指示和领导讲话中多次强调了“司法独立”和“党的领导”问题。也许正如彭真所说：“司法独立，还要不要党的领导？这是一个老问题”。[10]可就是这个老问题，催生了不少新情况：自中央政法委以下，各级政法委员会以“加强党的领导”为名不断充实权力，一些基层政法委甚至成了公检法三家的直接领导。老问题和新情况让学界对政法委制度颇多诟病，质疑之声不断。
　　1987年党的十三大决定推进政治体制改革，提出“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开……应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关……的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。[11]在这种背景下，政法委制度成为了被改革的重点。1988年5月中央一级取消了政法委员会。[12]
　　3、1990年恢复以来的政法委员会
　　1989年的政治风波给执政党留下了深刻印象，使中共重新认识到了设置政法委的重要性。1990年2月全国政法工作会议召开，4月中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，决定恢复中央政法委员会并适当调整其职能任务。在这份决定恢复政法委的文件中写到：“政法部门是国家机器的重要组成部门，是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’，政法部门是党和人民手中的‘刀把子’。政法部门系国家安危于一半……政法部门的领导权必须牢牢的掌握在忠于党、忠于人民、忠于社会主义、忠于马克思主义的人手里”[13].既然如此，党内的政法委当然要承担起掌握政法部门领导权的重任。不过，同样一份文件，在具体谈到党委政法委的职能时，则含糊多了，只是笼统的规定“各地政法委员会的职责任务，参考中央政法委员会的职责任务，由各省、自治区直辖市确定”。而且指出了政法委员会作为党委的“参谋”和“助手”，主要是宏观的指导协调政法工作。
　　80年代全国各地就已经形成了政法委的工作队伍，建立了政法委发挥作用的运行机制，确立了同级党委副书记或常委出任政法委书记的组织原则，所以政法委一经恢复后很快就达到了80年代的影响能力。到了1995年，中共中央转发了《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》[14]，明确将政法委提升到“党委的职能部门”这一高度，正式提出了政法委领导政法工作的任务。这就弥补了以往文件里的“参谋”角色对现实工作中政法委的定位失准。1999年《中共中央关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》“进一步”将政法委定位为“各级党委领导、管理政法工作的职能部门”。但是，由此也出现了新问题——一个政党的文件规定其职能部门“领导”司法工作，容易引起人们对“司法独立”“党政不分”的猜想。而在实践中，一些基层政法委也出现了对司法工作干预过多甚至越俎代庖之事，个别党的领导甚至随意插手办案，这种情况也引起了党的最高层的重视。[15]现实的需求自然有理论的补充，1998年中央政法委发出了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，这样就将之前政法委对政法各部门的“领导”工作统一到了“执法监督”的口径之下——“领导”“管理”容易授人口实，而执法监督则名正言顺。[16]
　　在中国的政治环境中，“一把手”的级别往往体现着一个机构的地位。目前，中央政法委的书记是政治局常委；省一级政法委书记都是当地党委常委，而其中大多数是专职书记（见表一）；在县市一级政法委书记也是当然的党委常委，但在这一级别中，政法委书记更多的由本地公安局局长兼任——一般而言，县一级公安局长往往是“正科”级，与县法院、检察院院长的“副处”级别显然不对等，身兼政法委书记的公安局长则至少具备了与法院、检察院院长同样的“发言权”。考32虑到目前执政党正在进行的减少地方党委副职和常委的改革，“常委”的重要性将进一步提升，政法委书记的“常委”职务安排体现了中共对“政法委”的高度重视。
　　二、政法委职能形态和运作方式
　　（一）执政党对政法委职能的定位
　　政法委经过几十年的演进发展，目前职能范围已经比较明确了。按照中共政法委自身的介绍，各级政法委主要有十方面的职能：[17]第一，根据党的路线、方针、政策和党委的部署，统一政法各部门的思想和行动。第二，对一定时期内的政法工作做出全局性和阶段性、专项性部署，并督促贯彻落实。第三，组织协调指导维护社会稳定工作。第四，检查政法部门执行法律法规和党的方针政策的情况，结合实际，研究制定严肃执法、落实党的方针政策的具体措施。第五，大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合，督促、推动大案要案的查处工作，研究、协调有争议的重大、疑难案件。第六，组织、协调社会治安综合治理工作，推动各项措施的落实。第七，组织推动政法战线的调查研究工作，总结新经验，分析新情况，解决新问题，探索政法工作改革，通过改革进一步加强政法工作。第八，研究加强政法队伍建设和领导班子建设的措施，协助党委及其组织部门考察、管理政法部门的领导干部。第九，指导下级政法委员会的工作。第十，办理党委和上级政法委员会交办的其他事项。
　　通过分析上述各款，我们就可以知道政法委实际上主要在做些什么：1对政法部门进行思想领导；2按照党的阶段政策重点，布局政法部门工作重点；3管理政法干部；4协调治安维稳；5履行执法监督。而除了5，其他各项都是“政治性”很强的工作，由此，我们不难得出一个结论：从政治的角度开展业务、领导各司法执法机关，就是政法委存在的题中之义。
　　（二）政法委的几项重要工作的例证性分析
　　从可以见之于《人民日报》《法制日报》等媒体的有关中央政法委的活动报道中，我们可以发现中央政法委至少有如下几种公开方式对全国政法工作加以领导：
　　1、政法委发出的各类政法文件
　　熟悉中共党史的人不难了解，中国共产党素来擅长以文件治国，每年中共中央都要向全国各级党政军群部门发出大量文件，这些文件反应了执政党最新的执政理念，也构成了中国在一段时期内某个领域内施行的基本政策。
　　在事关国计民生的司法工作领域，同样如此。而中央政法委则承担了大部分政法方面的起草和下发工作。这些文件，有一部分通过中央办公厅转发，成为正式的中共中央文件（如1995年的《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》），具有了最高权威；大部分则是通过各级政法委系统逐级下达，根据密级不同传达到不同级别。同时，由于政法委工作的特殊性，这些文件难免要涉及到各类法律问题，这时，文件中的“政策”也就拥有了一定的法律效力——比如中央政法委1996年曾发文规定，公安机关对政协委员实施刑事拘留必须事前通报，情况紧急的才可事后通报。
　　2、一年一度的全国政法工作会议
　　自1980年代以来，中央政法委逐渐形成了每年召开一次全国政法工作会议的惯例，目前已经常态化、制度化。全国政法会议一般在年末举行，全国各省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团的政法委、公、检、法、司等部门负责人出席会议。会议的一般程序是总结前一年的政法工作，并部署来年的政法工作。会议期间，党的总书记也要接见参会代表，并做“重要讲话”，以示会议规格之高。当来年政法工作的重点确定之后，参会代表们便返回各地，照方抓药，召开全省（市、自治区）政法工作会议，以此类推，直到区县一级的政法工作会议。
　　召开这些会议，执政党的目的在于统一政法各部门对今后一个时期（至少一年内）政法工作的认识。从公开报道来看，每年一度的全国政法会议，政法委书记的工作报告抑或“重要讲话”总是根据党中央最新的指示精神，围绕来年的工作重点，对全局性、总体性工作做出部署，当然两天的会议也未必能解决太多实际问题。但是，政法工作会议本身规格之高，本身就显示了中央政法委的权威——其实质，是执政党中央在政法工作中的发言权。
　　3、政法工作的思想领导——社会主义法治理念教育
　　中国共产党是一个有着鲜明意识形态的政党。在政法领域内，执政党更是牢牢把握着司法价值观的主流，并将之体现为“思想领导”。目前还在进行的社会主义法治理念教育就是一例。近年来，西方法学思想影响越来越大，这是作为领导核心的中国共产党及其政法委所不能听之任之的，“对其中（西方法学理论）的一些错误观点甚至反马克思的意识形态必须保持高度警惕。如有的对一些西方法律术语生搬硬套，给执法指导思想和执法工作带来了混乱；有的片面崇尚西方法律思想和制度，主张临摹西方法治，简单的与西方制度接轨；有的从西方‘三权分立’‘政治中立’的角度出发，对中国的司法制度评头论足……要在多元化思想激荡中明辨是非，消除各种错误思想对政法干警的消极影响，就必须用马克思主义在政法意识形态领域的主导地位，坚持指导思想的一元化，用正确的法治理念统一干警的执法思想。”[18]在“教育”中，中央和各级政法委开展各种活动，将“社会主义法治理念”概括为“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面，要求全国各级政法工作人员牢牢树立科学发展观，准确理解并自觉践行“社会主义法治理念”。
　　4、执法监督的具体案例
　　执法监督是目前基层政法委员会的一项重要工作，也是外界对政法委诟病最多的具体工作。其主要运行方式是对公检法三家有争议、区域内影响重大或者群众信访强烈的案件进行个案监督。个案监督就难免要进入到法院、检察院等专业司法机关的工作领域内，对其具体指导。尽管在实际办案中，大多数基层政法委并没有足够的权威用来在个案监督中搞“一言堂”，而法院、检察部门也可以对同级政法委的协调或意见置之不理，[19]但是政法委干涉司法个案的行为本身就受到了诸多指责。
　　目前司法独立的呼声已然一浪高过一浪，而政法委的个案监督无疑处在了风口浪尖之上。从政法委本身来讲，其个案的协调监督职能也在与公检法各部门的博弈中逐渐弱化。尽管如此，公检法各部门无疑又的确需要一个能够在特殊情况下坐下来协调共商的机制——在新的机制没有确立前，政法委的个案监督想必不会消失。
　　三、政法委制度的改革思考
　　政法委并不是学界研究的热点，有关政法委问题的研究作品并不多，其相关论述也多散见于各类研究中国政治、司法制度的著作之中，但是通过归纳，我们可以将国内学者对于政法委的意见评价分为以下两类：
　　一是肯定政法委存在的必要性，但是认为其作用发挥方式亟待改革的。这种观点认为，政法委机关可以说是公、检、法、司的联合体或是政法机关“联合办公”、“协调定案”的地方，享有类似于司法机关的“准司法权”。对于法院和检察院，政法委成了名正言顺的领导机关，而且是最直接最实际的领导，许多重要案件需要由政法委审批，法院、检察院两家要贯彻它的决定。不同司法机关的矛盾也由政法委协调。这些更加剧了司法的地方保护主义，甚至在某种程度上加剧了大面积的司法腐败。从学理上讲，很多地方由公安局长出任政法委书记、党委常委之后，形成了公安局长领导法院和检察院的格局，违背了基本的诉讼原理和审判权不受“行政机关干涉”的宪法原则。[20]
　　二是认为政法委存在体现并保证了中共的领导，对于政法委的权力不仅不能弱化，还要强化。这部分文章作者往往是政法系统（特别是政法委内部）的干部，他们有一定的学术认识，但更多的是出于实际的工作经验。他们认为学者的指责多数是由于对政法委的职责和工作情况缺乏了解。“实际上，各级政法委协调案件，只是应政法机关要求，对个别重大疑难案件推动政法各部门相互配合、相互制约、各司其职，以事实为根据，以法律为准绳，依法公正办案，并不是审批案件，更不是替代各部门行使职权。”[21]谈及政法委的职能，他们给出了更多的具体建议，比如增加政法委系统的人员编制、提升政法委的地位、实化政法委的职能等——“加强政法委员会建设，使之成为组织实施依法治国方略的中枢和核心”，[22]“（政法）委机关的专职副书记还应兼任政法部门的领导，主要处室领导也应因工作需要列席党委会、审委会、检委会，同时应加大干部交流工作力度……”[23]等等。当然，必须指出的是，在考虑他们论点的时候，姑且不论其学理如何，单就其写作背景而言，他们也容易受到部门利益的影响和左右。
　　还有一种更激进的观点，大抵认为政法委作为一个政党的内设机构、不宜干涉司法、执法机关的正常运作。司法独立是现代社会良好运行的一个基本前提，政党的过分干涉影响了司法公正，会在某种层面上导致了大面积的司法腐败。他们以各地案例中政法委书记落马的新闻来证实自己观点的正确性，以西方政治学、法学的理论来证实自己观点的严密性，要求撤销政法委，改革司法体制。当然，对于这部分言论，在党内也有人给出了回应，这些回应声音的基于强调政法委的存在符合国情、是现实政治的产物，认为批评源于“一些人超越现实，盲目地追求西方三权分立的体制”，[24]甚至认为一些激进的批评是“敌对势力对我实施西化、分化战略，图谋把司法领域作为突破口，打着推进政治体制和司法体制改革的幌子，极力攻击、诋毁党对政法工作的领导，最终目的是图谋取消中国共产党对政法工作的领导。”[25]
　　此外，笔者注意到了几篇在有关政法委研究领域内学术价值颇高的作品，[26]作者系北京大学法学博士侯猛，其在文中以“价值中立”对政法委的相关问题进行了比较扎实的学术研究。他认为应把政法委视为宏观意义上司法制度的一部分，至少是实际存在的隐性司法制度。基层（尤其是区县）政法委的权力实际上是不断弱化的，在与公检法各方的权利博弈中处于下风。目前，“社会治安综合治理”越来越成为了政法委发挥作用的主要渠道，而执政党如何选择社会治安治理方式将在很大程度上影响政法委的走向。
　　对于各方言论，笔者不作评价。但是，政法委的制度设计目前依然在中国发挥着巨大作用。而政法委开展各种工作，其背后实际上是执政党根据自己的意志，对政法工作加以领导。研究政法委，实际上就是考察中国共产党与司法工作的关系。
　　西方政治学语境下的司法独立是神圣不可侵犯的，政党对司法的干涉最多只体现在政府对法官或检察官的任命时，在朝党可以安排自己认为更合适的人选，而法官一经任命，则只服从法律。但在中国司法独立只是限于法院独立地行使审判权和检察机关独立地行使检察权。在法理上，法院和检察院都是同级人民代表大会的派生机构，由其产生、对其负责并受其监督；此外，还受到政法委的领导和监督。执政党不断告诫法学界和政法工作人员，不能盲目照搬西方的法律制度，更不能以西方的眼镜审视中国特色的司法制度，并提出了建设中国特色社会主义的法治理念。但是，毋庸置疑的是，西方文明中的三权分立和司法独立，是具有全人类意义的文明成果，中国共产党作为一个开放的、与时俱进的执政党，应该对此有一个客观审慎的态度。
　　具体来讲，目前设立政法委员会领导政法工作的依据，仅仅是中共自己发出的文件，或者说是中共的执政地位所决定的。但是，在依法治国的背景下，一切执政活动都必须符合法律规定，而设立政法委的法律依据显然不足。有关中国共产党领导地位的说明，仅见之于《宪法》序言中的一部分。至于党在司法领域内如何领导，不但《宪法》中没有原则性说明，就是一般实体法和程序法也没有明确的条款规定。
　　前文已经考察了中国共产党形成政法委制度的历史传统，其中透出了一个重要线索——中共政法委制度的形成，本质源于党委权力独大与对案件的审批权，而逻辑则始终围绕着确保党对政法工作领导、提高政法工作效率，并不注重“程序正义”，但实践证明，在司法领域程序正义往往比实体正义更重要。从某种角度说，政法委制度实际上是中共革命党行为方式的遗迹，在今天注重执政能力的建设过程中，政法委肯定不能再继续“稳坐钓鱼台”了——改革是一定要发生的，而早晚则取决于执政党的认识和决心。
　　政法委制度的存在并非没有价值，这毫无疑问。小到对执法不公案件的监督查处，大到一省一市的“平安创建、治安综治”，都是政法委在组织协调。尤其是在近年群体性或政治性事件多发，政法委是处理这些突发事件的当然机构。但是，政法委已经越来越不适应它本来的角色，这同样是事实。在司法专业化和人们法治意识渐强的条件下，政法委不具备对各项司法工作进行具体领导的能力，这在基层政法委尤其明显。[27]
　　发现问题永远比解决问题更容易。那么，对政法委制度如何改革？一般来讲，有三种方式，一是通过人大立法，解决政法委的尴尬地位，明确中共对司法工作的领导形式和领导机构，确保政法委的活动有法可依、名正言顺。二是弱化政法委实权，强化政法委的虚权。从司法工作中将政法委解脱出来，脱离政法委与政法部门的业务联系，加强政法委与政法部门内党组的横向联系，通过开展政法部门党员的工作来确保党对政法工作的思想领导。三是保留中央政法委作为党中央在政法方面的智囊机构，取消地方政法委员会，建立法律内的机制确保公检法司各部门有效运行并互相监督。这三种方案，都至少从法理逻辑上可以走出目前的政法委制度面临的困境，各有优劣。但是，政法委制度改革牵一发而动全身，其复杂和艰巨，唯有历史才能做出评说。
　　今年两会的总理记者招待会上，路透社记者直截了当的指出“在中国，共产党和司法机关并没有实现分权”，会后新华社发布的新闻稿中，这句话被删掉了。但我想，除了难堪，我们更该反思，这比“以最大的恶意揣度别人的用心”更有意义、更需要勇气。中共十七大报告指出，要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审批机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，[28]这是执政党的庄严承诺，更是公民应该得到的公正环境。
　　表一，大陆30省、自治区、直辖市政法委书记任职情况（统计截止日期为日）
　　参考文献：
　　董必武。《董必武选集》。人民出版社。1985
　　彭真。《彭真文选（）》。人民出版社。1991
　　《中共中央文件选集》第十三册。中央党校出版社。1991
　　《十三大以来重要文献选编》上、中册。人民出版社。1986
　　《十四大以来重要文献选编》上册。人民出版社。1996
　　胡绳主编。《中国共产党的七十年》。中共党史出版社。1991
　　杨宏山。《当代中国政治关系》。经济日报出版社。2002
　　李英华。《中国政治体制改革理论探讨与争鸣》。航空工业出版社。1988
　　王利明。《司法改革研究》。法律出版社。2000
　　王乐夫等。《当代中国政治体制改革的理论和实践研究》。中山大学出版社。2002
　　《法治与党的执政方式研究》。法律出版社。2004
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　　[1]个别地方甚至延伸到镇一级党委，如我搜集到的案例中江苏省江都市就于2005年7月在所辖各镇设立政法委员会。
　　[2]韩延龙、常兆儒编：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，中国社会科学出版社1981年版，第34-37页。
　　[3]载自《中共中央文件选集》第十一册，中共中央党校出版社1986年版，第640页。
　　[4]王健英：《中国中产党组织史资料汇编——领导机构沿革和成员目录》，红旗出版社1983年版。
　　[5]参见《彭真文选》第206页、237页注释，人民出版社1991年版。
　　[6]张云伦：《中国机构的沿革》，中国经济出版社1988年版。
　　[7]对于这段历史情况，可参看赵向阳《艰难的跋涉》一书（河南人民出版社1994年版）
　　[8]杨百揆：《十一届三中全会以来政治体制改革的理论和实践》，光明日报出版社1989年版，第132－139页。
　　[9]张恒、剑非：《中共中央组织人事简明图谱》，中国广播电视出版社2003年版。
　　[10]彭真：《在五大城市治安座谈会上的讲话》，载自《彭真文选》，人民出版社1991年版，第416页。
　　[11]赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次代表大会上的报告》，载自《十三大以来重要文献选编》上册，人民出版社1991年版，第36-37页。
　　[12]中共中央组织部、中央党史研究室、中央档案馆合编：《中国共产党组织史资料》第七卷上册，第237－239页。
　　[13]《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，载自《十三大以来重要文献选编》中册，人民出版社1991年10月，第998－1006页。
　　[14]该文件涉密，并未找到，引文转引自殷家国：《基层政法委在履行职责中存在的主要问题及对策》，《贵州警官职业学院学报》，1996年第1期。作者时任贵州某县政法委书记。
　　[15]如江泽民在1997全国政法工作会议上曾经讲：“对一些领导干部以言代法、干预司法部门独立办案的行为……要依照党纪国法严肃查处。”《在全国政法工作会议上的讲话》，载自《十五大以来重要文献选编》上册，人民出版社2000年6月版，第163页。
　　[16]当然，“执法监督”并没有涵盖政法委的全部职能，如协管政法干部也是政法委领导政法工作的重要体现。但对照若干文件对政法委的职能认定，执法监督可以概括大部。
　　[17]这部分职能也是中共政法委对外公开宣传的，常可见于政法委的机关介绍、领导讲话中，如北京市政法委所辖网站“首都政法网”（http://www.bj148.org/public/ZhengFaWeiJianJie.jsp）等。
　　[18]王胜俊：《开展社会主义法治理念教育，全面实施依法治国方略——访中央政法委秘书长王胜俊》，《今日中国论坛》，2006年第6期。
　　[19]侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，《华东政法学院院报》，2003年第5期。
　　[20]杨宏山：《当代中国政治关系》，经济日报出版社2002；年版；封丽霞：《中国政党与司法关系之回顾与反思》，。载《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年4月版，第252－260页。
　　[21]同注18.
　　[22]孙玉桐：《加强党的政法委员会建设》，《发展论坛》，1999年第12期。
　　[23]郁海权：《关于党委政法委职能的研究》，《法学与实践》，2006第2期，作者为时任中共黑龙江省委政法委干部处处长。
　　[24]参看肖来青：《地方党委必须加强执法监督——兼评否定党委执法监督的言论》，红旗文稿，2004年第11期，作者时任某地级市政法委副书记。
　　[25]王胜俊：《开展社会主义法治理念教育，全面实施依法治国方略——访中央政法委秘书长王胜俊》，《今日中国论坛。》，2006年第6期。
　　[26]同注19.
　　[27]周颖、李文俊：《司法视野下的政法委》，《法制与社会》，2007年第11期。
　　[28]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第31页。
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