聚焦《国有土地上房屋征收与补偿条例》不一样的解读_广东龙昌律师事务所 官方网站 - Powered by WooSize
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聚焦《国有土地上房屋征收与补偿条例》不一样的解读
作者：雷建熙&&& 杨大江
&&&&对于城市发展来说，房屋征收补偿是一项至关重要的工作，是城市建设的开拓者和先行军。《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称&拆迁条例&）在我国城市化进程中发挥了特有的作用，已经退出了历史舞台。经济发展和城市化进程进入新的阶段，必然呼唤符合经济发展方式和社会价值追求的制度设计，来进一步推动城市发展与社会和谐的共赢。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称&征收条例&）就是适应我国城市化和经济社会发展进入新阶段，顺应时代的要求和人民群众的呼声，在全社会的瞩目中出台实施的。
新条例出台的背景
&&&&1991年国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》，标志着我国房屋拆迁法律制度的建立，该条例在2001年重新修订。拆迁条例从开始实施到废止，刚好经历20年的生命周期，伴随改革开放从速度到质量的价值追求的转变，在我国工业化和城市化进程中起到了巨大的推动作用。回顾拆迁立法进程，每隔十年，在经济社会发展的不同转折时期，拆迁法律体系就会随之重新架构。
&&&&&国家统计局于09年9月发布报告称，到09年底我国城市化率已经达到46.59%，比05年提高了4.59个百分点，每年以1%左右的比例递增。快速的城市化必然要求快速的城市建设。通过开发建设新城区，增加城市区域面积，只能是寻求城市规模的扩大和城市外延式发展，其本质是粗放型城市经营策略。鉴于目前我国城市土地资源稀缺程度，实施旧城改造，通过使城市的功能、布局、结构趋于完善，使有限的城市土地资源得以合理、有效、集约化的利用，寻求城市内涵式发展，必然成为我国城市发展的优先选择和关键途径。深圳作为改革开放的排头兵，在工业化和城市化都走在全国前列。相比其他城市，深圳在30年飞速发展的过程中，遇到的转变经济发展方式的矛盾、城市功能规划矛盾、土地利用短缺矛盾更为突出。当城市经济快速发展与土地资源的短缺成为困扰深圳最大矛盾的时候，如何拓展城市发展空间就成为摆在政府面前的重大课题。
&&&&而在社会生活中，随着城市化进程加快，因征地拆迁引发的群众信访事件、恶性事件越来越多，拆迁矛盾已经严重影响了社会的和谐稳定。有关网上调查显示，&依法拆迁&排在社会最关注的问题前列，房屋拆迁已经成为人民大众、舆论媒体和国家关注的焦点问题。
&&&&征收条例作为我国大规模城市化作出的最重要的制度安排，将有助于拆迁主体表达不同利益诉求，调和不同的社会矛盾，最终对于保障拆迁当事人的合法权益，促进经济社会的和谐发展，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，有着十分重大的意义。征收条例在价值追求和制度设计上有诸多亮点，但由于目前相关配套实施细则没有出台，引起学界的不同理解。本文试图结合拆迁征收实务，从专业拆迁征收法律服务提供者的视角，对征收条例作出不一样的解读。
一、调整范围更加明确
&&&&首先是在调整范围上只针对国有土地上房屋征收与补偿。条例第一条开宗明义地指出，条例是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，这样就限定了条例的适用范围，为国有土地。征收条例不适用于集体土地也导致另外一个问题，目前很多城市中心区规划功能基本定型，仅剩一些城中村土地遗留问题，土地历史权属不清，利益纠葛复杂。如果条例仅适用于国有土地，城中村改造是否可以加以适用值得探讨。就深圳目前的情况来说，笔者认为，自04年深圳启动城市化转地改制以来，从法律层面上来说，全市土地已经全为国有，只是有些转地还没有给予补偿，转地手续没有完善，但土地性质为国有这一点是不容置疑的。因此，在深圳房屋征收工作中，可以明确的是，征收条例在全市范围内可以适用，包括城中村改造工程。就全国来看，近年来随着集体土地开发力度的加大，由此也导致很多征地拆迁中与农民争利的矛盾。但集体土地的征收补偿还是应该通过对土地管理法有关集体土地征收与补偿的规定的修改来解决。化解房屋征收补偿问题，仅靠一部条例是不行的，要靠两条腿走路。
&&&&其次是指出征收补偿仅针对房屋。该补偿不包括土地，但在房屋被征收时该国有土地使用权同时被收回。房屋征收与土地收回也是两条腿走路，同时进行的。在实践中，对被征收房屋价值的评估是包括土地使用权因素，即土地的价值是和房屋在一起评估的，房地合一评估，但征收主体会有区别，房屋由征收部门征收，土地由土地行政主管部门收回。
&&&&第三是把公共利益作为征收补偿的前提。征收条例首次明确征收国有土地上的房屋应该是为了公共利益的需要，排除非公共利益项目进入新条例适用范围，这也是和征收条例限定在国有土地上的房屋征收取得逻辑上内在联系。也只有因为公共利益原因的征收才能保证其后的一系列行政强制措施有合理的逻辑起点。在国家、社会因安全、秩序、发展等需要必须适度限制个人权利时，个人在国家给予适当补偿后能容忍这种适度的限制，这是公共利益原则的反映。公共利益原则也体现了征收条例在平衡私人物权和公共利益中的重大使命。在拆迁法律关系中，私人权益和公共利益恰如一枚硬币的两面，不能割裂对待，二者必须和谐共存，不能非此即彼。这就要求在保障物权人权利的同时，在拆迁工作中也要遵循公共利益原则。公共利益原则是现代民主法治国家的普遍原则，是现代法治原则的必然要求，也是建立和谐社会的必然要求。只有落实好这一原则，才可能解决现代社会个人权利、自由与国家利益之间的矛盾冲突，才能防止个人权利的膨胀和滥用而损害国家和社会的利益。
二、清晰定位征收部门职能分工
&&&&首先是明确房屋征收由市、县级人民政府负责。这是征收条例在征收工作组织架构上的一次重新设计。原拆迁条例仅规定县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，并没有指出县级以上人民政府在拆迁工作中的统揽全局的作用。而在征收条例中，市、县级人民政府的职能贯穿房屋征收与补偿工作始终，其中房屋征收决定、房屋征收补偿决定等几个重要的法律文件和对补偿方案的论证、听证均以市、县级人民政府的名义作出。市、县级人民政府实际上就是房屋征收的主体，而房屋征收部门是其执行机构，对其负责。把市县级人民政府作为房屋征收的主体有利于政府调动各种行政资源，协调各部门的职能，综合考量征收法律关系中各方利益，从而有力推动征收工作的顺利进行。在实践中有人提出，市辖区级人民政府能否成为房屋征收的主体。笔者认为，区级人民政府依照新条例应当是负责本行政区域房屋征收与补偿工作的主体，有权依法开展房屋征收与补偿工作。
&&&&其次是指出实施征收的部门由市、县级人民政府确定。这也就说明市县级人民政府不是征收的具体实施单位，而是由其确定的部门具体实施征收行为。征收条例赋予市、县级人民政府较大的选择权利，可以根据本地区实际情况来确定房屋征收部门。从深圳实际情况看，在原拆迁条例实施时期，确定规划和国土部门为房屋拆迁主管部门，负责监督管理拆迁与补偿工作，这有利于规划国土部门发挥规划和土地管理方面专业优势，从专业角度把握拆迁补偿工作，减少违法拆迁征地现象。但随着征收条例的实施，笔者建议，应根据各地实际情况来确定房屋征收部门，具体在深圳市来说，应当由区政府成立专门的征收部门负责全区的房屋征收补偿工作，这有利于整合各部门资源，明确责任，避免相互推诿扯皮的现象，也有助于减少征收部门出于利益考量而滥用权力，影响房屋征收补偿工作。
第三是房屋征收的实施单位可以由房屋征收部门委托。征收条例同时规定房屋征收实施单位不得以营利为目的，这在制度设计上保证了征收补偿工作公益性。实践中，各地采取的方式不同，有的成立拆迁公司，有的专门成立事业单位来完成相关工作。笔者认为，成立拆迁公司实施征收工作很难保证其不以营利为目的。深圳市在原拆迁条例实施时是由拆迁人委托街道办事处具体实施拆迁补偿工作，实践证明该做法取得较好的效果。建议征收条例实施后，无需专门成立拆迁公司或相关事业单位，仍由房屋征收部门委托街道办事处具体实施征收工作，充分发挥其熟悉基层情况，密切联系被征收人，掌握征收实际操作经验的优势，有利于征收补偿工作的开展。
&&&&征收条例明确规定市、县级人民政府为征收补偿工作主体，并委托不以营利为目的单位具体实施房屋征收工作，这样就还原了征收补偿工作的本质是行政行为，政府从既是运动员又是裁判员的双重身份回归为仅仅是运动员的单一身份，裁判员的工作交由法院完成，使被征收人的权利被侵害时得到救济有了制度保障，从而减少因征收而引起的社会矛盾。
三、首次较为恰当地界定了公共利益
&&《宪法》和《物权法》均规定，为了公共利益的需要可以征收公民的房屋和其他不动产。但何为公共利益，我国法律、法规和司法解释均没有作出规定，在学理上的解释也是大相径庭。笔者认为，公共利益是不断发展的概念，其内涵和外延很难界定。但在征收立法中，公共利益的界定是无法回避的一个课题，是否界定及怎样界定公共利益将直接影响到征收条例的优劣及其是否具有可操作性。立法者显然采取了比较务实的作法，并没有直接界定公共利益，而是采用列举法来说明那些是公共利益，具有较强的实践操作性。
&&&&征收条例第八条列举了五项具体的公共利益项目，对于前四项理论界和实务界并无太多争议。对于第五项，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，有不同的理解。笔者认为，应重点从以下三个方面对其进行解读。首先是旧城区改建组织实施的主体应该是政府，排除一些利益集团以公共利益旧城区改建的名义进行牟利活动。在实践中政府相关部门可以委托街道办事处具体负责实施。其次是实施旧城区改建的依据是《城乡规划法》，应该符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，还要纳入市县级国民经济和社会发展年度计划，强调应当先有规划，后有改建，而不是没有计划，随意进行旧城区改建。其三是如何理解&危房集中&和&基础设施落后&。关于危房集中应理解为房屋建筑老化，本身质量不合格，有一定安全隐患，并且类似房屋在同片区具有一定规模。应有专门部门来认定，进行专业检测，如同一片区超过50%即可认定为危房集中；关于基础设施落后应考量该片区的电、水、气、通信、交通设施滞后，不能满足该区域居民生活需要，且改进此类基础设施成本太高。以上二种情况为并列关系，具备其一即可认定该片区可以进行旧城区改建，应将其列入相关城乡规划、专项规划和国民经济和社会年度发展计划，由政府有关部门组织实施。
四、进一步规范相关征收补偿程序
&&&&征收条例既是实体权利义务法又是程序法。原拆迁条例将拆迁补偿设定为民事行为，拆迁人和被拆迁人双方作为平等民事主体进行平等协商，协商不成，则由政府部门居中裁决。征收条例明确征收主体是政府，征收补偿工作是政府行为，是行政行为，要求遵循合法程序，依法征收。同时房屋征收的对象是公民的私有财产，极具社会敏感性，更要求征收部门严格按程序依法行政。征收条例在制度上进一步规范了征收补偿的有关程序，主要体现在：
&&&&第一，关于征收区域专项规划的制定问题。征收条例规定，在征收开始前，房屋征收部门应就房屋征收初步计划征求规划部门意见，包括整体规划和专项规划。也就是说，除了总体规划和区域规划，还要就具体区域制定专项规划，类似深圳市规定的法定图则这一层级的规划，这个规定与以往不同，是一大亮点。
&&& 第二，征收补偿安置方案的制定程序更加规范、严谨、民主、透明。补偿方案本身不仅是一个方案，而且是一个经民主决策讨论产生的具有法律效力的行政行为，其内容本身具有法律约束力。它是补偿安置标准的具体依据，是双方合同签订的依据，也是作出补偿决定的依据。比如补偿安置方案所确定的签约期限一旦到期，征收方就有权作出补偿决定。
&&&&第三，作出征收决定之前，还应做社会稳定风险评估。笔者建议，由公安部门、政法维稳部门、法律专业组织如律师事务所、社区基层组织等专业人员组成工作组，进行社会稳定风险评估，出具社会稳定风险评估报告，为政府部门的决策提供依据。
&&&&第四，作出征收决定前，还要由市、县级人民政府组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑予以补偿；对违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。这也说明由于历史原因，没有登记的房屋不能都认定为违法建筑。笔者认为，该项工作应由规划土地监察部门及相关部门对违法建筑和超过批准期限的临时建筑进行调查认定，出具专门书面意见。在深圳，凡属于符合&历史遗留违法建筑处理&相关规定的，应予以认定，并给予补偿；凡不符合相关规定的，应认定为违法建筑，由规划土地监察部门依法强制拆除。
&&&&第五，关于&权属调查&。条例明确规定了权属调查的内容和形式，与以往所谓的拆迁&确权&不同。权属调查更注重调查与核实不动产权属的现状，而不是认定与裁决。对于不动产权属的确权，征收部门无权作出，只有不动产行政管理部门及人民法院才有权依法确权。因此，用&权属调查&的概念更为严谨，更能体现征收部门的工作性质。
&&& 第六，关于&签约期限&。条例规定，签约期限由征收补偿方案确定，而原拆迁条例直接规定了拆迁期限。由此可见，征收补偿方案具有法律约束力。这是因为征收补偿方案是在经过征收人反复讨论，并经过大多数被征收人同意的前提下出台的。征收条例并没有规定签约期限应为多长，考虑到征收条例明确规定房屋征收部门应当书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年，因此，笔者建议，签约期限定为一年较为妥当，但也不能搞一刀切，有些重大项目周期较长，可能超过一年时间。由于条例规定限制被征收房屋的权利为一年，且未规定延长期限，一年后即使恢复被征收房屋的相关权利，也不应影响房屋征收工作。
&&&&第七，关于补偿决定书强制执行问题。征收条例用司法拆迁替代行政强拆，有利于矫正行政强拆的逻辑误区，彰显司法的权威和公信力，加强对基层征收活动的权力制约，维护被征收人的合法权益。关于法院经过审查作出裁定之后，由谁具体执行拆迁工作的问题，有较大争议。有人认为法院执行案件量大，本身人力物力短缺，如再执行房屋征收工作，将会影响诉讼案件执行，也不利于房屋征收工作的开展。笔者认为，补偿决定书作出后，由法院审查该决定书的合法性，法院作出裁定后，还是应由房屋征收部门配合法院强制执行，具体工作应由房屋征收部门和委托的房屋征收实施单位完成，法院仅仅是指导监督强拆工作。这样既有利于发挥房屋征收部门和实施单位的资源优势，推进征收工作，又能由法院对征收工作进行合法性审查，避免违法征收。根据征收条例的规定，只要签约期限到期，就必须依法作出补偿决定书，而不考虑签约的数量和签约的比例，这主要是因为经过论证、公告、风险评估、协商谈判等工作，补偿方案已被大多数被征收人所接受。
五、评估、补偿工作更具科学性和人性化
&&&&房屋征收工作的核心是补偿工作，被征收人最关心的实际上也是如何补偿，补偿多少的问题，做好补偿工作实际上也就是抓住了征收工作的关键。而补偿工作的前提是对被征收房屋的公正、公平、透明地进行评估。征收条例首次规定了先补偿、后搬迁的补偿思路，在评估机构的选择、评估报告异议救济机制、补偿标准、补偿范围等有了较大突破和创新。
&&&&首先，关于评估机构的选择。评估机构的选择方式和标准事关评估结果的公正性，评估机构必须是不与任何一方拆迁当事人有利益纠葛的中立机构。征收条例规定评估机构的选定的主动权在被征收人，这是因为在征收活动中，相对于行政机关而言，被征收人往往处于相对弱势地位，需要在制度设计上对其权益予以保障。但这也同时出现另外一个问题，无论是由被拆迁人协商确定评估机构，还是通过多数决定、随机选定的方式确定，都可能导致评估机构出于利益驱动，出具评估结果偏袒被征收人。因此，根据条例规定，不仅是被征收人可以申请复核评估，而且房屋征收部门对评估结果有异议时也可以申请复核评估，对复核结果有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，从而对双方权益予以平等保护。
&&&&其次，关于停产停业的补偿问题。原拆迁条例仅规定了对拆迁非住宅房屋造成停产停业的，予以适当补偿。适当补偿意味着并不需要对因拆迁造成的损失进行全面评估补偿，仅仅是对其损失予以适当补偿。征收条例规定了不同的补偿思路，规定了对因征收房屋造成停产停业损失的应予以补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。由此可以看出，条例并未限定仅仅是非住宅房屋可以予以停产停业补偿，住宅房屋经改商业也可以进行停产停业补偿。条例也未限定是对停产停业的适当补偿，由此推断，今后对被征收房屋的停产停业补偿应更为详尽全面。有人针对此条提出该补偿应包括直接经济损失和间接经济损失的补偿。笔者认为，间接经济损失的界定有较大难度，在理论界一直有争议，在实践中也难以把握，在评估经济损失时应以直接经济损失为限。
&&&&第三，关于对类似房地产市场价格的理解。征收条例规定了对被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。对被征收房屋类似房地产市场价格如何理解有不同意见。笔者认为，类似房地产市场价格应从以下五方面理解：同区域、同时间段、同功能、新旧程度相当、产权性质相同。从这五个方面理解就能较好地把握被征收房屋类似房地产市场价格，从而对被征收房屋予以准确评估补偿。
&&&&第四，关于补偿方式选择问题。 征收条例给予被征收人更大的补偿方式选择权，被征收人可以选择产权调换或是货币补偿方式。但条例仅规定被征收人可以选择补偿方式，并未限定是住宅房屋，这也引起非住宅房屋是否可以予以产权调换的争议。笔者认为，在征收法律关系中应平衡被征收人权益和公共利益的关系，针对住宅房屋的征收应根据被征收人的选择可以给予其产权调换，充分保障被征收人的居住权利，使其生活水平不因房屋征收而降低，但从目前城市土地资源供求紧张局面看，为顺利推进房屋征收工作，维护公共利益，被征收房屋的产权调换应仅限定为住宅房屋，不包括非住宅房屋。非住宅房屋的征收补偿应以货币补偿为主。
&&&&第五，确定先补偿、后搬迁原则。条例规定了实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。把补偿作为被征收人搬迁的前置条件，有力保障被征收人的合法权益。但在实践中对此有不同的理解，有人认为，征收部门与被征收人签订补偿协议即认为其完成补偿工作，可以对其房屋实施搬迁。笔者认为，为充分保障被征收人合法权益，避免征收矛盾激化，此处的补偿应指征收部门把补偿款存入被征收人账户，或在达不成协议情况下，存入专门账户，并经过公证部门公证，才能认为其已经履行补偿义务。
六、规定了更为明确的法律责任
&&&&征收条例使房屋征收行为回归了其是行政行为的本质属性，把政府推到征收的前台，同时也赋予了其更多的行政强制力，在不能和被征收人达成协议时，通过行政强制手段完成征收行为。从法理学上讲，权力意味着责任，行使多大的权力就意味着要承担多大的责任，法律为权力规定相应的责任来划定其边界，当有权机关越过法定边界，就要以承担法定责任为对价。征收条例针对评估机构在房屋征收补偿中的重要作用，专门规定了评估机构和评估人员的法律责任，要求评估机构保持中立、公正的职业操守，为房屋征收补偿提供专业服务。立法明确评估机构及其工作人员的法律责任有助于评估机构及其工作人员秉持操守、依法评估，减少评估中的玩忽职守、徇私舞弊现象，保证评估的公正性。
&&&&条例规定了市、县人民政府及房屋征收部门工作人员的法律责任。房屋征收部门在房屋征收工作中发挥着极为重要的作用，其道德素养、专业水平的高低直接影响房屋征收工作的顺利进行。征收条例专门强调相关部门和工作人员要遵纪守法、格尽职守，针对工作人员滥用职权、徇私舞弊情况，规定了不同层级的行政处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
&&&&条例尤其明确规定了不能采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等方式迫使被征收人搬迁。目前在全国范围内，暴力拆迁事件层出不穷，严重侵害群众的人身和财产权益，极大影响社会和谐稳定。明确禁止暴力征收有利于规范征收部门工作人员的征收行为，维护被征收人的合法权益。中国电力新闻网DD电力行业的门户网站
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《湖南供用电秩序维护条例》释义①
来源：　作者：　日期：09.01.22
&《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》释义
&&& 《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》是湖南省为保护电力设施、保障正常的供用电秩序，维护电力用户和电力企业的合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会发展，由湖南省第十一届人民代表大会常务委员会制定的地方性法规。条例共七章四十八条，由总则、电力设施建设、电力设施保护、供用电秩序维护、监督检查、法律责任、附则七章组成。
&&& 第一章& 总 则
&&& 本章共设八条。作为《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》（以下简称《条例》）的总则部分，是依据上位法对电力设施保护和供用电秩序维护中最根本的问题所作的概括性、原则性规定。主要包括立法目的和依据、适用范围、保护原则、政府职责、执法主体、组织实施、宣传教育、表彰奖励等。这些概括性、原则性的规定对于电力设施保护和供用电秩序维护，起着总的规范和指导作用，对于准确把握和适用条例具有重要意义。
&&& 第一条 为了保护电力设施、保障正常的供用电秩序，维护社会公共利益和公共安全，根据《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》和《电力供应与使用条例》等法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
&&& 【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。
&&& 《电力法》颁布实施以后，国家相继出台了一系列与之相配套的法规规章，如《电力设施保护条例》、《电力供应与使用条例》、《电网调度管理条例》、《电力监管条例》、《供电营业规则》等，基本形成了电力法律法规总体框架和体系。江西、北京、云南、四川、甘肃、山西、福建、江苏、山东、安徽、陕西、上海等省（市）也分别制定了电力保护方面的地方性法规或规章，为保障和促进地方经济社会发展，打击涉电违法行为，发挥了积极的作用。湖南省在电力法制建设方面也作了一些探索和实践，出台了《湖南省实施〈电力设施保护条例〉办法》、《湖南省电力建设若干规定》、《关于办理盗窃电能案件的意见》、《关于加强全省电力设施保护工作的意见》等政府规章和文件，对保护电力设施和保障电力安全起到了一定的作用。但随着电力工业的不断发展和电力改革的不断深入，现行法律、法规、规章及规范性文件由于出台时间较早，已不能适应电力设施保护和供用电秩序维护工作的实际需要，执法不到位和缺位的情况比较严重。同时，损毁破坏电力设施和扰乱正常供用电秩序的现象日趋猖獗，不仅影响了电力工业的发展，影响到国民经济和社会发展，而且直接威胁到公共安全和公共利益，影响了广大人民群众的生产生活秩序和生命财产安全。因此，根据上位法的规定，借鉴外省（市）立法经验，制定符合我省实际情况的地方性法规，非常迫切和必要。
&&& 一、立法目的
&&& （一）保护电力设施。本条例所称电力设施是指已建和在建的发电、变电、电力线路、电力通信设施及其有关辅助设施，是电能生产、输送、供应的载体，是重要的社会公用设施。“保护电力设施”，是指通过立法形式，以法律强制力为后盾，禁止任何单位和个人危害电力设施安全，否则，将依法追究其相应的法律责任。本条例在国家法律、行政法规的基础上，结合本省实际，将各种对电力设施可能产生危害或威胁的行为予以细化，并进一步明确了各相关主体的法定义务，以此作为电力生产和运行安全的强有力保证。
&&& 将保护电力设施作为本条例的主要目的之一，是为了切实执行上位法的规定。国务院《电力设施保护条例》以保护电力设施为立法目的，但实践中执行得并不理想，由于电力设施保护不力，以及各种非法作业行为，给电力运行安全和人民生命财产安全带来了严重的威胁。例如，电力设施被盗窃、破坏事件频发，直接影响电网运行的安全，其所造成的停电事故给社会生产、人民群众生活秩序带来了严重影响；各种违法作业行为时刻威胁着电力安全运行和人民群众的生命财产安全。因此，本条例将保护电力设施确定为一项重要的立法目的，并通过第三章及其他相关条款的具体规定来保证这一目的的实现。
&&& （二）维护供用电秩序。“维护供用电秩序”，是指通过立法，明确供用电各方当事人的权利义务和各级人民政府、电力行政管理部门的职责，重申《电力法》所规定的“禁止任何单位和个人非法侵占、使用电能”，用以营造并维护良好的供用电秩序。
&&& 将维护供用电秩序作为本条例的主要目的之一，是以《立法法》第64条的规定为依据。具体而言，就是为执行《电力法》第四章“电力供应与使用”、第五章“电价与电费”和国务院《电力供应与使用条例》的规定，根据我省供用电的实际情况，将上位法关于供用电各当事方的权利义务和人民政府、电力行政管理部门的职责予以具体化，并重点针对现实中存在的大量窃电行为及该行为给国家、企业财产带来的严重损失和电力安全隐患，就现行法律、行政法规的不足进行补充规范，从而为维护供用电秩序提供制度性保证。
&&& （三）维护社会公共利益和公共安全。“社会公共利益”是指社会全体成员的共同利益，而非某个、某些群体或个人的利益。它是以整个社会作为公共利益的承载主体，从而与其他特定群体的利益区别开来。社会公共利益的主体是公众，即社会公众。社会公共利益的主体既不能与个人、集体相混淆，也不是国家所能代替的。尽管我国理论和实务界对现行法律、法规中“社会公共利益”的具体内容和认定标准有这样或那样的分歧，但对现行立法是在上述内涵范围内使用这一概念却并无太大争议。“公共安全”是指不特定多数人的生命健康、财产安全、重大公共财产安全和其他公共利益的安全。
&&& 本条例作为电力专项性地方立法，必须将维护社会公共利益和公共安全作为最终目的。众所周知，电力是实现国民经济现代化和提高人民生活水平的物质基础，电力工业是关系国计民生的基础产业；电力作为一种特殊的商品，其生产、供应、销售同时进行，电力企业发电、供电与用户用电同时完成，且电能直接输送到千家万户，相互联系、互相影响。同时，电力供应面向全社会，服务于各行各业，具有公用事业的性质。因此，电力安全事关公共安全，电力建设、电力设施和供用电秩序均关乎社会公共利益，而且保护电力设施、保障正常的供用电秩序，最终都是为了维护社会公共利益和公共安全。
&&& 二、立法依据
&&& 根据《立法法》的规定，省人大及其常委会制定的地方性法规，必须遵循法制统一的原则。本条例在制定中，既依据全国人大及其常委会制定的有关法律、国务院制定的有关行政法规，还参考了部委和省政府规章。这些规章相对于电力法律、行政法规，有些规定内容更具体、更有可操作性，在实际工作中被证明是行之有效的，这为本条例的制定提供了有价值的参考。
&&& （一）法律法规依据。本条例的主要依据是《电力法》、《电力设施保护条例》和《电力供应与使用条例》，同时，在保护电力设施、保障正常的供用电秩序等方面的规定，依据了《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等的规定。在条例起草过程中，还参考了最高人民法院的有关司法解释，原电力工业部制定的《用电检查管理办法》、《供电营业规则》等规章的有关规定。
&&& （二）事实依据。本条例主要是针对我省电力设施保护和供用电秩序的现状，以及打击涉电犯罪工作中取得的经验、存在的问题等，把实践中证明是成功的、好的做法规范化、定型化、法制化。
第二条 本省行政区域内的电力设施保护和供用电秩序维护及相关活动，适用本条例。
本条例所称电力设施，包括已建和在建的发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施。
&&& 【释义】本条是关于适用范围和电力设施范围的规定。
&&& 法的适用范围也就是其效力范围，是指法对哪些人、对什么事、在哪些地方和什么时间范围内具有约束力和强制力，包括时间效力、空间效力。空间效力又包括地域效力和对人的效力。
本条例的时间效力产生于条例实施之日，即日。条例于日获得通过，之所以规定3个月后开始实施，是考虑到条例实施前需要做一些准备工作如条例宣传教育、执法队伍组建、执法委托、执法人员的培训等等。
&&& 本条例的地域效力是本省行政区域内，对人的效力是本省行政区域内任何单位和个人。这里的“单位”包括行政机关、企事业单位、法人及其他组织；“个人”包括中国人、外国人。法律面前人人平等。不允许任何单位和个人有高于法律之上的特权。
本条例规范调整的对象包括本省行政区域内保护电力设施和维护供用电秩序的一切行为，电力设施包括已建和在建的发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施。
&&& 第三条 电力设施受法律保护。
&&& 禁止任何单位和个人实施危害电力设施安全或者破坏供用电秩序的行为。
&&& 【释义】本条是关于电力设施和正常的供用电秩序受法律保护的规定。
&&& 本条从两个方面来说明法律保护电力设施：第一是表明电力设施受法律保护，即电力设施受《宪法》、《刑法》、《物权法》、《电力法》及本条例等法律法规的保护；第二是表明危害电力设施安全或破坏供用电秩序的行为为法律禁止性行为，间接达到保护电力设施的目的。
&&& 目前我国保护电力设施的法律规定有以下几类：
&&& （一）刑事法律：依法追究破坏、盗窃电力设备犯罪嫌疑人的刑事责任。破坏电力设备罪，是指故意或过失破坏电力设备（如盗窃运行或备用中的电力设施），危害公共安全的行为；盗窃罪是指以非法占有为目的，秘密窃取数额较大的公私财物或者多次盗窃公私财物的行为。
&&& 1．刑事法律依据：《刑法》第一百一十八条、第一百一十九条规定的破坏电力设备罪和第二百六十四条规定的盗窃罪。
&&& 2．执法部门职责：公安机关负责侦破，检察机关依法公诉，法院依法审判。
&&& （二）行政法律：依法追究盗窃、破坏电力设施或破坏供用电秩序者的行政责任。
&&& （三）民事法律：电力设施所有人或管理人发现电力设施被破坏或窃电行为时，可要求对方或申请法院判决对方返还原物、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等，以维护自己的合法权益。如：发现有人在杆塔周围取土导致倒杆后，杆塔所有者可以要求取土者赔偿损失；协商不成的，杆塔所有者可以向法院起诉，要求取土者赔偿倒杆造成的全部损失。
&&& 第四条 县级以上人民政府应当加强本行政区域内电力设施保护和供用电秩序维护工作的领导，协调、解决相关重大问题，并将电力设施保护纳入社会治安综合治理。
&&& 【释义】本条是关于湖南省县级以上人民政府在保护电力设施和维护供用电秩序工作中行政职能的规定。
&&& 电力体制改革后，原有的政企合一的管理体制已经打破，目前我国已完成电网公司、独立发电厂商和其他相关市场主体的重构。因此，本条将政府在保护电力设施和维护供用电秩序中的职能作了进一步明确和重申。
&&& 一、行政职能的含义
&&& 行政职能也称政府职能，是指政府在社会中的职责与功能。其核心的价值在于明确政府“应该做什么”、“不应该做什么”。也就是职权范围、职责深度、职权方式。行政职能可以从不同的角度去考察，从政府职责的领域看，有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等，保护电力设施和维护供用电秩序就属于经济职能；从政府职责所起作用的属性看，有保卫功能、扶持功能、管理功能、服务功能等。也有学者从职能结构的角度，将政府职能区分为政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡四大职能。从管理过程的角度看，政府管理的不同类型的公共事务又有管理功能的相似性，如决策性功能、执行性功能、控制性功能、辅助性功能等。
&&& 二、本条赋予县级以上人民政府的行政职能
&&& （一）领导职能。县级以上人民政府负责领导本行政区域内行政机关、单位和个人开展电力设施保护和供用电秩序维护活动，积极组建电力执法队伍，决定开展打击破坏电力设施犯罪统一活动。
&&& （二）协调职能。保护电力设施和维护供用电秩序涉及面广，相关的单位多，在开展电力设施保护和供用电秩序维护中有关单位或个人难免出现职能交叉和执法冲突，县级以上人民政府要协调各方面的矛盾，保障本条例的施行。
&&& （三）解决重大问题职能。对于一些性质重大、涉及面广的问题，不是哪个部门、哪个系统能妥善解决的，只有县级以上人民政府才有权决定。因此，本条例规定县级以上人民政府必须出面解决的职责。
&&& （四）将电力设施保护纳入社会治安综合治理。社会治安综合治理责任制自在我省推行以来，调动了各方积极性，形成了社会齐抓共管的局面，取得了良好的社会效果。破坏、盗窃电力设施属于治安管理或打击犯罪范围，县级以上人民政府应当根据《湖南省社会治安综合治理条例》的规定，将电力设施保护纳入社会治安综合治理范围。
&&& 第五条 县级以上人民政府电力行政主管部门负责本行政区域内电力设施保护和供用电秩序维护的监督管理工作。
&&& 县级以上人民政府公安机关应当依法打击、防范盗窃和破坏电力设施等危害电力安全运行的违法犯罪行为。
&&& 县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责，做好电力设施保护和供用电秩序维护的有关工作。
&&& 乡（镇）人民政府应当协助县级以上人民政府有关部门做好本行政区域内的电力设施保护和供用电秩序维护工作。
&&& 【释义】本条是关于人民政府相关行政管理部门和乡（镇）人民政府保护电力设施和维护供用电秩序行政职能分工的规定。
&&& 本条共分为四款，分别规定了县级以上人民政府电力行政主管部门（以下简称电力行政主管部门）、县级以上人民政府公安机关（以下简称公安机关）、县级以上人民政府其他有关部门、乡（镇）人民政府的电力设施保护和供用电秩序维护职责。
&&& 一、职能分工的必要性
&&& （一）电力工业的整体规划需要政府承担起相应的职责。
&&& 就一个国家的经济社会事业来说，虽然各个领域对于计划性、规划性的要求有所不同，但总体而言均需要从国家整体的层面加以规划，并根据这些规划安排相应的政府投入与资源整合，以保障全国经济与社会事业的协调可持续发展。电力事业的发展，除了基于上述原因而需要政府承担起相应的规划职责外，还有着自身的特殊性。第一，电力领域具有自然垄断的性质。为避免无序竞争和资源浪费，需要由政府从整体上来决定、编制电力发展规划；第二，电力领域具有公共利益的性质。电力是经济和社会发展的前提性条件，作为重要的能源供应，具有公共利益的性质，需要作为公共利益代表的政府承担更多的职责，更好地规划与投入，以促进基础性与公益性的电力事业的发展。
&&& （二）电力设施保护和供用电秩序维护工作需要政府领导、组织与协调。
&&& 电力设施保护和供用电秩序维护是一项系统工程，涉及电力运行的整个过程和广大的社会主体，是一项事关公共利益的重大工程。但这一工程不能仅仅依赖“市场调节”的理念，换言之，不能仅仅依靠有关的义务主体通过履行自己的义务而自动地实现，而需要政府弥补“市场调节”的缺陷，发挥领导、组织、协调的职能与作用。
&&& 第一，社会主体在履行电力设施保护和供用电秩序维护义务时需要政府的指导。这些义务主体包括有关的电力企业和广大电力用户，更包括全体社会成员。这些义务既有不作为的义务，例如：不得从事法律所禁止的破坏电力设施、违法用电活动，也包括积极的作为义务，例如从事特定的活动需要获得政府部门的许可。对于积极作为的义务，不仅需要政府部门及相关电力企业进行广泛的宣传，也需要政府部门给予相应的指导与帮助。第二，政府部门履行电力设施保护和供用电秩序维护职责时需要政府的组织与协调。政府部门的职责划分只是相对的，在特定时期或特定情况下，为了避免相互推诿或者争抢管理权，以防止出现管理的真空或者各自为政，需要各级人民政府对有关部门进行组织与协调，积极组建电力行政管理机构和电力执法队伍。第三，社会主体在履行电力设施保护和供用电秩序维护义务过程中需要政府的监督。电力企业作为保护电力安全运行的重要主体，虽然基于其本身的利益与目标，能够切实履行法律法规所规定的各项义务，但是，无论是企业利润目标与公共利益目标可能存在的冲突，还是内部管理存在漏洞而导致义务履行的不全面与不适当，或者是由于服务观念、平等观念存在的问题，都可能导致其不能完全自觉或者全面地履行有关电力保护的义务。这就需要政府基于社会公共利益，对电力企业履行相关义务进行监督。其他社会主体在履行电力设施保护和供用电秩序维护义务过程中同样需要政府的监督，包括及时纠正违法活动、追究违法者的法律责任，甚至解决相关主体之间的争议与纠纷等等。
&&& （三）电力设施保护和供用电秩序维护工作需要政府相关部门分工配合。
&&& 政府在电力设施保护和供用电秩序维护中承担的职责，需根据政府各具体职能部门的设置进行具体的分解，依据各自的权限承担起相应的任务，需要各部门分工负责、相互配合。例如，电力行政管理部门、工商行政管理部门、公安行政管理部门等，均负有相应的职责，在自己的职责范围内从事保护电力设施和维护供用电秩序的工作。因此，本条例分别规定了各有关部门的职责。
&&& 二、行政机关职责划分
&&& （一）电力行政主管部门：负责电力设施保护和供用电秩序维护的监督管理工作，履行本条例授予的行政执法权，在电力执法队伍组建后，接受单位和个人的举报，依照本条例规定查处电力设施保护和供用电秩序维护中的违法行为。
&&& （二）公安机关：打击、防范盗窃和破坏电力设施等危害电力安全运行的违法犯罪行为。对盗窃电能或盗窃电力设施案件立案查处，构成犯罪的依法提交检察机关，不构成犯罪的依照《治安管理处罚法》处理；对于破坏电力设施案件，依法侦破、查处；给予电力设施废旧器材收购单位备案，检查电力设施废旧器材收购单位执行本条例情况，对电力设施废旧器材收购单位的违法行为进行查处。
&&& （三）工商、质监等有关部门：根据本条例规定行使罚款、吊销营业执照等职权，协助做好电力设施保护和供用电秩序维护工作。
&&& （四）乡（镇）人民政府：协助电力行政主管部门和政府其他有关部门做好本乡（镇）范围内的电力设施保护和供用电秩序维护工作。
&&& 第六条 县级以上人民政府及有关部门应当组织开展宣传、教育活动，增强全社会电力设施保护和供用电秩序维护的意识。
&&& 【释义】本条是关于电力设施保护和供用电秩序维护宣传、教育的规定。
法律法规的生命力在于其得到贯彻执行。现阶段我国社会广大成员普遍存在电力设施保护和供用电秩序维护意识薄弱的问题，因此有必要加大宣传力度，提高广大人民群众自觉保护电力设施和维护供用电秩序的意识。
&&& 党中央、国务院一再提出“依法治国、依法行政”，本条规定为各级人民政府及其有关部门开展法制宣传和教育活动提供法律依据。政府及其有关部门具有独特的地位，有利于开展电力设施保护和维护供用电秩序宣传。具体宣传教育的方式主要有：第一，广播、电影、电视行政主管部门，利用传统媒体的优势，通过广播电影电视，加强这方面的宣传和教育活动。如我们常见的电视中保护电力设施的公益宣传。第二，新闻出版行政主管部门利用文字形式，宣传保护电力设施和维护供用电秩序。如普法教材。第三，教育行政部门在学校开展安全用电和电力设施保护教育，树立保护电力设施的意识。第四，文化部门创作保护电力设施和维护供用电秩序的文艺作品。第五，在政府网站上开展电力设施保护和维护供用电秩序的宣传教育活动。
&&& 第七条 电力设施所有人、管理人（包括电力企业和用户）应当依法履行电力设施保护和供用电秩序维护的义务，接受政府有关部门和社会的监督。
&&& 任何单位、个人对危害电力设施和破坏正常的供用电秩序的行为，有权制止和举报。
&&& 【释义】本条是关于电力设施所有人、管理人在电力设施保护和供用电秩序维护方面的法律权利和义务以及任何单位、个人对电力违法行为进行制止、举报的权利的规定。
&&& 本条第一款规定电力设施所有人和管理人有保护电力设施和维护供用电秩序的义务。在条例草拟稿中，该项义务主体只有电力企业，在立法调研中，发现有的电力设施是属于用户的，用户的电力设施同样应受到保护；同时，供用电秩序维护也需要用户的协助配合，例如对影响供电质量谐波的处理，就需要电力企业和用户相互配合，所以在定稿时特别规定该项义务的主体包括电力企业和用户。
电力事业关系国计民生，发生破坏电力设施或供用电秩序行为时，影响的不仅是电力设施所有人、管理人，还可能影响其他社会大众，因此，本条特别规定电力设施所有人、管理人是否依法履行相关义务要接受政府有关部门和社会的监督。
&&& 本条第一款之所以没有规定电力设施所有人、管理人的权利，是因为电力设施所有人、管理人所享有的权利在其他法律法规中已有规定，不需在本条例中重复规定。
&&& “危害电力设施的行为”，狭义上是指故意或者过失对在建、已建（包括投入使用或处于检修、备用状态的）发电、变电、输电、配电、电力调度通信等设备，实施拆盗、毁坏、放置异物、放火、爆炸、制造事故及其他影响电力生产运行和安全的行为。广义上还包括无主观危害的故意、过失，但已造成危害结果的行为。
&&& 破坏正常的供用电秩序的行为，包括所有违法、违章或者违约的供用电行为。
&&& 电力设施点多面广，设施所有人不可能派人对这么多的露天设备进行值守，且供用电秩序又关乎社会所有单位和个人，为更好地保护电力设施和维护正常供用电秩序，参考《宪法》第四十一条及其他法律规定，本条第二款规定任何单位、个人对危害电力设施和破坏正常供用电秩序的行为，有权制止和举报。单位和个人在电力设施保护和供用电秩序维护中有制止权和举报权。只要发现有破坏电力设施和供用电正常秩序的行为，任何单位和个人都有权采取合法手段，主动制止并及时向电力行政主管部门或者公安部门报告。电力行政主管部门或者公安部门应当及时受理和处理，不得相互推诿。对于其所接受的单位、个人的举报，应当登记在案；对于是否立案查处及查处结果，应当反馈给举报人。
&&& 第八条 对在电力设施保护和供用电秩序维护工作中做出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府及有关部门应当给予表彰和奖励。
&&& 【释义】本条是关于对电力设施保护和供用电秩序维护工作激励机制的规定。
&&& 行政奖励是指行政机关依照法定条件和程序，对为国家和社会做出重大贡献的单位和个人给予物质和精神鼓励的行政行为。其目的是表彰先进，调动和激发人们的积极性和创造性。
&&& 本条规定，对于在电力设施保护和供用电秩序维护工作中做出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府及有关部门应当给予表彰和奖励。电力设施保护和供用电秩序维护工作范围广、任务重，需要全社会的支持和参与。由政府及其有关部门对在该项工作中做出显著成绩的单位和个人进行表彰和奖励，有利于形成全社会各主体共同保护电力设施和维护供用电秩序的良好社会氛围，推动该项工作深入开展。这种表彰和奖励，可以合并或单独使用，可以是每一年度对先进单位和个人集中进行表彰和奖励，也可以针对涌现出来的单位和个人及时给予表彰和奖励。表彰是精神上的褒扬，可以召开大会，授予奖状、奖章。奖励是物质上的，具体的奖励金额根据被奖励者做出贡献大小确定。表彰和奖励的费用，应当纳入电力设施保护和供用电秩序维护经费予以保障。
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