土地证_百度百科
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土地证，是土地所有者或者土地使用者享有或者使用权的法律依据。持有人土地所有者性&&&&质法律依据
1、如果原土地证上土地的来源是转让的，就只要缴纳手续费。
2、如果土地来源是划拨的(单位福利分房后的房改房，所有公房转私房以后的房产都是)，土地证过户时就必须缴纳当地地价3%的土地出让金了，这是一笔很大的支出。
土地证过户费用
缴纳的土地证过户费用：契税1.5%，印花税5‰，如果是从中介买房，需付给中介代理费1%，另外如果需要贷款，还要支付银行的贷款费用，包括律师费评估费等。领取房产证以后办理土地证.如果土地是划拨的，还要缴纳土地转让金(当地政府确定的地价的3%)，若土地是转让的，就不须缴纳，此外都是零星费用。
以上费用需要符合的条件
1、房屋产权本已超过两年，如未到两年，加收一个5.5%的营业税，原则上由卖家承担。
2、房屋建筑面积小于140平。如果面积超过140平，(含140)契税交3%。
3、房屋是普通商品房。如果是已购公房还要支付一个土地出让金。
4、个人所得税目前没有强制收取，所以可以忽略不计。
5、以上都是指有产权的房子，如果是使用权则不能贷款只能一次付，不用交契税等其他的费用，只需要支付过户费用。[1]根据国家有关规定，截止2009年1月，我国颁发的主要有三种：
1、。县级人民政府对农民集体所有的土地进行登记造册土地证，核发集体土地所有权证，确认所有权。
2、集体土地证。县级人民政府对集体所有的依法用于非农业建设的土地进行登记造册，核发集体土地建设用地使用权证，确认建设用地使用权。
3、证。县级以上人民政府对单位和个人依法使用的国有土地进行登记造册，核发国有土地使用权证，确认国有土地使用权。[2]
2003年，中国开始颁发，其四项权益里，也包含了部分土地权益。[3]1、房屋转让连同转移，需提交房屋买卖协议、房照、原土地使用证。
2、房屋连同，赠与需提交房照、原土地使用证、公证书或使用权人亲笔签名协议与街道证明。
3、新建房屋土地登记需提交土地和规划部门建房批件。
4、土地证书遗失或者损毁的，土地权利人应当及时向原发证机关备案，申请补发新证，在当地报纸上进行公告。自公告之日起三十日内无异议的，原发证机关注销原土地证书，补发新证书。
5、买卖分宗、继承、赠与分宗须双方共同到局办理。
6、委托代办除提交上述资料外，还须提供委托人签名盖章的委托书。[4]土地证作用就是拥有该地块的合法使用权，受法律的保护。土地证上会注明该土地的地理位置、用地性质、用地面积、使用者等相关信息。土地使用者可以自己使用土地，以出让方式取得国有土地使用权的土地使用者也可以把土地使用权转让、作价出资、出租或抵押。
下面是土地证的具体作用，在什么时候可以发挥它的作用：
（一）、所谓土地使用，是指按照土地的自然属性、法定用途或约定方式，对土地进行的利用。根据物权理论，土地使用权是对国家或集体所有的土地的占有、使用、收益的权利，属于用益物权，包括国有土地使用权和农民集体土地使用权，但是根据国家法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业生产，因此，以下所指的土地使用，主要指国有土地使用权的使用。
（二）、土地使用权的行使。土地使用者可以自己使用土地，以出让方式取得国有土地使用权的土地使用者也可以把土地使用权转让、作价出资、出租或抵押。
（1）、按约定或规定用途使用土地。建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
（2）、土地使用权转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。土地使用权转让应注意：（1）转让方必须按土地出让合同规定的期限和条件投资开发和利用土地。例如，转让房地产，属于房屋建设工程的，需完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，应形成工业用地或者其他建设用地条件。（2）转让方和受让方之间应当签订转让合同。（3）土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。（4）办理过户登记。（5）土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。（6）受让方需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应依法办理相关手续。（7）受让方使用土地的年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
（3）、土地使用权作价出资。是指土地使用者依法将土地使用权评估作价后，作为资本出资或入股，用于合资、合作、联营等，并按出资数额行使相应权利，履行相应义务的行为。如我国《公司法》规定，股东/发起人可以用货币出资，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价出资。《合伙企业法》规定，合伙人可以用货币、实物、土地使用权、知识产权或其他财产权利出资。《城市房地产管理法》规定，依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。以土地使用权作价出资应注意：（1）依法对土地使用权评估作价。根据《公司法》的规定，对作为出资的土地使用权，必须依据法律、行政法规的规定进行评估作价。但是，根据《合伙企业法》的规定，合伙人以土地使用权作价出资的，可以由全体合伙人协商确定，或者由全体合伙人委托法定评估机构进行评估。（2）办理土地变更登记手续。如果土地使用者仅以土地使用权作为合作条件与他人合作、联营的，土地使用权没有发生转让，不用办理变更登记手续。如果土地使用者以土地使用权作价向公司、企业法人投资或者与他方成立公司、企业法人等，则发生土地使用权转让，应办理变更登记手续。
（4）、土地使用权抵押。是指债务人或者第三人不转移对土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的占有，将该财产作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依照法律规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。土地使用权抵押应注意：（1）土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物应随之抵押。（2）抵押人与抵押权人应当签订抵押合同。（3）应当办理抵押登记。
（5）、土地使用权出租。是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权租赁应注意：（1）出租人必须按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发和利用土地。（2）出租人应将地上建筑物、其他附着物随同土地使用权同时租赁。（3）出租人和承租人应当签订土地使用权租赁合同。（4）承租人必须继续履行土地使用权出让合同的规定。（5）出租人应当办理登记。
根据有关法律规定，除符合下列条件的以外，划拨土地使用权不得转让、出租、抵押：（1）土地使用权人为公司、企业、其他经济组织或个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依法签订了土地使用权出让合同，并向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金；（5）经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。
（三）、土地使用权的限制。是指土地使用者必须严格按照出让合同约定或划拨批准文件规定的条件、方式、用途等使用土地，违反了这些规定要承担相应的法律责任。
（1）．禁止闲置土地。闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护土地，国土资源部于日发布了《闲置土地处置办法》，该办法对闲置土地的情形、处置方案、土地闲置费、收回闲置的国有土地使用权程序及对闲置土地的利用等作了详细规定，这里不再赘述。
（2）．禁止擅自改变土地用途。根据《全国土地分类》（试行），建设用地分为商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地等8大类32小类。土地使用权人应当严格按照出让合同约定或批准文件规定的用途使用土地，确需改变土地用途的，应当经有权机关批准，对未经批准擅自改变土地用途的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款、无偿收回土地使用权等处罚。
（3）．禁止自行将土地使用权转让、出租、抵押。以划拨方式取得的土地使用权，其转让、出让、抵押必须符合法定条件并经有权机关批准，对未经批准擅自转让、出让、抵押的，由市、县人民政府土地管理部门没收非法收入，并根据情节处以罚款。以出让方式取得的土地使用权，可以转让、出租、抵押，但是也要符合一定的条件，即转让方、出租方必须按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发利用土地，转让合同、出租合同、抵押合同不得违背法律、法规和土地使用权出让合同的规定，并且办理土地登记手续。
（四）、土地使用权的终止。土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回或土地灭失等原因而终止。
（1）．土地使用权期限届满。使用年限届满，土地使用者可以申请续期，但应依法重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。否则，土地使用者应当交还土地使用证，并依法办理注销登记，国家无偿取得土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权。
（2）．国有土地使用权的收回。为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；经有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对因公共利益需要、实施城市规划进行旧城区改建等原因而收回土地使用权的，应当对土地使用权人给予适当补偿。
另外，对于违反《土地管理法》、《房地产管理法》等的规定，国家可以强制收回土地使用权，如依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地、临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地部门责令交还土地；已办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。
（3）．土地灭失。《房地产管理法》规定，土地使用权因土地灭失而终止。土地灭失是指因地震、火山爆发、洪水等不可抗力导致土地实际使用价值的消失，致使土地使用者无法按照合同约定或批准文件规定的用途利用土地，从而终止土地使用权。对于划拨土地，国家可以另行划拨一块土地给原土地使用权人使用。对于出让土地，土地使用权人可请求退还土地灭失部分剩余年限的出让金。[5]农村土地“集体所有”
1951年土改发放“土地证”
1951年土改发放“土地证”50年代的“土改”，对中国农民而言，是一件欢天喜地的大事。以下内容，录自1951年中共风阳县委《姚湾乡颁发土地证的工作报告》，颇能反映当时民众的反应：
“贫雇农听到发证都欢天喜地。贫雇农许志邦说：‘土地证什么时候到手？我一辈子没见过大契，这下可有了宝贝了！’另一户贫雇农军属说：‘分了土地，县长盖了章，子孙万代不会磨牙吵嘴，永远传下去了！’佃中农因佃田改成自田，自耕自种，对发放土地证表示高兴。佃中农杨荣家里种地主几辈子田，这次发证时说：‘领到土地证，佃田变自田，回去一定加油生产。’自中农原田不动，对发证认为迟早没有关系，抱可有可无的无所谓态度。自中农李中魁在发证中开会也不来，说：‘发证不是我们的事，开会你们去，我田中的麦子半半拉拉呢。’富农因占有土地数量大，听说发证，也想“早点定规”。富农万子邦说：‘以前人家盖房子盖到我门口也不敢说，现在界线分明，大家有产权就好。’地主因土改中打得狠，害怕农民再换田、算旧帐。地主范保文说：‘解放后三七分租，收到的也有限。现在政府宽大，分给一份土地，发个证，劳动改造是应当的。’
“发证以村为单位召开村民会(地主不参加)，举行发证仪式，宣传旧契作废。土地证是合法的契约，在发土地房屋所有证的时候，群众情绪高昂。世子坟村干部捧出土地证时，群众鼓掌达10分钟。十里铺农民领证时主动向毛主席像鞠躬，贫农方桂文说：‘大红契到手，土地到家。真翻了身！’
“专门召集地主训话，宣布华东军政委员会《关于土地改革完成地区改造管制地主的规定》，并当场宣布从县批准管制的不法地主，及怎样就要加强管制，怎样就可取消管制等规定，以后发给土地证。一个地主回家后，向床上一躺，叹了一口气，死心塌气的说：‘就落这几亩!’”
“1951年土地证”意味着农民对土地拥有所有权
1953年4月广东省《土地房产所有证》1951年土改颁发的“土地证”是什么性质？日中央人民政府内务部颁发的《关于填发土地房产所有证的指示》第一条对此有所说明：
“根据共同纲领第二十七条：“保障农民已得土地的所有权”，及土地改革法第三十条；“土地改革完成后，由人民政府发给、颁发土地证的规定：凡土地改革已经完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证。同样，对土地改革后分给地主的土地房屋，也发给所有证。发新证时，应根据土地改革法第三十条之规定，土地制度改革以前的土地契约，一律作废，并予缴销。”
也就是说：1951年颁发给农民的“土地证”，是为了保障农民对分到的土地的“所有权”。
层层审核：防备农村土地买卖的制度设计
1954年2月颁发的《上海市土地所有权状》担忧农民得到土地所有权之后，会盲目买卖，是当下反对土地私有化的声音中极流行的一种理由。1951年颁发“土地证”，当局在保障农民土地所有权的同时，也怀有前述同样的隐忧，故而采取了一系列的制度设计。日国务院《关于农村土地的移转及契税工作的通知》，即是这一系列制度设计中的重要环节，通知中说：
“对农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要地出卖或出典土地。因此，农村土地买卖、典当及其他移转，均应首先报请乡人民委员会审核，转报区公所或区人民委员会批准(未设区的，报县、市人民委员会批准)，并取具区公所或区人民委员会的介绍信(未设区的取具县、市人民委员会的介绍信)，始得办理契税手续。上列各机关对于申请开具土地买卖、典当及其他移转介绍信的事项，必须查明其原因，分别处理：对于农民因生产、生活困难而出卖、出典土地者，应帮助他们解决困难，以免他们出卖、出典土地；对于农民之间为了生产上的便利而互相调换远近好坏土地的，则不应加以限制；对于以出租土地进行剥削为目的而购买土地者，以及对于无正当职业、不事生产而出卖、出典土地维持生活者，则不应开具介绍信。”
“农业六十条”变农村土地私有制变为集体所有制
贫雇农许志邦们手里的“大契”被当作“宝”珍藏的时间不会太长。随着社会主义改造的到来，农村土地所有制已悄然发生变化，最终变成了“集体所有制”。对于这个隐秘的过程，此处不妨用一个很流行的法律案例说明：
问：土改时政府颁发的土地证，能否作为确定宅基地使用权的凭证？
答：有些地方在调剂宅基地或者其他土地时，有的农民要求以土改时人民政府发给的包括宅基地在内民国二十年热河省颁发的《地照》的土地证为据，要搞所谓的“宅基地还家”、“清原耕”、“继祖业”，这种做法是错误的。它违背了我国社会主义土地集体所有制原则，不符合国家现行的政策、法令。解放初期，为尽快废除封建性或半封建性剥削的土地制度，在全国范围内进行了土地改革，没收了地主等用以剥削农民的土地，分配给无地或少地的农民(或留作公有)，实行了耕者有其田的土地制度，为保障农民已得土地的所有权，对农民颁发了土地所有证。土改后，党本着自愿互利的原则，逐步引导农民将土地入社，走合作化的道路。1952年普遍成立了初级农业生产合作社，1956年由初级社普遍转为高级社，1962年又在高级社的基础上成立了人民公社。根据《农业合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》的规定，在农业合作社初级阶段，土地以入股形式参加统一经营，保留农民对土地的私有权，对入社的土地评定产量，根据产量规定土地报酬。转入高级合作社后，把私有土地转为合作社集体所有。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(即《六十条》)规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”因此，村民对宅基地只有使用权，没有所有权，土改时发给的土地证就自然失去法律效力，不能作为处理宅基地使用权。
上述问答，作为标准范式，在许多有关农村土地使用的法律咨询类书籍中均可见到。其中所提到的《六十条》中的规定，原文是这样的：
“二十一、生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”
需要补充的一点是：将《六十条》中的这条规定，作为农村土地由私有制彻底转向集体所有制的法律依据，是存在问题的，因为《六十条》自始至终，只是一个“条例”，而且还只是一个“条例草案”，它从来就没有“转正”过。
城市土地“国有化”
1954年《宪法》：明确保护城市居民房地产所有权
1951年11月辽西义县颁发的《房产执照》历史上，中国城市土地基本上以私人所有制为主。1950年代的土地改革，主要限于传统意义上的农村，对城市包括城郊土地，则是基本上维持了建国前的土地所有制状况，土地私有制也基本得以延续。这种处理方式有政策渊源—— 日毛泽东、朱德签署的《中国人民解放军布告》中明确强调：“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。1949年9月通过的《共同纲领》乃是一部临时宪法，其第三条明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”，这些“私有财产”当中，就包括私有土地。
1954年《宪法》在城市土地问题上与《共同纲领》有些区别。最重要的一点，是删去了《共同纲领》中所明确规定的“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”，宣布要“通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”；但同时又规定：“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”以及“资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”，而且，“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。也就是说，无论是作为生产资料还是作为生活资料，城市居民的土地所有权仍然受到1954年《宪法》承认和保护。
1954年宪法对城市居民房地产所有权的明确保护，在实际数据中也有所体现，“据有关文件，直至1955年，私有房地产在各城市房地产总量中仍然很高，最高如苏州可达到86%.14在当时，在城市里，私人之间的房地产自由买卖相当活跃。1950年代初期和中期，一些文化名人为了在北京安家落户购置了房地产，如吴祖光购买了一套四合院，价钱在1～2万元之间。当时的四合院包括土地和房屋建筑，这些私人财产受到1954年宪法的保护。”（据杨俊峰《我国城市土地国有制的演进与由来》，载《甘肃行政学院学报》2011年01期）
私房改造：以“国家经租”方式曲线“国有化”
日，中央于批转了中央书记处第二办公室提出的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。《意见》提出，要对私有房产进行社会主义改造。改造的“总的要求是加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。
改造的具体方式有两种：一是国家经租，即“由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，并根据不同对象，给房主以合理利润”。时至今日，“经租房”已成为一个严重的“历史遗留问题”。二是公私合营，即对“原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，可以组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营”。两种方式当中，国家经租是绝对主流。
国家经租，不仅仅意味着房主丧失了经营自主权，还意味着房主同时也丧失了房屋所有权——按相关规定，“凡是由国家经租的房屋，……房主只能领取固定租金，不能收回已由国家经租的房屋”；并对“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属于个人所有”的意见做了严厉批判。也就是说，“国家经租只不过是将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓的手段。”日，最高人民法院在《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》中称：“国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。因此业主死后，经租房屋不能允许他的家属继承”
1982年宪法：“城市的土地属于国家所有”
目前已知最早的、主张一次性将城镇土地全部收归国有的政策性文件，是日，由国家房产管理局、财政部税务总局出具的《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。
1956年中央批转的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中，已经有“一切私人占有的城市空地，街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”的条款。《纪录》则将“城市空地，街基等地产”解释为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”；并强调“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。城镇私有宅基地，终于开始了其被国有化的历史进程。
但和《六十条》并非农村土地转变为集体所有制的法律依据一样，《纪录》虽已出台，但在法律上，并未废除城市土地私有权，至少在名义上还维持着国家所有、集体所有和私人所有并存的城市土地所有制格局。直到1982年宪法颁布。
日，第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。第十条第一款简洁、明确地增加了这样的规定：“城市的土地属于国家所有”。对此一划时代的变故，1989年由农业出版社出版的《土地经济学》一书如此描述：
“1982年第五届全国人民代表大会第五次会议以前，中国没有正式宣布一切城市土地实行国有化。虽然城市土地的绝大部分已为国家所有了，但还有少量的仍属于集体和个人所有。因此，城市土地在相当长的一段时期内，以国家所有制为主，国家，集体和个人三种所有制形式同时并存。据1982年全国226个城市统计，城市建成区土地面积为7438平方公里，集体和个人所有的土地约有335平方公里，占4.5%左右。属于集体所有的城市土地，主要是城市中的个体劳动者在组织成为合作社时将其作业场所入股变为合作社的作业场所所占用的土地。属于个人所有的城市土地，主要，是个人自住房屋及当时在社会主义改造起点以下的个人出租房屋的宅基地。1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”不仅明确了原来的国有土地的权属，而且把城市中残存的非国有上地通过立法也宣布为国有土地了。通过这种方式将土地收归国有是无偿的，但这并没有引起波动。原因是涉及的土地面积较小，而且长期以来就对私人土地所有权就作了严格限制，只准使用，不得买卖、出租或以其他形式进行转让，土地私有权早就是极不完全的了。”
《新世纪周刊》2010年第5期刊文《城市土地私有产权是何时消失的？》，其中说道：
“1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，第十条规定‘城市的土地属于国家所有’，这是以往三个宪法文本中从未出现过的。城市‘土改’的既成事实地写入了宪法，没有给公民的财产损失以任何补偿。当时处于改革开放初期，公众权利意识淡薄，对‘私有’二字心存疑惧，无人敢于提出异议。此外，还有一项‘文革战果’被保留下来，即公私合营企业未经任何法律手续转为国营企业。上述两项剥夺如果放到今天实行，势必引发社会动荡。”
“城市的土地属于国家所有”一条，具体是如何写入1982年宪法的，目前尚无资料说明；写入宪法之后，在当时，也并未引起民众的注意。但颁布之后，宪法又经历四次修正，几乎每次都要涉及到土地制度的修改。
最为关键的的修正，是日第七届全国人大第一次会议通过的宪法修正案，此次修正将宪法第十条第四款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”另一关键修正，是日第十届全国人大第二次会议通过了第四次宪法修正案，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[6]
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胡应泉：中国现代土地制度的变迁
作者：胡应泉&&&&&&时间：&&&来源：共识网-作者赐稿
一、土地革命的逻辑&　　反封建革命是20世纪上半叶进行的我们党领导的新民主主义革命的一项重要内容。反封建革命的逻辑起点就是在广大的中国农村，土地占有严重不均，占人口少数的地主阶级占有大量的土地，而占人口大多数的贫下中农却只占有很少的土地，地主把土地出租给佃农耕种，进行残酷的封建剥削。地主阶级控制了土地进而就控制了政权，对农民实行封建的统治。然而，实际情况却未必如此。“从中国农村看，可分配的土地并不多，地主富农占有的土地不到50%，而不是一向所说的70%～80%。直到最近，有几位学者对民国以来的历次调查重新做了整理，发现地主占有的土地，还不到总量40%，其人口约占5%。”[1] (P18)辛亥革命后不久，中国便开始陷入军阀混战的局面，正常的政治秩序始终建立不起来。在广大的农村地区，政权由土豪劣绅把持着，大大小小的军阀对农村的横征暴敛，土豪劣绅对农民的勒索盘剥，使得农村以及农民长期处于贫困之中。同时，我们当时所面临的世界体系在政治上是日本帝国主义对我们的不断入侵，经济上是一方面世界市场给我们提供了经济发展的机会，另一方面世界经济危机也会波及到我们。这一段时期我们始终处于内外战争的环境之中，社会局势动荡不安。当时所面临的这种内外环境决定了我们在经济社会发展上很难有大的作为，因此，我们的任务是一方面要进行民族革命，实现我们的民族独立，求得一个和平稳定的外部环境，另一方面要进行民主革命，建立起正常的政治秩序，使人民获得政治上的权利。&　　既然如此，为什么我们党还要领导农民进行土地革命呢？我们党是一个意识形态色彩十分强烈的政治集团，从产生的第一天起就接受了马克思的消灭私有制，建立社会主义的政治理想，并且要以自己的政治理想改造中国的社会。进行土地革命，消灭地主阶级是我们党领导的新民主主义革命的重要内容，同时也是这一革命的重要手段。在中国这样一个农民占人口绝大多数的国家，我们党要达到它的革命目标，就必须发动广大农民进行革命，而也只有满足了广大农民对土地的需求，他们才会被发动起来，跟着党走。学术界存在过一个困惑：马克思主义在西欧产生，但为什么它们那里却没有发生革命？社会主义思想在日本也得到过广泛的传播，中国早期的社会主义思想也主要经由日本引进，但日本也没有发生革命，而恰恰在我们中国这一资本主义极不发达的地方发生了革命？其实这也不是历史的偶然现象，而是具有深刻的历史根源。中国历来就是一个“不患寡而患不均”的社会，尊重和保护私有财产的的观念以及制度是十分不够的，平均主义和民粹主义的思想在我们这里有着深厚的土壤。所以在20世纪初，马克思主义传播进来后就迅速得到了我们的响应。土地不均的现象虽然不像原先所说的那么严重，中国当时所面临的主要任务不是进行土地革命，但土地的稀缺性还是十分明显的（这其实在任何一个社会都是难以避免的），广大农民对土地的需求还是十分强烈的，再加上潜意识里的平均主义思想，他们一旦被发动起来后就会形成“星星之火，可以燎原”之势。中国地少人多的局面是客观存在的，进行土地改革也有一定的合理性和必要性，但为什么要采取激烈的阶级斗争手段，而不是像后来国民党退守到台湾后所实行的国家从地主那里收买土地然后再低价卖给农民的和平土改呢？“中国共产党领导的土地改革，不讲政府恩赐，而是要推翻封建统治，树立农民群众在农村中的政治优势，提高农民阶级自觉性，发动阶级斗争，使群众自求解放，实现‘土地还家’。……要粉碎旧的反动统治权，代之以人民政权，彻底推翻乡村的旧秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务：‘重组基层’，使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大的组织动员能力，以及政令统一等诸多好处。”[1](P20)我们党领导下的土地改革不同于一般的土地改革，就在于它不仅要解决农民的土地问题，更重要的是要以此重新改造中国的基层社会结构，使它可以牢固地控制住基层，从而实现它改造社会的理想。&　　然而，从公民拥有私有财产的权利的角度看，无偿没收地主的土地，强制消灭地主阶级是否有值得反思之处呢？那些把持地方权力或者与权力相勾结的土豪劣绅，他们鱼肉乡里，欺压百姓，确实应该作为革命的对象予以消灭，但地主阶级中还有大量的一般地主，他们并没有掌握什么特权，甚至本身也是特权的欺压对象，只是凭借自己的经营才干和勤俭持家，或者通过其他正当的途径而拥有了一份产业，凭什么要被剥夺掉呢？解放前一般地主并不像我们所宣传过的那样面目憎狞，对农民剥削无度，这从后来的一些文艺作品和纪实作品中都可以看出来。在解放后的政治运动中，贫下中农经常被集中起来开诉苦大会，但他们说着说着，常常不经意又说起解放前在地主家里当长工时，地主对自己十分吝啬对他们却十分慷慨的事儿。我的老家是一个中等大小的村庄，解放后评了一个地主，一个富农。那个地主比较早就过世了，那个富农我小时候还看到过。那人几乎一年到头都赤着脚，穿得破破烂烂的，少言寡语，据说以前吃穿用度抠到了极点才慢慢买到了一些地，结果人算不如天算，因为这些地他被扣上了村里唯一一顶富农的帽子。消灭私有财产和地主资本家我们做到了，但我们却并没有因此而换来了共同富裕，而是变成了共同贫穷。我们走了一个大弯路后似乎又回到了原点，私有制重新获得了合法身份，允许一部分人先富起来。这就是所谓的“社会主义初级阶段”。如何解释这一现象？有人认为现在是对的，而以前那样做也是对的。正可谓“此一亦是非，彼亦一是非”。其实，如果说现在这样做是对的，就应该坦承以前那样做是错的，它既违背了经济社会发展的客观规律，又侵犯了公民拥有私有财产的权利。这不是说我们还要去追究历史的责任，而是在历史面前必须采取一种严肃的反思态度。&　　二、土地公有化的困境&　　1、改革开放之前&　　虽然土地改革剥夺了地主的私有财产和合法所得，但土地改革的结果毕竟使大量的无地或者少地的农民获得了土地，满足了他们对土地的需求，从而使他们的生产热情高涨起来。而且土地改革结束后，政府又因势利导帮助个体农民通过各种形式组织起来，成立互助组，以解决劳力、农具等方面的问题，产生互助合作的效应。因此建国后初期，我们农业的发展速度是相当快的，短短三年时间经济就恢复了过来，农民的生活得到了很大的改善，同时也向国家出售了大量粮食。 “土地改革初期，适应一家一户‘办不了’或‘办不好’情况，大量出现了变工队、耕田队、互助组等多种形式的互助合作组织。他们为军烈属代耕，为鳏寡孤独帮忙。这种互助合作组织的宗旨是‘自愿结合、等价交换和民主管理’，发展基本上是正常的。应该说，这种形式对当时贫穷落后、生产力极不发达的农村来说还是需要的，对农业生产起了一定促进作用。”[2](P193-213)在当时的社会生产条件下，互助合作有其合理性和必要性，但互助组是否要进一步发展为土地公有的农业生产合作社呢？首先，从保护私有财产的角度讲，是否发展为合作社要根据人们的意愿，即要在自愿的基础上组织起来，而且人们还要有退出合作社的自由。其次，从农业生产的自然特性看，以个体农户进行的生产更有效率。农业生产的各个环节都是按照自然季节的顺序进行而不是同时展开的，生产者都要学会其中的每一道环节，无法实行分工协作；而且由于农业生产活动是在土地上分散地进行，难以对生产者进行有效的监督。正因为此，即使农业生产已经高度机械化的欧美国家，它们仍然保留着家庭农场的模式。再次，从对劳动者的激励机制以及经营决策机制上说，农业集体化后，对劳动者科学有效的激励机制便没有了，而且由于实行自上而下的指令性计划，经营决策机制就变得十分僵硬，难以适应市场的变化（虽然这一时期市场经济在名义上被消灭掉了，但作为人类社会经济运行的一种客观法则，它总是要通过一定的形式表现出来的）。&　　然而农民分到土地后没有几年，1952年党中央根据毛泽东的建议，提出了过渡时期的总路线：“要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”同时提出，要适当加快农业合作化的速度。这样，原来的互助组很快变成了以土地入股、统一经营为特征的初级农业生产合作社。虽然文件规定“入社自愿，退社自由”，实际上是入社并非自愿，退社更不自由。1953年12月中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，明确提出中国农业要走由初级社到集体所有制的高级农业生产合作社的路子，合作化的步子进一步加快。1955年夏，毛泽东在《关于农业合作化问题的报告》中尖锐地批评邓子恢（时任中共中央农村工作部部长）等人是阻碍农业合作化加速发展的“小脚女人”，是“右倾机会主义”，是“一场阶级斗争”，这更进一步助长了已经存在的急躁冒进情绪，高指标、浮夸风大大加剧。“就这样，在实际工作中把总路线中说的‘相当长的时期’ 变为了‘相当短的时期’，把‘逐步’变为了‘跑步’，快了又快，初级社还未建起来就搞高级社，高级社还未搞起来就搞人民公社。谁慢了谁就是‘右倾机会主义’，就是‘小脚女人’，并把在速度问题上的不同意见说成是‘阶级斗争’，就要批，就要斗。”[2](P193-213)于是，从1953年下半年到 1956年末，在不到三年时间里就在全国范围实现了农业合作化，农民刚刚分到的土地又被收归公有了。&　　局面之所以在这么短的时间内就发生了这么巨大的变化，有以下三个方面的原因：&　　第一，对公有制的追求。消灭私有制、建立社会主义是我们党明确的奋斗目标。虽然，通过土地改革，满足了农民对土地的需求，使农业得到了迅速的恢复和发展，但我们党的目标并不仅仅在于是否有利于社会生产力的发展，更在于要改造社会，实现社会主义的理想。而且土改后在农村中又慢慢出现了贫富分化的现象，即一部分农民包括党员由于劳力好、善于经营以及勤俭节约等原因很快上升为富农，并开始雇工，而另一部分农民则由于劳力差、经营不善以及好吃懒做等原因则开始卖地，当雇工。对于这种情况，当时在中央高层是有过争论的。以刘少奇为代表的一方认为，现在向集体化过渡还为时过早，应该允许雇工现象存在以利于发展生产。而以毛泽为代表的另一方则认为，不能允许这种现象的继续存在，要削弱和动摇私有制，在互助组的基础上进一步发展为合作社，逐渐向社会主义过渡。这场争论最终以毛泽东的意见占上风结束。这除了当时毛的威信很高，人们愿意服从他之外，更重要的还在于，在包括刘少奇在内的共产党人的心目，社会主义就是要消灭私有制、实行公有制的，我们迟早要向这一方向过渡，至于什么时候过渡只是属于具体时机的问题，而是否过渡则是方向性的问题。同样的，在农业合作化运动中，毛泽东与邓子恢等人的分歧也并不在于是否要实行合作化，而是实现的步骤和速度而已，最后都是要向这一方向过渡的。今天我们反思这一段历史时，与其把焦点集中在步骤和速度问题的争论上，不如集中在当时这一运动的方向性问题的探讨上。&　　第二，当时工业化模式的需要。1949年后，面对国家积贫积弱的现状，我们要大力发展经济、实现工业化的共识是存在的。问题在于要以什么样的模式和机制去实现这一目标。由于当时的主观认识以及客观环境上的原因，我们选择了学习苏联，建立起了计划经济，采取优先发展重工业的模式。而实行这样的模式就需要建立起统购统销的制度，通过工农业产品价格的剪刀差从农村汲取大量的资金用于重工业建设。而这又显然与分散的农业生产相冲突，因此需要把它们集中起来，建立农业生产合作社。这与二三十年代苏联工业化时期需要建立集体农庄的发展逻辑是一样的。&　　第三，农业社会主义思想的影响。一场涉及面这么大的运动居然没有造成大的社会动荡，把农民命根子似的土地收归公有居然没引起大的反抗，这真有点不可思议！当时苏联实行农业集体化时引发了富农的激烈反抗，政府为此采取了武力镇压和强制迁徙的手段，以死几百万人的代价才完成了集体化。然而我们的集体化却没有出现这一现象，这与我们传统的小农平均主义和民粹主义思想的影响是分不开的。“均贫富，等贵贱”，这是每当农民起义时行之有效的发动口号，虽然它从未真正实现过，到头来都不过是改朝换代而已，但这依然没有泯灭人们对它的向往，一旦条件成熟，人们又会被再次发动起来。　　2、改革开放以后&　　消灭土地的私有制，实现土地公有、集体化生产的农业生产合作社以及人民公社体制并没有达到预期的目标，相反却使广大农民长期吃不饱肚子。 1978年以后，我们不得不改弦更张，在一些地方的农民自发选择的基础上向全国推行家庭联产承包责任制。“这（指家庭联产承包责任制――引者注）是在中国共产党领导下广大农民对社会主义制度的一项伟大创新。其伟大之处就在于它使生产力最基本的要素――劳动者获得了第二次解放，而这一解放的实质，又在于使农民获得了对土地这一基本生产资料的经营自主权，获得了对自身及其劳动所创造价值（大部分）的自由支配权。”[2](P51-63)然而，虽然土地的使用权分到了农民手中，土地的所有权仍然属于集体所有，农民对土地的产权仍然是残缺不全的。虽然规定农民的土地承包权三十年不变，但农村中仍然大量存在着村干部任意调整农民承包地的现象，严重侵害了农民的土地使用权，造成了许多社会问题。这一现象固然有农村治理结构上的原因，即农村尚未实现真正意义上的村民自治，村干部的权力没有得到有效的限制，但从根子上说还在于土地的所有权问题。&　　“有恒产者有恒心”，只有人们对土地拥有充分的产权，即对土地的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，人们才会真正感到这是自己的财产，才会分外精心地经营它。在我国，由于人们对土地没有所有权，带来对土地的使用权也是十分不稳定的，从而导致许多短期行为的发生，即人们对土地只管使用而不管保养，从而导致地力下降。我们的森林覆盖率十分之低，其中一个重要的原因就在于我们没有对林地进行确权，人们对承包的林地没有所有权，无法进行转让和变现，导致人们对林地经营无法进行预期，不愿意进行长期投资（而林业经营又恰恰需要长期投资），相反却滥砍滥伐，不砍白不砍。我们本来就地少人多，却还有大量的土地沉睡在那里没有得到有效的开发利用，还有大量的土地在粗放式经营中被浪费掉。我们在城市化过程中大拆大建成风，人们为了能够在拆迁中多得到一些补偿，也拼命地进行违章搭盖，我国每年消耗掉的水泥占全世界的近一半，面临着巨大的资源和环境的压力。所有这些现象，有一个共同原因就是我们土地的所有权是不明确的。“为了解决和所有权相关的问题，政府当局可说是费尽了心计。再三再四强调承包制不变，延长承包期，又说要加强土地的流转，又是土地入股，土地可以作抵押，土地可以置换出租，还有小产权制，花样多得眼花缭乱。但是最根本的所有权问题始终避而不谈。而恰恰所有权才是问题的根子。它是绕不过去的。”[3]&　　进入1990年代后，由于工业化和城市化的加速推进，我国现有的这种土地制度又产生了另一个更为严重的弊端，即农民的土地被国家大量地低价征走，从而产生了大量的失地农民。“到新世纪，全国失地农民在4000万到5000万之间，每年还要增加200多万。他们‘务农无地，上班无岗，低保无份’，生活十分艰难。在一级市场上，征用农民的土地用的是计划经济手段，只按几年的产量支付地价，不考虑农民以后的发展和养老、医疗保障；在二级市场上，完全按市场经济原则交易，一亩地卖几十万、上百万元。而有些地方征地费使用不当、甚至落入某些干部手中。在征地过程中，难免有官商勾结私分土地之肥的腐败现象。”[4](P128)在工业化和城市化的进程中，农民的土地被征用也是不可避免的现象。倘若农民对土地拥有所有权，他们在土地开发的过程中就具有充分的博弈权，从而有效地保护自身的正当权益不受侵害。如果出于公益的需要进行征用，政府必须通过合法的程序进行，并给农民合理的补偿；如果出于商业的需要进行开发，开发商要与农民通过市场的谈判达成交易。然而，我国目前在这一领域却存在着诸多严重的弊端。《物权法》是通过了，但对土地的征用并没有规定要通过合法的程序进行，也没有规定要给予合理的补偿。其原因也主要在土地的所有权问题上：既然人们对土地只有使用权，对土地的征用就不需要经过严格的程序；既然人们对土地没有所有权，按照使用权的标准进行补偿就不能够说没有法律上的依据。说到底，这土地本来就不是你所有的。&　　三、面对土地私有化&　　我国先秦时期的一位思想家慎子说过：“今一兔走，百人逐之，非一兔足为百人分也，由未定。由未定，尧且屈力焉，而况众人乎？积兔满市，行者不取，非不欲兔也，分已定，分已定，人虽鄙不争。故治天下及国，在乎定分而已矣。”“物”在任何时代都是稀缺的，如果没有对它进行“定分”，就会导致社会经济活动的紊乱和社会秩序的破坏。因此，确立物的所有权是人类社会发展进步最为基础性的制度安排。然而，公有制却使物的所有权变得模糊起来。公有制名义上是人人所有，实际上这种所有却是虚置的，人人所有的结果是人人都不所有，这不但会导致人们经济动力的丧失，还会导致人们对公有物的滥用，产生所谓的“公地悲剧”。同时，公有制实际上又必须由一个人格化的主体来掌握，否则它就无法真正运作起来。这个主体就是国家，就是政府，就是官员。这样官员虽然不是公有财产的所有者，却是实际的掌握者，从而导致公有资产流失、掌勺者私占大饭锅等不公正的现象。历史的实践证明，公有制有其适用的范围，一旦越出了这一范围，就会与正常的经济社会发展秩序脱轨，从而阻碍经济社会的发展。&　　财产需要明确的所有者，作为最重要的财产的土地尤其如此。然而，在我国现有的土地制度中，土地却是国家或者集体所有，人们对土地只有使用权。这种土地制度的出发点或许是为了消除土地私有制的弊病，为了人民的共同利益。然而，正是这种土地制度产生了更大的弊病，严重侵害了人民的利益。有人认为，我国之所以要实行农村土地集体所有的制度，是为了使农民有一个可靠的生活保障。然而，正是这种土地制度制造了大量生活没有保障的失地农民。有人担忧，土地私有化后农民会吃光喝净。其实这种担忧过于低估了农民的经济理性和市场机制的调节作用。现在农民对土地经营不上心，没有长期经营的打算，甚至大量土地撂荒了，就在于他们对土地没有所有权，就在于土地市场没有真正建立起来。一旦农民对土地拥有了所有权，一旦土地市场真正建立起来了，土地的所有权就得到了确定，土地的价值就得到了实现，人们或者长期地经营它，或者在土地市场上把它转让掉。我们要实现城镇化，城镇化实际上就是农民进城，就是人口的自由迁徙。但在现有的土地制度下，农民却不能够把在农村的土地转让掉，只能空着两手来到城市当农民工，这既制约了城市化的进程，也限制了人口的自由迁徙，与现代化的精神是相背离的。&　　参考文献：&　　[1]杜润生.杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京:人民出版社,2005.&　　[2]田纪云.改革开放的伟大实践――纪念改革开放三十周年[C].北京:新华出版社,2009.&　　[3]茅于轼.恢复农民对土地的所有权.[EB/OL]()[].cn/s/blog_49agr7p.html.&　　[4]杨继绳.中国当代社会各阶层分析[M].兰州:甘肃人民出版社,2006.
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