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社会保障福利模式比较研究：选择性与普遍性
摘　要：社会福利制度，或称社会保障体制，是指国家和社会为改善和提高国民的生活水平而采取的各种具有经济福利性的社会政策措施的总称。各国具体的社会福利制度虽然千差万别，但从社会福利的发放原则、福利的意识形态以及国家照顾责任的对象的角度笼统说来，则要么属于选择性福利模式，要么属于普遍性福利模式。其中，选择性模式是通过家境调查或群体甄别，将那些最需要帮助的人，
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公共治理模式与福利国家发展：国际经验与启示
【来源】中经网
【时间】 10:14:00
　　公共治理理论是20世纪90年代在政治学研究领域中产生的一种重要理论。从学理意义上讲，“治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架，其理念作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。”从1992年施密特倡议成立“全球治理委员会”起，“治理理论”作为一种新的管理理念风靡西方世界，倡导国际机构、非政府组织、政府、媒体、乃至企业都应实行“治理”。治理理论产生后，在各个学术领域尤其是在社会政策领域，得到了详细的解读，一些学者把这一理论应用于社会福利政策的研究之中，探索当代福利国家的创新之路，取得了一些重要成果。在社会福利供给问题上，英国尝试了社会福利事务管理和处理国家与公民社会关系的不同实践模式，最终确立了国家与公民社会良性互动的公共治理模式，因此，从公共治理理论出发，来分析英国社会福利政策的演变具有重要的理论价值。
　　一、“公共治理”的含义与目标
　　“治理”这一概念并不是近年来出现的新名称，而是在今天经济全球化和一体化的背景下被赋予了更为广泛含义的一个术语。“治理”一词最早源于拉丁文和希腊文，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治”交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。治理理论的创始人之一罗西瑙认为：治理是“一系列活动领域里的管理机制”。治理是“一种多元的制度结构”，“治理是由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。在这种社会结构中，社会服务功能是由多种多样的机构和组织共同来完成的。全球治理委员会认为“治理是各种公共的或私营的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。公共治理是指多元治理主体对社会公共事务协作管理以增进公共利益最大化的过程，是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理。公共治理是公共权力向社会的一种回归，它代表着国家与社会或者政府与公民社会之间的一种良好的合作关系。治理理论将视角从政府自身转换到政府与社会、公民之间的互动与合作，强调多元的治理结构。在这种结构中，政府和社会其他群体之间共同分担社会的责任和权力，形成互相扶持和互相牵制的伙伴关系。这种多元化的责任共担机制，可以有效地整合政府、市场和公民这三者之间的关系，并利用其互动和协调行动来达到效用最大化。
　　公共治理理论虽然是20世纪90年代才产生的，但是它与英国社会福利政策有着重要的渊源关系。早在19世纪的济贫法时代，英国社会服务就呈现为多元治理主体并存、共同参与社会服务的特征。这种多元化的服务格局表明19世纪英国社会服务制度体系中具有治理的明显特征，当时的英国民间出现了多元化的社会救助活动，这些民间的救助活动和发达的公民社会机制，对解决工业社会变革中出现的社会问题作出了重要贡献，弥补了当时微弱的国家服务的不足，它是公共治理理论的渊源和基础；20世纪以来，国家对福利的干预逐渐增强，英国政府开始积极地参与个人服务和不断扩大这种服务，开始更多地关注儿童、老年人和残疾人的社会照顾问题，如学校学生营养措施、医学检查、老年人抚恤金的给付、劳动仲裁机构和贸易委员会的建立、犯罪缓刑法和儿童法案的通过以及国家社会保险项目的实施等都已经出现。同时，英国政府和民间组织对济贫法所造成的社会后果进行了调查和反思，出台了一些相关的立法，这些行动使得英国在20世纪中叶朝向普遍主义的福利目标迈进，突出了社会福利供给中国家的强大作用；20世纪70年代中叶的世界经济危机以及国家承担大量福利支出和服务设施严重不足等难题，要求人们重新思考社会福利服务供给的主体问题以及国家在公民的福祉上的作用问题。因此，公共治理是后福利国家时代政府社会服务职能的一种策略调整。
　　公共治理理论很好地回答了现代社会政策中的许多问题。第一，公共治理理论解决了现代社会中对公共事务包括社会福利事务的管理模式和管理主体问题。在现在福利国家出现危机的情况下，政府是否发挥作用以及如何发挥其作用成为人们关注的焦点。在治理理论的逻辑下，“政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色，特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权力、实现公平价值等方面，政府仍将发挥着其他组织不可代替的作用。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是划浆，权力核心将从一元走向多元。
　　第二，公共治理理论回答了有关国家与公民社会的关系问题。从根本上说，公共治理的过程就是寻求新型国家一社会关系的过程，是重新定位政府统治与公民作用关系的过程。从治理理念来看，治理的成功实施离不开一个发达而成熟的公民社会，公民社会与国家的关系是治理理论的核心内容。当代学者在论及国家与公民社会关系时，更多强调的是二者的共生共强（即强公民社会与强国家和谐共存）、合作互补、相互渗透、相互参与（即公民社会参与政治事务，国家对公民社会进行监护、规范、管理和调适）罔。
　　综上所述，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架，其理念为阐释现代社会政策体系特征、分析当代西方尤其是英国社会福利制度的发展和演变提供了重要理论基础。
　　二、从多元混合福利到公共治理的转变
　　纵观英国社会福利政策的历史发展，不难看出，国家与公民社会的关系一直处于不断的变动调整之中。19世纪以来的英国，就像一个“社会服务的巨大实验场”，市场力量、民间组织和政府干预等纷纷登场展示其威力，但都显示出不足和劣势，即所谓的“失灵”现象。而公共治理，即由政府与各种社会力量共同支撑社会福利服务，是英国在经历了工业化和城市化的考验、20世纪30年代的大萧条、世界战争的危险以及20世纪70年代以来的福利国家的危机之后，在不断总结过去社会福利政策经验基础上作出的一种比较理智与合理的选择，这种治理方式与当代世界的社会现实要求和新出现的社会问题是相适应的。从1834年中央政府正式介入社会福利事务到20世纪90年代的社区照顾改革，英国先后经历了济贫法时期、福利国家时期和后福利国家时期等三个重要历史阶段，实现了由多元混合福利向公共治理的转变：
　　（一）年：济贫法时期的“多元混合福利”
　　年，属于多元混合福利时期，国家在社会福利服务领域中（在其他领域也是如此）的活动还处于低水平阶段，私人慈善组织的服务活动成为社会福利供给的主要力量。以成熟而发达的公民社会组织为主体，与公共部门同时并立，共同支撑英国的社会福利工作，这是这一时期英国社会福利供给的主要特征。
　　1834年《济贫法》修正案的颁布，标志着国家正式介入社会福利服务工作。第一，该法案试图建立一种全国性的济贫体系，成立了一个由3人组成的中央济贫法委员会（The Poor Law Commissioners for Eng-landand Wales）。该委员会对议会负责，每年向首相汇报一次工作。有权调查济贫法实施情况，有权任命或者撤换助理委员，任期为五年。第二，限制有劳动能力的人（和他们的家庭）申请进入济贫院，在济贫院中实施“劣等处置”和“济贫院审查”的原则，限制更多的人进入济贫院接受救济，并禁止院外救济行为。第三，1834年济贫法修正案之后，政府逐渐实行了一套公共管理的方法和原则，即先调查、形成报告、再立法，最后实施监督等，这种方法和原则被广泛地应用于19世纪和20世纪的国家社会服务立法实践中，它标志着国家发挥现代福利功能的加强，它对未来福利国家社会服务供给的结构的设置具有重要意义。但是“整个19世纪和20世纪初，社会福利的主要责任是由志愿机构来承担的，国家的功能主要是补缺性的，是填补诸如由私人服务网络遗留下来的紧急空缺服务，并实现传统上救济真正赤贫者的义务”。正如W.A.Bailward所分析的那样，19世纪末以前，《济贫法》的救济只是由于志愿部门的失灵才产生的（而现代经济学家则把志愿部门作为政府失灵的产物）。罗伯特也指出，“事实上，只有少数人进入济贫院接受救济，甚至在1871年使用济贫院的高峰年代，只有0.6%的人口住在济贫法的机构之中，而接受院外救济的人占总人口的4.6%．即大约有100万人接受院外救济”。国家作用的缺失还表现为国家没有成为社会福利的管理者、协调者和指导者，国家介入福利服务只是通过国家立法的形式来实现的。
　　与此同时，英国产生了发达的民间救助体系，其范围之广、门类之多、救助对象之全面等是史无前例的。英国历史最著名的慈善组织也都是在这段时期内成立的。
　　这一时期社会福利服务供给具有多元化的特征，具备了“治理”的因素，但是这一时期国家还不具备“治理”的功能。国家对弱势群体社会保障的关注，还存在着许多不确定性。国家还没有承担起对社会服务进行协调和监督的责任，社会福利服务的提供者自行其是，社会福利服务处于相对混乱的状态。
　　（二）年：福利国家时期国家主导的“普遍服务”
　　年，属于福利国家的产生与完善阶段，也是社会服务体系形成时期。由于这一时期民主社会主义和凯恩斯国家干预主义的盛行，官方或国家大量介入社会服务领域，私人机构受到排挤，志愿组织一度受到限制，社会福利政策以国家为主导，其他服务受到排斥。但是国家法定服务的不足，为志愿部门提供了发展机遇，它使得国家与志愿部门最终走向协作，志愿组织成为法定社会福利服务的重要补充。
　　福利国家建成以后，原来由志愿部门提供的部分社会服务现在转变为由地方当局相关部门来提供，这使得地方所接受的服务越来越多，而志愿部门的服务则面临削减或者退出，私人部门和志愿组织经历一次重大的考验，这种情况在儿童服务中比较明显。如在1948年的《儿童法》颁布之后的5年中，在志愿机构接受照顾的儿童数目从2.9万人下降到2万人，而地方当局照顾的儿童数目从5.5万人增加到6.5万人。曾经在19世纪出现的许多志愿组织、社区活动中心等都已经不堪重负，纷纷退出。只有那些大型的慈善志愿组织顶住了压力，继续提供补缺性的服务。如在18世纪中叶开始至20世纪初，一直保持着一种非常强劲发展势头的友谊会，逐渐失去了其存在的基础和意义，“因为其所提供的福利产品同国家所提供的制度化的福利服务相比已不再具有吸引力，参加者越来越少。于是，在福利国家建立后它就连同维多利亚时代所沿袭下来的其他民间互助组织逐渐退出了历史舞台”。伦敦慈善组织会社和一些重要的社区睦邻组织也被迫改变策略，适应新的社会需求。在面临福利国家的威胁之时，它们能够积极努力，开拓进取，创立了许多新的服务项目，提供了政府不能提供的服务，填补了政府社会服务的空白。对于大部分的志愿组织而言，它们只是官方服务供给的附属品，“志愿组织被视为新的服务的开拓者，或是成为地方当局工作的一种补充”，如家庭和日间照顾、上门送餐服务、手足医术服务；邻里服务、游戏小组、妈妈俱乐部、日间护理、儿童俱乐部、老年人和残疾人服务、讲习班、日间中心、儿童和家庭假日活动以及应急膳宿服务等，都属于开创性的服务，多是由私人慈善组织创立的。这一时期志愿组织作用的大小，主要取决于两个方面的情况：“一是法定机构自己完成职责的程度和法定机构将其部分职责委托给志愿机构的程度；二是志愿组织调整其功能为法定机构所接受的变通性的程度”。
　　（三）年：后福利国家时期的“公共治理”
　　年，是国家社会福利服务的重大调整时期。在保守党执政期间（第三次大选后）实施了社区照顾改革，其标志是1989年《儿童法》和1990年《国民健康服务与社区照顾法》的颁布和实施。社区照顾改革使得政府的角色及政府与民间组织关系发生了根本性的变化，同时在福利服务管理模式上也出现重大调整。英国社会福利服务从此进入了由国家、社会和个人等多元主体共同参与的“公共治理”阶段。
　　20世纪90年代的社区照顾改革，实现了社会服务供给渠道的多元化、私营化和社区化，这是当今福利国家发展的一个共同趋势。多元化渠道包括正式部门和非正式部门的供给，其中正式部门包括：公共部门的服务，主要由社会服务部、卫生当局以及其他地方当局部门；志愿部门的服务，由慈善的、非营利机构和由社区组织来提供；私人部门的服务，由个体或私人的公司，与慈善组织类似，但是公司拥有者获得利益。后两个部门合起来称为独立部门。非正式部门通常主要是由接受照顾者的亲属、朋友和邻里来提供。马尔科姆·佩恩指出，非正式照顾应包括：家族近亲成员，子女、朋友和邻里成员，以及人们与他们的网络（老年入网络）之间的相互影响。多元化的供给模式本身为用户提供了多种选择，避免了国家供给的单一性和官僚主义的痼疾。福利供给渠道的私营化，是指政府在健康与社会照顾方面私有化的承诺不是采取直接的方式，而是在社区照顾中引入半市场机制。即在保守党广泛私有化策略下由地方当局引入外包和强迫竞争投标机制（CCT），来挑战公共机构的垄断地位，从而导致地方政府社会服务运转方式的彻底性改变。福利供给渠道的社区化实现了从正式照顾向非正式照顾的转移，即向社区转移，国家把照顾的责任和任务转移到家庭领域，家庭的责任再一次被强调和重视，无论是在儿童照顾还是在成年人照顾领域，家庭都是社会服务不可或缺的重要阵地。
　　在社会服务管理模式上，社区照顾改革不仅改变了地方当局的角色，而且把“照顾管理”作为社会福利服务的重要组织形式。为了实现社会照顾责任向非法定部门的转移，在政府角色的界定上，出现了“授权政府”的概念和观点，同时实现服务提供者和购买者分离。要求地方当局不再只是服务的提供者，而是服务的购买者，地方当局负责设计能够量身定做的“包裹式”服务，引入契约购买服务，形成了半市场化机制。即由地方当局向私人和志愿部门购买服务，地方当局成为社会服务的中间机构，为购买社会服务制定计划和进行把关；同时政府引入了“照顾管理”机制。它是一种“需求导向”的服务，强调依每个人的特殊需求而订做一整套服务，它是一种社会工作和社会服务供给的方法，同时也是一种经过需求评估和确认可用的服务后，再为案主设计并组织包裹式服务的技术。照顾管理的过程，不仅指个案的发掘与转介、评估与选择、照顾计划的执行、监督与评估，而且还包括用户的参与、资源的整合以及机构和专业人员的合作等。“照顾管理提供了一种使用既定资源和安排服务以满足个别用户的特殊需求的有效做法。这一方法已经在许多关于老年人照顾项目和计划中得到了成功的运用，最著名的肯特，盖茨赫德和达林顿”。
　　1997年以来新工党的社会福利服务政策基本上是沿着20世纪90年代所构建的社会服务发展目标进行的，并对保守党的某些政策有所纠正。布莱尔曾说：“在某些事情上保守党是正确的，我们不会改变它们，我们是在它做错的地方进行改变。”
　　总之．从“多元混合福利”到“公共治理”，英国社会福利政策大致经历了重社会、重国家（或政府）、重合作的发展进程，其社会福利服务的管理模式，则经历了一个以“公民社会”为主导向以“国家”为主导，再向“国家与公民社会共同合作”的公共治理模式转变的过程。
　　三、公共治理与英国福利国家的未来
　　20世纪90年代产生的公共治理理论，实际上是公共管理策略上的一次重大突破，是人们对新的社会环境和社会条件所作的思考的反应，正如罗德斯所言，公共治理是“一种新的管理过程，意味着管理的条件已经不同于从前，或者是以新的方式来管理社会”。治理理论的产生是对西方几个世纪以来福利国家的改革进行反思的产物。西方几百年的历史，充分展示了市场、政府和社会三种力量的优势与弱点。人们对社会政策的关注，得之于一些实际而客观判断。如人们不信任主要依靠市场的解决办法，市场的解决既不可靠，也存在不平等的问题，同时缺少对弱势群体的关注，市场对经济周期和金融市场的无规律运动的应对能力较慢等；人们同样不大信任完全依靠政府的解决方式，政府提供的资源有限，政府控制的机构庞大，效率低下，在满足不断变化的公民愿望、提供公共服务方面显得能力不足；虽然人们看好公民社会组织，对之寄予了厚望，但是同样人们也不能过多地依赖公民社会组织。英国战后福利国家采用的凯恩斯主义模式在其管理和提供服务的理念中，常常是高度地以国家为中心的。实际上，它有一种将公平和社会保障最低标准的集体责任，即授权的普遍性的集体责任等同于国家提供的服务的倾向。即传统国家干预主义的政治模式是一种“大政府”的方式，它片面追求政府控制范围和程度，并导致国家管理，尤其是公共服务中的无效率和官僚制度浪费现象。从20世纪80年代末期撒切尔政府开始，英国社会政策的变化主要是远离国家的供给，并朝向由地方和卫生当局所实施的外包服务以及通过立法和税收鼓励私人部门提供福利，通过引入市场机制，实行社会福利服务供给的私有化和多元化。这不仅仅是某些服务方式的变化，而且也是政策策略和方向性的根本变化。“撒切尔主义的要义是使国家在一个最合适的程度上对市场领域进行干预，或者说寻找政治国家与公民社会之间的最佳交汇点，因此，国家与市场之间的对立有了新的含义，收缩国家干预的边界并不意味着完全放弃国家对社会生活的干预，而仅仅是把政府的干预放在一个适当的范围之内。”事实上，用今天公共治理的观点来看，福利多元化以及市场化和社区化，已经纠正了以前盲目崇拜政府力量的弊端，走出一条符合实际和尊重社会价值观的发展道路。当代福利国家所关注的问题主要有两个：一是国家与公民社会组织之间的平衡与协调问题，二是经济增长与资源分配的关系问题。
　　如何使得国家和公民社会在承担社会服务责任方面形成良性互动的局面，这是公共治理理论所要解决的核心问题。
　　正如一些学者分析的那样，公共治理的最佳境界是“善治”，“善治”实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治目的在于使国家、个人和公民社会组织之间形成良好的互动与合作，达到社会福利服务的平衡状态。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民社会。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。“善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会，公民社会是善治的现实基础。”闭善洽的重点在于既要强调国家和政府部门对社会服务的适度供给作用，也要重视非政府部门作用的发挥，同时还要强化政府部门协调和控制的功能，三者缺一不可。埃米尔·范·伦内普在谈及“福利社会”含义时指出，“我所强调的是，从当代后工业社会新出现的社会需要和愿望的性质来看，有必要找出国家行动和私人行动之间的新的关系；发展福利和幸福的新机构：加强个人对他们自己和别人的责任。正是在这个意义上，福利社会的出现既是必不可少的，又是有效的。”福利计划应当建立在“个人自由、自主和自助的原则”的基础上，每个人都应首先尽可能依靠自己的力量来解决生活保障问题，国家、社会机构只有在他的收入和财富不足时才进行干预；在国家负责的社会福利费用来源中，应当增加雇主和雇佣人员分担的社会保障捐的份额，减少税收的份额。研究表明，实际上，“福利”－－满足基本需求和提供社会保障的商品和服务－－有多种来源：国家、市场（包括企业）、自愿组织和慈善机构，以及血缘网络（包括家庭）。因此把“社会福利”等同于“国家福利”就忽略了所有其他社会保障和社会支持的来源。一个社会的全部福利是所有这些因素的总合。其中一个部门的减弱并不必然意味着福利的净损失。
　　如何处理好经济增长与资源分配之间的关系问题，使国家的社会福利政策既能够体现社会公正的目标，又能兼顾到经济发展的现实需要。
　　社会政策和社会福利不仅是一个制度问题，也是一个非常重要的经济问题。“它的制度规划牵涉到整个社会经济资源的分配。它的成败不是只看它是否满足目前每位国民的生存保障和生活尊严，还要端视使用资源的效率及社会福利制度与经济成长之下的互动状况。”社会福利政策是国家从社会公正目标出发，照顾公民的“基本福利权利”要求，依据强制手段对社会资源进行再分配，为社会中的弱势群体提供社会保障和服务。同时，社会资源的分配必须以经济的持续、稳定增长为前提，运用市场经济的效率原则来推动社会生产力的迅速发展。要充分调动社会成员的积极性，发挥公民社会的强大潜在的力量。总之社会福利政策目标的实现离不开充足的财政资源和社会资源，只有保证充足的财力和社会服务资源，社会服务的供给才得以完全实现。公共治理理论强调政府的协调和控制功能，其目的就在于正确处理公平与效率之间的平衡问题。
　　综上所述，公共治理的目标符合当代世界福利国家发展的目标。治理理论要求福利国家建立新的管理模式，即在平等的多元主体之间必须要突破统治话语下自上而下的以政府权威和强制为主的单向度的政府法规命令。在以自愿为主的公民认同和共识的基础上，通过合作的方式，政治国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构都参与到社会服务活动中来，形成一个上下、纵横互动的多元管理过程，通过谈判协商、对话合作、沟通交流、伙伴关系，确立对公共事务实施管理，实现多元治理主体之间的有效合作，这是福利国家当下和未来发展的共同趋势。
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特色百科用户权威合作手机百科 收藏 查看&制度型社会福利模式本词条缺少概述、名片图，补充相关内容使词条更完整，还能快速升级，赶紧来吧！时&&&&间20世纪80年代三种模式残补式的”或叫“剩余型”
西方学者蒂特姆斯在20世纪80年代最早将社会福利制度划分为三种模式残补式的或叫剩余型福利制度(the residual welfare model)制度化再分配或制度型福利模式(the institutional redistributive model)以及工业成就表现模式(the industrial achievement-performance model)而不少学者综合其观点将前两者即剩余型和制度型视为福利制度的两种基本分类模式
制度型福利模式是把社会福利看成任何社会都必须具备的一项重要的职责和功能在制度性社会福利视角看来,社会福利不是在家庭和市场不能满足个人需求时才介入的,而是现代社会结构中常规化的永久性的必需的而且值得称赞的重要组成部分,是一种不同于自由市场和家庭的实行再分配的利益机制
该观点把社会福利的对象从特殊的弱势群体(如穷人病人残疾人等)扩展到社会中的所有公民,从被保护者或非正常人扩展到普通人,从而实现了从选择性社会福利(selective welfare)到普遍性社会福利(universal welfare)的转变政府在该模式中扮演十分积极的角色通过制度化的政府力量使社会成员得到更为全面的保障实际上与制度型福利模式相对应的既可以是普遍性受助对象也可以使选择性的受助对象普遍主义者认为每个公民都有各种社会需要不仅是特殊人群如穷人残疾人他们强调社会效益价值强调保护个人尊严和社会凝聚力的需要而有些福利项目主要针对具有一定群体性特征的特殊对象群体尽管是制度性的福利但是对全体社会成员来看这些福利项目又是选择性的剩余型福利
制度型福利
个人主义思想
团结博爱的思想
倾向于有条件的权利或无权
倾向于充分的权利
接受福利带来的污名
理所当然的权利
不完全和易变
更全面和持久
资金筹集易受经济政治和慈善风气的影响
资金筹集更稳定和安全
标准可能是最低的
高福利和服务标准
面向贫困者
几乎面向所有人群
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