《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）已自2020年1月1日正式实施了。现结合解释内容和相关说明，对条文进行解读，希望与大家共同交流。本文包括制定背景和行政协议内涵两个部分。为依法公正、及时审理行政协议案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，结合行政审判工作实际，制定本规定。【制定背景】《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称行政协议解释）的出台可以说是“千呼万唤”。2018年年初，江必新副院长在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称行诉解释）新闻发布会上说，行政协议专项司法解释将在那年出台。但2018年过去了，没有什么消息。就在2019年也将要过去了的时候，终于出台了行政协议专项解释。关于行政协议是否属于行政诉讼的受案范围，争议较大。最终，在2014年修改并于2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）中明确，“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纳入行政诉讼的受案范围。紧接着，在与新《行政诉讼法》同步实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称适用解释）第十一条至第十六条对行政协议的内涵、范围以及行政协议案件的时效期限、法律适用和裁判方式、诉讼费用等作出了规定。但随着《行诉解释》的出台，《适用解释》被废止。（在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。[1]）《行政诉讼法》对于行政协议的规定，仅有两个条文，一是第十二条关于行政诉讼受案范围的规定，二是第七十八条关于行政协议案件裁判方式的规定。《行诉解释》仅在第六十八条规定，请求解决行政协议争议属于具体的诉讼请求。当时有效的法律规范对于行政协议案件中被告行为的审查、原告诉求的审查、举证责任分配以及法律适用等方面存在很多空白，实践中只能依据相关理论并结合有关法律予以裁判，亟需出台专门的司法解释对相关问题予以明确。第一条
行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。【行政协议内涵】本条规定了行政协议的内涵，与《适用解释》第十一条第一款的内容基本相同（目的要素表述存在差异；删除了“在法定职责范围内”）。根据条文可知，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。那么，在实践中如何认定行政协议呢？在大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案中，最高法院指出：行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。[2]关于什么是行政协议，理论上一直存在不同学说，司法解释的规定是糅合了多种学说的结果。在构成行政协议的四个要素中，最为根本还是内容要素，即协议内容须具有行政法上的权利义务内容。司法解释对此没有展开。如何理解“具有行政法上权利义务内容”？可以从以下四个方面来做解释性建构：第一，协议中必须引入一些非民事合同所有、不符合民事原理的特别约定与内容，例如规定了行政优益权；第二，协议中直接规定了某种行政权力，以及行政法上的义务，例如治安处罚上的担保协议；第三，双方在协议中约定了对行政权的未来处分，合同约定了作为当事人一方的行政机关未来必须做出的某种行政行为，或者必须履行的某种行政法上义务；第四，行政协议实际上也约定了其他相关行政机关对行政权的未来处分（与之有关的是本规定第二十一条）。[3][1] 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》新闻发布会上江必新副院长介绍《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的相关背景和主要内容，载“最高人民法院官网”：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-80332.html。 [2] 成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案：识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。[3] 余凌云：行政协议的判断标准，载“行政执法与行政审判”：https://mp.weixin.qq.com/s/PiylFl2oTEFqw0hoCmTNzg。}