一 导论 1.1 地方政府与中国经济增长之谜 几种中国发展的解释的批评和疑问：

1. 中国经济起点低，增长潜力大

若照此说，则非洲增长潜力最大。事实上经济贫困是自我循环的。没有大推力很难走出此循环。

1. 中国经济增长纯靠高投资支撑

依赖高投资是对的。但问题是中国为何能维持如此高的投资水平？另外一些研究表明，中国的全要素生产率也快速增长，不只是资本。因此中国的人均收入水平也迅速增长。

1. 根据从North到Acemoglu的制度经济学，中国的司法制度相当不完善，难以产生有效激励。这与中国的高速增长相悖。

中国的激励制度有很多本土特色，与西方世界的范式大相径庭： 经营城市；土地有偿使用制度等 1.2 地方政府的独特地位 中国政府的规模国家机关公务员人数占人口比约0.86%-1%，占比不大。（但这里没有包括纯党委机关，事业编，村级自治组织，存疑）公务员中，中央公务员占比又仅7% 原本计划经济时代中国就比苏联分权1984年人事权由下管两级改为下管一级，进一步放权央地关系变成了一种协商谈判的关系（多大程度上？分税制改革时确进行过谈判，但此双方的谈判能力对称吗？） 1.3 从政府激励到官员激励 多任务官员vs单一任务官员 发展型国家理论： 用产业政策和财政补贴故意扭曲价格，使一些具有战略意义的行业得以发展相反的理论（世界银行研究） 仍然要促进完善市场，把价格搞对 上述两个观点都忽略了一个基本事实：政府不是中立的万能代理人，政府不会简单按照社会效益最优行事。关键是把激励搞对。 在中国，市场和政府的关系互相纠缠市场化本身是依靠有为政府推动的如何让政府拿出自己的资源来推动市场化和企业发展?关键是政府激励 政府激励的例子过去“59岁现象”：临近退休，官员仕途前景激励失去，容易在此时点贪腐过去“35岁现象”：根据现行官僚晋升体系，如果基层乡镇官僚在35岁未能成功晋升，则永远失去了竞争机会，因此在此时激励失去，开始贪腐日本的“天降”：官员退休后还能天降企业，因此官员有激励在任内维持良好声誉 对中国央地关系研究的批判“财政联邦主义”的问题：

1. 财政联邦主义认为地方政府的目标函数是最大化可支配财政收入，但作者认为这个晋升激励是更关键的驱动力。
2. 财政联邦主义分析的主体是作为整体的地方政府，但作者认为应侧重地方官员的个人行为，不能只见机构不见人
3. 中国政府间关系本质上是权威组织内部不同层级的关系，和真正的联邦主义有本质区别

本书聚焦官员个体激励而非政府激励两大概念：”政治锦标赛“，”行政发包制“。前者是横向视角，后者是纵向视角。 二 行政发包制 2.1 中国政府间关系的特征：文献回顾 蜂窝式结构/M型结构/压力型体质/财政联邦主义 中国体制与真正联邦制的重大差异

1. 一方面，中央政府有无上的干预权；
2. 另一方面，联邦制对国内统一市场和联邦法律高于州法的要求却与中国不符。《立法法》规定国家部委制定的法律与省级政府制定的法律条例有相同的法律地位。

2.2 行政发包制：定义与特征 发包制和雇佣制的区分：资产所有权/激励契约/任务分配三个角度来区分 行政发包制介于两者之间是在行政组织边界之内的”内部发包制“ 基本特点：

1. 发包方拥有正式权威和剩余控制权，这不同于纯粹外包制中发包方和承包方的平等契约关系。但具体执行全交给承包方。
2. 承包方拥有剩余索取权，有强激励
3. 行政发包制下，和韦伯式官僚体制不同，法理约束少，主要是绩效导向。为了绩效可以打破法理。

行政发包制的”行政性“主要在于：

1. 处于同一个权威体系，发包人具有支配性权力，双方处于不完全契约中
2. 承包人具有能够升到上一级发包人的仕途前景。承包人要与其他承包人竞争。
3. 承包人面临一定的官僚规则约束和程序控制。

行政性的核心就在于，用官僚制来在政府内部约束发包制可能造成的放大的扭曲和伤害效应。 2.3 历史原型 古代中国的属地化管理模式信息属地化层层上报地域间横向联系少，各单元相对封闭，自给自足中央机构即使派驻地方，经费后勤也要由地方负担理论上所有朝廷命官皆出于中央皇帝的权威受制于信息不对称，交通和通信成本等因素。其人事权和资产所有权都不同程度上被官僚劫持。明清的“财政包干”和田赋定额化条条管理在古代非常少见，仅有漕运和盐政。但他们仍需要依赖地方的支持 2.4 新中国以来的演变 下管两级地方政府的事权是中央政府的翻版，层层重叠政府间事权的划分，不是按照公共品的外溢范围，而是根据行政隶属关系和属地原则进行人为切割和分解上下级政府之间分工很少，基层政府承担了绝大多数行政任务，经济社会管理事务的具体执行大权独揽，小权分散全国性的计划其实是各个部门和省区力求自我平衡的过程单位组织全能化倾向与属地管理 改开后下管一级”一包就灵““中央请客，地方买单" 90年代以来传统属地化行政发包制面临市场经济的挑战：

1. 个人和企业对属地的依赖被市场严重削弱
2. 属地化行政发包制日益成为统一市场的阻碍

单位制，人民公社的失败，属地化管理暴露的问题越来越大如，产品质量管理以属地管理为主要原则，而地方政府和司法部门均为了当地经济发展，不愿对本地企业采取严格监管，研究发现被整治的绝大多是外省企业又如，企业和个人征信体系问题，企业和个人的基础信息和信用信息分散在各个属地和职能部门之间，过于分散再如，医疗和社会保障体系属地化的问题 分税制改革后“垂直管理收权”的浪潮推行对国税，银行，海关，海事和粮储部门的中央垂直管理；工商，技术监督，药品检验等部门垂直管理跨省的大区督查设立 2.5 行政发包程度和范围的决定因素 行政发包事务的范围和程度是如何决定的？集权-分权两难：分权，容易提高服务质量（地方政府了解实际），但不便于监管。在这两者间的平衡点的位置，取决于信息约束和财政约束 明清为何用固定税额而不用固定税率？因为中央政府掌握信息有限，固定税额减少监督成本，便于实施。发包方面临的财政约束和资源约束也使得发包方倾向于发包。古代是汲取能力有限，现代是80年代中央政府面临的财政困难。要权衡公共服务的质量和成本。 西方科层制：弱激励，低自由裁量权，多任务性质行政发包制：强激励，高自由裁量权，单一任务驱动（压力型体制） 导致一些奇怪的制度安排，即公共事务在中央和地方的分工，不是根据公共事务的溢出范围大小绝大多数公共服务，包括全国性的公共服务，都发包给了地方政府，中央政府出资很低而一些溢出范围很低的，明显是地方性的公共服务，如城市地铁等，因为投资规模巨大，长期以来必须在国家发改委报备维护全国统一市场或统一司法秩序或环境治理，中央一般还是寄希望于省际协调。但对于跨省传教等，中央却亲自打击。我们看到，行政发包制下的事权划分，更多是取决于公共服务导致的“统治风险”的溢出范围，而不是“公共服务”的溢出范围。只要统治风险低，就可以发包；统治风险高，则必须抓在手上。如地铁建设，由于投资规模大，负债高，地方政府不允许破产，地方官员不对债务负责，最终可能演变为中央负担债务，因此中央要严格审查。在近年的简政放权过程中地铁审批权被下放给地方政府，但同时打开了地方债的通道，中央要求地方债必须自己负责，中央不负责偿还。 2.6 作为一种理想类型的行政发包制 行政权分配，经济激励，考核控制 三 转型中的地方分权 3.1 改革之前中央和地方关系 行政权力稳定统一，经济权力不停变动，两次放权运动。集中垂直管理，无法满足毛跃进式的发展愿望更熟悉传统的发包制，不熟悉苏联来的中央计划 3.2 改革开放以来的地方分权 思路：简政放权《八二宪法》的地方自主权规定财权，经济管理权限下放中央部委的阻力很大，改革有限一种打破固定格局的办法：对特定小区域进行试点和倾斜，“双轨制”，“增量改革”进行试点的地区都不是富裕和发达地区，这样试错成本小，也较少触犯部门利益计划单列市制度——省级经济权限下放给城市，激发城市活力但最终没有铺开，且多取消：1. 省的阻力；2. 分税制改革使得中央财政得到充分保障“市管县”改革，城乡一体化 “诸侯经济”如内地省份不愿意像过去一样，将原材料按计划提供给沿海省份加工；而愿意自行加工，建设完整产业链条，在本省实行产业政策，扭曲价格一种调节方式就是官僚的流动，使得不至于真正变成“地方诸侯” 3.3 条块关系与项目制分析 条块结合，双重领导。依据垂直程度可分为：

1. 形式上的垂直部门：如教育局，民政局，农业局等。通常条管领导关系，块管业务指导。垂直徒具形式。
2. 省内垂直部门：如质检，工商，国土部门。其人员和财务由省管理，与省以下地方政府独立。
3. 中央垂直部门：如海关，关税，银行，国税等部门。人员和财务由中央负责，与地方政府无关。

垂直管理并不能完全摆脱对当地政府的依赖垂直部门在当地的土地，水电，职工子女教育垂直部门的人员来自当地，非正式关系网络起作用地方政府可以动用公安，司法，审计，监察等部门来骚扰垂直部门 进入条块关系中，则行政发包制不再是单一委托方，而是多个上级部委发包出多个互相冲突的任务此时这些条状部委要驱动地方政府，就必须使用适当的激励一是找权威部门背书；二是提供专项资金；三是组织各种评比活动，靠宣传施加压力 “多对一”与“一对多”多对一：多个中央部委（发包方）对应一个地方政府（承包方）发包方之间的关系是既要分工合作（互相支持对方的工作）又要竞争（彼此的目标任务可能冲突）。此时由于发包方不控制承包方的人事任免，所以不是政治锦标赛，而是标尺竞争。纵向部门要靠评比达标活动来影响横向部门。 项目制：分税制改革以来流行在上级政府在常规财政体制之外，以专项资金的形式贯彻政策意图，实现转移支付，进行资源配置。在再分配中随意性较大，强化了地方政府治理的动员取向，运行逻辑与科层制很不一样项目制的重要动因：多对一，承包方之间的竞争一种后果：“撒胡椒面”，部委的不协调导致项目和资金在一个地方显得过多过杂地方政府的应对策略：”项目打包”，“服务发展” 一对多：一个中央部委（发包方）对应一个地方政府（承包方）地方政府要彼此竞争 中国项目制的特色： 将检查权授予地方政府，上级纵向部门只是抽查 而美国的项目则是由联邦政府聘请专门的审计机构进行考核 3.4 县乡基层政府间关系：历史演进 县府发包，乡绅承包国民党下乡镇的不成功经验共产党的人民公社化：政社合一，将农业社会组织起来，严控横向联系初期公社权力极大，“一平二调”，后毛强调“三级所有，队为基础”，实行放权。废除公社制度，村委会不再受乡镇政府领导乡镇机构膨胀， 编制超算。如1998年山东省乡镇党政机关，平均编制35人左右，实际人员平均200人左右乡镇部门机构种类:

每个县级部门都要在乡镇有自己的“脚”90年代分税制改革以来乡镇在基层扩张责任大，权力小，能力弱 四 转型中的财政分成 三个要点：支出责任分配，收入来源分配，转移支付中国财政体制的安排是便于上级政府向下级政府发包，而不注重财政的公共服务功能。事权与财力不对称，但这一直就不是中国财政体制的着眼点。 4.1 改革之前中央与地方的财政关系 严格意义上的统收统支，只是很短暂地实现过。大部分时候是不同形式的财政包干（可见周飞舟《以利为利》第一章的梳理） 4.2 解析1978年之前的财政分成体制 收——死——放——乱并不是简单的循环，每次下放的权力，并没有完全收回来增量下放属地原则始终不变调整的多是收入分配，支出责任很少调整即使到今天，支出责任也没太多变化，亘古未变直到分税制改革，千年来征税一直都是地方政府层层代征如何保证中央的承诺（地方自负亏损，中央不会因为地方收入增长而改变划分）可信？ 4.3 财政包干，分税制与新一轮财政改革 文革后，中央为处理一系列历史遗留问题，导致国家财政出现巨大赤字广东福建的“固定租金制”“一年一定”到“五年不变”形式多样化的合同——基于一对一谈判（制度的非正式性和任意性，但考虑到不同省的异质性） 1995年分税制改革：

1. 避免了讨价还价的问题，强化了中央承诺的可信度
2. 中国财政体制的重大变革，中央第一次有了自己独立的征税机构
3. 削弱了属地化管理，剪短了企业和地方政府的关联

但转移支付总量仍少，且仍不够倾斜。不同地区人均财政差异程度随经济发展水平更大了。 1998年预算管理体制改革 建立统一的国库集中支付制度，各部门只是预算执行单位，财政部门负责预算拨付和监督，人大审批预算 1999年”收支两条线“改革 收缴分离，行政事业性收费/罚没等直接上交国库或财政专户，部门不许截留坐收 收支脱钩，财政部门编制财政预算支出，不能和该部门收入挂钩 以期最终取消预算外收支 但改革目标长期没有实现。这是由属地化行政发包制的基本性质决定的。 4.4 预算外财政 ”小金库“建国时预算外资金并不在地方政府收入中占多少，只有6-9%大跃进时迅速上升到20%调整时期下降，70年代办五小工业，又增加到30%以上 改开后预算外资金成为重要收入来源1996年后的改革第一阶段，重新界定预算外资金的性质，要求接受财政部门监督，但还没有收归国库，使用权还在各单位第二阶段，行政事业收费和罚没实行收支两条线，全部纳入预算管理，收支脱钩 实际上从80年底开始，预算外收入占地方政府收入的比重从60%多飙升到92%到2005年下降到三分之一 人均GDP高的地方，预算外收入占比较低；而人均GDP低的地方，越要依赖预算外收入创收国家预算的双轨制鼓励地方发挥积极性 ”乱收费“问题长期存在的原因1 行政发包制给财政预算增加的双重压力一，属地管理，整体发包二，让下级政府成为剩余责任承担者和无限政府无限政府与以规范和程序为基础的预算管理是不兼容的。无限政府必须有灵活的财政预算，否则难以正常运作。2 中国财政体制下承诺不可信。这与发包方和承包方权力不对称有关。 4.5 省以下政府间的财政分成 下管一级，各地实行情况千差万别”省直管县“：解决”市刮县“，强化转移支付能力”乡财县管“：遏制缩减乡镇债务规模 五 政治锦标赛 5.1 定义，特征和实施条件 晋升锦标赛主官员竞争，而非地方政府间竞争，更强调微观基础优胜标准由上级决定合作化，大跃进，公社化强制退休年龄，退居二线年龄（七上八下）层层动员，层层加码如GDP增速任务，层层向下则层层增加计划。十一五国家预计GDP增速7.5，各省制定任务时则到平均10.1%组织部门会综合官员过往的绩效，而非目前辖区的绩效地方政府层级越低，政治关联作用越小，经济绩效作用越大

1. 上级政府集中的人事任命权
2. 存在可量化的竞赛指标，且指标越单一激励越大
3. 政府官员的竞赛成绩是可分离的
4. 努力和绩效要有显著关联，否则容易导致集体合谋

因此和美国州长谋求连任的标尺竞争模型不同:

1. 选民偏好众口难调，不存在单一可量化指标
2. 州长受到议会等制衡较大，竞赛成绩不易分离，努力与绩效关联不显著

在政治竞标赛中，一个上级政府的下辖政府数目必须在一个合理的规模区间，过大和过小都导致竞争者积极性调动不充分 隐形的应对策略：跑官要官，输送政绩，帮派主义，瞒报多报，数据造假 5.2 政治锦标赛的激励效应及其局限 1.一般认为中国的产权制度有缺陷，民营企业不受保护但是政府为了追求发展绩效，会主动“让渡利益”，实行投资保护当然，这种投资保护不是靠彻底的法制化，而是靠地方官员的行政庇护实现的。因此政治锦标赛是对正式产权制度的一种重要替代。 2.依靠引入竞争，节省了监督成本这是为什么中国政府在监督非常有限的情况下仍然发展良好 3克服“政治公地悲剧”属地化管理使得地方政府能够防止企业被各个部门搜刮，保护政商关系 4克服“俘获政府”问题中国的地方政府也和西方的政府一样，容易受到特殊利益集团收买但是晋升锦标赛激励着地方政府，要求这些利益集团至少对当地经济发展及政府绩效有一定益处 锦标赛体制的两个技术性难点：底部晋升难，上层激励衰竭 县乡级别低，台阶多，年龄要求高大多数非领导干部很难受政治锦标赛激励他们就是普通百姓日常接触到的“脸难看，门难进，事难办”的公务员 应对策略：1. 拓宽晋升空间，增加晋升概率（如增设夹层和冗员）；2. 每隔一段时间就用年龄划线，将激励低的老人换成激励高的年轻人 5.3 从毛泽东时代到邓小平时代 毛邓时代政治锦标赛的不同点及其后果

1. 毛时代的锦标赛没有退出机制，导致恶性竞争
2. 邓时代的官场竞争更加温和，更具开放性，包容性与务实性，在地方创新上有更多空间；毛时代主旋律仍是中央计划，地方创新空间不大
3. 毛时代缺乏价格信号这样的信息传递和市场调节机制，重大资源错配反应滞后
4. 官员考核内容不同，毛时代的经济指标过于狭隘，如粮食钢铁产量。而GDP至少是某种综合性指标，造成的经济扭曲小很多

5.4 干部交流制度及其影响 80年代开始，同级干部轮换，避免在一地长期任职90年代发展出跨区交流，发达地区与不发达地区对口交流回避，轮岗打破地方保护主义，削弱锦标赛的恶性竞争程度平级对调强化激励效应 5.5 官场+市场模式 中国政商关系与日韩的不同如果日韩是“国家股份制公司”，则中国是“竞争性地方股份制公司” 六 中国特色的政经互动 一些可证实的细节（见书） 6.1 层层加码现象经济目标由中央提出后，沿着地方政府的层级而层层放大自南巡以来，加码程度渐大通常超额完成经济不是过冷就是过热经济周期与官员任免周期中国的4万亿计划与美国的8千亿的差别：中国在中央政府推出4万亿后，地方实际加码到20万亿；而美国在联邦政府推出8千亿后，各州因财政困难纷纷缩减开支，使得两相抵消一刀切式节能减排，拉闸限电国家层面制定的计划失去长期指导意义 6.2 官员中期排名与地区增长每年进行考评，动态博弈，有中期信息官员中期排名越高，则最终绩效越高官员到达退居二线的临界年龄后，中期排名效应不在显著 6.3 政治商业周期宏观层面的经济增长，微观层面的省级固定资产与信贷投放都与主政官员的任期呈倒U型关系资源错配程度通常在党代会召开的年份和后两年中最高——换届后人走政息 6.4 官员年龄与银行信贷城商行信贷规模与市级主要官员年龄呈倒U型关系银行不良贷款率（滞后两年)也与主要领导年龄呈倒U型关系 6.5 土地财政与经营城市国际上，住宅建设的成本中有72%是建筑和安装成本，在中国却只有42%，剩下的大部分成本是地价和税费土地有偿使用制度——一次向县市的大规模放权大规模圈地，破坏农田等2004年实行土地省内垂直管理城市常住人口增长更快的地区，城市住宅容平均容积率反而更低。如在北上广等城市，楼层并不高。城市扩容的两条路——外扩，可以增加土地收入，但要向上级要用地指标；上扩，拆除旧楼改建高楼，无需新用地年轻官员倾向于外扩，年老官员倾向于上扩土地财政是对税收和国家能力的一种替代 七 区域经济竞争与合作 7.1 地方保护主义，重复建设和恶性竞争中国省际贸易壁垒非常严重，接近主权国家间的水平。因此推论国内市场的分割使得国内企业不得不到国际市场寻求出路。由保护本地商品市场向保护服务业和生产要素过渡；由设置行政壁垒向设置技术壁垒过渡（限制外地商品在本地的销售，限制本地劳动力外流等）对本地企业控制权的保护，导致产能严重过剩，竞争过度，利润率低，集中度严重偏低，形成无数偏小的僵尸企业，不能实现规模经济重复建设，产业同构化，对国家重点项目一拥而上，过剩的机场和港口招商引资中让利过多，地区竞争较国外更加恶性，难以合作 7.2 被忽略的角落：行政区交界地区的经济发展问题中国一半的贫困县分布于省级行政区交界处地理环境，历史因素，政策因素跨区的江河湖泊治理难，以邻为壑行政区交界部基础设施落后 7.3 地方官员的激励与合作：理论及其解释由于官员在财政竞争之外还有晋升竞争，而后者是零和博弈，因此官员比企业更难合作经济实力越接近，越难合作因此京津合作比长三角，珠三角合作难电子政务不能互联互通 7.4 区域抱团竞争实现的可能：存在大于2的竞争者远交近攻策略 八 从政企关系到官商关系 8.1 地方政府与国有企业：历史与现实90年代中期前主要是地方政府与国有企业，基于父爱主义的软约束90年代中期后所有权性质发生根本改变三大改造后很短时间，地方就反映条条专政统得过死经济管理权下放，主要是放给地方政府，企业经营自主权未能进入视野同时苏联也在进行放权改革五小工业计划失控，生产混乱，通货膨胀经济封锁，地方保护主义文革结束后的放权：开始给企业放权，同时增发工资奖金“工资侵蚀利润”，同时由于预算软约束，政府赤字飞涨1980年开始出现严重赤字，这一年财政包干制被提出“分灶吃饭”对企业实行“包干加奖励”然而在不合理的价格体系下，企业盈利不代表效率提高1983年出现严重通货膨胀，停止承包制全面推广，实行“利改税”根据企业收益的变化而改变的”调节税“，鞭打快牛，企业积极性不高，业绩下降1987年普遍推行承包制，”两保一挂“：保上缴利税，保技术改造，上缴利税与工资总额挂钩1981年第一轮承包制是政府对企业直接管控下，单纯对利润上交进行承包1987年第二轮承包制是政府对企业开放了经营自主权1992年后，股份制成为大中国有企业主要改革形式从最开始的”国有独资公司“走向股权多元化90年代中期后，收到外资企业和私企的冲击，国企效率低下，在工业产值中的份额从1978年的78%下降到1996年的29%”抓大放小“改革：不再局限于”放权让利“，而是进行经营机制和结构改革”放小“：允许中小型国企进行改制”抓大“：对大型国企进行战略重组，进行公司化改造，建立现代企业制度。包括成立国有资产管理委员，使得政府作为所有者与监管者的身份相分离；将国企的就业创造，社会保障等政府职能剥离，使企业成为纯粹的经济组织。导致大规模的国企下岗潮。一些大型国企重组上市 8.2 地方政府与国有企业：理论分析传统体制下政企关系的特点：

1. 政府是国企的所有者，又是企业投资活动的管理者，又是企业产品质量的监管者。多种目标内在冲突。
2. 企业承担许多非生产性的社会功能，企业具有”准行政“性质，盈利目标和履行社会职责之间的矛盾

国企低效的原因：科尔奈，父爱主义，预算软约束，这是由政企关系的性质决定的预算软约束来源的说法：

1. 林毅夫：国家赶超战略下企业缺乏自生能力和所承担的政策负担。如在小农社会进行缺乏比较优势的资本密集型企业的投资，企业势必依赖政府进行扭曲价格。此时政府无法区分亏损是政策性原因，还是经营原因导致的，只能不加区分的统一买单。政府因而失去了利用市场竞争和价格信号获得企业经营能力信息的机会。此时，政府只能直接控制企业。
2. 科尔奈：政府把大量职能发包给国企承担，国企以此寻求国家补贴和救济的借口，双方进入一种隐含的交换关系
3. 计划经济体制下，扭曲的价格体系人为制造了一系列政策性租金和潜在套利机会

国企去政治化；去社会化；建立有效的公司治理结构 地方主导的国有企业改制的动力：国企大面积亏损，地方政府预算硬化；产品市场和资本市场的竞争 8.3 地方政府与乡镇企业的兴衰乡镇企业的两大发明：

1. 离土不离乡，解决农村剩余劳动力的转移问题
2. 地方政府的积极作用：提供关键资源，保障信贷，行政保护

乡办，村办，联户和个体，主要乡办和村办起源：社队企业，“红帽子”1958年“群众办工业”1962年规定公社和大队一般不许办企业，小队经营企业作为副业70年代，“五小工业”遍地开花将农村剩余一定程度上留在农村，减少剪刀差的效应，以工补农并未重视乡镇企业的产业职能，以为只是安抚农民的政策80年代国有企业，乡镇企业，民营企业”三分天下“实际上民营企业在工业产值比重上无法与乡镇企业相比，国企则在走下坡路乡镇企业的全要素增长率也很高财政激励，晋升激励和集体财产变相私人化的激励乡镇企业的优势:

1. 相对民企，不受政策歧视，可以公平地获得贷款。同时乡镇企业在社区内提供公共产品，国家也乐见其成。
2. 相对国企，乡镇企业的财政约束更硬，因为乡镇控制的金融资源有限，也无力影响上级银行的贷款。
3. Walder,1995：一个乡镇政府管辖的乡镇企业相对于上级政府管辖的国企数量原为少，政府监督企业能力强，对亏损企业的救助低。

乡镇企业的发展史：波折，”四上四下“，国家不满乡镇企业挤压国企生存空间。但地方政府乐意保护乡镇企业。”放水养鱼“，对偷税漏税睁眼闭眼，减免税收国企越发达的地方，乡镇企业受到的抑制越大。如东北地区国企发达，而浙江尤其是温州台州地区国企薄弱。80年代早期中国尚处于短缺经济，很多乡镇企业主要生产国企的上游产品，此时发展空间很大；此后则积极开拓出口对民营企业，越上级政府越强调所有制问题，越下级政府越实际，睁眼闭眼，给民企“戴红帽子”乡镇企业发展的三种模式：温州模式，苏南模式，珠江模式温州模式：以民营经济为主体（个体和联户），依靠在外商人开拓网络。地方政府积极保护，“挂牌经营”，给民营企业加挂集体牌子；通过政策创新”合法化“股份合作制企业苏南模式：以集体经济为主体（乡办和村办），乡镇干部直接管理企业。苏南社队企业的历史原因。90年代中期后，宏观经济软着陆，金融危机冲击，乡镇企业困难暴露，如产权模糊，政企不分，内部管理混乱，干部腐败等。江苏被发展民营经济的浙江和广东超过。21世纪初苏南的再起飞：吸引外商直接投资。强势的地方政府提供政策支持。乡镇企业的衰落：随着短缺经济的消失，和南方谈话对民企的解绑，民企的竞争力逐渐超过乡镇企业（周飞舟：分税制改革导致乡镇企业的大量利税不能进入地方政府据腰包。）。政府和官员的政绩与偏好并非朝着企业利润最大化的方向进行。 从政企关系到官商关系90年代后政府主要面对的是民营企业和外企政府与之前控制不同的权力：融资，土地，项目审批，政府补贴，税收与减免，劳动力政策，监管和执法等几乎方方面面的权力实际上地方政府对辖区内经济控制权很难说是减小了“合法伤害权”：公安，安监，消防，城管，税务，卫生，质检，环保等部门的执法，在现实中如何拿捏执法尺寸，至关重要民企与官员的非正式关系双赢的利益互换关系人格化的关系，人亡政息万达广场：为政府官员的政绩量身定做的项目地方政府挽救民企：事实上的预算软约束地方政府为了GDP，片面要求企业不顾实际扩大投产 政商环境的地区差异：理论假说及其证据为什么不同地区的政商关系存在差异，在有些地方是帮助之手，有些地方是掠夺之手？一个解释：在经济落后地区，由于居民平均收入水平低，工商企业数量相对较少，提供的就业机会少。因此有关系和门路的人千方百计，想进入政府部门工作，最终使得政府部门严重超编，需要额外的小金库来供养。这导致行政性收费和罚款大量存在。同样，由于落后地区工商企业数量少，分摊到每个工商企业头上的搜刮费用更大。第三，落后地区官路拥堵，晋升机会少，官员更倾向于腐败。 九 当行政发包制遇上政治锦标赛为什么中国的“举国体制”在某些事情上能够成功，在另一些地方不能成功？ 9.1 纵向发包和横向竞争利用属地管理原则处理自然灾害属地原则层层落实；“一省帮一市”的“属地包干”办法跑官买官对政治锦标赛的负面影响和严格的雇佣制相比，行政发包制更接近市场行为 9.2 “集权-分权”悖论及其解释中国在某些方面非常集权，如人事权和行政剩余控制权而在某些方面则非常分权，如财权事权“政治上高度集权，行政上高度分权”（这不是个前现代国家吗= =） 放权让利是否削弱了“国家能力”？胡王认为中国的国家能力从中央财政占比来看很弱但中央不是靠抓住财权，而是靠抓住人事权来驱动地方进行晋升锦标赛的 9.3 政府层级间的“责任状”和“数目字管理”今天的中国已经实现了黄仁宇的“数目字管理”对于不易用数目字测度的公共服务，也大量用并不适当的数目字进行量化，为什么?计划经济下的“责任状”遗留；便于晋升锦标赛的计算 9.4 中国经济增长的政治经济学毛时代反复放权的后果：产生了不同于苏联的更松弛的计划系统，中国经济并未完全活在计划中大量地区间物资调剂的灰色市场地方工业比苏联远为重要中小企业在国民经济中扮演主要角色大量地方工业早已在计划外循环为改开做准备 政治锦标赛+财政发包制的两个问题：1 使得地方政经实力加强，做大做实2 当地区政府的施策产生溢出效应时，地方利益会与国家利益冲突 解决方法：中央控制的人事权，和较短的任期，快速流动的官员系统大胆放权 9.5 国家治理能力的强与弱中国国家能力强弱项并存分属地方管理，但却在晋升锦标赛中缺乏激励的事项，则难以实行。这种分野，是随中央的政策调整的，也取决于一事项是否容易依据其结果考核量化食药监的垂直化改革及重回属地管理中国体制容易集中力量办好一件大事，但难以同时办好众多性质不同的大事根源在于有限注意力，和激励机制设计的困难一个补救办法：政治动员（见周雪光）“专项治理” 十 政府治理的改革10.1 问题与挑战10.2 政府治理的转型10.3 政府治理的现代化 “一收就死一放就乱”的循环根源何在？关键在于政府信息获取与监督的性质，即政府主要只依靠自上而下收集地方有关政府的信息，形成垂直的监督和控制，而较少利用横向来源的其他信息，如民众意见和评价来约束和监督地方政府的行为。 附录：政府内部的激励yu治理理论 A.1 经济学的激励理论与治理理论 A.1.1 激励理论委托-代理问题：委托人如何激励代理人？产生激励问题的两个原因：1 委托人与代理人目标不一致2 委托人关于代理人努力程度的信息是不完全的目标冲突和信息不对称，二者必须同时满足，才产生委托代理问题一些基本的激励机制

将代理人的薪酬与代理人的业绩挂钩。业绩一方面取决于代理人的努力程度，另一方面也取决于不可控力。通常分为固定报酬和奖金两部分。从理论上看，激励契约的设计是高度复杂的，但实际上一般采取线性函数。有文章证明在一定条件下，线性激励契约可以达到最优激励效果。在效率和风险分担之间取得平衡如果产出对代理人努力程度依赖强，则应给予强激励如果产出受外在随机因素影响较大，则应给予弱激励若代理人绩效不容易测度，也应给予弱激励若代理人风险厌恶较强，应给予弱激励若代理人对激励反应灵敏，则应给予强激励相对绩效评估：优点 将随机因素平均掉了缺点 代理人之间会互相损害改进 代理人的激励至少与所有代理人的平均绩效挂钩锦标赛激励：相对绩效评估的一种特殊情形完全依据相对排名，不看绝对值奖励额度事先确定不同名次差别很大优点锦标赛是强激励由于奖励额度事先确定，委托人不会有额外成本容易设计和操作缺点能力较弱者可能直接放弃参赛出现拆台动机多任务委托代理下的激励扭曲对策 对容易测度的业绩采取弱化激励

支付高于市场工资的激励策略福特公司的高工资及其有效性解释。为什么给工人发高工资提高了效率？① 高工资提高工人营养，使得生产效率提高② 高工资对工人是激励也是潜在惩罚，工人为了不被发现偷懒解雇而失去该高工资，会更加勤勉（Shapiro & Stiglitz, 1984）③ 高工资能吸引更高素质的工人④ 高工资培养工人对企业的忠诚度高薪养廉的思想即来自（Shapiro & Stiglitz, 1984）。当然它必须和监督体系惩罚力度密不可分

只要存在一个有效的职业经理人市场，公司经理为了自己的职业声誉，会有充分激励来工作。这一理论的前提是，存在一个有效的代理人市场。事实上，对于职场新人，职业前景激励的效果最大。而对于职场老人，其履历以广为人知，新的履历激励不大。职业前景理论解释许多现象，如无薪实习，“新官上任三把火”等。“干部队伍年轻化”：青年干部和老年干部，不仅是精力和思想的差别，更是激励结构的差别。 A.1.2 企业组织与治理（Coase, 1937）《企业的性质》为什么市场上存在企业？因为市场交易存在交易费用，而企业能减小企业内部的交易费用。为什么市场没有变成一个大企业？因为企业内部存在管理费用，而市场能减小企业的管理费用。（Williamson， 1975）交易费用经济学什么决定交易费用的大小？有限理性/机会主义倾向/资产专用性“治理”就是使得交易费用最小化的组织设计和制度安排核心是解决委托代理问题企业组织形式：U型 权力集中于总部，总部依靠各部门垂直控制各业务单元H型 松散的企业联盟M型 两者结合，根据不同的产品和地区建立不同的事业部负责统筹协调实际上就是，条条管理，联邦制和块块管理“产权”：企业非人力资产的剩余控制权“剩余控制权”：不完备契约中未列明条款的自由处分权只有拥有产权，才有激励去投资专用性资产。否则会被有机会主义倾向的产权所有者敲竹杠。在经济领域之外的剩余控制权：政务“黑名单”还是“白名单”？ A.2 政府组织中的激励与治理两个问题：1 政府职能的有效边界？2 政府部门应采取什么治理结构？ 一个例子：政府服务是外包给私人还是政府自己承担?不完全产权与剩余控制权的角度：如果契约中难以明示的内容对于服务质量影响不大，即契约可以比较完备的话，应雇佣私人部门；如果契约难以完备化的话，则应公共部门亲自承担 中国的官僚组织的边界：晋升链条决定。晋升链条终止的地方就是官僚机构中止的地方。 政府内部采取官僚制弱激励的原因：

1. 政府的业绩难以比较和测度
2. 政府存在多个偏好不同的委托人

“新公共管理运动”：向中国学习，在官僚系统中引入激励 A.3 政府间关系：分权与财政联邦主义地方政府更了解公众需求面临更少的政治约束但全国性的公共物品只能由中央提供“用脚投票”可能吗?地方政府应注重对流动性低的单位征税，流动性高的单位的征税应该归政府如，地方政府征财产税，州政府征消费税，中央政府征收入税 不同层次政府间转移支付的作用上级政府分配的转移支付可以理解为对地方公共产品跨地区溢出效应的补偿 第一代财政联邦主义：假设政府的目标是社会福利最大化第二代财政联邦主义：政府和官员都有自己的物质利益，和企业经理人类似，只要有机会就会寻租可置信承诺动机可置信承诺：“声誉机制”，在一个长期重复博弈中，当事人考虑自己的声誉对未来收益的影响，会自觉信守承诺强制可置信承诺：1 信息的分散化，委托人通过限制自己的信息渠道，来获取代理人的信任，如中央政府对地方政府的放权和放松监督2 引入竞争，如在在公有制制度下容易出现鞭打快牛的问题，在私有制引入后明显减少3 权力的分散化，如光荣革命削弱了国王的权力，使得国王难以抵赖，但反而使得国王的信誉提高了，借债能力增强了4 资源的分散化，当委托人缺乏救助代理人的资源时，他关于不救助的承诺就可信了。如小银行对公司的救助概率远远小于大银行。因此在乡镇，融资能力越弱的地方，预算越硬，乡镇企业经营的效率反而高于国企。