财税改革20年后再闯关：

约束政府花钱之手  调整央地收入分配

《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日，在1994年启动的分税制迎来实施分税制改革20周年之际，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革帷幕开启。会议强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并将财税体制改革定位为“关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”。财政改革的目标定位为建立现代财政制度。改革路线图将从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面展开，到2016年基本完成这三大重点任务，到2020年基本建立现代财政制度。

新一轮财税体制改革启动

    6月6日，在中央全面深化改革领导小组第三次会议审议《深化财税体制改革总体方案》时，习近平总书记表示财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。

“预算透明是本轮财税体制改革的切入点。”财政部财政科学研究所副所长白景明说，“它一方面是顺应纳税人意识普遍觉醒新的社会发展格局，一方面是为了通过对政府账目的公开，对改革形成倒逼。”

从接近财政部的人士处了解到，未来在政策安排上，透明预算制度首先要做到预算的完整性。现在全国有四本预算，分别是公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。政府性基金预算和国有资本经营预算的管理都比较粗放，社保基金预算刚刚建立，只有公共财政预算的编制步入正轨。“下一步，要重点厘清四本预算尤其是前三本的关系、如何统筹。”这位人士表示。

第二是要求政策明晰，明确预算透明的目标、实现手段等。例如，预算透明的一个重要目标是实现预算公开的层级全覆盖，《财经国家周刊》记者了解到，这一目标预计将在2015年实现，届时预算公开将覆盖至乡一级政府。

第三要细化公开内容。细化到每条线都要让财政部知道钱花到哪里了。

目前，中国在预算的编制、执行与管理方面，存在着诸多乱象与怪象。在预算改革的多项条款中，“清理规范”成为关键词。

问题之一便是教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类领域与财政收支增幅或GDP国内生产总值挂钩的重点支出“挂钩”，例如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）》中要求教育支出要达到GDP的4%。这7类领域的支出规模大概占整个财政支出的47%。

“挂钩是非常不科学的。”财政部一位人士表示。目前中国不同地区和领域的发展不平衡，某一项在某个地区可能不用非得达到一个数字，就足以满足发展的需要。

据了解，财政部对“挂钩”的清理规范将通过三年时间有步骤地进行。但这并非意味着目前“挂钩”的7个领域不再重要。“仍然是重点，但今后要先挖坑，再种树，据实安排。”

专项转移支付泛滥，是另一个乱象。完善转移支付制度是预算改革的一个重要方面，其主要内涵便是清理和规范专项转移支付。

截至2013年，中国有220个专项转移支付，资金总量达到1.9万亿元，涉及56个职能部门，占整个转移支付的46.7%。2014年“两会”上，财政部表示今年要将专项转移支付项目减少到150个左右。

清理“专项”需要建立在厘清中央和地方事权与支出责任的基础上。“在央地事权和支出责任上，很多国家有立法，现在我们还处于探索阶段。”可见，清理“专项”任重道远。

“但是必须要做。要有一个很明确的规划，哪些是该做的哪些不该做的，明确写出来。简单的布置是减不下去的。”

不少单位年底突击花钱，这也是财政的一个怪现象。有些单位在年初编制预算或申报项目时找财政多要资金，却因实际花不了，到年底时大量资金还“趴”在账上。“这涉及到建立跨年度预算平衡机制。”白景明表示，财政预算应该是一个中长期的事情，如果一年一考虑，自然容易造成短视。据了解，财政部初步确定要建立一个三年滚动的预算机制,即财政赤字的预算和执行可能要以3年左右为一个周期进行安排。此外，预算改革还将通过加强预算执行管理、清理规范税收优惠政策等举措，规制地方政府行为，遏止地方违规减免税收、财政过度支出，以及花钱不受预算约束的乱象。

加强立法将成为下一步税制改革的重点。财政部科学研究所副所长刘尚希表示，目前中国18个税种只有3个是法律规定的，其他都是以条例的形式存在。

财政部部长楼继伟在日前接受媒体采访时表示，税制改革将锁定增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种。其中有三项税种明确提及立法工作，分别是适时完成增值税立法、加快房地产税立法以及个人所得税条款中提到的抓紧修订《税收征管法》。2014年的政府工作报告中，则指出要做好环境保护税立法相关工作。

在具体政策的推进上，下一步比较大的动作或将落在“营改增”中的不动产业。不动产的增值税不仅包括房地产，还有水坝、公路、铁路等，涉及面广、类型复杂，而且还涉及到不动产纳入增值税抵扣、多项税率合并的问题。这是改革的难点所在。

财政部科学研究所的一份资料对未来不动产交易的营改增办法，提出如下建议：

第一，对新建不动产按照标准税率征收增值税，其卖方一般都是开发商，基本不存在征收的困难。

第二，对不动产的租赁和再次销售，商业不动产可以按正常制度征收增值税，并抵扣进项税额；而居住用不动产的租赁和再次销售一般都是在个人之间进行，中国目前的征管条件很难实现，因此建议免征。

第三，“营改增”后应适当考虑合并土地增值税、契税等税种，减少房产交易环节税负。对房地产的静态保有与增值，则通过开征房产税和加强所得税征收加以调节。

毫不讳言，在整个财税体制改革中，中央与地方财政关系的调整，最受各方关注，亦是目前看来最棘手的问题。

在这一关系上，我国先后经历统收统支、分灶吃饭，最后到1994年实行分税制才稳定下来。

然而，分税制实施后，主要的、收入来源稳定且增收潜力较大的税种，都列入了中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方政府的大多是次要的、收入不稳、征管难度大、征收成本高的中小税种。

复旦大学经济学院副院长韦森说，分税制改革的弊端是导致大部分钱被中央拿走了，地方政府收入相对较少，但事权又落在了地方政府。没有钱就逼着地方政府采取其他办法：一是卖地，二是向银行贷款，导致地方政府负债很高。

事权与财政收入的不匹配，成为央地财政关系的主要矛盾。目前，中央和地方政府财政收入各占一半，但地方财政支出占了85%左右，差额部分通过中央转移支付来弥补，这客观上会不同程度地干预地方的事权。

中央党校博导王长江指出，央地财权、事权分配不均还导致地方政府形象下降，“地方政府为了完成需要承担的事权，不得不增加财政外收支，加重企业、社会负担，还可能导致腐败滋生”。

事权划分被专家们称之为深化分税制改革的始发环节，是财税改革破题的关键。但这并非易事。刘尚希坦言，央地事权调整很复杂，不仅仅涉及到政府行政机关事权调整，还涉及到一些国家职能的调整；不仅仅是中央和地方的关系要调整。“要从国家治理的有效性出发，在事权划分依据和标准上达成共识；没有共识，就事论事去划分，会陷入‘讨价还价’的纷争。”

《深化财税体制改革总体方案》透露，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项将集中到中央，减少委托事务；区域性公共服务明确为地方事权；明确中央与地方共同事权。多位地方财政系统人士表示，目前只是明确了司法方面的事权将上收，其他基层政府承担较多的共享事权，如教育、社保等，未来如何改尚不清楚。

而致命的是，当“营改增”最终完成时，地方政府所依赖的第一大税种——营业税将不复存在，再加上地方税体系建设勉为其难，怎样才能确保地方政府的可支配财力与其承担的事权相适应，这个问题更值得关注。

目前税制改革还在进行中，“营改增”有待扩围，资源税仅在部分省市试点，消费税尚未开启，房地产税有待人大立法。这些重点税种改革后，政府财力会有何种变化，尚未可知。

楼继伟在解读《方案》时称，《方案》提出“在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下”，对中央和地方收入进行合理划分，然后地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式来解决。问题在于，这种税收返还，是采取与当年分税制类似的“动增量”改革，还是进行系统性调整？官方至今尚未披露明确方案。

多名专家指出，明确中央与地方事权与支出责任，涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权力调整，是整个财税体制改革中最难啃的“硬骨头”。这一属于国家治理层面的改革，既要其他财税改革作为基础，又需全国上下协同推进。

财税体制改革全面深化改革的“重头戏”

当经济运行在区间之内，我们面临的更大挑战是各项改革能不能如愿展开，而财税体制改革是全面深化改革的“重头戏”，深化财税体制改革重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。

营业税可以说是地方唯一的主体税种，营改增后按现行体制75%划归中央，显然不行，中央与地方之间财力分配要重新作出整体设计，需要想方设法打造地方税体系。因此，“营改增”将倒逼财税体制配套改革。

随着营改增推进，原百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。消费税改革中，会调整一些税目，然后把一部分税目征收从生产、批发环节改到零售环节，交给地方，这是其方案设计的一个基本思路。好处是什么呢？这样不会激励地方政府大搞招商引资办企业，而全让地方政府更加关心辖区内的公共服务与市场环境建设，促使市场购销两旺，而同时给地方政府过日子增加了一个新的财力来源。

“营改增”在十八届三中全会之前已经启动。2012年1月1日，上海市首先启动“营改增”试点，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后在全国推广；楼继伟部长说，“十二五”期间“营改增”要实现行业全覆盖。2014年6月1日后，又把“营改增”推广到邮电和其他行业。同时，一些复杂性因素逐渐浮出水面。比如上海交通行业“营改增”，企业反映税负不降反增，调查发现主要是交通企业以车队为单位，车队投资周期大概4年，“营改增”启动时抵扣不往前追溯，如果车队没有买新车换旧车，投资的进项抵扣就体现不出来，税负同比就不降反增。针对这一情况，上海不调税率，只是每个季度和企业做个结算，季度实际税负不降反增的增加部分，当场退一半，另一半年底一块结算，财政设立了一个过渡基金，解决资金支付问题。

又比如公路上的重型卡车，信息统计表明，全国大约400万辆，80%以上是属于个体车主，他们全国流动，随机接活，完成一单再接一单，在过去交营业税的情况下，催生了一批挂靠公司、开票公司，弄虚作假对付税收。推行“营改增”后，据说情况更复杂了。

关于资源税改革问题。中央层级文件已经明确，今年煤炭资源税征收方法将由从量计征改为从价计征。原来从量计征时，每吨煤二、三块钱，焦煤是一吨八块钱。经过这么多年，几十块钱一吨的煤已经成了几百块、甚至曾近千元一吨。如果从价计征，假定5%税率，那么一吨要几十块钱，是原来税负十倍左右。煤炭企业表示这样的改革承受不了，全行业要亏损。这个理解其实是片面的，增加的税负不是要煤炭企业自己吸收，而是要在产业链上进行传导，以经济利益杠杆促进资源节约，这是改革的实质。

所以，今年如果真的在煤炭资源税改革方面有动作，我国从“煤到电”基础能源层面应将产生新的比价关系，并应推动建立煤电价格联动的市场化取向的价格形成机制。

这些年我们一方面讲科学发展、节能降耗，但电力部门关键的改革寸步未动，这是政府自己的言行悖反。另外，企业和老百姓对雾霾不满意，但一听说资源税改革不是减税而是增税，特别是改革后煤、电价格可能更贵，就完全不能接受。这又是社会成员诉求与认知间的悖反。谁都想过美好生活，谁都不想受雾霾威胁，但节能降耗减少雾霾排放的事情不光是政府的事，也是企业和全民的事，我们要理性对待无可回避的相关改革。

在推行资源税改革过程中，政府一方面要把握改革力度，使多数企业经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局，一轮做不到，可以分两轮，甚至三轮来做，抓住机遇淘汰落后产能，消化过剩产能，促进升级换代。另一方面，当基础物价提高传导到最终消费品时，政府要及时提高低保标准，让最低收入阶层实际生活水平不下降，中等收入阶层以上调整自己的消费习惯，转向低碳生活，这正是可持续发展应该形成的局面。从资源税的相关争议看，改革虽然艰难，但今年已列入工作议程要求适时推进，我们将拭目以待。

关于房地产税和环境税改革，这两项都是重大改革事项。关于房地产税改革，上海、重庆两地试点之后，目前没有看到继续推开。现要通过“立法先行”来考虑适时推进，十八届三中全会《决定》明确要求加快立法，但目前还不能指望它能迅速完成进而给地方政府提供财力支撑。关于环境税改革，主要是实行费改税，但未来应不排除学习欧元区对碳排放征税来实施环境保护。这两个改革都需要加快立法，但估计年内不会有实际动作，因为来不及走完立法程序。

关于预算管理改革，明确指出要实行跨年度滚动预算。美国联邦政府预算一编就是5年，每年往前滚动一年编制预算。好处是有利于瞻前顾后，综合平衡，统筹协调，是较科学的编制模式。现在我国将搞3年期滚动的跨年度预算，从中央级开始试编，同时鼓励部分地方政府也先行先试。还有《预算法》修订，明确要往前推。地方债阳光化以及政府与社会资本合作机制，在《预算法》修订时候应该有所表述或作出呼应。转移支付也需要改进，应提升一般性转移支付比重，专项转移支付要尽可能整合减并，其比重要往下调。专项转移支付资金不应再附加条件要地方配套，那实际上是逼着地方特别是欠发达的地方弄虚作假，是政府公权体系运作的一种扭曲，会把局面弄得更加紊乱，不符合现代国家治理的要求。

关于构建信息系统。各个掌握信息的主体，还是倾向于把信息控制在“孤岛状态”，谁都不愿意与其他部门分享，以求表现自己的“独特价值”。其实，只有信息共享才能作出科学合理的决策。比如不动产信息，现在还没有实现联网和全面反映，信息呈碎片化状态，谈何房地产调控科学决策和国家治理现代化？现在中央明确国土资源部牵头九部委协同，2018年全国的不动产要形成全面信息联网，城镇区域要更靠前完成。

不动产联网是不是和现在房地产税加快立法及其后的制度运行有联系呢？显然是这么一套关联。要形成公共事务科学设计政策、作出决策的信息支撑平台，必须打破所有部门单位的信息壁垒，形成更有效率、更多侧重绩效追求的政府统一调控管理局面。

财税改革是撬动社会经济发展的一个重要支点。世界范围内，很多国家不约而同地以财税改革为工具，或推动生态环境保护，或助益社会公平分配，或解决政府财政难题，或推动经济发展转型。各国实践成效不一，得失各异，种种经验和教训可资借鉴。

德国：生态税改革“分步走”成效显著

为减少温室气体排放和提高就业率，德国政府1999年4月启动生态税改革。由于这一改革头绪复杂，德国采取分步走的渐进策略，从1999年至2003年分5个阶段，逐步提高各种生态税的税率。至2003年，相关税收收入已较1999年增加55％。

为避免因增税而给经济运行带来压力，德国推行了多项配套优惠政策。比如，若制造业企业的生态税支出超过其员工养老金减免额的1.2倍，该企业可获得差额95％的税收返还。对于公共交通运营商、高效热电联产发电厂、可再生能源发电厂等有助环保的企业，德国也施行相应的生态税减免政策。

由于计划周密，实施稳妥，德国的生态税改革取得显著效果。德国联邦统计局数据显示，生态税改革期间，道路交通燃料消费连年下降，选择公共交通出行人数也以年均0.8％的幅度增长。交通运输领域的二氧化碳排放量连续四年下降。据德国经济研究所测算，如果考虑企业用工成本降低所带来的综合效益，生态税改革至2005年为德国新增25万个就业岗位。

法国：激进开征“富人税”评价不一

2013年12月，法国宪法委员会批准2013和2014年两年内对年薪超过100万欧元（约合134万美元）的个人征收实际税率高达75％的“特别富人税”。

    法国总统奥朗德认为，开征“特别富人税”有利于减少法国财政赤字。这一政策由于不触动中产阶级福利，受到不少民众欢迎。民调显示，超过六成的法国人赞成对年薪超百万欧元者征收重税。

然而，这一激进税收政策受到法国商界人士和高收入群体广泛质疑。法国欧莱雅集团董事长兼首席执行官安巩警告说，一旦实施“富人税”，法国将“几乎不可能招揽到顶级人才”。法国雇主企业协会主席皮埃尔·加塔建议，目前法国经济状况堪忧，为提高法国企业竞争力，政府应放弃征收“特别富人税”。一些高收入者，如国宝级影星、“大鼻子情圣”德帕里约则用脚投票，选择入籍他国以示不满。

分析人士认为，“富人税”使得法国整体税收负担占该国GDP的46％，成为发达经济体中税收水平最高的国家之一，给经济发展带来的消极影响不容小觑。维护社会公平和促进经济发展应把握好平衡尺度，“特别富人税”似有打破平衡之嫌。

俄罗斯：地方政府发债有待规范

发行地方债券是当前俄罗斯地方政府改善地方财政状况、筹集资金发展经济和解决民生问题的重要措施之一。联邦主体层面发行的债券（相当于中国的省级政府债券）是俄罗斯地方债券的主体，市级政府债券所占份额不大。

俄罗斯地方政府发行债券的操作方式是，俄罗斯财政部拥有相关资质的独立投资公司作为中介协助地方政府发行债券，地方政府监督举债所获资金的使用效率和资金投向。同时，地方政府往往拿地方预算收入或地方政府拥有的资产以及土地使用审批权作为担保。

俄业内人士认为，俄罗斯地方政府发行债券的一个主要问题在于，俄罗斯地方政府通过发行债券主要是满足地方财政支出需求，大多数情况下缺乏具体偿还担保，发行债券的目的也往往不是很清楚，缺乏战略规划，结果造成通过发行新债券来偿还旧债的局面。俄专家建议，地方债券发行者应发行旨在落实大型投资项目的长期债券，要利用发行地方债券筹集的资金，以入股形式支持私人投资项目。

美国：双管齐下防范市政债风险

美国市政债券是由美国各州和地方政府及其下设机构和特别行政区域（包括州、县、市、镇、学区等）所发行的证券，对推动美国城市化进程发挥了不容小觑的作用。为防范市政债风险，美国采取了两个行之有效的办法。

一是建立严格透明的预算管理制度。美国大多数州的法律都规定，州和地方政府发债只能用于弥补资本性预算的不足，而不能为经常性预算提供融资。

经常性预算主要反映州和地方政府的常规性开支，收入来源以税收为主，支出主要用于行政管理、社会事业等。资本性预算则主要用于基础设施建设项目投资，项目建设支出跨多个年度，通常采用发行长期债券（一年期以上，至多可达30年）的融资方式，但债务利息支出仍然计算在经常性预算内。

二是利用信用评级工具及时预警。据美国布鲁金斯学会资深研究员杜大伟介绍，信用评级机构会对不同城市发行的市政债券给予不同的信用评级，如果某个城市借贷太多，信用评级机构就会调降其市政债券评级，推升其融资成本，从而迫使市政当局规范举债融资行为，这相当于一种市场“自行纠正”机制。

可以说，经过多年发展，美国逐步形成了以行业自律为基础，以信息披露为核心，政府监管和信用评级相结合的市政债券风险防控体系，为有效防范市政债券系统性风险提供了重要保障。

税收增长进入新常态  艰难转型已开始

税收增长的新常态：增速在个位数徘徊

今年上半年税收同比增长8.5%，略高于上半年7.4%的经济增长。若从全年来看，税收增长显现出前高后低的趋势。总体判断，税收增长与经济增长接近，这与十八届三中全会决定中提出的“稳定税负”的要求是吻合的。

对历史数据的分析表明，在现行税制框架下，当经济增长低于8%时，税收增长通常会是个位数，出现两位数的增长是小概率事件。这就是说，在经济增长7%-8%这样的新常态条件下，税收高速增长不会再现，在个位数徘徊，将是税收增长的新常态。

上半年税收增长呈现显著分化的新现象，一些行业税收在增长，而另一些行业税收在大幅度下降。这种分化蕴含着许多重要的信息，是经济结构分化的反映。不过，这其中既有好消息，也有坏消息。好消息是指税收增长分化反映出的结构变化在朝着我们预期的方向运行，意味着艰难的宏观经济转型已经开始；坏消息是指转型的风险压力仍在扩大，对我们的战略定力是一个重大考验，对政策着力点的选择也需要重新评估。

先看好消息。1－6月，国内增值税实现收入15196.8亿元，同比增长6.1%，与上年同期增速接近。一些行业增加值增速上升较为明显，如金属制品、机械和设备修理业增长18.7%,增速上升9.6个百分点，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业增长9.9%，增速上升7个百分点。这支撑了整个增值税的增长，同时也反映出制造业的上升动力在增强。下降明显的是上游产能过剩行业，如煤炭、原油、钢坯钢材和有色金属等，这些同时也是“三高”企业。这是一个带有阵痛的好消息。这种变化也反映出我国产业价值链在从微笑曲线的底部开始向两侧延伸。

再看国内消费税，同比增长4.8%，比上年同期增速加快1.2个百分点，尤其是卷烟、汽车消费税增速分别达到9.4%、8.7%。尽管我国消费税只是针对特定消费品，税基不宽，但管中窥豹，也反映出消费增长较为乐观。

从营业税来看，1－6月，营业税实现收入9199.75亿元，同比增长4%，比上年同期增速回落8.9个百分点。营业税的税基是交通运输业、建筑业、金融保险、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产等9个行业取得的营业收入。其中，交通运输业和邮政业自2004年1月1日起纳入“营收增”，营业税减少，这属于政策性因素影响；建筑、房地产营业税增速明显回落，比上年同期增速分别回落6.5和39.1个百分点，这说明房地产市场在整体下行，面临着拐点的到来；而金融业营业税大幅上升，同比增长17.6%，这反映出金融业的发展方兴未艾。其他行业营业税收入与去年基本持平。剔除营改增的影响，整个服务业营业税同口径比去年同期增长11%，这反映出服务业的发展呈现良好势头。从二、三产业的税收增长分布来看，二、三产业税收增速分别为4.2%和11.6%，第三产业税收增幅明显高于第二产业。这也是经济结构变化的一个积极信号，无疑是一个好消息。

1－6月，个人所得税实现收入4069.47亿元，同比增长12.1%，比上年同期增速上升了1.1个百分点。城乡居民人均可支配收入增长跑赢了GDP，扣除价格因素实际增长8.3%。个人所得税比重上升，占全部税收收入的6.3%，表明居民收入占国民收入占比下降的趋势被扭转，宏观收入分配结构有所改善。

税收增长分化同时也带来了坏消息——宏观风险未有收敛迹象，财收形势更趋紧张。

按照扣除营改增收入的可比口径，今年上半年国内增值税同比增长1.4%，增速明显回落。6月份国内增值税同比下降0.5%，扣除营改增影响因素，按可比口径实际下降4.5%。增值税的税基是工业增加值和商业增加值，可比口径的增值税下降，说明工业增加值在整体回落，工业转型相当艰难，工业整体紧缩的趋势依然存在。

再看6月份其他各主要税种的情况也难乐观。6月份国内消费税同比增长3.3%；营业税同比增长3.2%，剔除营改增的影响后增长10.1%；企业所得税同比增长5.8%；个人所得税同比增长7.7%；进口货物增值税、消费税同比增长9.5%。除了进口环节的两税，各主要税种6月份同比增长都低于5月和4月数据，也低于上半年增速。这一方面说明相关税基在收缩，宏观经济整体在紧缩，经济结构性分化所带来的宏观风险并未有收敛的迹象，另一方面，财政收入增长压力增大，下半年形势更加紧张，区域分化进一步显现，尤其是依赖传统工业，服务业欠发达地区的财政收入增长形势将更加严峻。

结构性政策和结构性改革应成为当前的主导方向

增长分化是当前财政经济运行的基本特征，整体看，好消息多于坏消息，但其中蕴含的不确定性和宏观风险并未因此而缩小。如何利用结构性减速带来的整体压力和经济的结构性分化带来的调整机会顺势而为，是宏观政策与改革措施出台应考虑的重点。显然，结构性政策和结构性改革应成为当前的主导方向。从宏观调控与推进改革的关系来看，当前条件下应是后者为主，前者为辅，把释放改革红利，促进高质量的增长放在首位。宁肯要高质量的7%，也不要低质量的8%。施用化肥的瓜不甜，靠刺激的增长不稳。

面对经济的结构性分化，点对点的扶持政策容易判断失误，政策重点应转向经济环境、投资环境、创新环境的优化上来，让市场来选择行业、企业的优胜劣汰。

财税体制改革为破解土地财政依赖提供良方

2013年地方政府性基金收入决算表显示,土地出让金收入决算数为39073亿元,是预算数的152.6%,再创历史之最,警示土地财政依赖度攀升。与此宏观数据相对的微观事例是,江苏常州日报头版刊文呼吁人们买房,其背后亦是土地财政作祟。

卖地成为城市最重要的财源

十多年来,诸多地方热衷于大拆大建,经营城市。在此大张旗鼓的建设中,来钱最快的是卖地;但很多城市靠卖地仍然不能解决资金缺口,于是还要举借大量的债务。当然,偿还债务的资金,主要还是依靠将来的卖地收入。

于是卖地成为城市最重要的财源,但卖地收入并无可持续性。因为一个地方的人口数量并不能无限增长,作为不动产的住房需求必然是有限的,住房总有饱和的时候。当住房供过于求的时候,尤其是楼市遭遇阶段性的泡沫时,土地就不好卖了,土地财政的困境就会必然出现。

地方严重依赖土地出让,其根本原因是城市的财政权力并未得到规范。无论财政收入还是财政支出,都缺少审慎和节制的精神,处于一种信马由缰的恣意状态。因此,虽然目前楼市走弱,土地财政收入大幅减少,但地方对土地财政的依赖却并未随之而减少,更未利用此契机转变财政结构。地方为卖地所缚,因此出现地方比开发商还急的怪状。

长期以来,中央对于地方的财政权力怀有深切的担忧,所以一向实行财政权高度收归中央的制度。20世纪的分税制改革中,大致划分和形成了中央与地方的财权界限,财权上移而事权下移。同时,地方并无税收立法权,不能开征新税,直到现在才有限度地允许自发债券,这些制度安排,本是为了约束地方的财政权力和财政行为。但事实证明,地方完全绕开了这些障碍。

不许地方创设税权征税,于是用其他办法创收,罚款摊派这样的老办法不好用了,就卖地;不能公开而独立地去债券市场发行债券,就让城投公司之类融资平台去银行贷款,地方政府进行担保,然后通过卖地等收入偿债。这就是说,中央不愿意给予地方的税收权和发债权,地方其实都变花样享有了。

当然,由于当年的分税制改革稍显仓促,也造成了中央与地方财权与事权不匹配的状况,地方由于缺乏稳定的收入来源和增长机制,不得不依靠土地财政和城投集团这种“创新”来满足不断扩张的支出需求。

然而,当制约本身充满漏洞,那么制约已经失去作用。与其任由地方独立开辟不受约束的财源,还不如将这些财源纳入制度加以规范。

首先,应该清理地方融资平台,并逐步开放地方自发自还债券的权限,将地方举债真正纳入监督之中;其次,针对分税制改革所遗留下的问题,有赖重新划分央地关系,平衡央地财权事权。再次,通过税制改革,建立以房地产税等为主的新土地税收体系,规范卖地行为。而这一切都有赖于财税体制改革的推进。

除了财税体制改革,加强监督同样不可或缺。在以上的情形中，地方的财政收入和支出,事实上处于一种无人监管的空白境地。很多地方经营城市,创造大量的收入,进行巨额的投资,搞重复建设和形象工程,造成巨大浪费。因此,面对扩张无度的城市建设,在土地财政所赋予的甜头面前,如果地方的支出权力得不到有效约束,给地方再多财权恐怕都无济于事。

监督地方财政权力最根本的力量,应该来自民众。在目前制度下,地方人大可以代表地方人民审议和监督地方政府的财政收支。

地方人大监督地方财政权力的最重要形式是预算监督,但是,地方政府的举债行为往往并不向人大报告。土地出让金虽然列入预算,但是预算约束软弱无力,去年地方政府土地出让收入超预算152.6%,预算的约束力何在?预算的权威何在?

因此,从属于财税体制改革的预算制度改革同样不可或缺。加强预算的透明度,强化人大对预算的监督,将地方的一切开支都纳入人大和公众的监督之下,自然就更不可少。

来源：思想理论动态参阅

“后平台”时代地方政府上哪融资

目前，地方政府自发自还债试点已经启动，一些意在替换此前融资平台融资、更加规范的项目收益性债券融资方式也在不断涌现。业内人士表示，地方政府负债并不可怕，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模的扩张以及将以前融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，做到对债务心中有数。与此同时，通过PPP（公司合伙或全营）模式，市政建设在引入资金的同时，也有望引入更有效率的私营资本的管理机制。

矛盾:地方债难填巨量资金缺口

国务院批转《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(下称《意见》)明确提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

《意见》指向非常明确，即堵住平台融资后门，打开地方政府债券融资前门。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，进一步推进地方政府债券改革，也意味着我国地方政府债券从“代发代还”经“自发代还”过渡终于迈向了“自发自还”的新阶段。

“地方政府债券自发自还不仅有利于降低地方政府举债融资成本，还有利于拉长债务期限，解决地方政府债务期限错配问题，是建立规范的地方政府融资体制的核心。”中债资信评估有限责任公司评级业务部霍志辉表示。

不过，霍志辉同时指出，未来地方政府直接发行一般责任债券将是大势所趋，但是短期内规模仍有限。数据显示，2014年试点自发自还地方政府债券的总发债额度为1092亿元，仅占2013年融资平台债券发行额的13.18%。

而若将地方政府债券的规模和城镇化建设需求资金相比较，则更能明显看出两者之间的“巨大”差异。财政部副部长王保安今年3月份曾表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。就此，合肥市建设投资控股(集团)有限公司董事长吴晓东算了一笔账：离2020年只剩6年时间，平均每年投资约为7万亿元，假定每个城镇化建设项目资本金按30%的最低标准计算，70%须通过市场融资来完成。这样除每年地方政府将投入2万亿元左右作为项目资本金用于城镇化建设，剩下的5万亿元资金均将通过市场融资来实现。“每年5万亿元的资金，完全依靠政府发债在目前是不现实的。”吴晓东说。

吴晓东告诉记者，今年试点自发自还的地区最高发债规模也不足150亿元，假设安徽省可自发自还债150亿元，筹集的150亿元资金需在安徽的16个地级市之间进行分配，以省会城市为例，若能分到40亿元，再将这笔资金下分至下一级行政区，一个开发区或县只能分到大约4亿元左右的资金。“这个数目对城市基础建设来说只能是杯水车薪，完全不能解决城市基础设施建设的问题。”他直言。

短期内，政府债券不能成为融资“主力军”的观点得到了大部分业内人士的认同。另一位地方城投公司人士坦言，《预算法》尚未修订，法律上还存在障碍，地方政府债券根本无法置换此前地方融资平台已经形成的存量债务，自主发债形式上的意义大于实际意义。“城镇化建设所需要的巨量资金还得依靠其他渠道来获取。”他说。

新路：项目收益性债券主打“准公益”

短期内政府一般责任债券规模有限，无法独扛万亿融资“大梁”。与此同时，一些创新的项目收益性债券融资方式也在不断涌现，这类创新瞄准的正是一些有现金流收入、但是需要政府一定补贴的“准公益”项目。

国家发改委今年5月下发一份文件，创新棚户区改造的债券融资方式。该文件首次提出将研究推出棚户区改造项目收益债券，即“对于具有稳定偿还资金来源的棚户区改造项目，将按照‘融资——投资建设——回收资金’封闭运行的模式，开展棚户区改造项目收益债券试点。”

与此同时，中国银行间市场交易商协会也于日前正式推出项目收益票据。7月11日，交易商协会发布《银行间市场非金融企业项目收益票据业务指引》，正式推出“募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具”。《指引》发布当天，交易商协会接受了郑州交投地坤实业有限公司项目收益票据项目注册，该项目注册12亿元，首期拟发行5亿元。据悉，该资金主要用于城市地下交通人防工程项目。

与融资平台作为主体融资不同，项目收益债券这种市场化的方式实现了发行主体与地方政府债务隔离，能有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。

实际上，项目收益债券弥补了当前准公益、却无确定现金流项目债券融资的空白。“运用项目收益债券融资方式的很多项目并非不需要政府补贴，但是在融资过程中，补贴部分和项目本身的收益部分会被划分清楚，由投资人自己判断风险。而以前，公益性、准公益性和经营性项目都混在一起通过融资平台融资，债务风险很不明确。”某大行债券承销人士告诉记者，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模扩张及将融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”。“此前一提到地方政府债务问题，就笼统把经营性项目债务也涵盖在内，其实这部分可以通过项目收益化解掉，应该与政府信用隔离开来。”江苏省镇江市国资委副书记于文丰表示。

中债资信评级业务部叶枫表示，考虑到监管层政策导向，我们可以预期未来地方政府将通过注入更多市场化的经营性资产或采取“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将融资平台改造为能获取稳定经营性现金流的“特殊实体”，用来发行项目收益类债券。叶枫认为，在监管部门“市场化、经营性”原则指引下，将融资平台改造为发行项目收益类债券的“特殊平台”将是地方政府另一条规范化直接融资渠道。

探索：借PPP模式引入社会资本

除通过债券融资引入市场资金之外，市政建设也希望引入社会资本的管理机制和监督机制，在这样的背景下，财政部在今年力推PPP模式。

PPP模式即公私合作制，是指政府和企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。其具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设，如水厂、电厂、地铁、道路等，也可以用于很多非盈利性设施的建设，如医院、学校等。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。

据悉，财政部此前正对PPP项目进行筛选，其中收益性项目或将作为PPP模式的推广重点。王保安说：“对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试。”目前，PPP模式正在全国多个省市推进。

值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前表示。

“对PPP模式的评价不能一概而论，只有在政府与民营资本企业实现双赢的前提下，PPP才是一种好的模式。”吴晓东表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建设资金与高效的运营管理，政府不缺的是风险小、现金流稳定的公共项目；另一方面，社会资本也希望投资一些风险小、收益稳定的项目，这刚好是政府所拥有的。“PPP本身是不能实现这种双赢的，只有通过公平、公正、公开的招标，在充分竞争的前提下，才能实现有效率的PPP模式。”他说。

试验：建立地方政府举债融资新机制

今年5月，经国务院批准，财政部决定在上海、浙江、广东、山东等10省区市试点地方政府债券自发自还，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。6月23日，首单自发自还地方政府债券落地广东，148亿元地方债顺利发行。

这是我国地方政府债券发行的一大突破。地方政府债券发行始于2009年，当时由财政部代理发行、代办还本付息，其后相继在6省份试点“自发代还”，即自行发行债券，但由财政部代办还本付息。

作为首个“试水者”，广东是如何完成这次自发自还债券发行的，效果如何，又有哪些经验值得借鉴？

自发自还——一道规范的市场化流程

为实现中央赋予的广东“三个定位、两个率先”总目标，广东正大力推进基础设施等重大公益性项目建设，以促进全省城乡区域协调发展。“为促进发展，适度举债很有必要，关键是风险要可控，债务管理要有序，投向要符合规定。”广东省财政厅厅长曾志权介绍说。

自2011年起，广东省开展地方政府自行发债试点，实行“自发代还”，初步建立起规范的发行工作机制，为此次“自发自还”积累了经验。2009年至2013年间，通过财政部代理发行和自行发行的方式，广东省累计发行了7期政府债券，总计金额430亿元（其中自行发债276亿元）。这些资金被用于中央投资地方配套的公益性建设项目、保障性安居工程建设以及普通公路发展等重大项目。

“作为自发自还试点，我们严格按照财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》和关于信用评级、信息披露的两个指导意见规范发行工作，整个过程体现了市场化和公开、公平、公正的原则。”曾志权说。

预算调整。5月底召开的广东省十二届人大常委会第九次会议通过了批准2014年省级财政预算调整方案的决议，增加地方政府债券收入148亿元，并对资金进行分配：安排省重要交通基础设施项目70亿元，转贷市县78亿元，用于保障性安居工程、普通公路建设和重点项目建设。

信用评级。债券信用评级是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考、是地方政府债券自发还试点引入的新机制。作为试点后首个发行债券的省份，广东省率先规范实施信用评级。

信息披露。6月17日，广东省通过中国债券信息网和省财政厅门户网站发布了《2014年广东省政府债券信息披露文件》，全面披露债券发行信息、信用评级报告、经济运行、财政状况、债务状况及还本付息事项等有关信息。

确定债券承销商。2013年，省财政厅通过公开形式组建了广东省政府债券承销团，共有16家机构。根据“资金实力雄厚、发行经验丰富、服务质量最优、资金成本最低”原则，选定建设银行、工商银行、农业银行、交通银行为2014年广东省政府债券主承销商。

债券招标发行。借用财政部国债招投标发行系统，6月23日，广东省财政厅采取公开招标形式面向公开市场顺利发行148亿元2014年广东省政府债券。5年期政府债券的最终中标利率为3.84%，7年期债券最终中标利率为3.97%、10年期政府债券的最终中标利率为4.05%。

资金拨付。在成功发行后，广东省财政厅按照经省人大审议通过的债券资金分配情况，按程序与市县及省有关部门签订转贷协议后，拨付资金。

“整个发行过程规范、有序，在前几年发行经验的基础上，增加了新机制、新做法，初步建立起规范的发行工作机制。”曾志权说。

信用评级——一项前所未有的积极探索

过去，地方政府债券无论是“代发代还”还是“自发代还”，都隐含着中央政府信用。在“自发自还”模式下，财政部强化了地方自行偿还债务的责任，债券的安全性取决于地方政府的信用，对债券进行信用评级成为不可或缺的一环。

“对地方政府债券进行信用评级，在国内是一项前所未有的工作。这个机制有利于推进地方政府债务管理，促进地方政府债务市场化、透明化和规范化，倒逼政府自觉规范举债行为。”曾志权说。信用评级涉及到地方政府的财政、经济、债务和政府治理等，很大程度上就是对地方政府“打分”，评级如何进行成为市场关注的焦点。广东省财政厅一开始就明确，按照市场化原则择优选择信用评级机构、实施信用评级工作，对提供信息的真实性、准确性负责。

“省财政厅面向具备债券市场信用评级资质的评级机构发出投标邀请，按照‘机构实力最强、评级经验丰富、方案高效合理、费用成本较低’的原则进行招标。”广东省财政厅党组成员、总会计师、新闻发言人钟炜介绍。

5月26日，6家符合资质要求的信用评级公司参与招标，最终，上海新世纪资信评估投资服务有限公司中标。广东省财政厅与上海新世纪评级签署了信用评级协议，由评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级。

地方政府债券信用评级不同于地方融资平台发行债券和企业债券评级，如何确立科学的评价方法和指标体系，对于评级报告能否被市场接受至关重要。“地方政府评级不是简单的模型运算和参数套用，评级方法本身也不是简单的指标比较，而是围绕地方政府偿债能力的分析框架。”上海新世纪评级相关人士表示。

上海新世纪评级开展了半个多月的工作后完成了评级报告。6月17日，广东省财政厅通过门户网站和中国债券信息网公开披露了《2014年广东省政府债券信用评级报告》。这份长达30页的评级报告，从债券概况、中国宏观经济与财政管理体制、广东省经济增长与发展、广东省财政平衡能力和稳定性、广东省政府性债务、广东省政府治理等方面进行了分析。

评级报告认为，广东省财力强，且债务增速较慢，财政资金流动性较好，不良贷款率低，地方金融生态环境较好，评定2014年广东省自发自还148亿元地方政府债券为AAA级。AAA级在财政部关于地方政府债券评级的指导意见中是最高等级。

“评级报告内容基本符合我省实际，评级结论准确反映了我省债券风险水平，也得到了市场的广泛认可。”钟炜表示。

根据协议，在2014年广东省政府债券存续期内，上海新世纪评级每年开展一次跟踪评级。

显然，这次评级只是开端，地方政府债券信用评级的完善、成熟还需要一个过程。“国内地方政府信用评级体系的建立是一个系统工程，更多取决于财税制度的改革、地方政府履约机制的建立、地方政府信息披露制度的完善、地方政府融资方式的完善和透明化以及地方政府发行债券服务体系的完善。”上海新世纪评级相关人士表示。

债务安全——一套有效的偿债保障机制

“多年来，我省在合理利用债券资金的同时，高度重视地方政府性债务管理工作，积极采取措施加强管理，注意防范风险。”钟炜说。

为加强政府债券风险管控，广东通过多项举措建立了有效的偿债保障机制，对这次148亿元债券的还本付息也有具体的安排：

——加强预算管理。广东省专门制定了地方政府债券预算管理办法，明确规定市县政府、主管部门以及使用单位对资金管理的责任，明确资金绩效目标、使用范围、使用时限、审批程序、还本付息办法以及监督评价等。同时，债券资金的使用在规范管理的前提下提高资金分配和使用效率，加快资金拨付进度，最大限度地发挥债券资金的使用效益。

——明确债券资金偿还来源。广东省人大审批同意的方案对本次发债的偿还问题作出了安排，其中用于省级项目的债券资金本息在项目收益中偿还，如项目收益难以偿还，从中央返还的燃油税替代性收入等财政性资金中先行垫付；转贷市县的债券资金由各市县财政统借统还。

——建立还本付息抵扣机制。在与市县签订转贷协议时，明确对市县未按时足额上缴债券资金本息的，省财政厅按逾期支付额和逾期天数，以及当期债券票面利率折成日息支付罚息，并按规定对广东省财政厅垫付的还本付息资金及应收罚息实施财政扣款。

——建立偿债准备金。早在1998年，广东各级政府就设立了防范化解金融风险准备金制度（2013年更名为偿债准备金），对资金来源、使用方式、审批程序等进行了详细规定，为各级政府防范和化解可能存在的财政、债务风险提供了有效的制度支持和资金保障。

“总体来看，我省债务规模适中，债务风险总体可控。经审计认定，2012年我省总债务率远低于国际控制标准，也低于全国水平。政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、可能承担一定求助责任的债务的逾期债务率也远低于国际警戒标准。”钟炜说。

评论：低利率地方债或沦为政府融资新玩法

困扰地方政府债务融资的难题不解决好，发行自发自还地方债的结果很可能还是“新瓶装旧酒”，只是为资金饥渴的地方政府换了一种融资玩法。

今年5月，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，地方政府债券自发自还试点工作正式启动。经国务院批准，2014年上海、广东、山东、北京、宁夏、青岛等10省市获得试点资格。6月24日广东率先发行自发自还的地方债（下称“广东债”），共计发行148亿元人民币。7月11日紧随其后的山东也发行了自发自还的地方债（下称“山东债”），共计137亿元人民币。

遗憾的是，从实际发行结果来看，地方债的发行利率并未体现地方政府的实际信用风险。地方债发行工作的市场化程度还有待提高，业务流程亟待规范。

此前中央代发代还的地方债利率一般会比国债高30基点（BP），今年广东债的发行利率就与同期限国债持平；到山东债发行时，利率居然比同期限国债低20基点（BP），远低于市场预期。广东债和山东债“没有最低只有更低”的发行利率，让很多投资者唏嘘不已。

根据信用债定价一般规则，利率必须要体现信用溢价及流动性。那么以地方政府信用担保的自发自还地方债，其信用水平显然不如以国家信用担保的国债，流动性也差于国债。但是山东债利率低于国债，且低于广东债，这无论如何都是理论模型无法解释的。这说明有非市场化因素干预了这次地方债的发行。

我国资本市场长期存在地方融资平台，尤其是盈利能力较低的地方融资平台假借地方政府信用去融资的情况，严重扰乱了利率市场定价及资本配置效率。财政部部长楼继伟近日接受采访时表示：“尽管目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理仍是当前一项重要任务。”

地方债的风险已经得到重视，但是广东债及山东债的发行结果显示，地方政府债务融资体制仍存在较为明显的缺陷。

首先，当前财税体制制约地方债良性发展。1994年分税制改革以来，地方主要税收收入上缴中央，而地方基建投资任务重，财权、事权不对称加剧了地方政府财政压力。从财政收入来源看，从属于房地产相关产业链的卖地收入占比普遍超过30%，部分地方甚至超过60%。地方财政收入来源单一，且卖地收入不稳定，财政支出却很多，严重制约地方财政实力。如果不改革这一财税体制，地方债今后的偿还和管理工作将遇到困难。

其次，融资利率非市场化。自发自还的地方债应当体现地方政府的信用风险，也应体现不同区域地方政府的实际偿债能力。如果地方政府找金融机构“做工作”，或者金融机构为“讨好”地方政府主动降低发行利率，那么低成本的资金涌入地方政府手中，仍将构成金融抑制，其结果不仅扰乱金融资源配置，还将助长地方政府的无序投资，进一步恶化经济结构。市场是资源配置的决定性力量，只有依靠市场化手段才能为地方债合理定价，促进地方政府合理融资。

最后，当前的地方债与规范的市政债差距很大。以市政债发展水平较高的美国为例，美国的地方政府债细分为政府信用兜底的债券和项目现金流依托的债券，且都应当引入标准化的评级机构。地方政府财政及投融资项目的经营情况必须详实无误地向社会公开。地方债的投资主体应该多元化，甚至让当地居民持有地方政府债券。照此标准，目前我国地方政府债发行仍有待规范。

短期而言，低利率的地方债能增加地方政府资金来源并降低融资成本。但是，上述地方政府债务融资难题不解决好，发行自发自还地方债的结果很可能还是“新瓶装旧酒”，只是为资金饥渴的地方政府换了一种融资玩法。